Alle pubbliche amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165
Alle societa' controllate e partecipate
dalle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165
Agli enti pubblici economici e agli altri
enti di diritto privato in controllo
pubblico
Alle autorita' amministrative
indipendenti
1. Premessa.
1.a. La trasparenza come valore aggiunto.
La trasparenza puo' costituire per molte realta' aziendali motivo
di eccellenza e di competitivita'. Un accesso completo alle
informazioni piu' rilevanti che investono gli aspetti organizzativi e
gestionali di una societa', o piu' in generale di un soggetto
operante sul libero mercato o in mercati ad accesso limitato,
consente di disporre di informazioni aggiornate e complete sullo
stato di salute del singolo operatore economico nell'ambito di un
determinato settore o area di attivita'.
La trasparenza, intesa come accessibilita' totale delle
informazioni concernenti l'organizzazione e l'attivita' dei soggetti,
pubblici e privati, operanti sul mercato, consente a chiunque sia
portatore di un interesse rilevante, di tipo anche economico, una
migliore valutazione degli investimenti e degli indici di rischio che
una determinata operazione economica puo' avere in un dato momento
storico o mercato di riferimento.
1.b. Finalita' della circolare.
La presente circolare - che fa seguito alla circolare n. 2/2013,
del 19 luglio 2013, recante primi indirizzi applicativi in tema di
«attuazione della trasparenza» - si pone l'obiettivo di offrire alle
amministrazioni ed agli enti un indirizzo interpretativo uniforme
circa gli ambiti di applicazione della disciplina prevista in materia
di trasparenza e di obblighi di pubblicazione di dati, che tenga
conto delle diverse possibili situazioni di fatto alle quali si
applica la normativa di riferimento, anche in relazione alle
previsioni generali del «Piano nazionale anticorruzione». (1)
Le finalita' della presente circolare consistono nel chiarire e
delineare l'ambito soggettivo e oggettivo di applicazione delle
regole di trasparenza e degli obblighi di pubblicazione di dati
contenuti nella legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge
anticorruzione) e nel decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, con
particolare riferimento agli enti e ai soggetti di diritto privato
controllati, partecipati, finanziati e vigilati da pubbliche
amministrazioni.
In questa sede si fornira', pertanto, l'interpretazione necessaria
a chiarire la portata delle norme, in relazione alla natura
sostanziale dell'attivita' svolta, alla sottoposizione al controllo
pubblico e all'uso di risorse finanziarie pubbliche, tenendo conto
delle disposizioni in vigore e sulla base di un'interpretazione
sistematica e orientata secondo i principi comunitari.
Anticipando sinteticamente le conclusioni alle quali si giungera'
nel corpo della presente circolare, si ritiene di poter individuare
una categoria generale di enti di diritto privato ai quali devono
applicarsi le regole di trasparenza, consistente negli «enti di
diritto privato che svolgono attivita' di pubblico interesse».
Compongono tale categoria:
a) gli enti che svolgono attivita' di pubblico interesse in
virtu' di un rapporto di controllo (come meglio infra chiarito), che
determina l'applicazione totale delle regole di trasparenza;
b) gli enti che svolgono attivita' di pubblico interesse in
virtu' di un rapporto di partecipazione minoritaria, per i quali le
regole di trasparenza si dovranno applicare limitatamente alle
attivita' di pubblico interesse svolte.
Occorre preliminarmente ricordare che il Governo ha adottato il
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, recante il «Riordino della
disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita', trasparenza e
delusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»,
in attuazione della delega contenuta nell'art. 1, comma 35, della
legge n. 190 del 2012.
In coerenza con i principi contenuti nella delega, il decreto
legislativo n. 33 del 2013 ha provveduto alla ridefinizione in un
unico contesto normativo degli obblighi di trasparenza, mediante
l'introduzione, per un verso, di alcune «modifiche alla legislazione
vigente» (art. 52) e per altro verso mediante l'«abrogazione
espressa» di alcune norme primarie (art. 53).
L'intervenuta sistematizzazione degli obblighi di pubblicazione, in
un'ottica di «riordino» dell'intera disciplina normativa in tema di
trasparenza, trova compiutezza nelle prescrizioni contenute nel
Programma triennale per la trasparenza e l'integrita', che si vanno
cosi' a sostituire - al fine di semplificare gli adempimenti - alla
pluralita' di obblighi di pubblicazione pro tempore vigenti.
La presente circolare si rivolge, come detto alle pubbliche
amministrazioni e a tutti i soggetti comunque tenuti, per le ragioni
che verranno in prosieguo esposte, al rispetto degli obblighi di
trasparenza e mira a fornire indicazioni interpretative e di
indirizzo coerenti con il sistema normativo, in risposta alle
numerose richieste provenienti dalle amministrazioni ed al fine di
assicurare l'uniforme applicazione delle disposizioni in tema di
trasparenza.
2. I soggetti tenuti agli obblighi di trasparenza previsti dalla
legge delega e dal decreto legislativo n. 33 del 2013.
L'art. 1, comma 34, della legge delega n. 190 del 2012 stabilisce
che «Le disposizioni dei commi da 15 a 33 si applicano alle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli
enti pubblici nazionali, nonche' alle societa' partecipate dalle
amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, ai sensi
dell'art. 2359 del codice civile, limitatamente alla loro attivita'
di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o
dell'Unione europea».
In sede di riordino e nell'ambito del disegno di delega, l'art. 11
del decreto legislativo n. 33 del 2013 individua tra i destinatari:
le pubbliche amministrazioni, di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001;
le societa' partecipate dalle pubbliche amministrazioni e le
societa' da esse controllate, ai sensi dell'art. 2359 cod. civ.
«limitatamente alle attivita' di pubblico interesse disciplinata dal
diritto nazionale o dell'Unione europea» per quanto riguarda le
disposizioni dei commi da 15 a 33;
le autorita' indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione,
che tuttavia dovranno provvedere «secondo le disposizioni dei
rispettivi ordinamenti», nel rispetto del loro status indipendente.
L'art. 11 si riferisce esplicitamente, dunque, per quanto riguarda
l'individuazione dei soggetti di diritto privato destinatari degli
obblighi integrali di trasparenza, alle sole «societa' partecipate» e
alle «societa' da esse controllate, ai sensi dell'art. 2359 cod
civ.». Esso contiene, in definitiva, una nozione sicuramente piu'
ristretta di quella di «enti di diritto privato in controllo
pubblico», contenuta nel successivo art. 22 e nell'art. l del decreto
legislativo n. 39/2013 (in materia di inconferibilita' e
incompatibilita' di incarichi).
L'art. 22 del decreto legislativo n. 33 del 2013, recante «Obblighi
di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, e
agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonche' alle
partecipazioni in societa' di diritto privato», include nel novero
degli «enti di diritto privato in controllo pubblico»:
gli enti pubblici istituiti, vigilati e finanziati da una
pubblica amministrazione;
le societa' partecipate;
gli enti di diritto privato, comunque denominati, sottoposti al
controllo dell'amministrazione;
ponendo a loro carico una serie di obblighi di pubblicita' (come
meglio si chiarira' infra), volti a rendere conoscibili, mediante la
pubblicazione sul sito dell'amministrazione interessata, tutte le
scelte organizzative da essa compiute relativamente alla cura degli
interessi pubblici che le sono assegnati dalla legge.
Nei confronti delle societa', cosiddette di secondo livello,
indirettamente controllate dalle pubbliche amministrazioni per il
tramite di societa' direttamente controllate, l'art. 22 del decreto
legislativo n. 33/2013 pone invece a carico di quest'ultime l'obbligo
di «promuovere» l'applicazione dei «principi» di trasparenza.
La Tabella 1, allegata al decreto legislativo n. 33 del 2013,
riprende la definizione contenuta nell'art. 22 e individua tra gli
«Enti controllati», soggetti agli obblighi di trasparenza:
a) gli enti pubblici vigilati;
b) le societa' partecipate;
c) gli enti di diritto privato controllati.
3. Questioni interpretative relative all'individuazione dell'ambito
soggettivo.
Una delle prime questioni interpretative che necessita di un
intervento chiarificatore riguarda l'individuazione di alcune
tipologie di societa' esentate dal rispetto dagli obblighi di
trasparenza.
Al fine di assicurare un'interpretazione sistematicamente coerente
tra le disposizioni della legge anticorruzione n. 190 del 2012 e
quelle dei decreti legislativi conseguenti, n. 33 e n. 39 del 2013,
e' bene chiarire che le societa' partecipate da amministrazioni
pubbliche che emettono strumenti finanziari, quotati in mercati
regolamentati, pur non espressamente richiamate dal decreto
legislativo n. 33 del 2013, non possono ritenersi soggette agli
obblighi di trasparenza indicati dal decreto legislativo n. 33 del
2013, per evidenti ragioni di pubblico interesse e di coordinamento
con le disposizioni di cui al decreto legislativo n. 39 del 2013 (nel
quale sono espressamente indicate), al pari delle societa'
partecipate quotate in mercati regolamentati e delle loro controllate
(invece indicate dall'art. 22, comma 6, del decreto legislativo n. 33
del 2013).
Prima di passare all'individuazione dei soggetti comunque, tenuti
al rispetto degli obblighi di trasparenza, e' bene precisare che
l'attuazione della disciplina in tema di trasparenza interessa tutte
le pubbliche amministrazioni in un'accezione che va necessariamente
declinata al plurale, includendovi tutti i soggetti che perseguono
finalita' di interesse generale con l'utilizzo di risorse pubbliche.
Appare infatti evidente la volonta' del legislatore di includere
nell'ambito soggettivo delle pubbliche amministrazioni tutti quei
soggetti che, indipendentemente dalla loro normale veste giuridica,
perseguono finalita' di interesse pubblico, in virtu' di un
affidamento diretto o di un rapporto autorizzatorio o concessorio (e
che, proprio in ragione di tale rapporto privilegiato con la pubblica
amministrazione, possono vantare una posizione differenziata rispetto
agli altri operatori di mercato) e che gestiscono o dispongono di
risorse pubbliche.
Il cosiddetto pacchetto anticorruzione, in cui rientrano anche le
disposizioni sugli obblighi di trasparenza, ha tra i suoi principali
obiettivi quello di evitare che possano esservi aree di opacita' sui
flussi e sulle destinazioni delle risorse pubbliche.
Ai fini di una corretta applicazione delle nuove di disposizioni di
legge, in linea con la generale impostazione della legislazione
anticorruzione, e' da ritenere che tra i soggetti privati al rispetto
degli obblighi di trasparenza vadano inclusi gli enti pubblici
economici e tutti gli altri soggetti privati, che, al di la' della
loro veste giuridica, svolgano «attivita' di pubblico interesse».
Per definire meglio la nozione di «attivita' di pubblico interesse»
puo' farsi riferimento anche alla definizione di «enti di diritto
privato in controllo pubblico» pressoche' coeva e rispondente alle
stesse finalita', contenuta nel decreto legislativo n. 39 del 2013,
che fa riferimento a «le societa' e gli altri enti di diritto
privato, comunque denominati, che esercitano funzioni amministrative,
attivita' di produzione di beni e servizi a favore delle
amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici,
sottoposti a controllo ai sensi dell'art. 2359 c.c. da parte di
amministrazioni pubbliche, oppure gli enti nei quali siano
riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una
partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei
componenti degli organi» (art. 1, comma 2, lett. c).
Questa definizione contiene una serie di indicatori di sostanziale
pubblicita' delle attivita' svolte dagli enti, anche se la forma
giuridica di tali enti e' di diritto privato. Cosi' come le norme
sulla inconferibilita' e incompatibilita' sono volte a superare
l'elemento formale della natura giuridica dell'ente a favore della
natura sostanziale delle attivita' svolte, lo stesso vale per la
trasparenza: se gli enti di diritto privato svolgono attivita' del
tipo esemplificato, corrispondenti alle attivita' di pubblico
interesse, ad esse (e per quella parte dell'organizzazione che le
coinvolge) si devono applicare le regole sulla trasparenza.
A supporto di tale interpretazione vi e' il dato normativo
sistematico, che permette di integrare l'elenco contenuto nell'art.
11 del decreto legislativo n. 33 del 2013 con il riferimento ad altre
definizioni normative:
l'art. 1, comma 34, della legge n. 190 del 2012, nell'elencare i
soggetti ai quali si applicano le regole generali di trasparenza («la
trasparenza dell'attivita' amministrativa, che costituisce livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili»)
fissate nei precedenti commi da 15 a 33, ricomprende oltre alle
amministrazioni pubbliche elencate nel decreto legislativo 165/2001
(in particolare, all'art. 1, comma 2) ed alle societa' partecipate e
le loro controllate (limitatamente alla loro attivita' di pubblico
interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea)
anche l'ulteriore e generale categoria degli «enti pubblici
nazionali», definizione che non si ritrova nella norma delegata
dell'art. 11 del decreto legislativo 33/2013. (2)
l'art. 1, comma 2, lett. e) del decreto legislativo n. 39 del
2013 contiene, come detto, una definizione di «enti di diritto
privato in controllo pubblico» piu' completa di quella contenuta
nell'art. 11 del decreto legislativo n. 33 del 2013, perche'
ricomprende le societa' partecipate (in controllo pubblico) e nello
stesso tempo adotta un criterio sostanziale e di contenuto, allorche'
indica le attivita' di cura di interessi pubblici;
l'art. 22, comma 1, lett. c) del decreto legislativo 33 del 2013
contiene infine una definizione di «enti di diritto privato in
controllo pubblico», secondo la quale sono tali gli enti di diritto
privato sottoposti a controllo da parte di amministrazioni pubbliche,
oppure gli enti costituiti o vigilali da pubbliche amministrazioni
nei quali siano a queste riconosciuti, anche in assenza di una
partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei
componenti degli organi.
In sede di interpretazione dell'art. 11 deve, allora, essere
individuata una piu' precisa nozione di «controllo» (delle
amministrazioni sugli enti privati e delle societa' sulle loro
controllate).
A questo fine una lettura integrata delle disposizioni dell'art. 11
e dell'art. 22 del decreto legislativo n. 33 del 2013 puo' condurre a
considerare come «controllati»:
a) in primo luogo, gli enti di diritto privato e non le sole
societa' partecipate, in tal modo estendendo, coerentemente con le
finalita' indicate dalla legge, l'ambito di applicazione degli
obblighi di pubblicita' anche a soggetti di diritto privato non
aventi la forma della societa' (quali, ad esempio, fondazioni e
associazioni);
b) in secondo luogo, gli enti che siano, da un lato, sottoposti
al controllo azionario, di cui all'art. 2359 c.c. (3) e, dall'altro,
siano «costituiti o vigilati da pubbliche amministrazioni nei quali
siano riconosciuti, anche in assenza di una partecipazione azionaria,
poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi», secondo
la definizione dell'art. 22.
E' necessario individuare una nozione chiara di controllo, perche'
cio' consente un'applicazione generale agli enti controllati della
disciplina in materia di trasparenza e di pubblicazione dei dati: di
conseguenza, quando si e' in presenza di un ente di diritto privato
in controllo pubblico, le norme sulla trasparenza vanno applicate
all'intera organizzazione (e all'attivita') dell'ente considerato,
salvo che si dimostri che il controllo non sia finalizzato allo
svolgimento di «attivita' di pubblico interesse», ma di mere
attivita' economiche o commerciali di rilievo esclusivamente
privatistico.
Quando si e', invece, in presenza di una mera partecipazione
minoritaria, le disposizioni sulla trasparenza non si applicheranno
all'intera organizzazione degli enti ma solo a quella parte
dell'organizzazione (e dell'attivita') che consiste in «attivita' di
pubblico interesse», cosi' come precisato sopra (con l'applicazione
della definizione del decreto legislativo n. 39 del 2013).
Sintetizzando, grazie ad una lettura coordinata e sistematica delle
disposizioni normative richiamate e in un'ottica di «riordino» della
disciplina (che informa il decreto legislativo n. 33 del 2013), e' da
ritenere che tra gli enti privati in controllo pubblico rientrino le
«societa' controllate ai sensi dell'art. 2359 c.c.», che devono
essere sottoposte all'integrale applicazione delle regole di
trasparenza, mentre alle societa' partecipate (con partecipazione
minoritaria o comunque diversa da quella descritta dall'art. 2359
c.c.), le regole di trasparenza si dovranno applicare
«limitatamente», e con le conseguenze che ne derivano, alla «loro
attivita' di pubblico interesse».
Questa interpretazione si rivela del tutto aderente e conforme
all'orientamento interpretativo, ormai ampiamente consolidato, della
giurisprudenza amministrativa interna e, soprattutto, di quella
comunitaria, secondo la quale nel novero dei soggetti pubblici,
comunque tenuti al rispetto degli obblighi di trasparenza, va
ricompreso «l'ente o il soggetto, il quale, indipendentemente dalla
sua forma giuridica, sia stato incaricato, con atto della pubblica
autorita', di prestare, sotto il controllo o la vigilanza di
quest'ultima, un servizio o un'attivita' di interesse pubblico e che
disponga a questo scopo di poteri piu' ampi di quelli risultanti
dalle disposizioni che si applicano nei rapporti tra privati». (4)
Nei casi in cui il controllo venga esercitato da parte di piu'
amministrazioni, la disciplina deve essere interpretata nel senso che
si ha comunque controllo pubblico quando il controllo e i poteri di
nomina relativi allo stesso ente di diritto privato sono attribuiti
anche a piu' di una pubblica amministrazione.
A prescindere dalla forma giuridica e dall'assetto organizzativo,
pertanto, e' da ritenere che tra i soggetti tenuti al rispetto degli
obblighi di trasparenza siano da ricomprendere anche le fondazioni e
le associazioni private in controllo pubblico, nonche' gli enti
pubblici economici, destinati a svolgere la propria attivita' sul
mercato o nell'erogazione di servizi pubblici secondo regole e con
strumenti di diritto privato (sia per quanto riguarda la loro
organizzazione pubblicistica, con riferimento agli obblighi posti a
carico degli organi di indirizzo e dei titolari di uffici e incarichi
amministrativi, sia per quanto concerne lo svolgimento della loro
attivita', ogniqualvolta essa possa rientrare nella nozione di
"attivita' di pubblico interesse").
Poiche' l'Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 24
luglio 2013 (ai sensi dell'art. 1, comma 61, della legge n. 190 del
2012) ha espressamente qualificato le disposizioni del decreto n. 33
in materia di trasparenza come «immediatamente precettive», la
presente circolare, nell'individuare i soggetti di diritto privato
tenuti al rispetto della disciplina vigente in materia di
trasparenza, consente la diretta applicazione di tale disciplina
anche agli enti di diritto privato in controllo delle pubbliche
amministrazioni regionali e locali, salvo che da parte del sistema
delle autonomie locali non si ritenga utile individuare, in sede di
intesa, ulteriori criteri interpretativi.
Conclusivamente, al fine di fornire un'interpretazione coerente,
che riporti ad unita' le distinzioni rinvenibili nei diversi testi
normativi. puo' essere utile, ai fini dell'individuazione dei
soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di trasparenza, assumere
come minimo comune denominatore la nozione di «soggetto di diritto
privato che svolge attivita' di pubblico interesse», ricomprendendovi
in essa qualunque soggetto, che, in virtu' di un rapporto di
controllo (come sopra definito) o di una partecipazione pubblica, si
trovi a svolgere - e nei limiti di essa - una qualche «attivita' di
pubblico interesse». Nel primo caso (controllo) si avra' applicazione
totale delle regole di trasparenza; nel secondo (partecipazione
minoritaria), l'applicazione delle regole di trasparenza sara'
limitata alle sole attivita' di pubblico interesse.
Una recente e autorevole applicazione giurisprudenziale di tali
principi si puo' desumere dalla Determinazione n. 7/2014 del 12
febbraio 2014 della Corte dei Conti, «Determinazione e relazione
della Sezione del controllo sugli enti sul risultato del controllo
eseguito sulla gestione finanziaria della RAI-Radiotelevisione
Italiana S.p.A. per gli esercizi 2011 e 2012», che presuppone la piu'
ampia applicazione possibile delle norme in materia di prevenzione
della corruzione e di trasparenza agli enti pubblici economici e agli
enti di diritto privato in controllo pubblico.
La Corte afferma la completa applicabilita' della normativa
anticorruzione alla RAI e in particolare sostiene che «gli enti
pubblici economici e gli enti di diritto privato in controllo
pubblico, tra i quali va annoverata la Rai e le societa' del gruppo,
di livello nazionale o regionale/locale sono tenuti ad introdurre e
ad implementare adeguate misure organizzative e gestionali»; (5)
conclude affermando «l'esigenza di adeguamento del modello previsto
dalla stessa normativa (decreto legislativo n. 231/01), alle
previsioni contenute nella legge n. 190 del 2012 e al Piano Nazionale
Anticorruzione, recentemente approvato». (6)
Nel corpo della stessa determinazione della Corte si fa ampio cenno
agli obblighi di trasparenza: ad esempio, in materia di consulenze,
si legge che «nel contesto della piu' ampia trasparenza, raccomanda
alla concessionaria di dare piena applicazione ai principi contenuti
nell'ordinamento in relazione alla pubblicazione sul proprio sito
internet degli incarichi e delle consulenze affidate a professionisti
e societa'». (7) La Corte segnala poi che il contratto di servizio
per gli anni 2010-2012 «accentua, inoltre, la necessita' di una
effettiva trasparenza nella destinazione e utilizzazione dei
finanziamenti percepiti attraverso il canone», (8) ricordando che le
regole sulla trasparenza ivi previste "impongono la pubblicazione sul
sito web della societa', degli stipendi lordi percepiti dai
dipendenti e collaboratori nonche' delle informazioni sui costi della
programmazione di servizio pubblico, anche tramite il mezzo
televisivo e radiofonico, eventualmente con un rinvio allo stesso
sito web nei titoli di coda"; (9) sottolinea infine come la
contabilita' separata sia uno strumento per la trasparenza
nell'utilizzo del finanziamento pubblico.
4. Ambito oggettivo di applicazione: la differenziazione degli
obblighi di trasparenza.
Gli obblighi di pubblicazione gravanti sull'ente di diritto privato
che svolge attivita' di pubblico interesse, in linea con il concetto
di trasparenza recepito dal decreto legislativo n. 33/2013, intesa
come «accessibilita' totale delle informazioni concernenti
l'organizzazione e l'attivita' delle pubbliche amministrazioni allo
scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle
finzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche» (art.
1, comma 1), riguardano l'organizzazione e l'attivita' degli enti,
per quest'ultima limitatamente a quella svolta nella cura di
interessi pubblici e disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione
europea, escludendosi dall'applicazione della disciplina sulla
trasparenza l'attivita' di carattere esclusivamente privatistico.
L'attivita' di pubblico interesse e' quella riferibile
all'esercizio di funzioni amministrative, attivita' di produzione di
beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche, di gestione
di servizi pubblici o di concessione di beni pubblici.
5. L'obbligo di adottare il Programma triennale per la trasparenza e
l'integrita'.
L'art. 10 del decreto legislativo n. 33 del 2013 pone a carico di
ciascuna «amministrazione» l'obbligo di adottare un Programma
triennale per la trasparenza e l'integrita', da aggiornare
annualmente.
Gli enti di diritto privato che svolgono attivita' di pubblico
interesse predispongono un Programma per la trasparenza e
l'integrita' con le stesse finalita' disciplinate dall'articolo 10
del decreto legislativo 33/2013. Il detto Programma definisce le
misure, i modi e le iniziative volte all'attuazione degli obblighi di
pubblicazione previsti dalla normativa vigente, ivi comprese le
misure organizzative volte ad assicurare la regolarita' e la
tempestivita' dei flussi informativi.
Le misure del Programma triennale sono collegate, sotto l'indirizzo
del responsabile, con le misure e gli interventi previsti dal Piano
di prevenzione della corruzione. A tal fine, il Programma costituisce
di norma una sezione del Piano di prevenzione della corruzione, come
gia' evidenziato nel Piano nazionale anticorruzione. (10)
6. Il responsabile per la trasparenza.
Secondo l'art. 43 del decreto legislativo n. 33/2013, il
responsabile per la trasparenza, che si identifica di norma nel
soggetto che svolge anche il ruolo di responsabile per la prevenzione
della corruzione (comma 1), assicura l'adempimento da parte dell'ente
degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente,
garantendo la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle
informazioni pubblicate, nonche' segnalando all'organo di indirizzo
politico. All'organismo di vigilanza, all'Autorita' nazionale
anticorruzione i casi di mancato o ritardato adempimento degli
obblighi di pubblicazione. Il responsabile provvede altresi'
all'aggiornamento del Programma per la trasparenza, all'interno del
quale sono previste specifiche misure di monitoraggio sull'attuazione
degli obblighi di trasparenza e ulteriori misure e iniziative di
promozione della trasparenza in rapporto con il Piano anticorruzione.
Il responsabile controlla e assicura la regolare attuazione
dell'accesso civico.
Anche gli enti di diritto privato che svolgono attivita' di
pubblico interesse, ai quali deve applicarsi la disciplina della
trasparenza secondo l'interpretazione dell'art. 11 sopra ricordata,
devono nominare il responsabile per la trasparenza.
Come si e' detto, l'art. 43 prevede la tendenziale identita' tra
responsabile per la prevenzione della corruzione e responsabile per
la trasparenza. D'altro canto, l'art. 1, comma 7, della legge n.
190/2012 stabilisce che il responsabile per la prevenzione della
corruzione sia individuato dall'organo di indirizzo politico «di
norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in
servizio».
Applicando tali regole ad enti economici, anche sub specie
societatis, si dovra' ritenere che l'organo di indirizzo dell'ente
debba di regola attribuire il compito di responsabile della
trasparenza ad un dirigente che occupa una posizione apicale nella
propria organizzazione.
La scelta potra' essere diversa, cosi' come si potra' decidere di
distinguere soggettivamente i due responsabili: lo permette il tenore
letterale delle disposizioni di legge, che stabiliscono che cio'
avviene «di norma». In tali casi, si ritiene tuttavia necessaria una
adeguata motivazione delle ragioni (organizzative, di opportunita',
di efficienza) del provvedimento, che indichi il responsabile in modo
diverso dal normale meccanismo di legge.
In caso di enti ai quali si applichi il dettato del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231 («Disciplina della responsabilita'
amministrativa delle persone giuridiche, delle societa' e delle
associazioni anche prive di personalita'») e che, quindi, adottino un
modello di organizzazione e di gestione idoneo alla prevenzione di
reati e che affidino ad un organismo di vigilanza (cosiddetto OdV) la
verifica del modello, appare possibile che il modello organizzativo
ex decreto legislativo n. 231/01 ed il Programma per la trasparenza e
l'integrita' siano contenuti in unico documento (nel quale potrebbero
essere valutati anche i rischi di corruzione, inserendovi i contenuti
del «Piano di prevenzione della corruzione» ex legge n. 190/2012"),
(11) per ragioni di economicita' e di razionale organizzazione.
7. Accesso civico.
La citata circolare n. 2/2013 ha chiarito la portata innovativa
dell'istituto dell'accesso civico, la cui azionabilita' deve essere
assicurata anche dagli enti di diritto privato che svolgono attivita'
di pubblico interesse, in relazione agli obblighi di trasparenza agli
stessi applicabili.
Con lo strumento dell'accesso civico di cui all'art. 5 del decreto
legislativo n. 33 del 2013 chiunque puo' vigilare, attraverso sito
web istituzionale, non solo sul corretto adempimento formale degli
obblighi di pubblicazione ma soprattutto sulle finalita' e le
modalita' di utilizzo delle risorse pubbliche da parte delle
pubbliche amministrazioni e degli altri enti destinatari delle norme.
Con l'accesso civico chiunque ha il potere di controllare la
conformita' dell'attivita' dell'amministrazione allo schema legale;
determinando anche una maggiore responsabilizzazione di coloro che
ricoprono ruoli strategici all'interno dell'amministrazione,
soprattutto nelle aree piu' sensibili al rischio corruzione cosi'
come individuate dalla legge n. 190 del 2012.
Con l'introduzione dell'accesso civico, il legislatore ha inteso
ampliare i confini tracciati dalla legge n. 241 del 1990 con diretto
riferimento all'accesso ai documenti sotto un duplice profilo: delle
informazioni che le amministrazioni devono rendere disponibili e dei
requisiti richiesti al richiedente.
Pertanto, negli enti privati in controllo pubblico tenuti al
rispetto del decreto n. 33/2013 e alla nomina di un proprio
responsabile della trasparenza, quest'ultimo si pone come il naturale
interlocutore del cittadino in sede di attuazione del diritto di
accesso civico.
Il Capo II del decreto legislativo n. 33 del 2013 pone una
ulteriore serie di «Obblighi di pubblicazione concernenti
l'organizzazione e l'attivita' delle pubbliche amministrazioni», che
vanno necessariamente differenziati in relazione al soggetto al quale
si riferiscono.
8. L'obbligo di pubblicazione dei dati relativi all'organizzazione
dell'ente.
L'art. 13 impone la pubblicazione dei dati relativi
all'organizzazione complessiva dell'ente:
organi di indirizzo politico, di gestione e di amministrazione,
con indicazione delle competenze;
articolazione degli uffici (di struttura dirigenziale anche non
generale), con indicazione del dirigente responsabile, delle
competenze e delle risorse destinate al singolo ufficio;
illustrazione accessibile e comprensibile dei dati organizzativi,
anche mediante illustrazione grafica dell'organigramma;
elenco dei numeri di telefono e delle caselle di posta
elettronica degli uffici, nonche' della P.E.C. dedicata cui il
cittadino possa rivolgersi per i contatti istituzionali con l'ente.
La norma si applichera' integralmente alle amministrazioni
pubbliche intese secondo l'accezione estesa in via di interpretazione
sopra riportata e, quindi, anche agli enti di diritto privato che
svolgono attivita' di pubblico interesse.
9. L'obbligo di pubblicazione dei dati relativi agli organi di
indirizzo politico.
In forza dell'art. 11, per come interpretato nella presente
circolare, risultano pienamente applicabili agli enti di diritto
privato che svolgono attivita' di pubblico interesse le disposizioni
di cui agli articoli 14 e 15. Tali disposizioni, infatti, assicurano
la trasparenza relativamente all'organizzazione dell'ente nel suo
complesso, che comprende con tutta evidenza anche i dati relativi ai
componenti degli organi di indirizzo, ai dirigenti e ai collaboratori
esterni.
In particolare, con riferimento all'art. 14, puo' estendersi in via
interpretativa alla presente fattispecie la definizione adottata dal
decreto legislativo n. 39/2013 (art. 1, comma 2, lett. f), secondo
cui per «componenti di organi di indirizzo politico», si intendono
«le persone che partecipano, in via elettiva o di nomina, a organi di
indirizzo politico delle amministrazioni statali, regionali e locali
[...] oppure a organi di indirizzo di enti pubblici, o di enti di
diritto privato in controllo pubblico, nazionali, regionali e
locali». Anche in questo caso, per ragioni sistematiche, la generica
dizione contenuta nel decreto legislativo n. 33/2013 puo' essere
integrata per via interpretativa con la piu' dettagliata definizione
del decreto n. 39/2013, nei termini sopra chiariti.
Peraltro, negli enti di diritto privato la distinzione tra organi
di indirizzo e organi di gestione e' meno rilevante di quanto possa
avvenire nelle pubbliche amministrazioni. La trasparenza sugli organi
interni deve quindi essere riferita a tutti gli organi di
«governance» dell'ente (presidente, amministratore delegato, membri
del consiglio di amministrazione). (12)
Quanto all'individuazione dei componenti degli organi di indirizzo
destinatari degli obblighi di pubblicita' previsti dall'art. 14 del
decreto legislativo n. 33 del 2013, e' da ritenere che essi vadano
sicuramente identificati nel presidente e nei componenti del
consiglio di amministrazione, designati dalle pubbliche
amministrazioni di riferimento (due su tre o tre su cinque, il numero
dei componenti varia a seconda della rilevanza e della complessita'
delle attivita' svolte).
Per quanto riguarda gli altri componenti, nominati da soggetti
diversi dalle amministrazioni di riferimento, e' auspicabile - per
evidenti ragioni di opportunita' in un'ottica di prevenzione di
situazioni di conflitto, anche solo potenziale - che l'art. 14 trovi
comunque adeguata applicazione con riferimento alle informazioni
riguardanti sia i componenti degli organi di indirizzo sia la
situazione patrimoniale del coniuge non separato e dei parenti entro
il secondo grado, ove gli stessi vi consentano.
10. L'obbligo di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi
dirigenziali e ai contratti di consulenza e di collaborazione.
Quanto all'art. 15, sussiste l'obbligo di pubblicazione
relativamente ai titolari di incarichi dirigenziali, di contratti di
consulenza e di collaborazione, trattandosi di ambito riconducibile
alla nozione di «organizzazione» dell'ente. Restano fuori
dall'obbligo di pubblicita' i soli contratti di collaborazione che
hanno connessione con la parte dell'attivita' dell'ente non
rientrante in alcun modo nella cura di interessi pubblici.
Il regime di pubblicita' previsto deve considerarsi, in base al
disposto dell'art. 15, comma 2, quale condizione per l'acquisizione
di efficacia dell'atto di conferimento dell'incarico e per la
liquidazione dei compensi.
Inoltre, trova applicazione agli enti privati in controllo pubblico
l'art. 1, comma 39, della legge n. 190/2012 (richiamato dal comma 5
dell'art. 15 del decreto n. 33) che prevede la comunicazione al
Dipartimento della funzione pubblica di tutti i dati utili a rilevare
le posizioni dirigenziali attribuite a persone, anche esterne alle
pubbliche amministrazioni, individuate discrezionalmente dall'organo
di indirizzo senza procedure pubbliche di selezione.
Infine, non puo' dimenticarsi che l'art. 2, comma 11, del recente
decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, (13) modificando l'art. 60,
comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ha previsto
che «gli enti pubblici economici, le aziende che producono servizi di
pubblica utilita', le societa' non quotate partecipate direttamente o
indirettamente, a qualunque titolo, dalle pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
diverse da quelle emittenti strumenti finanziari quotati in mercati
regolamentali e dalle societa' dalle stesse controllate, nonche' gli
enti e le aziende di cui all'art. 70, comma 4, e la societa'
concessionaria del servizio pubblico generale radiotelevisivo,
relativamente ai singoli rapporti di lavoro dipendente o autonomo,
sono tenuti a comunicare alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell'economia e
delle finanze, il costo annuo del personale comunque utilizzato, in
conformita' alle procedure definite dal Ministero dell'economia e
delle finanze, d'intesa con il predetto Dipartimento della funzione
pubblica».
Tale previsione normativa, che amplia gli obblighi di comunicazione
dei dati relativi al costo del personale con un raggio
particolarmente esteso, fornisce una conferma legislativa - e percio'
particolarmente qualificata - all'interpretazione dell'ambito
soggettivo di applicazione delle regole di trasparenza fornite con la
presente circolare. (14)
11. Gli obblighi di trasparenza relativi alle partecipazioni in enti
di diritto privato che svolgono attivita' di pubblico interesse.
L'art. 22 ha come finalita' di rendere trasparenti le scelte
dell'amministrazione quanto all'organizzazione delle attivita' di
cura degli interessi pubblici che le sono affidate dalla legge e
quanto alla utilizzazione delle risorse pubbliche a disposizione,
realizzate attraverso la creazione di altri enti, ovvero la
partecipazione agli (o finanziamento degli) stessi.
L'amministrazione interessata deve pubblicare nel proprio sito:
a) le informazioni relative al complesso degli enti pubblici da
essa istituiti, vigilati e finanziati;
b) le informazioni relative al complesso degli enti di diritto
privato che siano in suo controllo, cosi' come individuati ai sensi
dell'art. 11;
c) le informazioni relative al complesso delle partecipazioni non
di controllo.
Per ciascuna delle tre categorie di soggetti l'amministrazione deve
redigere un elenco e deve fornire per ciascuno degli enti una serie
di informazioni tipizzate e tra loro differenziate. In particolare,
le informazioni sono piu' dettagliate quanto agli enti pubblici
(compresi gli enti pubblici economici) e quanto agli enti privati in
controllo pubblico; sono, invece, piu' sintetiche con riferimento
agli enti di diritto privato, nei quali l'amministrazione abbia una
partecipazione minoritaria non di controllo.
Per riassumere gli obblighi di pubblicita' derivanti dall'art. 22,
dovranno essere pubblicate le seguenti informazioni: la ragione
sociale, la misura dell'eventuale partecipazione
dell'amministrazione, la durata dell'impegno, l'onere complessivo a
qualsiasi titolo gravante per l'anno sul bilancio
dell'amministrazione, i risultati di bilancio degli ultimi tre
esercizi finanziari, il numero e i nominativi dei rappresentanti
dell'amministrazione negli organi di governo, il trattamento
economico complessivo a ciascuno di essi spettante.
La norma detta, quindi, a carico delle pubbliche amministrazioni
(in via diretta) una serie di obblighi di pubblicazione e di
aggiornamento di dati relativi alle loro partecipazioni a diverso
titolo in ulteriori enti. Per la sua natura, deve essere considerata
espressione di un principio generale, applicabile anche alle societa'
partecipate dagli enti di diritto privato in controllo pubblico
(partecipate di secondo grado), per i quali si applica totalmente la
disciplina della trasparenza secondo l'interpretazione della presente
circolare.
La disposizione deve, quindi, essere interpretata nel senso di
essere destinata non solo a tutte le pubbliche amministrazioni, ma
anche agli enti assimilati in via interpretativa (ad esempio gli enti
di diritto privato totalmente controllati da enti pubblici, come
sopra chiarito), che dovranno pubblicare i dati elencati nell'art. 22
relativamente alle proprie partecipazioni societarie (minoritarie e
non) e ai rapporti di vigilanza.
Nei confronti delle societa', cosiddette di secondo livello,
indirettamente controllate dalle pubbliche amministrazioni per il
tramite di societa' direttamente controllate, e' auspicabile, in
virtu' dell'art. 22 del decreto legislativo n. 33 del 2013, che le
societa' sottoposte al controllo diretto, ex art. 2359 del cod. civ.,
«promuovano» l'applicazione quanto meno dei «principi» di
trasparenza.
Sul punto, e' bene precisare che spetta alle amministrazioni di
riferimento vigilare, sotto la loro responsabilita', sulle
amministrazioni controllate, mediante la predisposizione di atti di
indirizzo e di apposite prescrizioni nei contratti di servizio,
affinche' queste si attivino nei confronti delle societa' controllate
di secondo livello.
Conclusivamente, e' da ritenere che sussista un regime
differenziato degli obblighi di pubblicita' in relazione:
da un lato, agli enti pubblici e agli enti privati in controllo
pubblico;
dall'altro, agli enti di diritto privato solo partecipati,
dovendosi ritenere che tutti gli obblighi di trasparenza (ed in primo
luogo le norme generali degli articoli 13, 14, 15 e 22) non si
applicano, in via di principio, alle societa' e agli altri enti di
diritto privato nei quali la pubblica amministrazione abbia una
partecipazione minoritaria, fatti salvi i casi in cui esse svolgano
attivita' di pubblico interesse, cosi' come sopra definite, nel qual
caso trovano applicazione le disposizioni del decreto legislativo n.
33 del 2013, limitatamente a tali attivita'.
Le societa' partecipate in via minoritaria non sono, dunque,
destinatarie degli obblighi di trasparenza in relazione alle
attivita' di sola rilevanza economica e commerciale, rimanendovi
sottoposte quanto alle attivita' di interesse pubblico.
12. Obblighi di trasparenza per i procedimenti di autorizzazione o
concessione.
Nell'ipotesi in cui l'attivita' degli enti si sostanzi nel rilascio
di autorizzazioni o concessioni, si applicano agli enti di diritto
privato che svolgono attivita' di pubblico interesse le disposizioni
generali di cui all'art. 1, commi 28-29-30, della legge n. 190/2012,
nonche' quelle (che in parte le recepiscono) degli articoli 23, 24,
comma 2 e 35 del decreto legislativo n. 33/2013.
Trovano, inoltre, applicazione, nei limiti della compatibilita' con
l'attivita' svolta, tutte le norme del decreto legislativo n. 33/2013
che disciplinano obblighi di trasparenza posti con riguardo
all'attivita' amministrativa.
13. Obblighi di trasparenza relativi alla scelta del contraente per
l'affidamento di lavori, forniture e servizi (anche con riferimento
alla modalita' di selezione prescelta ai sensi del codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163).
In tema di appalti, trova applicazione la disciplina recata
dall'art. 1, comma 32, della legge n. 190/2012. Restano fermi gli
obblighi di pubblicita' legale derivanti dal codice dei contratti,
mentre al fine di assicurare la pubblicita-notizia, di cui al decreto
legislativo sulla trasparenza, le stazioni appaltanti sono in ogni
caso tenute a pubblicare nei propri siti web istituzionali:
la struttura proponente;
l'oggetto del bando;
l'elenco degli operatori invitati a presentare offerte;
l'aggiudicatario;
l'importo di aggiudicazione;
i tempi di completamento dell'opera, servizio o fornitura;
l'importo delle somme liquidate.
Sul tema, occorre ricordare che l'Autorita' per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (A.V.C.P.) e'
intervenuta con deliberazione n. 26 del 22 maggio 2013, affermando
che le amministrazioni interessate si rinvengono nei «soggetti
individuati dall'art. 1, comma 34, della legge n. 190/2012» (ossia in
un elenco soggettivo non perfettamente coincidente, come si e'
evidenziato, con quello di cui all'art. 11 del decreto legislativo
33/2013). (15)
Trova inoltre applicazione l'art. 37 del decreto n. 33/2013 che
impone la pubblicazione delle informazioni relative alle procedure
per l'affidamento e l'esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi
e forniture e la delibera a contrarre nell'ipotesi in cui manchi il
bando di gara.
Entrambe queste norme si devono ritenere estese anche agli enti di
diritto privato che svolgono attivita' di pubblico interesse che
possono essere assimilati, nei termini suesposti, alle pubbliche
amministrazioni.
14. Obblighi di trasparenza relativi a concessione ed erogazione di
sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonche'
attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed
enti pubblici e privati.
Sul punto e' gia' intervenuta la delibera CIVIT n. 59/2013 che,
muovendo dal dato normativo, ha affermato l'obbligatorieta' della
pubblicazione di questi dati anche per le societa' partecipate e
controllate.
Secondo l'odierna interpretazione dell'ambito soggettivo di
applicazione delle norme sulla trasparenza, i detti obblighi sono da
ritenere estesi a tutti i soggetti che rientrano nella riportata
nozione di ente di diritto privato che svolge attivita' di pubblico
interesse.
Per quanto attiene l'ambito oggettivo di applicazione, rinviando
per tutti gli adempimenti alla citata delibera CIVIT, va in questa
sede rilevato che l'art. 26, comma 2, del decreto legislativo n.
33/2013 impone la pubblicazione, nella sezione «Amministrazione
trasparente», sotto-sezione «Sovvenzioni, contributi, sussidi,
vantaggi economici», degli atti di concessione di sovvenzioni,
contributi, sussidi e ausili finanziari alle imprese, e comunque di
vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e
privati ai sensi dell'art. 12 della legge n. 241/1990, di importo
superiore a mille euro.
Tale pubblicazione costituisce condizione legale di efficacia del
provvedimento concessorio.
Devono essere pubblicati, quindi, tutti quei provvedimenti che,
sulla base della normativa vigente, sono volti a sostenere un
soggetto sia pubblico che privato, accordandogli un vantaggio
economico diretto o indiretto mediante l'erogazione di incentivi o
agevolazioni che abbiano l'effetto di comportare sgravi, risparmi o
acquisizione di risorse.
I compensi dovuti dalle amministrazioni, dagli enti e dalle
societa' a imprese e professionisti privati come corrispettivo per lo
svolgimento di prestazioni professionali e per l'esecuzione di opere,
lavori pubblici, servizi e forniture sono esclusi da questa
sotto-sezione per essere pubblicati: i primi, all'interno delle
sotto-sezioni «Consulenti e collaboratori» e «Personale», secondo
quanto previsto dall'art. 15, comma l , lett. d), del decreto
legislativo n. 33/2013; i secondi, ai sensi dell'art. 37, comma 1,
del decreto e dell'art. 1, comma 32, della legge n. 190/2012,
nell'ambito della sotto-sezione «Bandi di gara e contratti».
Qualora l'amministrazione provveda a modificare o revocare un atto
di concessione di vantaggi economici, le informazioni gia' pubblicate
sul sito istituzionale non debbono essere sostituite ma soltanto
integrate da apposita comunicazione, in cui si da atto delle avvenute
modificazioni.
15. Obblighi di trasparenza in materia di concorsi e prove selettive
per l'assunzione del personale e progressioni di cartiera.
Vanno pubblicati i dati concernenti le procedure di reclutamento
del personale a tempo determinato e indeterminato assunto presso gli
enti di diritto privato che svolgono attivita' di pubblico interesse.
Trovano applicazione, quindi, tutte le disposizioni di cui al decreto
legislativo n. 33/2013 che possono garantire trasparenza nell'ambito
di questa area a rischio, come individuata nell'art. 1, comma 16,
lett. d), della legge n. 190/2012.
16. L'individuazione di giornate dedicate al progetto trasparenza e
al progetto anticorruzione.
Le pubbliche amministrazioni e i soggetti, comunque, tenuti al
rispetto dalla disciplina sulla trasparenza dovrebbero individuare in
sede di predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e
l'integrita' o nel Piano anticorruzione apposite giornate, dedicate
al progetto trasparenza e al progetto anticorruzione a fini
informativi e conoscitivi a favore della collettivita' e di chiunque
possa avere interesse a conoscere le iniziative intraprese, i
risultati raggiunti e le misure correttive che l'amministrazione
abbia inteso adottare (slakeholders).
Roma, 14 febbraio 2014
Il Ministro per la pubblica amministrazione
e la semplificazione: D'Alia
(1) Approvato in data 11 settembre 2013 dalla C.I.V.I.T. (Commissione
per la valutazione, la trasparenza e l'integrita' delle
amministrazioni pubbliche), oggi Autorita' nazionale
anticorruzione (A.N.AC.), su proposta di questo Ministro.
(2) Nello stesso senso l'interpretazione della norma compiuta dalla
C.I.V.I.T. - A.N.AC. nella delibera n. 50/2013 del 4 luglio 2013,
recante «Linee guida per l'aggiornamento del Programma triennale
per la trasparenza e l'integrita' 2014 - 2016» (adottate a norma
dell'art. 13, comma 6, lett. e) del decreto legislativo n.
150/2009), secondo cui: «Le disposizioni del decreto (decreto
legislativo 33/2013; n.d.r.) vanno poi coordinate con quanto
previsto dall'art. 1, comma 34, della legge 190/2012 secondo cui
anche gli enti pubblici nazionali, da intendersi come enti
pubblici economici, sono tenuti all'applicazione dei cc. da 15 a
33 dell'art. 1 della medesima legge, che riguardano, in gran
parte, obblighi di trasparenza». Anche secondo l'Autorita'
Nazionale Anticorruzione, pertanto, le norme sulla trasparenza
devono essere applicate agli enti pubblici economici.
(3) La norma del codice civile prevede che sono considerate societa'
controllate: 1) le societa' in cui un'altra societa' dispone
della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria;
2) le societa' in cui un'altra societa' dispone di voti
sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea
ordinaria; 3) le societa' che sono sotto influenza dominante di
un'altra societa' in virtu' di particolari vincoli contrattuali
con essa (comma 1 ). Ai fini dell'applicazione dei numeri 1) e 2)
del primo comma si computano anche i voti spettanti a societa'
controllate, a societa' fiduciarie e a persona interposta: non si
computano i voti spettanti per conto di terzi (comma 2). Sono
considerate collegate le societa' sulle quali un'altra societa'
esercita un'influenza notevole. L'influenza si presume quando
nell'assemblea ordinaria puo' essere esercitato almeno un quinto
dei voti ovvero un decimo se la societa' ha azioni quotate in
mercati regolamentati (comma 3).
(4) Questo consolidato principio di diritto e' stato di recente
ribadito dalla Corte di Giustizia dell'Unione Europea nella
sentenza 12 dicembre 2013 resa nella causa C-361/12 (Ric.
Carratu' c. Poste Italiane S.p.a.).
(5) Pag. 123 della Determinazione.
(6) Pagg. 299-300.
(7) Pag. 141.
(8) Pag. 170.
(9) Pag. 171. Sul punto, cfr. anche par. 10 e nota 14 della presente
Circolare.
(10) V. Par. 3.1.1.
(11) In tal senso, v. Piano nazionale anticorruzione, Par. 3.1.1 e
Allegato 1 al P.N.A., Par. B.2.
(12) Per l'individuazione dei dati da pubblicare, puo' essere utile
rinviare al contenuto della delibera CIVIT n. 65/2013.
(13) Recante «Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi
di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni» e
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n.
125.
(14) Peraltro, con riferimento alla RAI, che e' concessionaria del
servizio pubblico radiotelevisivo con forma societaria
privatistica, deve ricordarsi che anche il contratto di servizio
attualmente in applicazione (2010-2012) gia' prevedeva forme
convenzionalmente estese di trasparenza e pubblicita' con
riferimento alla destinazione delle risorse pubbliche (si veda
l'art. 27, commi 6 e 7, del contratto: «6. Al fine di migliorare
la trasparenza nella gestione economico finanziaria del servizio
pubblico, la Rai tenuta a pubblicare sul proprio sito web il
documento, comprensivo dei criteri metodologici, sui conti
annuali separati certificati dalla societa' di revisione scelta,
ai sensi dell'art. 47, comma 2, del Testo unico, dall'Autorita'
da cui risulti, sulla base dell'apposito schema approvato dalla
medesima Autorita', la destinazione delle risorse pubbliche e,
in particolare, a fornire adeguata comunicazione circa i costi
offerenti la programmazione televisiva e la programmazione
radiofonica rientranti nell'ambito delle attivita' di servizio
pubblico. La Rai e' tenuta, altresi', a pubblicare i dati
riferiti agli investimenti destinati ai prodotti audiovisivi di
cui all'art. 16. A tal fine la Rai, nella presentazione dei
palinsesti, e' tenuta ad identificare la programmazione
televisiva e radiofonica rientrante nell'ambito dell'attivita'
di servizio pubblico con un colore diverso rispetto agli altri
aggregati. 7. La Rai pubblica sul proprio sito web gli stipendi
lordi percepiti dai dipendenti e collaboratori nonche'
informazioni, anche tramite il mezzo televisivo, eventualmente
con un rinvio allo stesso sito web nei titoli di coda, e
radiofonico, sui costi della programmazione di servizio
pubblico»).
(15) In data 13 giugno 2013 il Presidente dell'A.V.C.P. ha adottato
un Comunicato (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 146 del 24 giugno 2013) contenente «Chiarimenti in
merito alla deliberazione n. 26 del 22 maggio 2013», al quale si
rinvia.
Registrato alla Corte dei conti l'11 marzo 2014, n. 692