N. 121 SENTENZA 5 - 9 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Introduzione della disciplina sulla "Segnalazione certificata di inizio attivita'" (SCIA) e diretta sostituzione di essa alla preesistente normativa statale e regionale in materia di "Denuncia di inizio attivita'" (DIA). - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 4-ter. -(GU n.21 del 14-5-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 49, comma
4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dalla Provincia autonoma
di Bolzano con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 5 ottobre 2010 ed iscritto al n. 99 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale il successivo 5 ottobre
(reg. ric. n. 99 del 2010), la Provincia autonoma di Bolzano ha
promosso, in via principale, questione di legittimita'
costituzionale, tra gli altri, dell'art. 49, comma 4-ter, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, nella parte in cui - se e in quanto riferito
anche alla Provincia autonoma di Bolzano - qualifica la disciplina
sulla «segnalazione certificata di inizio attivita'» (SCIA), come
attinente alla tutela della concorrenza, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, ne ribadisce la
qualificazione come livello essenziale delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., e dispone che la disciplina sulla SCIA sostituisca
direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del d.l. n. 78 del 2010, quella della «dichiarazione di
inizio attivita'» (DIA), recata da ogni normativa statale e
regionale.
2.- La ricorrente afferma che, se riferita alle Province autonome
di Trento e Bolzano, la citata disciplina statale si porrebbe in
contrasto con la vigente normativa provinciale, nelle specifiche
materie di competenza statutaria di cui agli artt. 8 (in particolare,
nelle materie di cui al numero 5 «urbanistica e piani regolatori») e
9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Sul punto essa richiama la sentenza n. 145 del 2005 e, in
particolare, il paragrafo in cui si afferma che «La tesi del Governo,
secondo la quale la diretta applicabilita' della citata legge alla
Provincia deriverebbe dalla competenza esclusiva dello Stato in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, di cui al nuovo art. 117,
terzo comma, lettera m), della Costituzione, e' poi priva di
fondamento. Senza entrare nella valutazione di tale tesi, e'
sufficiente rilevare che le disposizioni della legge costituzionale
n. 3 del 2001, modificativa del Titolo V della Costituzione, si
applicano alle Province autonome, ai sensi dell'art. 10 della stessa
legge costituzionale, solo "per le parti in cui prevedono forme di
autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite". Sicche',
deve necessariamente escludersi che le disposizioni della suddetta
legge costituzionale possano comportare limitazioni alla sfera di
competenza legislativa gia' attribuita alla Provincia ricorrente per
effetto dello statuto di autonomia. Fermo restando, ricorrendone i
presupposti, l'obbligo di adeguamento, imposto dall'art. 2, comma 1,
del decreto legislativo n. 266 del 1992 ai principi e alle norme
costituenti limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello stesso statuto».
La Provincia autonoma aggiunge che, in ogni caso, un eventuale
adeguamento dovrebbe avvenire nelle forme e con le modalita' di cui
al menzionato art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento).
3.- Con atto depositato in data 4 novembre 2010, si e' costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo alla Corte di
dichiarare l'inammissibilita' o la non fondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
Nel merito, con specifico riferimento al comma 4-ter dell'art. 49
del d.l. citato, essa osserva come detta norma sia volta a sostituire
la disciplina in materia di dichiarazione di inizio attivita' con
quella di segnalazione certificata di inizio attivita' e individua
nella normativa statale la sola fonte competente ad intervenire in
materia; inoltre, la difesa dello Stato pone in evidenza come la
norma in questione sia diretta a favorire la ripresa e lo sviluppo
del sistema produttivo in un'ottica di maggior competitivita' delle
imprese.
Pertanto, data la necessita' di un tempestivo intervento diretto
a fronteggiare l'attuale situazione di crisi economico-finanziaria
internazionale, tali disposizioni non potevano che avere effetto
immediato. Peraltro, come rileva la stessa ricorrente, l'istituto non
e' nuovo, ma costituisce la modifica e la semplificazione di altro
analogo, la DIA, gia' previsto dall'ordinamento e gia' positivamente
scrutinato dalla Corte, nella sentenza n. 303 del 2003, nel senso che
esso integra un principio fondamentale del governo del territorio,
alternativo alla licenza o concessione edilizia, applicabile anche
alle Province autonome.
Ad avviso della difesa statale, dunque, anche la norma censurata,
da una parte, continua ad integrare un principio fondamentale e
dall'altra - nelle sue modifiche e semplificazioni - si ispira alla
tutela della concorrenza, incrementando ed agevolando le attivita'
edilizie, per quanto riguarda gli operatori del settore, e ai livelli
essenziali delle prestazioni per i cittadini interessati ad una
sollecita risposta e allo svolgimento di tali attivita', materie
queste di esclusiva competenza statale.
4.- Il 3 maggio 2011, in vista dell'udienza pubblica dell'8
giugno 2011, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria con la quale ha sottolineato come tutte le disposizioni
censurate singolarmente appartengano ad una manovra complessiva di
riequilibrio e contenimento finanziario, di tutela del bilancio dello
Stato e di supporto all'economia del Paese, e ha chiesto che siano
esaminate e valutate in relazione a questo preminente aspetto.
Dopo aver precisato che il d.l. n. 78 del 2010 e' stato adottato
nel pieno di una grave crisi economica internazionale, per assicurare
stabilita' economica e finanziaria al Paese, con specifico
riferimento alle censure concernenti il comma 4-ter dell'art. 49 del
d.l. citato, osserva come la SCIA consenta di iniziare le attivita'
economiche immediatamente, senza attendere la scadenza di alcun
termine, attraverso una semplice segnalazione all'autorita'
competente.
Essa, pertanto, costituisce uno strumento di liberalizzazione che
si traduce in una sostanziale accelerazione e semplificazione
rispetto alla precedente disciplina contenuta nell'art. 19 della
legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Inoltre, le Regioni ben potrebbero esercitare la loro potesta'
legislativa alla luce del combinato disposto dei commi 2-ter e
2-quater dell'art. 29 della legge n. 241 del 1990; dette
disposizioni, infatti, riconoscono alle Regioni la possibilita' di
individuare casi ulteriori di non applicazione della normativa
statale e di prevedere livelli ulteriori di tutela rispetto a quelli
garantiti dalle disposizioni statali attinenti ai livelli essenziali
delle prestazioni.
Si osserva, ancora, per quanto concerne il comma 4-ter dell'art.
49 del d.l. citato, che gia' la legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile), aveva
evidenziato l'attinenza dell'istituto della DIA alle materie
rientranti nella competenza statale, ed in particolare a quella in
materia di determinazione dei livelli essenziali, modificando l'art.
29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990; detta disposizione non
e' stata oggetto di impugnazione.
Pertanto, l'art. 49, comma 4-ter, del d.l. citato, si limita a
sostituire il termine DIA con SCIA, e cio' non puo' rimettere in
discussione l'intero istituto. La norma, peraltro, opera nell'ambito
delle competenze statali come sarebbe reso evidente dal richiamo alle
disposizioni della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa).
5.- Con memoria del 17 maggio 2011, la Provincia autonoma di
Bolzano ha chiesto alla Corte di dichiarare non fondata l'eccezione,
sollevata dalla Avvocatura generale dello Stato, in ordine alla
asserita tardivita' del ricorso, in quanto proposto avverso
disposizioni non modificate dalla legge di conversione, quindi
immediatamente lesive e, pertanto, suscettibili di autonoma
impugnazione.
La ricorrente, a tal fine, invoca le sentenze n. 286 del 2004 e
n. 25 del 1996. In particolare, poi, osserva che la legge di
conversione e' stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale il 30 luglio
2010 e che il ricorso e' stato notificato il 28 settembre 2010;
pertanto la tempestivita' della impugnazione sarebbe evidente.
Quanto al merito, e con specifico riferimento alle censure mosse
in relazione all'art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, la
ricorrente, dopo avere richiamato la sentenza n. 145 del 2005,
sostiene che le argomentazioni dell'Avvocatura - secondo cui,
rientrando la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni
nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato, spetterebbe a
quest'ultimo individuare gli interessi meritevoli di tutela anche in
modo trasversale rispetto alle competenze legislative regionali - se
possono valere per le Regioni a statuto ordinario non sarebbero
applicabili alla Provincia autonoma di Bolzano, per la quale vige il
peculiare regime di autonomia, confermato dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione).
Peraltro, sussisterebbe l'impossibilita' di qualificare la norma
in esame come destinata ad individuare "livelli di prestazione", in
quanto volta unicamente a delineare un diverso percorso per la
formazione del titolo legittimante l'attivita' edilizia.
Inoltre, nemmeno sarebbero condivisibili le argomentazioni
dell'Avvocatura in ordine alla riconducibilita' della disciplina in
esame alla materia «governo del territorio»; alla Provincia autonoma,
infatti, spetta, la competenza legislativa esclusiva in materia
urbanistica, in cui confluiscono anche i titoli edificatori e, come
noto, le disposizioni della legge cost. n. 3 del 2001 si applicano
alle Province autonome, ai sensi dell'art. 10 della medesima legge,
solo «per le parti in cui prevedono forme di autonomie piu' ampie
rispetto a quelle gia' attribuite».
6.- In data 19 maggio 2011, le parti hanno proposto istanza
congiunta di rinvio dell'udienza di discussione del ricorso in
questione, fissata per l'8 giugno 2011, in considerazione della
esistenza di trattative finalizzate ad un componimento delle opposte
posizioni. La trattazione, tra gli altri, del presente ricorso e'
stata fissata per l'udienza del 23 novembre 2011.
7.- Il 17 ottobre 2011, in prossimita' dell'udienza del 23
novembre 2011, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria nella quale ha ribadito che la disposizione censurata non
introduce un nuovo istituto, ma costituisce lo sviluppo di un altro,
appunto la DIA, gia' positivamente esaminato dalla Corte nella
sentenza n. 303 del 2003.
Per conseguenza, anche la norma in questione da una parte
integrerebbe un principio fondamentale in materia di «governo del
territorio», dall'altra sarebbe da ascrivere alla «tutela della
concorrenza» (per quanto riguarda gli operatori del settore),
dall'altra ancora garantirebbe i diritti civili dei cittadini ed
assicurerebbe i «livelli essenziali delle prestazioni» a coloro che
sono interessati allo svolgimento delle attivita' programmate.
Pertanto, nei confronti della disciplina integrativa regionale, essa
avrebbe una funzione cedevole, necessaria per colmare il vuoto
derivante dalla abolizione del precedente istituto della DIA.
8.- Con memoria depositata in data 28 ottobre 2011, la Provincia
autonoma di Bolzano, dopo aver ribadito quanto gia' affermato in sede
di ricorso, con specifico riferimento all'art. 49, comma 4-ter, del
d.l. n. 78 del 2010, afferma che le argomentazioni dell'Avvocatura
non colgono nel segno.
In primo luogo, osserva come la sentenza n. 303 del 2003 abbia
affermato la legittimita' costituzionale della DIA, disattendendo le
censure mosse da Regioni a statuto ordinario (Umbria, Toscana ed
Emilia-Romagna), sulla base dell'argomento per cui la materia dei
titoli edilizi appartiene storicamente all'urbanistica, fatta
confluire, in esito alla riforma del Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, nella materia, di competenza legislativa
concorrente, del «governo del territorio». Escluso che la normativa
in questione possa essere qualificata come di dettaglio, la Corte ha
ritenuto che la questione di legittimita' avanzata dalle Regioni
fosse non fondata. Cio' posto, la ricorrente ritiene evidente che le
dette argomentazioni non possono trovare applicazioni con riferimento
alla peculiare posizione della Provincia autonoma di Bolzano che, per
esplicita previsione statutaria (art. 8, primo comma, numero 5), ha
nella materia «urbanistica» competenza legislativa esclusiva.
La ricorrente, poi, osserva come il richiamo al decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), sia del tutto
inconferente; tale decreto legislativo, infatti, reca una clausola di
cedevolezza (art. 84), mentre la disposizione censurata trova diretta
applicazione, andando a sostituire automaticamente la disciplina in
materia di DIA recata da leggi statali e regionali, con inevitabile
compressione delle prerogative provinciali nelle materie di propria
competenza, esclusiva o concorrente. Parimenti non conferente
sarebbe, poi, il richiamo all'art. 29, commi 2-ter e 2-quater, della
legge n. 241 del 1990, in quanto la possibilita' di individuare
materie sottratte alla disciplina statale in commento interviene a
posteriori, non rimuovendo la lesione conseguente all'automatismo
descritto.
9.- In data 7 novembre 2011, il Presidente del Consiglio dei
ministri e la Provincia ricorrente hanno depositato nuova istanza di
rinvio dell'udienza di discussione, fissata per il 23 novembre 2011.
La nuova udienza e' stata fissata per l'8 maggio 2012.
10.- Con memoria del 17 aprile 2012, la Provincia autonoma di
Bolzano, con specifico riferimento all'art. 49, comma 4-ter, del d.l.
n. 78 del 2010, ha ribadito le argomentazioni precedentemente svolte
in ordine alla lesione delle competenze statutarie proprie della
Provincia in materia urbanistica.
La palese violazione del riparto di competenze non potrebbe
essere superata mediante il richiamo alla «tutela della concorrenza»
e neppure ai «livelli essenziali delle prestazioni». Nemmeno la
circostanza che, a giudizio dell'Avvocatura, la disposizione
censurata si qualifichi come principio fondamentale in relazione al
«governo del territorio» potrebbe assumere rilevanza in quanto, come
chiarito dalla Corte, la materia afferente ai titoli edilizi e'
l'urbanistica, nell'ambito della quale la Provincia di Bolzano gode
di potesta' legislativa esclusiva.
11.- Con memoria del 17 aprile 2012, l'Avvocatura generale dello
Stato ha ribadito le argomentazioni in precedenza svolte.
12.- In data 3 maggio 2012, le difese delle parti del presente
giudizio hanno presentato istanza congiunta di rinvio della
trattazione del ricorso fissata per l'udienza dell'8 maggio 2012, in
quanto la Provincia autonoma di Bolzano ha deliberato di autorizzare
il Presidente della Giunta provinciale alla sottoscrizione di un
accordo idoneo a definire l'assetto dei rapporti tra le parti. La
trattazione del ricorso e' stata, poi, fissata per l'udienza del 3
luglio 2012.
Anche in relazione a tale data le parti hanno presentato istanza
congiunta di rinvio.
13.- In data 1° ottobre 2013, la difesa della Provincia autonoma
di Bolzano, in considerazione del mancato raggiungimento
dell'accordo, ha formulato istanza di trattazione del ricorso in
questione.
La nuova udienza e' stata fissata per il 25 marzo 2014.
14.- Con memoria depositata il 4 febbraio 2014, la difesa dello
Stato, dopo aver ribadito le argomentazioni contenute nell'atto di
costituzione, sottolinea l'esigenza di contestualizzare l'esame della
normativa in questione con il grave momento storico che attraversa il
Paese, il quale giustifica l'adozione di norme restrittive volte a
tutelare l'equilibrio finanziario e di bilancio dello Stato. A tal
proposito e' richiamata la recente sentenza n. 310 del 2013.
Cio' posto, con specifico riferimento all'art. 49, comma 4-ter,
del d.l. n. 78 del 2010, l'Avvocatura osserva che la Corte
costituzionale si e' gia' pronunciata sulla legittimita'
costituzionale della citata disposizione con le sentenze n. 203 e n.
164 del 2012, di cui riporta ampi brani.
15.- Con memoria depositata il 3 marzo 2014, la Provincia
autonoma di Bolzano ha ribadito le precedenti argomentazioni
specificando quanto segue.
In primo luogo, deduce la non fondatezza dell'eccezione relativa
al presunto carattere tardivo del ricorso, in quanto la disposizione
censurata e' stata introdotta dalla legge di conversione. Quanto alle
sentenze n. 203 e n. 164 del 2012 ed alla conseguente
riconducibilita' della disposizione censurata all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., la difesa provinciale osserva che detta
conclusione non puo' condurre ad escludere la fondatezza dei profili
di illegittimita' costituzionale gia' rilevati, in quanto pure in
presenza di una norma riferibile alla suddetta materia, in capo alla
Provincia puo' sorgere soltanto l'obbligo di adeguamento, imposto
dall'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, ai principi ed alle
norme costituenti limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale, con esclusione di ogni ipotesi di sostituzione automatica
delle disposizioni provinciali "incompatibili" con quelle statali.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato
nella cancelleria della Corte il successivo 5 ottobre (reg. ric. n.
99 del 2010), la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, in via
principale, questione di legittimita' costituzionale, tra le altre
disposizioni pure impugnate, dell'art. 49, comma 4-ter, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, nella parte in cui - se ed in quanto riferito
alla Provincia autonoma di Bolzano - qualifica la disciplina sulla
«segnalazione certificata di inizio attivita'» (SCIA) come attinente
alla tutela della concorrenza ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, ne ribadisce la qualificazione come
livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., e
dispone che la disciplina sulla SCIA sostituisca direttamente, dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 78
del 2010, quella della «dichiarazione di inizio attivita'» (DIA),
recata da ogni normativa statale e regionale, in riferimento agli
artt. 8, primo comma, numero 5, e 9 del decreto del Presidente della
Repubblica del 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino Alto-Adige), nonche' all'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino Alto-Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento).
Ad avviso della ricorrente, la normativa censurata - se riferita
alla Provincia autonoma di Bolzano - si porrebbe in contrasto con la
vigente disciplina provinciale, nelle specifiche materie di
competenza statutaria di cui agli artt. 8 (in particolare, con
riguardo alle materie previste al numero 5 «urbanistica e piani
regolatori») e 9 del d.P.R. n. 670 del 1972. Sul punto e' richiamata
la sentenza di questa Corte n. 145 del 2005.
Inoltre, qualora fossero ravvisati i presupposti per rendere
operativo l'obbligo di adeguamento stabilito dall'art. 2, comma 1,
del d.lgs. n. 266 del 1992, cio' dovrebbe, comunque, avvenire nelle
forme e con le modalita' di cui allo stesso art. 2, ora citato, con
esclusione di ogni ipotesi di sostituzione automatica delle
disposizioni provinciali "incompatibili" con quelle statali.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni
delle altre norme contenute nel suddetto d.l. n. 78 del 2010,
proposte dalla ricorrente, viene qui in esame la questione di
legittimita' costituzionale relativa al citato art. 49, comma 4-ter,
del d.l. n. 78 del 2010, nel testo risultante dalle modifiche
introdotte dalla legge di conversione n. 122 del 2010. Invero, come
si evince dall'epigrafe e dal dispositivo del ricorso, e come si
desume dal contesto dell'apparato argomentativo che lo sorregge, a
tale disposizione, in parte qua, fanno riferimento le censure mosse
dalla Provincia autonoma di Bolzano.
3.- In via preliminare, la difesa dello Stato, nell'atto di
costituzione, ha eccepito il carattere tardivo del ricorso e,
percio', l'inammissibilita' dello stesso, in quanto «proposto avverso
norme del decreto-legge non modificate in sede di conversione e
quindi, in ipotesi, immediatamente lesive».
L'eccezione non e' fondata.
A prescindere dal rilievo che il comma 4-ter del citato art. 49
risulta aggiunto dalla legge di conversione, e' vero che l'efficacia
immediata, propria del decreto-legge, e il conseguente carattere
lesivo che esso puo' assumere, lo rendono impugnabile in via
immediata da parte delle Regioni. E' pur vero, pero', che soltanto
con la legge di conversione il detto provvedimento legislativo assume
stabilita' (art. 77, terzo comma, Cost.). In tale contesto, come
questa Corte ha piu' volte affermato, la Regione puo', a sua scelta,
impugnare tanto il solo decreto-legge, quanto la sola legge di
conversione, quanto entrambi (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2012,
n. 298 del 2009, n. 443 del 2007, n. 407 del 2005 e n. 25 del 1996).
Da cio' deriva la non fondatezza dell'eccezione, perche' il
ricorso della Provincia autonoma di Bolzano risulta tempestivamente
proposto avverso la legge di conversione con atto notificato il 28
settembre 2010.
4.- Sempre in via preliminare, la Corte osserva che i giudizi
avverso il d.l. 78 del 2010, sono stati promossi dalla detta
Provincia autonoma sulla base di una delibera adottata in via
d'urgenza dalla Giunta, ai sensi dell'art. 44, numero 5, dello
statuto speciale. In tali casi, l'atto di ratifica del Consiglio deve
intervenire ed essere prodotto in giudizio non oltre il termine di
costituzione della parte ricorrente (sentenza n. 142 del 2012).
Nel caso di specie non rileva la tempestivita' di siffatta
ratifica e del relativo deposito, in quanto questa Corte ha piu'
volte ribadito che, per i ricorsi promossi prima della sentenza ora
citata, sussistono gli estremi dell'errore scusabile gia'
riconosciuto in ipotesi del tutto analoghe, in ragione del fatto che
tale profilo di inammissibilita' a lungo non e' stato rilevato, cosi'
da ingenerare l'affidamento nelle parti in ordine ad una
interpretazione loro favorevole (sentenze n. 203, n. 202, n. 178 e n.
142 del 2012).
Pertanto, il ricorso e', sotto tale aspetto, ammissibile.
5.- Nel merito, la questione non e' fondata.
L'art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del 2010,
cosi' dispone: «Il comma 4-bis attiene alla tutela della concorrenza
ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del
medesimo comma. Le espressioni "segnalazione certificata di inizio
attivita'" e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di
"dichiarazione di inizio attivita'" e "Dia", ovunque ricorrano, anche
come parte di una espressione piu' ampia, e la disciplina di cui al
comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, quella della
dichiarazione di inizio attivita' recata da ogni normativa statale e
regionale».
Ad avviso della ricorrente, tale disciplina si porrebbe in
contrasto con la vigente normativa provinciale, anche nelle
specifiche materie di competenza statutaria di cui agli artt. 8 (in
particolare, nelle materie di cui al numero 5: «urbanistica e piani
regolatori») e 9 dello statuto speciale (e' richiamata la sentenza di
questa Corte n. 145 del 2005). E, ove pur si dovesse ravvisare un
eventuale obbligo di adeguamento, imposto dall'art. 2, comma 1, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino Alto-Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), tale adeguamento
dovrebbe comunque avvenire nelle forme e con le modalita' di cui al
citato art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Orbene, si deve osservare che la disposizione censurata e' gia'
stata oggetto di scrutinio da parte di questa Corte nella sentenza n.
164 del 2012, in relazione a censure promosse da alcune Regioni a
statuto ordinario e dalla Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
nonche' nella sentenza n. 203 del 2012, con riferimento a censure
mosse dalla Provincia autonoma di Trento.
In particolare, con quest'ultima sentenza, la Corte ha cosi'
argomentato:
«"La segnalazione certificata d'inizio attivita'" (d'ora in
avanti, SCIA) si pone in rapporto di continuita' con l'istituto della
DIA, che dalla prima e' stato sostituito. La DIA "denuncia di inizio
attivita'" fu introdotta nell'ordinamento italiano con l'art. 19
della legge n. 241 del 1990, inserito nel Capo IV di detta legge,
dedicato alla "Semplificazione dell'azione amministrativa".
Successivamente, con l'entrata in vigore del decreto-legge 14 marzo
2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per
lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per
la modifica del codice di procedura civile in materia di processo di
cassazione e di arbitrato, nonche' per la riforma organica della
disciplina delle procedure concorsuali), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, essa assunse la
denominazione di "dichiarazione di inizio attivita'".
Scopo dell'istituto era quello di rendere piu' semplici le
procedure amministrative indicate nella norma, alleggerendo il carico
di adempimenti gravanti sul cittadino. In questo quadro si iscrive
anche la SCIA, del pari finalizzata alla semplificazione dei
procedimenti di abilitazione all'esercizio di attivita' per le quali
sia necessario un controllo della pubblica amministrazione.
Il principio di semplificazione, ormai da gran tempo radicato
nell'ordinamento italiano, e' altresi' di diretta derivazione
comunitaria (Direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato
interno, attuata nell'ordinamento italiano con decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59). Esso, dunque, va senza dubbio catalogato nel
novero dei principi fondamentali dell'azione amministrativa (sentenze
n. 282 del 2009 e n. 336 del 2005)».
La citata sentenza n. 203 del 2012 cosi' prosegue:
«Nella giurisprudenza di questa Corte si e' piu' volte affermato
che, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale, la
qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza. Per individuare la materia alla quale devono
essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse da' il legislatore, ma occorre
fare riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e
riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l'interesse
tutelato (ex plurimis: sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n.
169 del 2007; n. 447 del 2006; n. 406 e n. 29 del 1995).
In questo quadro, il richiamo alla tutela della concorrenza,
effettuato dal citato art. 49, comma 4-ter, oltre ad essere privo di
efficacia vincolante, e' anche inappropriato. Infatti, la disciplina
della SCIA, con il principio di semplificazione ad essa sotteso, si
riferisce ad "ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non
costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le
domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio
di attivita' imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui
rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e
presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale", e per il quale "non sia previsto alcun limite o
contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione
settoriale".
Detta disciplina, dunque, ha un ambito applicativo diretto alla
generalita' dei cittadini e percio' va oltre la materia della
concorrenza, anche se e' ben possibile che vi siano casi nei quali
quella materia venga in rilievo. Ma si tratta, per l'appunto, di
fattispecie da verificare in concreto (per esempio, in relazione
all'esigenza di eliminare barriere all'entrata nel mercato).
Invece, a diverse conclusioni deve pervenirsi con riferimento
all'altro parametro evocato dall'art. 49, comma 4-ter, del d.l. n. 78
del 2010, poi convertito in legge.
Detta norma stabilisce che la disciplina della SCIA, di cui al
precedente comma 4-bis, costituisce livello essenziale delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost. Analogo principio, con
riferimento alla DIA, era stato affermato dall'art. 29, comma 2-ter,
della legge n. 241 del 1990, come modificato dall'art. 10, comma 1,
lettera b), della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile), poi ancora modificato dall'art. 49,
comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito in legge.
Tale autoqualificazione, benche' priva di efficacia vincolante
per quanto prima rilevato, si rivela corretta.
Al riguardo, va rimarcato che l'affidamento in via esclusiva alla
competenza legislativa statale della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni e' previsto in relazione ai "diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale". Esso, dunque, si collega al fondamentale principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. La suddetta determinazione e'
strumento indispensabile per realizzare quella garanzia.
In questo quadro, si deve ricordare che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, "l'attribuzione allo Stato della
competenza esclusiva e trasversale di cui alla citata disposizione
costituzionale si riferisce alla determinazione degli standard
strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il
soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti,
con carattere di generalita', a tutti gli aventi diritto" (sentenze
n. 322 del 2009; n. 168 e 50 del 2008; n. 387 del 2007).
Questo titolo di legittimazione dell'intervento statale e'
invocabile "in relazione a specifiche prestazioni delle quali la
normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione"
(sentenza n. 322 del 2009, citata; e sentenze n. 328 del 2006; n. 285
e n. 120 del 2005), e con esso e' stato attribuito "al legislatore
statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di
una adeguata uniformita' di trattamento sul piano dei diritti di
tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di
autonomia regionale e locale decisamente accresciuto" (sentenze n. 10
del 2010 e n. 134 del 2006).
Si tratta, quindi, come questa Corte ha precisato, non tanto di
una "materia" in senso stretto, quanto di una competenza del
legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, in
relazione alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme
necessarie per assicurare in modo generalizzato sull'intero
territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come
contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione
regionale possa limitarle o condizionarle (sentenze n. 322 del 2009 e
n. 282 del 2002).
Alla stregua di tali principi, la disciplina della SCIA ben si
presta ad essere ricondotta al parametro di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. Tale parametro permette una restrizione
dell'autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di
assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e
sociali tutelati dalla stessa Costituzione. In particolare, "la ratio
di tale titolo di competenza e l'esigenza di tutela dei diritti
primari che e' destinato a soddisfare consentono di ritenere che esso
puo' rappresentare la base giuridica anche della previsione e della
diretta erogazione di una determinata provvidenza, oltre che della
fissazione del livello strutturale e qualitativo di una data
prestazione, al fine di assicurare piu' compiutamente il
soddisfacimento dell'interesse ritenuto meritevole di tutela
(sentenze n. 248 del 2006, n. 383 e n. 285 del 2005), quando cio' sia
reso imprescindibile, come nella specie, da peculiari circostanze e
situazioni, quale una fase di congiuntura economica eccezionalmente
negativa" (sentenza n. 10 del 2010, punto 6.3 del Considerato in
diritto).
Orbene - premesso che l'attivita' amministrativa puo' assurgere
alla qualifica di "prestazione", della quale lo Stato e' competente a
fissare un livello essenziale a fronte di uno specifico diritto di
individui, imprese, operatori economici e, in genere, soggetti
privati - la normativa qui censurata prevede che gli interessati, in
condizioni di parita' su tutto il territorio nazionale, possano
iniziare una determinata attivita' (rientrante nell'ambito del citato
comma 4-bis), previa segnalazione all'amministrazione competente. Con
la presentazione di tale segnalazione, il soggetto puo' dare inizio
all'attivita', mentre l'amministrazione, in caso di accertata carenza
dei requisiti e dei presupposti legittimanti, nel termine di sessanta
giorni dal ricevimento della segnalazione (trenta giorni nel caso di
SCIA in materia edilizia), adotta motivati provvedimenti di divieto
di prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli eventuali effetti
dannosi di essa, salva la possibilita' che l'interessato provveda a
conformare alla normativa vigente detta attivita' ed i suoi effetti
entro un termine fissato dall'amministrazione.
Al soggetto interessato, dunque, si riconosce la possibilita' di
dare immediato inizio all'attivita' (e' questo il principale novum
della disciplina in questione), fermo restando l'esercizio dei poteri
inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone gli
estremi. Inoltre, e' fatto salvo il potere della stessa pubblica
amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela, ai
sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del
1990.
Si tratta di una prestazione specifica, circoscritta all'inizio
della fase procedimentale strutturata secondo un modello ad efficacia
legittimante immediata, che attiene al principio di semplificazione
dell'azione amministrativa ed e' finalizzata ad agevolare
l'iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.), tutelando il
diritto dell'interessato ad un sollecito esame, da parte della
pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto e di
fatto che autorizzano l'iniziativa medesima».
6.- Il richiamo all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), non e' pertinente.
Anche a tal riguardo la citata sentenza n. 203 del 2012 ha cosi'
argomentato:
«Infatti, e' vero che, in base al dettato di tale norma, "Sino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite". Tuttavia, nel caso in esame viene in rilievo
un parametro costituzionale, cioe' l'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., che, come ora si e' visto, postula tutele necessariamente
uniformi su tutto il territorio nazionale e tale risultato non puo'
essere assicurato dalla Regione, ancorche' ad autonomia
differenziata, la cui potesta' legislativa e' pur sempre circoscritta
all'ambito territoriale dell'ente (nelle cui competenze legislative,
peraltro, non risulta presente una materia riconducibile a quella
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.)».
Conclusivamente, la riconduzione della disciplina in esame al
parametro costituzionale ora indicato comporta la non fondatezza
delle questioni sollevate sotto tutti i profili, in quanto la
normativa censurata rientra nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale sollevate dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe, nei confronti del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122;
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 49, comma 4-ter, del citato d.l. n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, promosse
dalla ricorrente in riferimento all'art. 8, primo comma, numero 5, e
all'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige), in
relazione all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 maggio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI