N. 60 SENTENZA 24 - 28 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Ricercatori e professori universitari - Imposizione di vincoli e limiti alle assunzioni. - Decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del sistema universitario e della ricerca), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1, art. 1, commi 1 e 3. -(GU n.15 del 2-4-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e
3, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti
per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la
qualita' del sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con
ordinanza del 28 marzo 2012 e dal Consiglio di Stato con ordinanze
del 22 novembre 2012 e del 23 gennaio 2013, iscritte rispettivamente
al n. 134 del registro ordinanze 2012 e ai numeri 42 e 58 del
registro ordinanze 2013, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2012 e numeri 11 e
13, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di P.L. e di P.M., nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 e nella camera
di consiglio del 12 febbraio 2014 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
uditi gli avvocati Gennaro Notarnicola e Pietro Paolo Lettieri
per P.L., Angelo Clarizia per P.M. e l'avvocato dello Stato Ettore
Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con ordinanza
del 22 novembre 2012 (r.o. n. 42 del 2013), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del
sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1
- nel testo ante modifica, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lettera
b), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 [Disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di
bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega
prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n.
240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1,
lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5].
1.1.- Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare su
un ricorso in appello proposto dalla professoressa P.M. nei confronti
del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
nonche' della Universita' degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro,
avverso la sentenza del Tribunale amministrativo per il Lazio (d'ora
in avanti TAR) del 22 febbraio 2011, n. 1775.
Al riguardo espone che - come riferito dall'appellante - la
prof.ssa P.M., nel corso del 2008, aveva partecipato alla procedura
di valutazione comparativa indetta dalla citata universita', per la
copertura di un posto di professore ordinario presso la facolta' di
giurisprudenza - settore scientifico-disciplinare Ius/14 (Diritto
dell'Unione europea), ed era stata dichiarata idonea all'esito della
relativa procedura; che quest'ultima era stata indetta dalla medesima
universita' presso cui ella gia' prestava servizio in qualita' di
professore associato nel medesimo settore scientifico-disciplinare;
che, con delibera in data 24 novembre 2010, il Consiglio della
facolta' di giurisprudenza, considerate le esigenze
didattico-scientifiche della facolta' stessa, aveva deliberato di
chiamare la docente a ricoprire il posto di ruolo di prima fascia per
il menzionato settore scientifico-disciplinare Ius/14; che
l'Universita' non aveva assunto l'appellante come professore di prima
fascia nell'insegnamento da lei gia' ricoperto in qualita' di
professore associato; che ella aveva rivolto formale richiesta alla
detta Universita', al fine di essere nominata e immessa in ruolo, ma
il Rettore aveva respinto l'istanza, in asserita ottemperanza al
disposto della circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478 (emanata
in applicazione del d.l. n. 180 del 2008), in quanto l'Universita' in
questione non sarebbe stata legittimata a procedere all'assunzione
sulla base della propria dotazione di posti in organico.
Il rimettente ricorda che la circolare ministeriale menzionata,
nell'attuare il disposto dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, si e'
soffermata, in particolare, sul contenuto degli obblighi ricadenti
sulle universita' cosiddette "virtuose" (ossia sugli atenei che, al
pari di quello catanzarese, non abbiano superato, per quanto riguarda
le spese fisse e obbligatorie relative al personale di ruolo, il
limite parametrico di cui all'art. 51, comma 4, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, recante «Misure per la stabilizzazione della
finanza pubblica», pari al novanta per cento dei trasferimenti
statali sul fondo per il finanziamento ordinario), stabilendo le
modalita' concrete con cui determinare il limite di spesa fissato per
procedere alle nuove assunzioni di personale (in base all'art. 1,
comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, tale limite e' fissato in una
soglia di spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al
personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio
nell'anno precedente).
Il Consiglio di Stato riferisce, altresi', che il provvedimento
rettorale di cui sopra era stato impugnato dalla prof.ssa P.M.
dinanzi al TAR del Lazio che, dopo avere accolto l'istanza di
sospensione cautelare dell'atto impugnato, aveva respinto nel merito
il ricorso; ed aggiunge che la sentenza in questione e' stata
impugnata in sede di appello dalla prof.ssa P.M. la quale ne ha
chiesto la riforma articolando i seguenti motivi: 1) violazione e
falsa applicazione dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009; 2) motivazione illogica
e contraddittoria; 3) illegittimita' dei provvedimenti impugnati in
primo grado per illegittimita' derivata dall'art. 1, comma 3, del
d.l. n. 180 del 2008, stante la violazione degli artt. 3, 33 e 97
Cost.
Con riguardo al motivo sub 1), secondo l'appellante, il TAR
avrebbe dovuto rilevare l'illegittimita' delle previsioni di cui alla
circolare ministeriale 27 marzo 2009, la quale avrebbe erroneamente
desunto dalle disposizioni del d.l. n. 180 del 2008 un divieto di
assunzione. In particolare, ad avviso della docente, qualora si
ammettesse - come ritenuto dal TAR - che la citata circolare
ministeriale sia conforme alle previsioni di legge e che a
quest'ultima sia effettivamente riferibile il divieto di assunzione a
lei opposto, ne conseguirebbero effetti «illogici e irragionevoli»,
tali da palesare l'implausibilita' della proposta ricostruzione
interpretativa. La lettura del pertinente quadro legislativo offerta
dal Tribunale sarebbe erronea, in quanto comporterebbe che, mentre
alle universita' caratterizzate da una deteriore situazione
finanziaria sarebbe, comunque, consentito procedere ad assunzioni dei
professori associati (recte: ricercatori) risultati vincitori di
concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione - senza il rispetto di alcuna percentuale e con il solo
limite del non aggravio di spesa - al contrario, la medesima facolta'
sarebbe preclusa alle universita' cosiddette "virtuose", anche nelle
ipotesi in cui cio' non determini alcun aggravio di spesa.
Sotto tale aspetto, il Tribunale non avrebbe tenuto adeguatamente
conto del fatto che l'assunzione dell'appellante non avrebbe
determinato alcun aggravio di spesa a carico dell'Universita' degli
Studi "Magna Graecia", in considerazione del fatto che: a) essa gia'
prestava servizio presso quell'ateneo in qualita' di professore
associato; b) gli oneri complessivi connessi allo status di
professore associato con alcuni anni di anzianita' di servizio erano
addirittura superiori a quelli che sarebbero stati connessi
all'immissione in servizio in qualita' di professore ordinario.
Inoltre, il TAR non avrebbe considerato che, nel caso in esame, i
divieti e i limiti alle nuove assunzioni non potevano trovare
applicazione dato che l'appellante gia' prestava servizio presso
l'ateneo catanzarese, con la conseguenza che il passaggio alla
qualifica di professore ordinario costituiva un mero passaggio di
livello e, in quanto tale, inidoneo a determinare l'instaurazione di
un nuovo rapporto d'impiego.
Con riguardo al motivo di appello sub 2), in via subordinata
rispetto alle argomentazioni sub 1) e per l'ipotesi in cui l'art. 1,
comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, sia effettivamente da interpretare
nel senso che per le universita' ivi contemplate il legislatore
avrebbe inteso fissare un generalizzato limite alle assunzioni, senza
riconoscere le deroghe ammesse nel caso delle universita' "non
virtuose", l'appellante ha chiesto che il Collegio sollevi questione
di legittimita' costituzionale in ordine alle previsioni di legge
ostative alla sua effettiva immissione in servizio, per violazione
degli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Il rimettente riferisce che si sono costituiti in giudizio il
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca nonche'
l'Universita' degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro, chiedendo il
rigetto dell'appello; che, con ordinanza n. 1333 del 2012, e' stata
accolta l'istanza di sospensione cautelare degli effetti della
sentenza appellata; che, alla pubblica udienza del 3 luglio 2012, il
ricorso e' stato trattenuto in decisione.
1.2.- Il Consiglio di Stato ritiene che, ai fini della decisione,
risulti necessario esaminare le deduzioni dell'appellante sulla
legittimita' costituzionale delle previsioni di cui ai commi 1 e 3
dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Il collegio, nel riportare il contenuto dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, poi convertito (nella formulazione, rilevante
ai fini del giudizio, anteriore alle modifiche di cui al comma 1,
lettera b, dell'art. 11 del d.lgs. n. 49 del 2012), pone in evidenza
come la disposizione in esame imponesse un generale divieto di
procedere a nuove assunzioni nei confronti delle universita'
cosiddette "non virtuose", le quali avessero superato, per quanto
riguarda le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo, il
limite parametrico di cui all'art. 51, comma 4, della legge n. 449
del 1997. Il rimettente sottolinea che, in sede di conversione, la
rigidita' del vincolo in questione era stata attenuata, prevedendo
per le medesime universita' la possibilita' di completare le
assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui al
decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147 (Disposizioni urgenti per
assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2007-2008 ed in
materia di concorsi per ricercatori universitari), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 25 ottobre 2007, n. 176, e di
cui al decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97 (Disposizioni urgenti in
materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione
della spesa pubblica, nonche' in materia fiscale e di proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 2 agosto 2008, n. 129, a condizione che l'attenuazione del
vincolo avvenisse «senza oneri aggiuntivi a carico della finanza
pubblica».
Il rimettente, nel riportare, altresi', il contenuto del comma 3
del citato art. 1 (la cui formulazione non e' stata modificata nel
corso del tempo), pone in rilievo come la disposizione in questione
stabilisca nei confronti degli atenei "virtuosi" - quale quello
appellato e i cui effetti sono limitati al triennio 2009-2011 - non
gia' un divieto assoluto di procedere a nuove assunzioni, ma la
possibilita' di nuove assunzioni limitata a un contingente
numericamente tale da produrre una spesa non superiore al cinquanta
per cento di quella relativa personale a tempo indeterminato
complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente.
Il rimettente evidenzia come il comma 3 del citato art. 1 non
preveda alcuna clausola di salvaguardia diretta a favorire il
completamento delle procedure concorsuali in atto, sia pure ad
invarianza di spesa.
Ad avviso del collegio, non sarebbero manifestamente infondate le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, per la
parte in cui prevede che le universita' "virtuose" siano astrette in
modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per cento del costo
connesso alle cessazioni di personale verificatesi nell'anno
precedente, senza che alle stesse sia riconosciuta la possibilita' di
accedere ad una clausola di salvaguardia - quale quella volta al
completamento delle procedure concorsuali in atto - neppure nel caso
in cui cio' si renda possibile «senza oneri aggiuntivi a carico della
finanza pubblica».
1.3.- In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che
l'oggetto principale dell'impugnativa e' rappresentato dalla
circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478, la quale,
nell'interpretare le previsioni dettate dall'art. 1 del d.l. n. 180
del 2008, poi convertito, ha concluso nel senso che il nuovo regime
impediva l'assunzione del docente universitario in ipotesi quale
quella di interesse della ricorrente.
Ad avviso del giudice a quo, la circolare in questione -
nell'escludere la possibilita' di procedere all'assunzione
dell'appellante - avrebbe correttamente interpretato le disposizioni
di legge della cui legittimita' costituzionale si dubita, per cui
l'impedimento all'assunzione deriverebbe in via immediata dall'art. 1
del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, e
l'appellante avrebbe potuto in concreto aspirare all'assunzione solo
in assenza (o previa rimozione) della richiamata disciplina primaria.
In particolare, il rimettente deduce che la circolare impugnata,
laddove non tiene in considerazione il fatto che l'assunzione non
avrebbe determinato alcun aggravio di spesa - ma, al contrario,
avrebbe prodotto nell'immediato un risparmio - avrebbe attuato in
modo coerente il paradigma legislativo di riferimento, il quale non
consente di declinare in modo differenziato il divieto a seconda
dell'eventuale risparmio connesso alla singola assunzione. Al
riguardo, il collegio sottolinea come il comma 3 dell'art. 1 del d.l.
n. 180 del 2008, poi convertito, faccia scattare in modo
sostanzialmente automatico il divieto di procedere a nuove assunzioni
non appena risulti superato il parametro della spesa, pari al
cinquanta per cento di quella del personale a tempo indeterminato
complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente. La
medesima disposizione, quindi, non consentirebbe di tenere in
considerazione i maggiori o minori oneri conseguenti alle ulteriori
assunzioni, una volta che il richiamato parametro risulti superato.
Il collegio ritiene, altresi', la circolare impugnata conforme al
pertinente paradigma legislativo per la parte in cui ammette che gli
atenei "non virtuosi" completino le assunzioni dei docenti vincitori
di concorsi - sia pure con il vincolo dell'assenza di oneri
aggiuntivi a carico della finanza pubblica - mentre per gli atenei
"virtuosi" impone un indifferenziato limite alle nuove assunzioni a
prescindere dal fatto che tali assunzioni comportino o meno nuovi o
maggiori oneri (che nel caso in esame, almeno inizialmente, non vi
sarebbero, atteso che il trattamento economico del professore
ordinario, all'atto della prima nomina, e', nei fatti, inferiore a
quello del professore associato con alcuni anni di anzianita').
Il Consiglio di Stato esclude la possibilita' di una lettura
costituzionalmente orientata, suggerita dall'appellante in relazione
al combinato disposto dei commi 1 e 3 del citato art. 1, in quanto
dal disposto testuale dei medesimi commi emergerebbe che, per le
universita' di cui al comma 3, il vincolo assunzionale ricondotto nel
limite del cinquanta per cento non ammetterebbe deroga alcuna in
relazione ai vincitori di procedure concorsuali in essere alla data
di entrata in vigore della legge (e cio', neanche nel caso in cui
l'ulteriore assunzione, almeno in una fase iniziale, non comporti
alcun onere aggiuntivo per le casse dell'ateneo).
Il rimettente ritiene, altresi', di non condividere la tesi
secondo cui il passaggio da professore associato a professore
ordinario non determinerebbe l'instaurazione di un nuovo rapporto di
lavoro. Infatti, anche ad ammettere che tra le due qualifiche in
questione sussista un nesso di sostanziale continuita' (Consiglio di
Stato, sezione sesta, sentenza 16 novembre 2004, n. 7483), cio' non
impedirebbe di ritenere che il passaggio dall'una all'altra di esse
comporti la soluzione di continuita' rispetto al primo rapporto e
l'instaurazione di un rapporto lavorativo nuovo e diverso (sono
richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 407 del 2005 e
n. 194 del 2002).
Il collegio ritiene di dover fare applicazione, nel caso di
specie, dei principi di cui alla sentenza del Consiglio di Stato,
Adunanza plenaria, 28 maggio 2012, n. 17, la quale ha chiarito che il
divieto di assunzione previsto dall'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008,
poi convertito, opera anche per l'inquadramento in ruolo, in una
fascia superiore, di docenti gia' in servizio presso la medesima
universita', atteso che il nuovo inquadramento in ruolo del docente
e' frutto dell'esito positivo di una procedura concorsuale aperta,
che da' luogo ad un'assunzione in senso proprio e non al mero
passaggio di qualifica per effetto di procedura riservata.
Per conseguenza, il rimettente esprime l'avviso che alla
fattispecie in questione si applichino i limiti alle nuove assunzioni
di cui al citato art. 1, comma 3; e, stante il recente pronunciamento
della Adunanza plenaria (sentenza 28 maggio 2012, n. 17), esclude
che, nel caso in esame, possa trovare applicazione la giurisprudenza
amministrativa secondo cui il cosiddetto «blocco delle assunzioni»
non potrebbe applicarsi in relazione ai cosiddetti «passaggi di
livello» (Consiglio di Stato, sesta sezione, sentenza 16 novembre
2004, n. 7483).
In conclusione, il giudice a quo ritiene che la circolare
ministeriale 27 marzo 2009, n. 478 (ossia l'atto in base al quale
l'universita' ha respinto l'istanza volta all'immissione in servizio
della parte privata quale professore ordinario) non abbia introdotto
limiti alle assunzioni nuovi e diversi rispetto a quelli gia'
desumibili dal richiamato dettato normativo. La fissazione di un
sistema di computo atto a valutare le retribuzioni medie (attraverso
il ricorso al metodo dei cosiddetti «punti organico») al fine di
determinare la spesa complessivamente riferibile al personale cessato
dal servizio nell'anno precedente, costituirebbe un parametro
applicativo di per se' non irragionevole e certamente compatibile con
la lettera e la ratio della disciplina legislativa del 2008.
Il Consiglio di Stato, poi, osserva che il secondo aspetto, in
relazione al quale occorre verificare la sussistenza della rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale, riguarderebbe il
fatto che il comma 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito
dalla legge n. 1 del 2009, trovava applicazione soltanto in relazione
al triennio 2009-2011. Da cio' deriverebbe che, al momento in cui
l'appello e' stato proposto (la notifica dell'atto di appello risale
al marzo 2012), la disposizione censurata aveva ormai cessato di
produrre i suoi effetti e non poteva risultare preclusiva della
possibilita' di proporre una nuova istanza di assunzione.
Inoltre, ai fini del giudizio di rilevanza, andrebbe considerato
che, nelle more del giudizio, e' entrato in vigore il d.lgs. n. 49
del 2012, il cui art. 11 ha abrogato il primo periodo dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del
2009; mentre il comma 3 dell'art. 14 del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, ha aggiunto il comma 13-bis all'art. 66 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133, il quale ha previsto ulteriori limiti assunzionali per le
universita' statali relativamente al triennio 2012-2014, nonche' agli
anni 2015 e 2016.
Ad avviso del collegio, la circostanza per cui, nelle more del
giudizio, la disposizione su cui si fondava il diniego di assunzione
(ossia l'art. 1, comma 3) abbia cessato di produrre i suoi effetti,
nonche' la circostanza per cui l'ulteriore disposizione relativa al
caso delle universita' "non virtuose" (art. 1, comma 1, primo
periodo, assunto a parametro del vaglio di ragionevolezza sulla
disposizione di cui al successivo comma 3) sia stata espressamente
abrogata, non incidono sulla rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale relativa al richiamato art. 1, comma 3,
in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo.
Al riguardo, e' richiamato l'orientamento della Corte
costituzionale secondo cui e' rilevante la questione di legittimita'
costituzionale di una disposizione che, medio tempore, sia stata
abrogata e sostituita da altra norma. Cio' in quanto l'abrogazione di
una disposizione non toglie, di per se', rilevanza alla questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto la disposizione
precedente, atteso che, ove un determinato atto amministrativo sia
adottato sulla base di una norma poi abrogata, la legittimita'
dell'atto deve essere esaminata, in virtu' del principio tempus regit
actum, con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente
al momento della sua adozione (sentenza n. 177 del 2012).
Il rimettente ritiene che la richiamata giurisprudenza
costituzionale (formatasi sull'ipotesi di questione di legittimita'
concernente una legge medio tempore abrogata), possa trovare
applicazione anche in relazione all'ipotesi di norma di legge che,
nelle more del giudizio, abbia aliunde cessato di produrre i propri
effetti (ad esempio, per decorso del lasso temporale al quale era ab
initio limitata la sua efficacia). Pertanto, e' dell'avviso che la
questione di legittimita' costituzionale, relativa al combinato
disposto dei commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, sia
rilevante ai fini della definizione del giudizio a quo, quanto meno
in relazione ai profili risarcitori della vicenda.
Al riguardo, il collegio richiama il comma 3 dell'art. 34 del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), il quale dispone che
«Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento
impugnato non risulta piu' utile per il ricorrente, il giudice
accerta l'illegittimita' dell'atto se sussiste l'interesse ai fini
risarcitori» (Consiglio di stato, sezione sesta, ordinanza 18 giugno
2012, n. 3541).
Il rimettente osserva che, se, per un verso, e' vero che la
disposizione sulla quale e' stato fondato il diniego di assunzione
(ossia, l'art. 1, comma 3) ha cessato di produrre i suoi effetti
nelle more del giudizio, per altro verso cio' non ha determinato il
venire meno, in punto di fatto, dell'ostacolo all'assunzione in
servizio dell'appellante, essendo entrato in vigore il comma 3
dell'art. 14 del d.l. n. 95 del 2012, il quale ha introdotto per le
universita' ulteriori limiti alle nuove assunzioni.
1.4.- Il Consiglio di Stato ritiene che la questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto dei commi 1 e 3
dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009, sia, altresi', non manifestamente
infondata, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost.
In primo luogo, osserva che il combinato disposto delle due
richiamate disposizioni potrebbe risultare in contrasto con il
generale canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Il rimettente rileva che le disposizioni censurate potrebbero
avere instaurato un sistema il quale - in modo del tutto
irragionevole - avrebbe applicato, per cio' che riguarda i vincoli e
i limiti alle assunzioni (in particolare, per cio' che attiene alla
possibilita' di procedere alle assunzioni di vincitori delle
procedure gia' avviate al momento dell'entrata in vigore della legge
di conversione del d.l. n. 180 del 2008), un ingiustificato
trattamento di maggior vantaggio per gli atenei "non virtuosi"
rispetto agli atenei "virtuosi". E, infatti, mentre per gli atenei
"non virtuosi" il rigido divieto di nuove assunzioni sarebbe
temperato dalla rilevantissima eccezione rappresentata dalla
possibilita' di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori
delle procedure selettive ivi espressamente richiamate (nonche' dei
vincitori di concorsi comunque espletati alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del d.l. n.180 del 2008), al
contrario per gli atenei "virtuosi" il limite alle nuove assunzioni
(che possono essere effettuate per un contingente massimo
corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella
relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato
dal servizio nell'anno precedente) non conoscerebbe alcun
temperamento o eccezione, neanche nell'ipotesi in cui la singola
assunzione - come nel caso in esame - sarebbe possibile, almeno in
una prima fase, senza aggravio finanziario per le casse
dell'universita'.
Al riguardo, il collegio rileva la difficolta' di individuare,
nelle previsioni di cui al comma 1 del citato art. 1 del d.l. n. 180
del 2008, poi convertito, un effettivo tertium comparationis per cio'
che riguarda la disciplina dei limiti assunzionali nei confronti
delle universita' "virtuose" di cui al successivo comma 3, stante i
numerosi punti di eterogeneita' che caratterizzano le due
disposizioni.
In particolare, il rimettente osserva che nel caso di atenei "non
virtuosi", al piu' favorevole trattamento per cio' che concerne
l'assunzione dei vincitori delle procedure selettive gia' in atto, fa
«da contraltare» un piu' rigido limite generale alle nuove assunzioni
(il quale si concreta in un divieto sotto ogni aspetto assoluto e
generalizzato); mentre, al contrario, nel caso degli atenei
"virtuosi" al meno favorevole trattamento per cio' che concerne il
perfezionamento delle procedure pregresse, fa «da contraltare» un
trattamento oggettivamente di maggior favore per cio' che concerne i
vincoli assunzionali (per i quali e' posto un limite numerico e non
un divieto assoluto).
Il giudice a quo rileva come l'impossibilita' di individuare una
sorta di "simmetria" tra le due richiamate disposizioni renda
difficile operare un giudizio di legittimita' sulla complessiva
scelta legislativa sotto il profilo del rispetto del principio di
eguaglianza e parita' di trattamento (a meno di entrare nel merito
delle scelte rimesse all'interpositio legislatoris).
Esso ritiene, tuttavia, che il concreto assetto disciplinare
risultante dal combinato operare delle disposizioni censurate possa
palesare evidenti profili di irragionevolezza, in considerazione
degli effetti concreti che quell'assetto e' in grado di determinare.
Al riguardo, osserva che, anche a volere considerare l'oggettivo
carattere di maggior rigore che caratterizza la disciplina in esame
per cio' che riguarda i divieti generali di assunzione a carico degli
atenei "non virtuosi", l'effetto pratico prodotto dalla norma e'
quello di consentire a tale tipologia di atenei un rilevante numero
di assunzioni di ricercatori (viene richiamata l'ipotesi in cui, alla
data di entrata in vigore del d.l. n. 180 del 2008, la singola
universita' avesse in corso di svolgimento numerose procedure
concorsuali).
Il collegio pone in evidenza come, in definitiva, il complessivo
assetto della disciplina dettato dal citato comma 1, sarebbe tale da
consentire che, nei fatti, l'eccezione (possibilita' di assumere i
ricercatori vincitori dei concorsi in precedenza espletati)
travalichi del tutto la regola (divieto generalizzato di nuove
assunzioni), sino a renderla nei fatti inoperante.
Diversamente, i limiti e vincoli assunzionali, complessivamente
imposti agli atenei "virtuosi", non presenterebbero alcuna possibile
deroga o eccezione, neanche per l'ipotesi in cui - come nel caso in
esame - la singola assunzione non potrebbe comunque produrre alcun
aggravio di spesa per l'ateneo.
Il Consiglio di Stato ritiene, sotto tale aspetto, che il
combinato operare delle due richiamate disposizioni sia irragionevole
anche per un diverso profilo, da esaminarsi sotto l'angolo visuale
del generale obiettivo di contenimento della spesa di cui al d.l. n.
180 del 2008.
Al riguardo, il giudice a quo sottolinea che, mentre nel caso
degli atenei "non virtuosi" il limite "fisiologico" all'espansione
della spesa per nuove assunzioni e' rappresentato dall'assenza di
oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, ossia, nei fatti,
dall'invarianza degli oneri per il personale registrati nel corso
dell'anno precedente, al contrario, nel caso degli atenei "virtuosi"
il medesimo limite "fisiologico" all'espansione della spesa per nuove
assunzioni e' posto ad un livello di gran lunga inferiore, ossia
nella richiamata misura del cinquanta per cento della spesa per il
personale cessato dal servizio nel corso dell'anno precedente.
Pertanto, il rimettente dubita della legittimita' costituzionale
del combinato disposto delle disposizioni richiamate, sotto il
profilo della manifesta irragionevolezza, in quanto: 1) la scelta
normativa risulterebbe maggiormente penalizzante nei confronti degli
enti che abbiano tenuto comportamenti "virtuosi" (e maggiormente
compatibili con il perseguimento degli obiettivi di contenimento di
spesa fissati), rispetto agli enti che abbiano operato in senso
contrastante rispetto a tali obiettivi; 2) il risultato concreto
della richiamata scelta legislativa sarebbe nel senso di consentire
ai soli soggetti meno virtuosi di disporre di deroghe tali da
vanificare la tenuta concreta del principio di contenimento della
spesa cui il complessivo intervento normativo mirava.
Peraltro, il collegio ritiene che non si potrebbe pervenire a
conclusioni diverse rispetto a quelle delineate neanche qualora si
considerasse che le deroghe consentite dal comma 1 del citato art. 1,
in favore degli atenei "non virtuosi", riguardino la sola assunzione
di ricercatori universitari, mentre nel caso in esame si fa questione
dell'assunzione di un professore ordinario.
In proposito, il rimettente osserva che, se si riguarda alla
questione sotto il piu' generale angolo visuale della coerenza e
ragionevolezza del complessivo disegno normativo delineato nel 2008,
cio' che viene in rilievo e' la possibilita', in se', di potere
fruire di eccezioni ai divieti e ai limiti alle nuove assunzioni e
non la circostanza puntuale relativa alla tipologia di assunzioni
oggetto della deroga legale.
Anche sotto tale aspetto, il collegio sottolinea che e' censurata
non la disparita' di trattamento tra le ipotesi disciplinate al comma
1 e quelle disciplinate al comma 3 del richiamato art. 1 (censura
resa complicata dal carattere eterogeneo delle previsioni in
questione e dalla difficolta' di individuare un effettivo tertium
comparationis nell'ambito di un giudizio di eguaglianza), quanto,
piuttosto, il carattere complessivamente irragionevole ed
ingiustificato della scelta normativa operata nel corso dell'anno
2008.
Ad avviso del Consiglio di Stato, impostati in tal modo i termini
concettuali della questione, non sembrerebbe ostare al giudizio di
non manifesta infondatezza la circostanza per cui il comma 1 del
citato art. 1 non consente deroghe per il caso di assunzioni di
professori ordinari (ossia, per ipotesi assimilabili a quella
all'origine dei fatti di causa).
Il rimettente ritiene, altresi', non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale del combinato disposto dei
commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, in
riferimento all'art. 33 Cost., in materia di limiti e vincoli
all'autonomia universitaria.
Al riguardo, osserva che, se, per un verso, il legislatore puo'
imporre legittimamente vincoli e limiti al pieno esercizio di tale
autonomia, laddove siffatta imposizione risulti finalizzata al
perseguimento di interessi e finalita' di rilievo costituzionale
(come, nel caso di specie, il perseguimento di imprescindibili
obiettivi di sostenibilita' del bilancio), per altro verso,
l'imposizione di tali vincoli potrebbe risultare costituzionalmente
illegittima laddove - per le medesime ragioni sopra esposte - essa
non rinvenga un'effettiva giustificazione nel perseguimento dei
richiamati obiettivi di carattere economico e finanziario.
Infine, il collegio censura il combinato disposto dei commi 1 e 3
del citato art. 1, in riferimento all'art. 97 Cost. sotto il profilo
del buon andamento e dell'imparzialita' nella disciplina e nella
gestione dell'amministrazione pubblica.
A tal proposito, rileva che, se per un verso, puo' ammettersi
l'incidenza dell'interpositio legislatoris sulle variabili sottese ad
alcune tra le principali scelte organizzative e gestionali delle
amministrazioni pubbliche (come quelle relative alla provvista di
personale), per altro verso, non puo' ammettersi la legittimita'
costituzionale di tali interventi, laddove gli stessi presentino
carattere di irragionevolezza e incidano in modo contraddittorio ed
ingiustificato sulle richiamate variabili organizzative.
2.- Con memoria depositata in data 28 febbraio 2013 si e'
costituita in giudizio la professoressa P.M. la quale, nel far
proprie le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, chiede
l'accoglimento della sollevata questione di legittimita'
costituzionale.
3.- Con atto depositato in data 2 aprile 2013, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimita' costituzionale sia dichiarata non fondata.
Quanto alla censura mossa in riferimento all'art. 3 Cost. - in
relazione alla circostanza che la disposizione sul blocco delle
assunzioni applicabile alle universita' "non virtuose", nel prevedere
la possibilita' di assunzione dei ricercatori vincitori delle
procedure concorsuali in precedenza espletate, predisporrebbe a
favore di queste ultime un sistema di maggior favore rispetto a
quello previsto per le universita' "virtuose" - la difesa erariale
sottolinea la disomogeneita' dei termini di comparazione.
Al riguardo, il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea
che, mentre per le universita' "non virtuose", le assunzioni ammesse
sono solo quelle ivi indicate - essendo stato istituito per la
restante tipologia e provvista di personale universitario un regime
di blocco assunzionale assoluto - per gli atenei "virtuosi" e'
prevista la possibilita' di assunzione di tutte le categorie di
personale entro il limite del cinquanta per cento della spesa
relativa al personale cessato, con il vincolo di destinare non meno
del sessanta per cento delle risorse investibili al reclutamento di
ricercatori a tempo indeterminato. La difesa erariale evidenzia come
anche per le universita' "virtuose" sia prevista una clausola di
salvaguardia per l'assunzione dei ricercatori selezionati attraverso
le procedure concorsuali di cui all'art. 1, comma 648, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007), nei
limiti delle risorse residue previste dal comma 650 del predetto art.
1.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, i
numerosi e considerevoli tratti distintivi delle discipline
raffrontate renderebbero non fondata la censura di irragionevole
disparita' di trattamento.
La difesa statale ritiene non convincente la tesi del rimettente,
in quanto non tiene conto dell'esigenza di tutelare l'affidamento dei
ricercatori vincitori di concorsi espletati prima dell'entrata in
vigore della norma, i quali, se aspirassero ad essere assunti da
un'universita' "non virtuosa", in mancanza della clausola di
salvaguardia, verrebbero del tutto pregiudicati dal divieto di
effettuare nuove assunzioni di cui al citato art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008.
Il paventato pregiudizio non si verificherebbe nel caso di
universita' "virtuose", in quanto la disposizione di cui al
successivo comma 3 ammette nuove assunzioni, sebbene entro il
predetto limite di spesa del cinquanta per cento dei risparmi per il
personale cessato dal servizio.
La suddetta difesa sottolinea come il combinato disposto delle
due richiamate disposizioni sia del tutto coerente, se analizzato dal
punto di vista della tutela dei diritti dei ricercatori vincitori dei
concorsi gia' espletati, perche' entrambe le norme, secondo modalita'
diverse in ragione degli interessi che le stesse sono destinate a
soddisfare, assicurano la realizzazione di tale esigenza evitando di
compromettere in modo definitivo le chance professionali e di vita di
candidati che si trovano in una fase cruciale per l'effettuazione
delle proprie scelte professionali. Il Presidente del Consiglio dei
ministri rileva come il meccanismo del "blocco delle assunzioni",
delineato dal legislatore nel 2008, persegua non solo finalita' di
carattere finanziario, ma anche di incentivazione del ricambio
generazionale del personale docente.
In particolare, le due disposizioni risulterebbero coerenti nel
predisporre un sistema che, se per un verso mira a guidare l'ateneo
al rientro nei parametri di legge (riguardo al rapporto tra spese
fisse e obbligatorie per il personale di ruolo e l'entita' dei
trasferimenti statali sul fondo di finanziamento ordinario),
dall'altro salvaguarda la figura del ricercatore, consentendone le
assunzioni in deroga al divieto (comma 1) e prevedendo, per le
universita' "virtuose", la destinazione di una quota non inferiore al
sessanta per cento delle somme disponibili per le nuove assunzioni a
favore di professionalita' (ricercatori e contrattisti) che
intraprendono la carriera universitaria (comma 3).
Ad avviso della difesa statale, le differenze tra le due regole
previste dai commi 1 e 3 dell'art. 1 andrebbero interpretate alla
luce degli scopi complessivi che la normativa e' diretta a realizzare
ed in ragione dei quali le dedotte censure di disparita' di
trattamento non risulterebbero fondate data la unitaria linea di
politica legislativa volta a valorizzare la figura del ricercatore.
La circostanza che la normativa in esame persegue finalita'
ulteriori e diverse rispetto al mero risparmio di spesa varrebbe -
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri - a confutare anche
la censura secondo cui l'assunzione dei vincitori dei concorsi
espletati costituirebbe un'eccezione di portata tale da travalicare
la regola (divieto generalizzato di nuove assunzioni) sino a
renderla, nei fatti, inoperante.
Si tratterebbe, in primo luogo, di un assunto meramente
ipotetico, che oblitera l'opposta ed espressa previsione secondo cui
le assunzioni devono avvenire «senza oneri aggiuntivi per la finanza
pubblica» ed, in secondo luogo, di una conclusione che non terrebbe
conto della complessiva ratio della normativa.
Quanto alle censure mosse in riferimento agli artt. 33 e 97
Cost., la difesa dello Stato sottolinea come gli argomenti a sostegno
delle stesse costituiscano dei corollari dell'articolata
ricostruzione operata con riguardo all'assunta lesione dell'art. 3
Cost.
4.- In data 26 settembre 2013, la prof.ssa P.M. ha depositato
memoria illustrativa, insistendo per l'accoglimento delle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate dal Consiglio di Stato con
l'ordinanza r.o. n. 42 del 2013.
La parte privata pone in evidenza come, in virtu' dell'art. 1 del
d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1
del 2009, mentre le universita' "non virtuose" possono assumere i
ricercatori - e dunque anche i professori associati e ordinari -
risultati vincitori di concorsi espletati alla data di entrata in
vigore della legge n. 1 del 2009, senza alcuna percentuale e con il
solo limite del non aggravio della spesa pubblica, le universita'
"virtuose" non possono assumere lo stesso personale, se si superano i
limiti di spesa prefissati, ancorche' l'assunzione non comporti alcun
aggravio di spesa. Peraltro, le universita' "virtuose" sono tenute a
destinare le somme a disposizione, per una quota non inferiore al
sessanta per cento, all'assunzione dei ricercatori a tempo
indeterminato e per una quota non superiore al dieci per cento
all'assunzione di professori ordinari.
Da qui l'irragionevolezza della disciplina di cui al comma 3 del
citato art. 1, letto in correlazione con quanto previsto dal comma 1
dello stesso articolo. La parte privata evidenzia come la norma
censurata determini, infatti, un'evidente disparita' di trattamento
tra coloro che hanno partecipato a concorsi e/o procedure comparative
indette da universita' in deficit e coloro che hanno partecipato alle
stesse procedure indette da universita' "virtuose". Questi ultimi,
risultati vincitori di concorsi e/o procedure comparative, gia'
bandite prima dell'entrata in vigore della legge n. 1 del 2009,
verrebbero immotivatamente penalizzati solo perche' gia' dipendenti,
seppure con diversa qualifica, presso universita' "virtuose" anziche'
presso universita' con un bilancio deficitario. Conseguentemente, ad
avviso della parte privata, la disposizione si manifesterebbe
irragionevole anche in riferimento agli obiettivi perseguiti dal
legislatore.
La prof.ssa P.M. rileva, inoltre, come la norma in questione leda
anche il principio di autonomia costituzionalmente riconosciuto alle
universita', atteso che il divieto di procedere all'«assunzione» di
nuovo personale, che non comporta aggravi di spesa pubblica e che,
quindi, non determina una riduzione degli stanziamenti di bilancio di
cui le universita' dispongono, inciderebbe, senza ragione, sulla
libera scelta della loro destinazione, con violazione dell'art. 33
Cost.
Infine, ad avviso della parte privata, la norma censurata
violerebbe il canone della ragionevolezza consistente
nell'apprezzamento di conformita' tra la regola introdotta e la causa
normativa che la deve assistere (sentenza n. 211 del 2011). Nel caso
di specie, mentre le universita' in deficit possono assumere il
personale vincitore dei precedenti concorsi, qualora cio' non
comporti aggravi di spesa, il divieto di assunzione dello stesso
personale per le universita' "virtuose" non appare coerente con la
ratio dell'intera disposizione, finalizzata esclusivamente al
contenimento dei costi della spesa pubblica e non gia' alla
compressione degli organici delle universita'.
Alla luce delle suddette argomentazioni,la prof.ssa P.M. insiste
per l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
prospettate dal collegio rimettente.
5.- In data 21 gennaio 2014, la parte privata ha depositato
parere pro veritate del prof. Luigi Ventura a sostegno
dell'illegittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 3, 33
e 97 Cost., dell'art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, poi
convertito, nonche', in via consequenziale, dell'art. 66, comma
13-bis, del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 133 del 2008, inserito dall'art. 14, comma 3, del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, norma contenente la disciplina del «blocco delle assunzioni»
per il periodo successivo al triennio 2009-2011.
Nel parere si sottolinea la completezza della motivazione della
ordinanza di rimessione in punto di rilevanza, in quanto, il
Consiglio di Stato ha osservato, da un lato, che l'esito del giudizio
amministrativo, dipende dall'esito del giudizio di legittimita'
costituzionale (per essere l'impugnata circolare ministeriale - sulla
cui base e' stato adottato il provvedimento rettorale di diniego
dell'assunzione di P.M. - conforme alla disposizione legislativa
censurata) e, dall'altro, che lo ius superveniens non ha comportato
il venire meno della rilevanza della sollevata questione, quantomeno
ai fini risarcitori, in quanto la legittimita' dell'atto
amministrativo, adottato sulla base di una norma poi abrogata, deve
essere esaminata, in virtu' del principio tempus regit actum, con
riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua adozione (sentenze n. 177 del 2012, n. 209 del 2010 e n.
509 del 2000).
Inoltre, sempre in punto di ammissibilita' della sollevata
questione, si osserva che, nell'ordinanza di rimessione, e' stata
implicitamente esclusa la possibilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata sulla base del
dato letterale del testo di legge che, nel prevedere il limite del
cinquanta per cento al vincolo assunzionale, non ammetterebbe alcuna
deroga con riguardo ai vincitori di procedure concorsuali in atto.
Sotto il profilo dell'ammissibilita', nel parere si rileva,
altresi', che il collegio rimettente ha chiarito il petitum, nel
senso di una pronuncia additiva, ed, in particolare, di una pronuncia
di illegittimita' costituzionale del comma 3 dell'art. 1 del d.l. n.
180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del
2009, nella parte in cui prevede che le "universita' virtuose" siano
astrette in modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per
cento, senza riconoscere loro la possibilita' di accedere ad una
«clausola di salvaguardia», quale quella del completamento delle
procedure concorsuali in atto, neanche nel caso in cui cio' possa
avvenire senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
In punto di non manifesta infondatezza, si osserva che il
principio di eguaglianza in senso soggettivo (art. 3 Cost.), inteso
come divieto di trattamento diseguale tra soggetti che versino in
condizioni analoghe, non puo' cedere e, dunque, essere oggetto di
bilanciamento con altri principi, anche se di rango costituzionale.
Nel caso di specie, il principio di eguaglianza in senso soggettivo
(ovvero in senso cosiddetto "forte") sarebbe stato violato in quanto,
mentre gli atenei "non virtuosi", in virtu' della clausola di
salvaguardia e, dunque, in deroga al "blocco delle assunzioni",
potrebbero procedere ad assunzioni di un numero considerevole di
docenti (ricercatori) gia' vincitori di concorso, gli atenei
"virtuosi", in considerazione del limite assunzionale del cinquanta
per cento ed in difetto della suddetta clausola di salvaguardia,
sarebbero discriminati nell'assunzione di docenti gia' vincitori,
anche se cio' non comportasse un maggiore onere finanziario a carico
dell'amministrazione.
Peraltro, tale limite assunzionale del cinquanta per cento,
valevole per le universita' "virtuose", non potrebbe giustificarsi
neanche alla luce dell'obiettivo, perseguito dal legislatore, del
contenimento della spesa pubblica. Nel caso di specie, l'avanzamento
di carriera dalla seconda alla prima fascia di docenza comporterebbe,
peraltro, una riduzione di costi, in quanto il trattamento economico
ad inizio carriera sarebbe inferiore rispetto a quello gia' maturato.
Nel parere si evidenzia poi l'irragionevolezza dei limiti imposti
dal legislatore, con la norma censurata, all'autonomia universitaria
(art. 33 Cost.), in quanto l'obiettivo del contenimento della spesa
pubblica non sarebbe bilanciabile con il principio di eguaglianza.
Infine, si sottolinea come la norma censurata sia affetta da un
vizio di illegittimita' costituzionale anche sotto il profilo
dell'assunta violazione dell'art. 97 Cost. (nella parte in cui si
prevede che agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, salvi
i casi stabiliti dalla legge), in quanto, ingiustificatamente,
degrada la posizione del vincitore di concorso, riconducibile a
quella di diritto soggettivo all'assunzione, a quella di mero
interesse legittimo.
6.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con
ordinanza del 28 marzo 2012 (r.o. n. 134 del 2012), ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
nel testo ante modifica, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lettera b),
del d.lgs. n. 49 del 2012, «nella parte in cui subordina la non
operativita' del blocco delle assunzioni per i ricercatori
universitari all'avvenuto espletamento - vale a dire, all'avvenuta
conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in
vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180».
6.1.- Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
proposto dal dott. P.L. nei confronti dell'Universita' degli studi di
Bari e del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, per l'annullamento - previa concessione di misure cautelari
- della nota a firma del Rettore, protocollo n. 26729-VII/2 del 28
aprile 2011, pervenuta in data 2 maggio 2011, recante diniego di
assunzione in ordine ad un posto di ricercatore presso la facolta' di
giurisprudenza per il settore scientifico-disciplinare Ius/01
(Diritto privato), e per l'accertamento del diritto del ricorrente
all'assunzione con decorrenza dal 25 gennaio 2010 o, quanto meno, dal
1° novembre 2010.
Il giudice a quo espone che il dott. P.L. e' stato dichiarato
vincitore - con decreto rettorale n. 12350 del 22 dicembre 2009 -
della procedura di valutazione comparativa, di cui al concorso per la
copertura di un posto di ricercatore, bandito dall'Universita' degli
studi di Bari con decreto rettorale n. 10053 del 10 ottobre 2005; che
lo stesso, tuttavia, non e' stato assunto; che la impugnata nota
rettorale protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011 ha dichiarato
l'impossibilita' di assumere il ricorrente, stante il superamento, al
termine sia dell'anno 2009 che del 2010, del valore del novanta per
cento nel rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo e il
fondo di funzionamento ordinario.
Il rimettente deduce, altresi', che P.L. ha impugnato la nota
rettorale protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011; che i motivi
a fondamento dell'impugnativa si concretano: 1) nella assunta
violazione ed erronea applicazione dell'art. 1 del d.l. n. 180 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, anche
in relazione all'art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006 e
agli artt. 3 e 97 Cost., eccesso di potere per erronea
presupposizione, erronea motivazione, carente istruttoria,
illogicita', ingiustizia manifesta; 2) nella assunta illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito dalla legge n. 1 del 2009, per contrasto con gli artt. 3 e
97 Cost.; che il ricorrente ha chiesto anche l'accertamento del suo
diritto all'assunzione; che si e' costituita l'Universita' degli
studi di Bari, resistendo al gravame; che, nella pubblica udienza del
giorno 11 gennaio 2012, la causa e' passata in decisione.
6.2.- Il collegio ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, dalla legge n. 1 del 2009, assuma rilevanza
pregiudiziale ai fini della decisione del giudizio a quo e sia non
manifestamente infondata.
6.3.- Sotto il profilo della rilevanza, il giudice a quo premette
che la nota rettorale impugnata si basa sulla considerazione della
impossibilita' per l'amministrazione di emanare il provvedimento di
nomina del richiedente a ricercatore universitario, con decorrenza
dall'inizio dell'anno accademico (1° novembre 2010) oppure in corso
d'anno, ai sensi dell'art. 6 della legge 19 ottobre 1999, n. 370
(Disposizioni in materia di universita' e di ricerca scientifica e
tecnologica), in quanto, la normativa vigente, non riconosce alla
detta Universita' la facolta' di procedere ad assunzioni di
personale, all'infuori delle ipotesi espressamente previste
(ricercatori cofinanziati dal Ministero), avendo superato al termine
sia dell'anno 2009 che del 2010, il valore del novanta per cento nel
rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo e il fondo di
funzionamento ordinario.
Essendo detto provvedimento chiaramente applicativo della
preclusione assunzionale di cui all'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180
del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, ne conseguirebbe - ad
avviso del rimettente - la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale della citata previsione normativa ai fini della
decisione del giudizio a quo, tenuto conto dei motivi del ricorso
(sub 1 e 2), che si incentrano sulla valutazione della
costituzionalita' della disposizione de qua, ostativa alla assunzione
del ricorrente.
Invero, secondo il rimettente, unicamente la declaratoria di
illegittimita' costituzionale della prescrizione di cui all'art. 1,
comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla
legge n. 1 del 2009 - nei termini di seguito esposti - potrebbe
consentire al ricorrente di essere assunto dall'Universita' degli
studi di Bari. Non inciderebbe, infatti, ai fini della valutazione
della rilevanza della questione, la clausola di salvezza contenuta
nell'art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006, la cui
applicazione e' invocata dal ricorrente, avendo lo stesso partecipato
ad una procedura di concorso gia' avviata alla data del 30 settembre
2006.
Il rimettente richiama il contenuto di tale ultima disposizione,
secondo cui: «Ai fini dell'applicazione dei commi 643 e 645, sono
fatte salve le assunzioni conseguenti a bandi di concorso gia'
pubblicati ovvero a procedure gia' avviate alla data del 30 settembre
2006 e i rapporti di lavoro costituiti all'esito dei medesimi sono
computati ai fini dell'applicazione dei predetti commi».
Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale, tale previsione
normativa dovrebbe ritenersi superata dal d.l. n. 180 del 2008, poi
convertito. In tal senso deporrebbe la constatazione per cui, quando
il legislatore d'urgenza del 2008-2009 ha inteso fare salve
determinate assunzioni contemplate dalla legge n. 296 del 2006, lo ha
fatto espressamente (si fa riferimento al comma 3 dell'art. 1 del
d.l. n. 180 del 2008 che fa salve le assunzioni di cui all'art. 1,
comma 648, della legge n. 296 del 2006).
Per il resto, secondo il ricorrente, si dovrebbe ritenere che il
regime del blocco assunzionale disposto dall'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009,
rappresenti un implicito superamento di ogni altra previsione
normativa previgente (ivi compreso l'art. 1, comma 646, della legge
n. 296 del 2006) e trovi applicazione ratione temporis ad ogni
procedura di concorso svoltasi nell'arco temporale cui la norma fa
espresso riferimento (e, quindi, anche a quella riguardante il
ricorrente).
Nel caso di specie, quest'ultimo e', infatti, vincitore di un
concorso per ricercatore universitario bandito nel 2005 e conclusosi
con il decreto rettorale di approvazione degli atti del 22 dicembre
2009.
Pertanto, secondo il Tribunale, con riferimento alla posizione
del ricorrente troverebbe applicazione la regola generale del blocco
delle assunzioni di cui al primo periodo dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009.
Il giudice a quo esclude che, nel caso di specie, possa
ravvisarsi un'ipotesi di progressione di carriera da un livello
professionale di grado inferiore ad uno superiore (per esempio, da
ricercatore universitario confermato a professore associato, ovvero
da professore associato a professore ordinario), come tale non
rientrante nell'ambito di operativita' del blocco assunzionale di cui
all'art. 1, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi
convertito (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 21 aprile
2010, n. 2217; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 16
novembre 2004, n. 7483; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza
27 novembre 2001, n. 5958; TAR Bari, sezione prima, sentenza 16 marzo
2012, n. 572; TAR Palermo, sezione terza, sentenza 1° aprile 2011, n.
647; TAR Campobasso, sentenza 2 ottobre 2003, n. 697).
Il rimettente pone in evidenza come il primo comma, secondo
periodo, dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito,
relativo alla specifica posizione dei ricercatori vincitori di
concorso (esentati, a determinate condizioni, dal blocco assunzionale
di cui al primo periodo) lasci chiaramente intendere che gli stessi
ricercatori, al di fuori delle ipotesi previste dal secondo periodo
di detto comma, rientrano nell'ambito operativo del divieto
assunzionale.
In particolare, la situazione del dott. P.L. - vincitore di un
concorso per ricercatore universitario - sarebbe sicuramente
riconducibile entro l'alveo del divieto di assunzioni di cui all'art.
1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008.
Ad avviso del rimettente, la parte privata, in base alla
scansione temporale del concorso al quale ha partecipato, non
potrebbe fruire della eccezione al divieto contenuto nell'art. 1,
comma 1, secondo periodo, del detto decreto-legge.
In virtu' di tale disposizione: «Alle stesse universita' e' data
facolta' di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori [...]
di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica».
Essendosi il concorso, cui ha partecipato il dott. P.L., concluso
con il decreto rettorale di approvazione degli atti emesso il 22
dicembre 2009 (e, quindi, in data successiva rispetto a quella del 10
gennaio 2009 che stabiliva l'entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009), in base all'art. 1, comma 1, secondo
periodo, del d.l. n. 180 del 2008 (letto a contrario),
all'Universita' degli studi di Bari non sarebbe data la facolta' di
completare le assunzioni dei ricercatori vincitori di concorso
espletati in data successiva all'entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009, dovendosi, applicare nei confronti del
ricorrente la regola generale del blocco assunzionale di cui all'art.
1, comma 1, primo periodo, del citato d.l. n. 180 del 2008.
6.4.- Il Tribunale amministrativo ritiene che l'art. 1, comma 1,
secondo periodo, di tale provvedimento normativo si ponga in
contrasto con il principio di parita' di trattamento di cui all'art.
3 Cost., prevedendo una disciplina differente per situazioni
giuridiche identiche.
Al riguardo, la disposizione censurata subordina la non
operativita' del blocco delle assunzioni al dato «neutro» e «casuale»
dell'espletamento ovvero della conclusione della procedura
concorsuale prima della data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009 e, quindi, al dato fortuito della celerita'
ovvero della lentezza con cui si e' svolto un determinato concorso,
celerita' o lentezza certamente non imputabili al partecipante, ma
semmai a responsabilita' e, in ipotesi, alla mera volonta'
dell'amministrazione.
Nel caso di specie - ad avviso del rimettente - il blocco delle
assunzioni di cui alla legge di conversione n. 1 del 2009
discriminerebbe irragionevolmente la posizione del ricorrente
rispetto a coloro che hanno partecipato alla stessa procedura
selettiva -ovvero anche a procedure concorsuali successive - e,
tuttavia, hanno avuto la "fortuna" di vedere "espletata" la procedura
prima della data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 e,
quindi, di rientrare nella esenzione di cui all'art. 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito.
Si tratterebbe, per lo piu', di soggetti la cui assunzione -
possibile perche' ratione temporis non rientrante, in base
all'attuale formulazione dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del
d.l. n. 180 del 2008, nell'ambito operativo del blocco -
verosimilmente andrebbe ad incidere, in termini negativi, sugli
equilibri finanziari dell'Universita' degli studi di Bari, equilibri
che - secondo le valutazioni contenute nel gravato provvedimento -
impedirebbero l'assunzione del ricorrente.
Pertanto, secondo il giudice a quo, la subordinazione disposta
dall'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito dalla legge n. 1 del 2009, dell'esenzione dal divieto di
assunzioni all'espletamento della procedura concorsuale prima
dell'entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009,
attribuirebbe all'amministrazione universitaria un inammissibile
potere di determinare quali candidati assumere e quali no, anche
nell'ambito della stessa procedura selettiva, dandosi origine ad
inaccettabili disparita' di trattamento a fronte di identiche
posizioni, in violazione del principio costituzionale di cui all'art.
3 Cost.
Al riguardo, il rimettente richiama la sentenza della Corte
costituzionale n. 35 del 2004 che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge 13 maggio 1997, n.
132 (Nuove norme in materia di revisori contabili), nella parte in
cui non prevede che siano esonerati dall'esame per l'iscrizione nel
registro dei revisori contabili anche coloro che fossero iscritti o
acquisissero il diritto ad essere iscritti nell'albo professionale
dei dottori commercialisti o nell'albo professionale dei ragionieri e
periti commerciali in base ad una sessione di esame in corso alla
data di entrata in vigore della medesima legge.
Nella citata pronuncia, la Corte - premesso che rientra nella
discrezionalita' del legislatore, allorche' introduce una disciplina
transitoria di favore che consente, in assenza dei requisiti di legge
previsti a regime, ma in presenza di determinati altri requisiti
(nella specie, conseguimento del diritto di iscrizione nell'albo dei
ragionieri o in quello dei dottori commercialisti), l'iscrizione in
un registro e l'esercizio di una professione (nella specie di
revisore contabile), fissare una data entro la quale questi ultimi
requisiti debbano essere posseduti dagli interessati e dopo la quale
invece valga la disciplina definitiva - ha ritenuto manifestamente
irragionevole la scelta del legislatore che, nel riaprire la
disciplina transitoria per la iscrizione nel registro dei revisori
contabili, ha omesso di considerare che, al momento della entrata in
vigore della legge, vi era una sessione di esami ancora parzialmente
in corso, sicche' lo sbarramento temporale rigido introdotto
determinava una discriminazione ingiustificata tra coloro che avevano
o avrebbero sostenuto lo stesso esame, nella stessa sessione annuale,
prima e dopo la data indicata, in base alla casuale durata delle
prove.
Dalla disamina di detta pronuncia - ad avviso del rimettente - si
desumerebbe il principio in forza del quale uno sbarramento
legislativo temporale ancorato al dato «casuale» della durata della
procedura selettiva, quale quello fissato dall'art. 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, creerebbe
una ingiustificata e inammissibile disparita' di trattamento, in
violazione dell'art. 3 Cost., tra soggetti che hanno partecipato alla
stessa procedura concorsuale.
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, il collegio solleva,
in riferimento all'art. 3 Cost., la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
nella parte in cui subordina la non operativita' del blocco delle
assunzioni per i ricercatori universitari all'avvenuto espletamento -
e quindi alla conclusione - della procedura concorsuale alla data di
entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 di conversione del d.l.
n. 180 del 2008.
7.- Con memoria depositata il 23 luglio 2012 si e' costituito in
giudizio il dott. P.L., chiedendo l'accoglimento della sollevata
questione di legittimita' costituzionale.
Il ricorrente nel giudizio a quo, nel condividere le
argomentazioni esposte nell'ordinanza di rimessione, chiede
dichiararsi l'illegittimita' costituzionale dell'art 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009 «nella parte in cui
subordina la non operativita' del blocco delle assunzioni per i
ricercatori universitari all'avvenuto espletamento - e, quindi,
all'avvenuta conclusione - della procedura concorsuale alla data di
entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1 di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180».
Ad avviso della parte privata, sarebbe evidente la
irragionevolezza della norma censurata che fa salve le assunzioni di
vincitori di concorso gia' espletati ad una determinata data,
omettendo di considerare che la conclusione del procedimento
amministrativo costituisce circostanza del tutto accidentale,
indipendente non solo dalla volonta' dei candidati, ma anche dalla
data di inizio della procedura concorsuale.
8.- Con atto depositato in data 24 luglio 2012, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimita' costituzionale sia dichiarata inammissibile o, comunque,
non fondata.
In primo luogo, la difesa statale eccepisce l'inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale, per difetto di
descrizione puntuale della fattispecie del giudizio a quo che non
consentirebbe di verificare la sua effettiva rilevanza.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene la
questione destituita di fondamento.
Al riguardo, richiama la giurisprudenza consolidata della Corte
costituzionale secondo cui deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale di una norma solo qualora non sia possibile darne
interpretazioni costituzionalmente orientate e trovare significati
compatibili sia con il tenore del testo che con il principio
dell'art. 3 Cost. (ex plurimis, sentenze n. 496 del 2002 e n. 194 del
1990).
La legge n. 1 del 2009, nell'obiettivo di incentivare le
universita' a comportamenti virtuosi e nell'ottica di guidare l'ente
universitario ad un miglioramento qualitativo del servizio e di
contenimento delle spese fisse, preclude alle universita' "non
virtuose" - quelle la cui spesa per il personale dipendente superi il
novanta per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il
finanziamento ordinario - di bandire nuove procedure concorsuali e
valutazioni comparative, nonche' di assumere personale.
Nello stesso articolo si prevede, tuttavia, che le universita'
"non virtuose" possano completare le assunzioni di ricercatori
vincitori di concorsi di cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge 7
settembre 2007, n. 147 (Disposizioni urgenti per assicurare
l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2007-2008 ed in materia di
concorsi per ricercatori universitari), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 25 ottobre 2007, n. 176,
all'art. 4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno del 2008, n. 97
(Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei
meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche' in materia
fiscale e di proroga di termini), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2008, n. 129, e, comunque,
di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto.
Secondo la difesa dello Stato sarebbe necessario verificare se
nei confronti del ricercatore, vincitore di un concorso bandito nel
2005 e la cui assunzione era gia' contemplata nella clausola di
salvaguardia contenuta nella finanziaria 2007 (art. 1, comma 646,
della legge n. 296 del 2006), debba applicarsi il blocco delle
assunzioni di cui al comma 1 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008,
convertito dalla legge n. 1 del 2009, sulla base dell'interpretazione
strettamente letterale del testo, che omette di richiamare le
clausole poste in deroga al blocco del turn over da precedenti leggi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che
l'interpretazione della disposizione censurata possa essere
ricondotta ad un risultato compatibile sia con il tenore del testo,
che con il principio di cui all'art. 3 Cost.
In particolare, ad avviso della difesa statale, se il legislatore
ha inteso salvare dal blocco delle assunzioni i partecipanti a
concorsi, non ancora conclusi, banditi sulla base di leggi del 2007 e
del 2008, non ancora espletati, a maggior ragione si dovrebbe
ritenere che egli abbia inteso tutelare la posizione di procedure
concorsuali gia' avviate e fatte oggetto di clausole di salvaguardia
ad opera di precedenti interventi normativi (come quelle poste dal
comma 4 dell'art. 51 della legge n. 449 del 1997 e dal comma 646
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, invocato dal ricorrente), di
cui non si poteva immaginare, dato il notevole lasso di tempo
trascorso, che fossero ancora in corso di svolgimento.
Tale conclusione, raggiunta sul piano dell'interpretazione
logica, trova conferma, secondo la difesa dello Stato, sul piano
dell'interpretazione genetica della norma, nell'esame dei lavori
preparatori della legge n. 1 del 2009.
In sede di esame al Senato del disegno di legge di conversione
del d.l. n. 180 del 2008, si legge nel dossier di documentazione: «al
comma 1 e' stato aggiunto un periodo finale che fa salve, rispetto al
divieto posto, le assunzioni relative alle procedure concorsuali per
ricercatore gia' espletate e a quelle che si stanno espletando, senza
che cio' comporti oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
Si citano, in particolare, le procedure avviate sulla base degli
artt. 3, comma 1, d.l. n. 147 del 2007 e 4-bis, comma 17, d.l. n. 97
del 2008» (dossier studio n. 35 e 44 del 10 dicembre 2008).
La difesa statale evidenzia come la disposizione corrispondente
del testo approvato dava gia' per scontata e salva la deroga al
blocco delle assunzioni contemplata da precedenti discipline
normative, aggiungendo "solamente" quelle iniziate sulla base di
bandi emanati in virtu' di provvedimenti piu' recenti e che,
pertanto, si poteva immaginare fossero ancora in corso alla data di
entrata in vigore del decreto (recte: legge di conversione).
9.- In data 1° ottobre 2013, il dott. P.L. ha depositato memoria
illustrativa insistendo per l'accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal TAR Puglia
In primo luogo, la parte privata sottolinea la persistente
rilevanza della questione di legittimita' costituzionale anche dopo
l'abrogazione del primo periodo dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180
del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, in forza del d.lgs.
n. 49 del 2012.
Sul punto, il dott. P.L. precisa che, a seguito della detta
abrogazione, il ricorrente e' stato assunto dall'Universita' di Bari,
con decorrenza dal 1° dicembre 2012. Egli pone in evidenza che, pur
dopo tale assunzione, permarrebbe la rilevanza della proposta
questione, in quanto la domanda formulata nel giudizio a quo e'
quella di accertamento del diritto all'assunzione, con decorrenza, ai
sensi dell'art. 6, comma 1, della legge n. 370 del 1999, dalla data
(25 gennaio 2010) della chiamata con delibera del Consiglio di
Facolta' ovvero quantomeno dal 1° novembre 2010.
Quanto alla assunta irragionevolezza della norma censurata, il
dott. P.L. rileva come siano stati assunti in servizio ricercatori
vincitori di concorsi banditi nella stessa sessione del suo concorso
(terza sessione 2005), nonche' i ricercatori vincitori di concorsi
banditi anche successivamente, in quanto espletati prima dell'entrata
in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009.
Il dott. P.L. sottolinea che, dopo il bando del concorso da lui
vinto, e' stato consentito, in virtu' della stessa norma censurata,
il reclutamento "straordinario" di ricercatori vincitori di concorsi
di cui all'art. 3, comma 1, del d.l. n. 147 del 2007, convertito
dalla legge n. 176 del 2007, nonche' all'art. 4-bis, comma 17, del
d.l. n. 97 del 2008, convertito dalla legge n. 129 del 2008. La
suddetta circostanza, ad avviso del dott. P.L., aggraverebbe i
profili discriminatori della norma censurata nella parte in cui ha
consentito che il protrarsi di un procedimento amministrativo oltre
ogni ragionevole durata andasse a discapito di chi aveva subito
incolpevolmente il ritardo (il ricorrente ha vinto un concorso per
ricercatore durato oltre quattro anni, tre in piu' rispetto alla
durata stabilita dalla legge) e che vincitori di concorsi banditi
successivamente fossero oggetto di piani di reclutamento
"straordinari" sottratti al blocco delle assunzioni.
Il dott. P.L. sottolinea la pertinenza del richiamo contenuto
nell'ordinanza di rimessione alla sentenza della Corte costituzionale
(n. 35 del 2004) in base alla quale e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di una norma che prevedeva la
possibilita' di iscriversi al registro dei revisori contabili senza
sostenere alcuna ulteriore prova per chi avesse conseguito
l'abilitazione all'esercizio della professione di commercialista
entro la data di entrata in vigore della legge n. 132 del 1997, data
in cui erano in corso le prove orali dell'esame di abilitazione.
Nella detta pronuncia, la Corte ha ritenuto irragionevole la
previsione dello sbarramento temporale, che, nel caso di specie,
andava a discriminare ingiustificatamente la situazione giuridica di
piu' soggetti in base alla data in cui un certo procedimento
amministrativo si era concluso in loro favore.
La parte privata richiama un altro precedente (sentenza n. 209
del 1995) con cui la Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 2, del decreto legislativo 23
novembre 1988, n. 509 (Norme per la revisione delle categorie delle
minorazioni e malattie invalidanti, nonche' dei benefici previsti
dalla legislazione vigente per le medesime categorie, ai sensi
dell'articolo 2, comma 1, della legge 26 luglio 1988, numero 291),
«nella parte in cui non prevede che restino salvi anche i diritti dei
cittadini per i quali il riconoscimento dell'esistenza dei requisiti
sanitari all'epoca della domanda, presentata anteriormente alla data
di cui al comma primo, sia intervenuto, da parte della competente
commissione medica, posteriormente a tale data». Alla luce delle
suddette argomentazioni, il dott. P.L. insiste per l'accoglimento
della questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
rimettente.
10.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con
ordinanza - e sentenza parziale - del 23 gennaio 2013 (r.o. n. 58 del
2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1
del 2009 - nel testo ante modifica ai sensi dell'art. 11, comma 1,
lettera b), del d.lgs. n. 49 del 2012 - «nella parte in cui nel
prevedere il divieto di assunzione - a carico delle universita' "non
virtuose" - non prevede anche una sospensione del termine di durata
delle idoneita' conseguite nei concorsi di ricercatore e professore
universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di
assunzione».
10.1.- Il rimettente premette che e' stato investito della
decisione di quattro appelli proposti da diversi soggetti (professori
associati confermati o ricercatori confermati presso l'Universita'
degli studi "Mediterranea" di Reggio Calabria). Essi hanno superato,
con valutazione di idoneita', rispettivamente i concorsi per
professore ordinario e per professore associato banditi nel giugno
2008, oppure, nella qualita' di professori associati confermati o
ricercatori confermati presso la indicata Universita', hanno
conseguito una valutazione di idoneita' presso altro Ateneo, sempre
nella seconda sessione del 2008.
Essi hanno chiesto all'Universita' "Mediterranea" di essere
assunti nella qualifica per la quale sono risultati idonei, ma a tali
richieste la suddetta Universita' ha opposto un diniego, fondato
sulla ritenuta applicabilita' del cosiddetto "blocco delle
assunzioni" disposto dal d.l. n. 180 del 2008 (art. 1, commi 1 e 3),
poi convertito, in quanto l'Universita' medesima risultava aver
superato il limite del novanta per cento del rapporto tra le spese
fisse e la misura del fondo di finanziamento ordinario, alla data del
31 dicembre 2010.
Contro il diniego le parti private hanno proposto separati
ricorsi al TAR della Calabria, sezione di Reggio Calabria, il quale,
con sentenza 12 agosto 2011, n. 666 li ha respinti. Tale pronuncia e'
stata impugnata con quattro separati appelli, contenenti censure
d'identico tenore, salvo una censura aggiuntiva per i ricorrenti che
hanno conseguito l'idoneita' presso universita' diverse da quella in
cui prestano servizio attualmente come ricercatori o professori
associati.
Per quanto qui rileva, il Consiglio di Stato, sezione sesta,
riunite le impugnazioni, ha ritenuto prioritaria, per ragioni di
ordine logico, la decisione del terzo motivo di appello e, rilevata
sul punto l'esistenza di un contrasto di giurisprudenza, ne ha
rimesso l'esame e la soluzione all'Adunanza plenaria. Quest'ultima si
e' pronunciata sul solo terzo motivo e lo ha respinto con sentenza
parziale 28 maggio 2012, n. 17 rimettendo per il prosieguo gli atti
alla sezione, che ha esaminato e respinto tutte le censure, tranne
quella, contenuta nel primo motivo di appello, con la quale si e'
dedotto che « l'idoneita' nei concorsi universitari ha una durata di
cinque anni, sicche' il divieto di assunzione, imposto alle
universita' "non virtuose", rischia di tradursi in una definitiva
penalizzazione per gli idonei, ove in ipotesi l'Universita' non
rientri nei parametri di legge durante l'arco temporale di durata
dell'idoneita'».
Tale questione e' stata ritenuta dal collegio rilevante e non
manifestamente infondata.
Il giudicante, dopo avere riportato il contenuto dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009 - nel testo vigente ed applicabile ratione
temporis prima che il primo periodo fosse soppresso dal d.lgs. n. 49
del 2012 - osserva che detta disposizione si limita a porre un
divieto di assunzione per le universita' "non virtuose", senza
considerare la possibile penalizzazione per i vincitori di procedure
concorsuali per i quali il rischio non e' solo il differimento
dell'assunzione, ma anche quello della perdita definitiva della
chance di assunzione, tutte le volte in cui l'universita' non
virtuosa non rientri nei parametri di legge nell'arco temporale di
durata dell'idoneita' (pari a cinque anni).
In tal modo, secondo il rimettente, una misura che mira a
razionalizzare la finanza pubblica e l'organizzazione universitaria,
si traduce anche in una penalizzazione per soggetti che hanno
partecipato, con esito vittorioso, ad un concorso pubblico.
Tale penalizzazione si potrebbe ritenere giustificata dalle
superiori esigenze di finanza e organizzazione pubblica solo se sia
un sacrificio temporalmente limitato (differimento dell'assunzione) e
non anche se sia un sacrificio definitivo (perdita della chance di
assunzione) che sarebbe manifestamente sproporzionato rispetto alle
finalita' perseguite.
L'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, si
limita, invece, a vietare le assunzioni alle universita' "non
virtuose", senza preoccuparsi del decorso del termine di durata delle
idoneita'.
In tal modo, la disposizione avrebbe come possibile effetto una
penalizzazione definitiva dei vincitori di concorsi.
Ad avviso del rimettente, tale penalizzazione sembra contrastare
con il principio di razionalita' e ragionevolezza della legge, dando
luogo ad eccesso di potere legislativo, nonche' con il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione, atteso che, a causa
del divieto delle assunzioni, in combinazione con il decorso del
termine di durata delle idoneita', si toglie efficacia a procedure
concorsuali gia' espletate, sicche' le universita' devono bandire
all'occorrenza nuove procedure, sostenendo aggravi di tempi e di
costi.
La citata disposizione normativa - secondo il Collegio - avrebbe
dovuto prevedere, per il periodo di operativita' del divieto di
assunzioni, una sospensione del termine di durata delle idoneita'.
Pertanto, il rimettente considera rilevante nel giudizio in corso
e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost., la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009,
nella parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione - a carico
delle universita' "non virtuose" - non stabilisce anche una
sospensione del termine di durata delle idoneita' conseguite nei
concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il
tempo in cui opera il divieto di assunzione, cosi' determinando
l'effetto sproporzionato, irragionevole ed in contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione, che il termine di
durata dell'idoneita' decorre durante il periodo in cui opera il
divieto di assunzione. Siffatto divieto si traduce anche in una
perdita, definitiva per gli idonei, della chance di assunzione tutte
le volte in cui le universita' non rientrino nei parametri di legge
durante il periodo di validita' dell'idoneita'.
11.- Con atto depositato in data 16 aprile 2013, e' intervenuto
il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimita' costituzionale sia dichiarata non fondata.
In ordine alla censura mossa in riferimento all'art. 3 Cost., la
difesa erariale osserva, in primo luogo, come il conseguimento
dell'idoneita' non determina un dovere di assunzione da parte
dell'universita'.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che la
disciplina per il conseguimento dell'idoneita' a professore
universitario era dettata dal decreto del Presidente della Repubblica
23 marzo 2000, n. 117 (Regolamento recante modifiche al d.P.R. 19
ottobre 1998, n. 390, concernente le modalita' di espletamento delle
procedure per il reclutamento dei professori universitari di ruolo e
dei ricercatori a norma dell'articolo 1 della legge 3 luglio 1998, n.
210) e dalla legge 3 luglio 1998, n. 210 (Norme per il reclutamento
dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo) - poi
sostituiti dalle procedure di reclutamento di cui alla legge 30
dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
Universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega
al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema
universitario) - che prevedevano apposite procedure locali in
relazione alle esigenze di ciascun ateneo, il quale indiceva i
singoli bandi.
La difesa dello Stato deduce che la posizione di coloro che
ottenevano l'idoneita' non e', pertanto, assimilabile alle
graduatorie dei pubblici concorsi, atteso che l'assunzione e' rimessa
ai singoli atenei i quali hanno la facolta' e non il dovere di
provvedere alla chiamata in servizio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea come
l'idoneita', ai sensi della legge n. 210 del 1998, attesti solo la
qualificazione scientifica e l'attitudine a svolgere le funzioni di
professore universitario e come sia un mero presupposto della nomina
in ruolo. La stessa si differenzierebbe, pertanto, dalle idoneita'
conseguite in altre procedure concorsuali ove l'utile collocamento
nelle graduatorie finali di merito determina nell'interessato una ben
precisa posizione giuridica soggettiva.
In particolare, in base all'art. 2 della legge n. 210 del 1998
(articolo abrogato dall'art. 1, comma 22, della legge 4 novembre
2005, n. 230, recante «Nuove disposizioni concernenti i professori e
i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del
reclutamento dei professori universitari»), l'universita' che ha
emanato il bando poteva, nel caso di procedure relative a professori
associati e ordinari, entro sessanta giorni dalla data di
accertamento della regolarita' formale degli atti da parte del
rettore: 1) nominare in ruolo, previa delibera motivata assunta dal
consiglio che ha richiesto il bando, uno dei due idonei, il quale, in
caso di rinuncia, perde il titolo alla nomina in ruolo anche da parte
degli altri atenei; 2) non nominare in ruolo, previa delibera
motivata assunta dal consiglio di facolta' che ha richiesto il bando,
nessuno dei due idonei.
In attuazione di tale norma, l'art. 5, comma 4, del d.P.R. n. 117
del 2000, ha disposto che per le procedure concernenti posti da
professore ordinario o associato, entro sessanta giorni dalla data di
accertamento della regolarita' degli atti, il consiglio di facolta'
che ha richiesto il bando, sulla base dei giudizi espressi dalla
commissione e con riferimento alle proprie specifiche esigenze
didattiche e scientifiche, propone la nomina di uno dei candidati
dichiarati idonei ovvero decide di non procedere alla chiamata di
nessuno di loro.
Il comma 8 dell'art. 5 del d.P.R. n. 117 del 2000, ha previsto
che, nel caso in cui il candidato, risultato idoneo nelle procedure
di valutazione comparativa relative a posti di professore associato e
ordinario, non venga chiamato dalla facolta' che ha richiesto il
bando nel termine di cui al comma 4, puo' essere nominato in ruolo a
seguito di chiamata da parte di altra universita' entro un triennio
dalla data di accertamento della regolarita' degli atti.
La difesa dello Stato evidenzia come non esista, quindi, un
dovere di assunzione da parte degli atenei e come il conseguimento
dell'idoneita' non possa considerarsi omogeneo ad una graduatoria.
Quest'ultima comporta la formazione di un elenco sulla base del
punteggio conseguito ai fini dell'assunzione nell'ambito dell'ente
che ha bandito il concorso; l'idoneita' a professore universitario,
conseguita nell'ambito delle valutazioni comparative ai sensi della
legge n. 210 del 1998, invece, oltre a determinare la mera facolta' -
e non il dovere - per gli atenei di nominare in ruolo gli idonei, non
implicava affatto la costituzione di una graduatoria: in particolare,
tali procedure prevedevano l'attribuzione della idoneita' ad un unico
candidato o a due, a seconda della normativa vigente al momento della
indizione della procedura.
La difesa statale rileva come si tratti di conclusioni avallate
dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la quale, in materia di
assunzione all'impiego, gli interessati non vantano un diritto
soggettivo alla nomina, ma solo un interesse legittimo, in quanto si
rientra nella potesta' organizzatoria della pubblica amministrazione
per cui, quando, nelle more del completamento della procedura
concorsuale, subentrano circostanze preclusive all'assunzione stessa,
sia di natura normativa che organizzativa o finanziaria,
l'amministrazione puo' congelare l'assunzione o annullare la
procedura di reclutamento (ex plurimis, TAR Lazio, terza sezione,
sentenza 13 aprile 2005, n. 2719).
Quanto alla durata delle idoneita', il Presidente del Consiglio
dei ministri ricorda come la legge n. 210 del 1998 e il d.P.R. n. 117
del 2000, di attuazione, prevedessero il termine di tre anni dalla
data di accertamento della regolarita' degli atti. Successivamente,
l'art. 1, comma 6, della legge n. 230 del 2005 ha stabilito che
l'idoneita' conseguita dai candidati nelle procedure di valutazione
comparativa, ai sensi della legge n. 210 del 1998 e del d.P.R. n. 117
del 2000, ha una durata di cinque anni.
La difesa dello Stato sottolinea come l'art. 1, commi 1 e 3, del
d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, non ha inciso sull'effettivita'
della durata dell'idoneita' ma, al contrario, ha dettato un doppio
regime per quanto concerne il meccanismo delle assunzioni.
La difesa dello Stato ricorda come la giurisprudenza
amministrativa abbia affermato che la disciplina in oggetto persegue
non solo finalita' di carattere finanziario, ma anche scopi di
organizzazione generale, con l'obiettivo di incentivare le
universita' a comportamenti virtuosi nell'ottica del conseguimento
dei livelli qualitativi di autodisciplina sinteticamente descritti
nella stessa struttura del fondo di finanziamento ordinario e nella
piu' generale architettura del sistema di finanziamento pubblico
delle universita'. Pertanto, il divieto di assunzione di nuovo
personale non persegue solo lo scopo di evitare l'incremento di
spesa, ma mira alla finalita' di guidare l'ente universitario al
rientro nei parametri, costringendolo a sospendere il reclutamento di
personale e concorrendo a sostenere quella complessiva opera di
miglioramento qualitativo del servizio universitario che il
legislatore si e' prefisso (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria,
sentenza 28 maggio 2012, n. 17).
In tale ottica, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
l'art. 1, commi 1 e 3, non disporrebbe un blocco assoluto di
assunzioni e non pregiudicherebbe l'effettivita' dell'idoneita'
conseguita dai professori associati e ordinari, potendo questi ultimi
essere chiamati da atenei "virtuosi" per i quali non vige il divieto
di reclutamento in oggetto.
Peraltro, la difesa erariale osserva che, quando il cosiddetto
blocco delle assunzioni e' stato assoluto, il legislatore ha
appositamente previsto una proroga delle idoneita' conseguite nelle
procedure di valutazione comparativa per la copertura di posti di
professore ordinario o associato. Questo, e' avvenuto - ricorda il
Presidente del Consiglio dei ministri - con le leggi finanziarie per
il 2003 e il 2004.
La difesa dello Stato osserva che, a decorrere dal 2008, il
legislatore, anziche' prevedere un blocco assunzionale assoluto, ha
previsto una disciplina diversa basata sul criterio del doppio regime
sopra richiamato.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
atteso che il legislatore non ha previsto blocchi assoluti delle
assunzioni nelle universita', ma solamente vincoli parziali delle
stesse, coerentemente ha ritenuto di non prevedere - come in passato
- la proroga delle idoneita' a professore universitario.
Le proroghe degli anni 2003-2004 si configurano, quindi, -
secondo la difesa erariale - quali norme eccezionali non suscettibili
di alcuna applicazione analogica, in quanto sprovviste del requisito
della identita' di ratio giustificatrice.
Alla luce delle suddette argomentazioni, il Presidente del
Consiglio dei ministri esclude la assunta illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, in
riferimento all'art. 3 Cost., in quanto la ratio della norma sopra
evidenziata non si porrebbe in contrasto con il principio di
ragionevolezza ed eguaglianza, siccome inserita nel sistema
legislativo diretto ad un generale contenimento della spesa pubblica,
che ha coinvolto anche altre categorie di pubblici dipendenti,
nonche' al riequilibrio e al bilanciamento dei profili professionali
universitari al fine del rispetto di altri principi costituzionali,
tra cui quello del buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
Le disposizioni di legge in esame, non ponendo un divieto
assoluto delle assunzioni, lungi dal produrre riflessi preclusivi
assoluti tali da incidere sull'effettivita' della durata
dell'idoneita' si limitano - ad avviso del Presidente del Consiglio
dei ministri - a disciplinare le facolta' di assunzioni delle
universita', in un'ottica di razionalizzazione dell'utilizzo delle
risorse pubbliche.
Secondo la difesa dello Stato, il rimettente avrebbe erroneamente
ritenuto che le universita' "virtuose" siano soggette a vincoli piu'
rigorosi di quelli stabiliti per le "non virtuose": alle prime si
applicherebbe la regola che consente nuove assunzioni nei limiti del
cinquanta per cento del costo connesso alle cessazioni del personale
verificatesi nell'anno precedente, con l'asserita omissione di misure
di salvaguardia delle procedure concorsuali gia' espletate; viceversa
agli atenei "non virtuosi", a fronte del divieto assoluto di
effettuare nuove assunzioni, sarebbe consentito di completare le
assunzioni dei ricercatori sopra richiamati. Cio' si risolverebbe in
un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio a favore di tali
ultimi atenei, in violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
della ragionevolezza, dell'art. 33 Cost., in quanto si imporrebbe un
vincolo all'autonomia universitaria non giustificato dal
perseguimento di finalita' e di interessi di rilievo costituzionale,
dell'art. 97 Cost., in quanto la norma inciderebbe in termini
rilevanti e contraddittori sulle scelte organizzative e gestionali
delle universita'.
Tale tesi, ad avviso della difesa statale, non terrebbe conto
dell'esigenza di tutelare l'affidamento dei ricercatori vincitori di
concorsi espletati prima dell'entrata in vigore della norma, i quali,
se aspirassero ad essere assunti da un'universita' "non virtuosa", in
mancanza di una clausola di salvaguardia verrebbero del tutto
pregiudicati dal previsto divieto di effettuare nuove assunzioni.
Inoltre, il rimettente avrebbe trascurato di considerare che il
paventato pregiudizio non si verifica nel caso di universita'
"virtuosa", posto che la disposizione di cui al successivo comma 3
ammette nuove assunzioni, sebbene entro il limite di spesa del
cinquanta per cento delle economie prodottesi in dipendenza delle
cessazioni del servizio di personale.
Il combinato disposto delle due richiamate disposizioni
risulterebbe - ad avviso della difesa erariale - del tutto coerente,
se analizzato dal punto di vista della tutela dei diritti dei
ricercatori vincitori di concorsi gia' espletati, poiche' entrambe le
norme, secondo modalita' diverse a seconda degli interessi che le
stesse sono destinate a perseguire, assicurano la soddisfazione di
tale esigenza, cosi' evitando di compromettere le chance
professionali e di vita dei candidati.
Peraltro, la difesa dello Stato sottolinea come costituiscano
delle mere eventualita' sia la possibilita' che i vincitori di
procedure concorsuali vedano differito il momento dell'effettiva
assunzione, sia la possibilita' che alcuni perdano la chance di
assunzione.
Sotto il profilo teleologico, il Presidente del Consiglio dei
ministri sottolinea che la disposizione in esame, se certamente
rientra tra quelle con finalita' di contenimento dei costi e degli
oneri finanziari, e' altresi' rivolta ad incentivare il ricambio
generazionale del personale docente, come evidenziato dal Consiglio
di Stato, Adunanza plenaria, nella sentenza n. 17 del 2012.
Il perseguimento di finalita' ulteriori e diverse rispetto al
mero risparmio di spesa varrebbe a confutare anche la censura secondo
cui l'assunzione dei vincitori dei concorsi espletati costituirebbe
un'eccezione di portata tale da travalicare e rendere inoperante la
regola del divieto generalizzato di nuove assunzioni.
Le disposizioni in esame risulterebbero del tutto coerenti nel
predisporre un sistema che, se, per un verso, mira a guidare l'ateneo
al rientro (o al mantenimento) dei parametri di legge riguardo al
rapporto tra spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo ed
entita' dei trasferimenti statali sul FFO, dall'altro, salvaguarda la
figura del ricercatore, sia consentendone le assunzioni in deroga al
divieto, sia disponendo, per le universita' "virtuose", la
destinazione di una quota non inferiore al sessanta per cento delle
somme disponibili per le nuove assunzioni a favore di personalita'
che intraprendono la carriera universitaria.
Pertanto, ad avviso della difesa dello Stato, le differenze tra
le regole previste ai commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del
2008, poi convertito, dovrebbero essere interpretate alla luce degli
scopi complessivi che la normativa e' diretta a realizzare, in
ragione dei quali andrebbe esclusa la assunta disparita' di
trattamento, stante l'unitaria linea di politica legislativa volta a
valorizzare la figura del ricercatore.
Inoltre, la difesa erariale osserva che l'art. 33, ultimo comma,
Cost., prevede il diritto delle universita' di darsi ordinamenti
autonomi «nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato». Pertanto,
dato che la Costituzione demanda alle leggi dello Stato di porre
limiti all'autonomia universitaria, non potrebbe ritenersi
incostituzionale una legge per il solo fatto che ponga dei limiti a
detta autonomia.
L'Avvocatura dello Stato richiama la giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo cui il legislatore puo' modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, purche' tali modifiche non trasmodino in regolamenti
irrazionali, frustranti l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica, quale elemento fondante dello Stato di diritto (sentenze
n. 236 e n. 24 del 2009, n. 11 del 2007, n. 409 del 2005, n. 446 del
2002, n. 416 del 1999, n. 360 del 1995, n. 573 del 1990, n. 822 del
1988 e n. 349 del 1985).
Nel caso di specie, ad avviso della difesa statale, il limite
imposto dal legislatore per esigenze di finanza pubblica e di
razionalizzazione delle assunzioni presso le universita', non risulta
ne' irragionevole, ne' sproporzionato.
Analoghe considerazioni varrebbero in riferimento all'asserita
violazione del principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
L'infondatezza di detta censura di incostituzionalita'
risulterebbe evidente, considerati gli obiettivi perseguiti dalla
disposizione censurata di contenimento della spesa pubblica, di
razionalizzazione delle assunzioni presso le universita' nonche' di
ricambio generazionale del personale docente.
Tali norme, di regolazione e non di divieto assoluto delle
assunzioni, si limiterebbero, infatti, a disciplinare le facolta' di
assunzione delle universita' in un'ottica di efficiente utilizzo
delle risorse pubbliche.
La previsione legislativa censurata non soltanto sarebbe conforme
al principio dell'autonomia universitaria, ma corrisponderebbe, ad
avviso della difesa dello Stato, ad esigenze organizzative e di buona
amministrazione degli atenei, nonche' all'interesse generale al
contenimento della spesa pubblica.
Pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri esclude
l'assunta violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con
l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 42 del 2013), dubita, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del
sistema universitario e della ricerca), come convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, nel testo anteriore alla modifica di cui all'art. 11, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 [Disciplina
per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle
politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione
della delega prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30
dicembre 2010, n. 240 e per il raggiungimento degli obiettivi
previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e
i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed
f) e al comma 5].
Ad avviso del rimettente, la normativa censurata violerebbe:
a) l'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di
ragionevolezza ed uguaglianza, in quanto il combinato disposto
dell'art. 1, commi 1 e 3, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, avrebbe previsto, per
quanto riguarda i vincoli e i limiti alle assunzioni, un
ingiustificato trattamento di maggior vantaggio per gli atenei "non
virtuosi" rispetto agli atenei "virtuosi". Infatti, mentre per i
primi il divieto di nuove assunzioni sarebbe temperato dalla
rilevantissima eccezione costituita dalla possibilita' di assumere i
ricercatori vincitori delle procedure selettive gia' in atto, al
contrario per gli atenei "virtuosi" il limite alle assunzioni,
corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella
relativa al personale a tempo indeterminato cessato dal servizio
nell'anno precedente, non conoscerebbe alcun temperamento o
eccezione, neanche nell'ipotesi in cui la singola assunzione, come
nel caso oggetto del giudizio a quo, sarebbe possibile, almeno nella
prima fase, senza nessun aggravio finanziario per le casse
dell'universita'. Inoltre, il concreto assetto disciplinare,
risultante dal combinato operare delle disposizioni censurate,
presenterebbe evidenti profili di irragionevolezza, considerando che
esso, come determinato dal comma 1 dell'art. 1, sarebbe tale da
consentire che l'eccezione (possibilita' di assunzione dei vincitori
dei concorsi in precedenza espletati) travalichi del tutto la regola
(divieto generalizzato di nuove assunzioni) fino a renderla nei fatti
inoperante, mentre i limiti e vincoli assunzionali, imposti agli
atenei "virtuosi", non presenterebbero alcuna possibile deroga o
eccezione, neanche nell'ipotesi in cui, come nel caso in esame, la
singola assunzione non potrebbe produrre alcun aggravio di spese per
l'ateneo. Infine, il combinato operare delle due richiamate
disposizioni si presenterebbe nel complesso irragionevole e
ingiustificato, sotto l'angolo visuale del generale obiettivo di
contenimento della spesa che caratterizza la previsione del d.l. n.
180 del 2008, considerando che, mentre nel caso degli atenei "non
virtuosi", il limite "fisiologico" all'espansione della spesa per
nuove assunzioni e' rappresentato dall'assenza di oneri aggiuntivi a
carico della finanza pubblica, al contrario per gli atenei
"virtuosi", il medesimo limite all'espansione della spesa per nuove
assunzioni e' posto ad un livello di gran lunga inferiore, ossia
nella richiamata misura del cinquanta per cento della spesa per il
personale cessato dal servizio nel corso dell'anno precedente. Tale
scelta normativa risulterebbe piu' penalizzante nei confronti degli
enti che abbiano tenuto comportamenti virtuosi e compatibili con il
perseguimento degli obiettivi fissati, rispetto agli enti che abbiano
operato in contrasto con tali obiettivi. La normativa in esame non
sarebbe qui censurata sotto il profilo della disparita' di
trattamento tra le ipotesi disciplinate nel comma 1 e quelle regolate
nel comma 3 del menzionato art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 (il che
sarebbe reso difficoltoso dal carattere eterogeneo delle previsioni
in questione e dalla oggettiva difficolta' di individuare un
effettivo tertium comparationis nell'ambito di un giudizio di parita'
di trattamento). La censura avrebbe ad oggetto, piuttosto, «il
carattere complessivamente irragionevole e ingiustificato della
scelta normativa operata nel 2008»;
b) l'art. 33 Cost., in tema di limiti e vincoli all'autonomia
universitaria, in quanto, ancorche' il legislatore possa
legittimamente vincolare e limitare il pieno esercizio di detta
autonomia, laddove cio' risulti finalizzato al perseguimento di
interessi e finalita' di rilievo costituzionale - come, nella specie,
sono da considerare gli obiettivi di sostenibilita' di bilancio - si
deve, tuttavia, ritenere che l'imposizione di tali vincoli e limiti
possa rivelarsi costituzionalmente illegittima laddove, per le
ragioni in precedenza esposte, essa non trovi una effettiva
giustificazione nel perseguimento dei richiamati obiettivi di
carattere economico e finanziario;
c) l'art. 97 Cost., sotto il profilo dei principi di buon
andamento e d'imparzialita' della pubblica amministrazione, in
quanto, se puo' ammettersi l'interpositio legislatoris, tale da
incidere in modo rilevante sulle variabili sottese ad alcune tra le
principali scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni
pubbliche - come quelle relative alla provvista di personale - non si
potrebbe ammettere la legittimita' costituzionale di tali interventi
qualora essi presentino caratteri di non ragionevolezza ed incidano
in modo contraddittorio e ingiustificato sulle richiamate variabili
organizzative.
2.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (d'ora in
avanti, TAR), con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 134 del
2012), ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo,
del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 1 del 2009, nella parte in cui subordina la non operativita' del
blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all'avvenuto
espletamento - vale a dire, all'avvenuta conclusione - della
procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009.
Ad avviso del rimettente, la norma censurata, nel testo anteriore
alla modifica di cui all'art. 11, comma 1, lettera b), del d.lgs. n.
49 del 2012, violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi
di uguaglianza e di parita' di trattamento, in quanto subordinerebbe
la non operativita' del blocco delle assunzioni al dato neutro e
casuale dell'espletamento, ovvero della conclusione, della procedura
concorsuale prima della data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009 e, quindi, al dato fortuito della celerita'
o della lentezza con cui la detta procedura si e' svolta. In tal
guisa la disposizione: 1) discriminerebbe irragionevolmente la
posizione del ricorrente (dichiarato vincitore di concorso per
ricercatore universitario con decreto rettorale del 22 dicembre 2009,
cioe' dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione n.
1 del 2009) rispetto a coloro che hanno partecipato alla stessa
procedura selettiva o anche a procedure concorsuali successive e,
tuttavia, hanno avuto la "fortuna" di vedere espletata la procedura
prima della data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 e,
quindi, di beneficiare dell'esenzione di cui all'art. 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008; 2) attribuirebbe
all'amministrazione universitaria un inammissibile potere di
determinare quali candidati assumere e quali no, anche nell'ambito
della stessa procedura selettiva, dando origine ad inaccettabili
disparita' di trattamento a fronte di identiche posizioni.
3.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con
l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 58 del 2013), ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nel testo
anteriore alla modifica di cui all'art. 11, comma 1, lettera b), del
d.lgs. n. 49 del 2012, «nella parte in cui, nel prevedere il divieto
di assunzione - a carico delle Universita' "non virtuose" - non
prevede anche una sospensione del termine di durata delle idoneita'
conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario,
per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione, cosi'
determinando l'effetto sproporzionato, irragionevole e in contrasto
con il principio di buon andamento dell'amministrazione, che il
termine di durata dell'idoneita' decorre durante il periodo in cui
opera il divieto di assunzione, sicche' il divieto di assunzione
imposto alle Universita' si traduce anche in una perdita definitiva,
per gli idonei, della chance di assunzione, tutte le volte in cui le
Universita' non rientrino nei parametri di legge durante il periodo
di validita' dell'idoneita'».
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata violerebbe
gli artt. 3 e 97 Cost., perche' «l'idoneita' nei concorsi
universitari ha una durata di cinque anni, sicche' il divieto di
assunzione, imposto alle Universita' non virtuose, rischia di
tradursi in una definitiva penalizzazione per gli idonei, ove, in
ipotesi, l'Universita' non rientri nei parametri di legge durante
l'arco temporale di durata dell'idoneita'».
Il Consiglio di Stato, dopo aver richiamato il disposto dell'art.
1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del
2009, osserva che esso «si limita a porre un divieto di assunzione
per le Universita' non virtuose, senza considerare la possibile
penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali, per i quali
il rischio non e' solo il differimento dell'assunzione, ma anche
quello della perdita definitiva della chance di assunzione, tutte le
volte in cui l'Universita' non virtuosa non rientri nei parametri di
legge durante l'arco temporale di durata dell'idoneita' (pari a
cinque anni)».
In tal modo, una misura mirante a razionalizzare la finanza
pubblica e l'organizzazione universitaria si tradurrebbe anche in una
penalizzazione per soggetti che hanno partecipato, con esito
vittorioso, ad un concorso pubblico. Invero, tale sarebbe il
possibile effetto della norma censurata che, quindi, si porrebbe in
contrasto «con il principio di razionalita' e ragionevolezza della
legge, dando luogo ad eccesso di potere legislativo, nonche' con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, atteso
che, a causa del divieto delle assunzioni, in combinazione con il
decorso del termine di durata delle idoneita', si toglie efficacia a
procedure concorsuali gia' espletate, sicche' le Universita' devono
bandire all'occorrenza nuove procedure, sostenendo aggravi di tempi e
di costi».
La disposizione, dunque, avrebbe dovuto prevedere, in
concomitanza con il dovere di assunzione e per tutta la sua durata,
una sospensione del termine di scadenza delle idoneita'.
4.- Le questioni di legittimita' costituzionale, riassunte nei
paragrafi che precedono, censurano sotto vari profili le stesse norme
di legge. Pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti, per essere
decisi con unica pronuncia.
5.- In merito all'asserita irragionevolezza del combinato
disposto dei commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 (r.o.
n. 42 del 2013), in quanto realizzerebbe un ingiustificato
trattamento di maggior vantaggio per gli atenei "non virtuosi"
rispetto agli atenei "virtuosi" (tra i quali si colloca l'Universita'
Magna Graecia di Catanzaro), la questione non e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte ribadito che una disposizione deve
essere dichiarata costituzionalmente illegittima non quando sia
possibile trarne un significato in contrasto con il dettato
costituzionale, ma quando non sia possibile dedurne alcun significato
conforme a Costituzione.
Il rimettente muove dall'assunto che la facolta' di completare le
assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi espletati, di cui
al comma 1 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, sia limitata ai soli
atenei "non virtuosi", mentre quelli "virtuosi" incorrerebbero nel
limite complessivo del cinquanta per cento di cui al comma 3 del
citato art. 1. Da qui discenderebbe la conseguenza che gli atenei
"non virtuosi" ben potrebbero, nel completare le assunzioni dei
ricercatori di cui sopra, oltrepassare il limite del cinquanta per
cento che, invece, e' operativo per le universita' "virtuose".
Orbene, il citato comma 1, nel testo - rilevante ai fini del
presente giudizio - in vigore quando fu adottato il provvedimento
impugnato ed applicabile alla fattispecie in forza del principio
tempus regit actum (sentenze n. 177 del 2012 e n. 209 del 2010),
cosi' disponeva:
«Le universita' statali che, alla data del 31 dicembre di ciascun
anno, hanno superato il limite di cui all'art. 51, comma 4, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n.
248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n.
31, non possono procedere all'indizione di procedure concorsuali e di
valutazione comparativa, ne' all'assunzione di personale. Alle stesse
universita' e' data facolta' di completare le assunzioni dei
ricercatori vincitori dei concorsi di cui all'articolo 3, comma 1,
del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147, convertito, con
modificazioni dalla legge 25 ottobre 2007, n. 176 e all'articolo
4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito,
con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e comunque di
concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica».
A sua volta, il comma 3 dell'art. 1 (la cui formulazione non e'
stata modificata nel corso del tempo) stabilisce quanto segue:
«Il primo periodo del comma 13, dell'articolo 66 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e' sostituito dai seguenti: per il
triennio 2009-2011, le universita' statali, fermi restando i limiti
di cui all'articolo 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale
nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al
cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo
indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell'anno
precedente. Ciascuna universita' destina tale somma per una quota non
inferiore al 60 per cento all'assunzione di ricercatori a tempo
indeterminato, nonche' di contrattisti ai sensi dell'articolo 1,
comma 14, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e per una quota non
superiore al 10 per cento all'assunzione di professori ordinari. Sono
fatte salve le assunzioni dei ricercatori per i concorsi di cui
all'articolo 1, comma 648, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nei
limiti delle risorse residue previste dal predetto articolo 1, comma
650».
Cio' posto, la ricostruzione del dato normativo operata dal
rimettente si fonda su un erroneo presupposto interpretativo;
infatti, ritenere che le universita' "virtuose" siano escluse dalla
possibilita' di completare le assunzioni dei ricercatori di cui al
comma 1 dell'art. 1 equivale a sovvertire la ratio dell'intervento
legislativo censurato, che presenta un carattere sanzionatorio (sia
pure con qualche deroga) per gli atenei "non virtuosi" e una natura
premiale (sia pure entro i limiti dettati dall'attuale contesto
economico-finanziario) per gli atenei "virtuosi". Pertanto, secondo
un argomento a minori ad maius, i commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n.
180 del 2008 devono essere interpretati nel senso che anche le
universita' rispettose dei parametri legislativi possono completare
le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui al comma
1, e, conseguentemente, il limite del cinquanta per cento (comma 3)
deve essere inteso come relativo alla assunzione di personale
ulteriore rispetto ai ricercatori di cui al comma 1.
Cosi' definito l'ambito di operativita' delle norme suddette, le
censure mosse dal rimettente risultano non fondate.
6.- Anche le questioni sollevate dall'ordinanza di rimessione con
riferimento agli artt. 33 e 97 Cost. non sono fondate.
Invero, entrambe muovono dall'assunto che il legislatore puo'
legittimamente imporre vincoli e limiti all'esercizio dell'autonomia
universitaria (art. 33 Cost.), quando tale imposizione risulti
finalizzata al perseguimento di interessi e finalita' di rilievo
costituzionale (come, nel caso di specie, il perseguimento di
imprescindibili obiettivi di sostenibilita' di bilancio), oppure puo'
incidere anche in modo rilevante «sulle variabili sottese ad alcune
fra le principali scelte organizzative e gestionali delle
amministrazioni pubbliche (come quelle relative alla provvista di
personale)» (art. 97 Cost.).
Tuttavia, la legittimita' costituzionale di tali interventi non
potrebbe ammettersi laddove essi risultino frutto di scelte
irragionevoli e ingiustificate.
Come si e' visto nel paragrafo che precede, una interpretazione
della normativa censurata conforme a Costituzione conduce ad
escludere il carattere irragionevole di essa. Ne deriva la non
fondatezza delle questioni anche con riferimento ai parametri ora
indicati.
7.- La questione di legittimita' costituzionale, sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (r.o. n. 134 del
2012), relativa all'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
per contrasto con l'art. 3 Cost. «nella parte in cui subordina la non
operativita' del blocco delle assunzioni per i ricercatori
universitari all'avvenuto espletamento - vale a dire all'avvenuta
conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in
vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008 n. 180», e' inammissibile.
Ad avviso del rimettente, la posizione della parte privata,
vincitore di un concorso per ricercatore universitario bandito nel
2005 e concluso con decreto rettorale di approvazione degli atti in
data 22 dicembre 2009, sarebbe senz'altro riconducibile nell'ambito
applicativo del divieto di assunzione di cui all'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, e non potrebbe fruire delle eccezioni a tale
divieto previste dall'art. 1, comma 1, secondo periodo, del citato
decreto-legge. Infatti, la legge di conversione di quest'ultimo e'
entrata in vigore il 10 gennaio 2009, cioe' ben prima
dell'espletamento (o conclusione) della procedura concorsuale.
Pertanto, la norma censurata si porrebbe in contrasto con il
principio di parita' di trattamento di cui all'art. 3 Cost., per le
ragioni esposte nel precedente paragrafo 2.
Si deve, pero', osservare che rientra nella discrezionalita' del
legislatore - nel momento in cui, per esigenze di contenimento della
spesa pubblica, ritenga di stabilire, nei confronti delle universita'
statali che si trovano in determinate condizioni, un blocco nelle
assunzioni di personale - la determinazione sia delle modalita' di
tale blocco, sia di eventuali eccezioni, sia dei tempi entro i quali
queste ultime sono destinate ad operare.
In particolare, appartiene alla detta sfera discrezionale (nel
cui esercizio il legislatore incontra il solo limite della manifesta
irragionevolezza) l'individuazione della data alla quale fare
riferimento per l'assunzione di una o piu' categorie di personale
sottratte al blocco: nella specie, i ricercatori vincitori dei
concorsi nella norma stessa indicati e, comunque, «di concorsi
espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza
pubblica». Il riferimento alla data di entrata in vigore della legge
di conversione non puo' certo essere definito manifestamente
irragionevole, specialmente avuto riguardo alla natura transitoria
della disciplina introdotta, destinata a venir meno con il ritorno
dell'ateneo tra le universita' "virtuose". Anzi, di norma e in via
generale, «il riferimento alla data di entrata in vigore della stessa
legge che introduce una disciplina transitoria puo' rispondere ad un
ovvio criterio di ragionevolezza» (sentenza n. 35 del 2004, paragrafo
2 del Considerato in diritto). In realta', il rimettente omette di
considerare che il discrimine nella applicazione di diverse
discipline normative, basato su dati cronologici, non puo' dirsi
fonte di ingiustificata disparita' di trattamento perche', secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, lo stesso naturale fluire
del tempo e' valido elemento diversificatore delle situazioni
giuridiche (ex plurimis, sentenza n. 94 del 2009, paragrafo 7.2 del
Considerato in diritto, e sentenza n. 341 del 2007, paragrafo 3.2 del
Considerato in diritto, ordinanza n. 61 del 2010).
Il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 35 del 2004, non e'
pertinente, perche', come la stessa sentenza ha cura di precisare,
«nella specie, la vicenda legislativa presenta una particolarita'».
E, dopo aver esposto i punti salienti della fattispecie, la Corte
stessa e' giunta alla conclusione che, «poiche' il legislatore ha
dato alla nuova disciplina, per questa parte, un contenuto quasi
"provvedimentale", di proroga di un precedente regime, esso non
poteva, senza incorrere in un vizio di manifesta irragionevolezza,
ignorare i connotati concreti della situazione nella quale
interveniva. Non poteva, cioe', trascurare la circostanza che vi era
una sessione di esami ancora parzialmente in corso in quel momento e
che, quindi, lo "sbarramento" temporale rigido che si intendeva
introdurre avrebbe prodotto una discriminazione ingiustificata tra
coloro che avevano o avrebbero sostenuto lo stesso esame, nella
stessa sessione annuale, prima o dopo la data indicata, in base alla
casuale durata delle prove».
Come si vede, si tratta di un caso particolare, non comparabile
con la vicenda qui in esame.
Da ultimo, si deve osservare che l'ordinanza di rimessione
presenta un petitum incerto, perche' non indica se a questa Corte sia
chiesta una pronuncia di illegittimita' costituzionale che cancelli
la norma censurata, sia pure «nella parte in cui subordina la non
operativita' del blocco per le assunzioni per i ricercatori
universitari all'avvenuto espletamento - vale a dire, all'avvenuta
conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in
vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1 di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180» (in tal caso, pero', la
posizione dei ricercatori vincitori di concorsi espletati resterebbe
priva di qualsiasi riferimento cronologico), oppure una pronuncia
additiva, dai contenuti non chiariti (ordinanza n. 318 del 2013).
Ne deriva l'inammissibilita' della questione.
8.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009, «nella parte in cui, nel prevedere il
divieto di assunzione - a carico delle universita' "non virtuose" -
non prevede anche una sospensione del termine di durata delle
idoneita' conseguite nei concorsi di ricercatore e professore
universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di
assunzione, cosi' determinando l'effetto sproporzionato,
irragionevole e in contrasto con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, che il termine di durata dell'idoneita' decorre
durante il periodo in cui opera il divieto di assunzione, sicche' il
divieto di assunzione imposto alle universita' si traduce anche in
una perdita definitiva, per gli idonei, della chance di assunzione,
tutte le volte in cui le universita' non rientrino nei parametri di
legge durante il periodo di validita' dell'idoneita'», sollevate dal
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (r.o. n. 58 del 2013) in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sono inammissibili.
Il rimettente deduce che l'idoneita' nei concorsi universitari ha
una durata di cinque anni, «sicche' il divieto di assunzione, imposto
alle universita' non virtuose, rischia di tradursi in una definitiva
penalizzazione per gli idonei, ove in ipotesi l'universita' non
rientri nei parametri di legge durante l'arco temporale di durata
dell'idoneita'». Dopo aver trascritto la disposizione censurata, il
giudice a quo ribadisce che essa «si limita a porre un divieto di
assunzione per le universita' "non virtuose", senza considerare la
possibile penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali,
per i quali il rischio non e' solo il differimento dell'assunzione,
ma anche quello della perdita definitiva della chance di assunzione,
tutte le volte in cui l'universita' non virtuosa non rientri nei
parametri di legge durante l'arco temporale di durata dell'idoneita'
(pari a cinque anni)».
Come si vede, la questione e' sollevata in relazione ad una mera
eventualita', percio' in termini ipotetici e astratti o comunque
prematuri, che la rendono non rilevante nel giudizio a quo. Ne deriva
l'inammissibilita' della stessa (ex plurimis, sentenza n. 317 del
2009, ordinanze n. 96 del 2010, n. 77 del 2009, n. 311 e n. 56 del
2007).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dei commi 1 e 3 dell'art. 1
del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per
il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita'
del sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, sollevate dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe (r.o. n. 42 del 2013);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
«nella parte in cui subordina la non operativita' del blocco delle
assunzioni per i ricercatori universitari all'avvenuto espletamento -
vale a dire, all'avvenuta conclusione - della procedura concorsuale
alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di
conversione del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180», sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, in riferimento
all'art. 3 Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 134
del 2012);
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, «nella
parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione - a carico delle
universita' "non virtuose" - non prevede anche una sospensione del
termine di durata delle idoneita' conseguite nei concorsi di
ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui
opera il divieto di assunzione», sollevate dal Consiglio di Stato, in
sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con
l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 58 del 2013).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI