N. 202 SENTENZA 9 - 16 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Trasferimento dei dipendenti del soppresso Consorzio di bonifica della Valle Telesina nell'organico del Consorzio Sannio Alifano - Previsione dello stanziamento di un contributo regionale con vincolo di destinazione. - Legge della Regione Campania 10 maggio 2012, n. 11 (Modifiche legislative e disposizioni in materia di consorzi di bonifica), art. 3. -(GU n.31 del 23-7-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Sergio MATTARELLA, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Campania 10 maggio 2012, n. 11 (Modifiche
legislative e disposizioni in materia di consorzi di bonifica),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale della Campania,
sezione prima, nel procedimento vertente tra il Consorzio di bonifica
del Sannio Alifano e la Regione Campania ed altri con ordinanza del
13 settembre 2012, iscritta al n. 296 del registro ordinanze 2012 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima
serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione del Consorzio di bonifica del
Sannio Alifano e della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Luigi Maria D'Angiolella per il Consorzio di
bonifica del Sannio Alifano e Almerina Bove per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 13 settembre 2012, iscritta al reg. ord. n.
296 del 2012, il Tribunale amministrativo regionale della Campania,
sezione prima, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Campania 10 maggio 2012, n. 11
(Modifiche legislative e disposizioni in materia di consorzi di
bonifica), in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il Tar rimettente riferisce che con delibera del Consiglio
regionale della Campania 3 aprile 2002, n. 94/6 e' stata disposta la
soppressione del Consorzio di bonifica della Valle Telesina e le
relative funzioni sono state trasferite al Consorzio di bonifica del
Sannio Alifano. I dipendenti del Consorzio di bonifica della Valle
Telesina sono stati adibiti ad un ufficio regionale appositamente
costituito con funzione liquidatoria dei rapporti pendenti in capo
all'ente soppresso. A tal fine e' stato creato un capitolo del
bilancio regionale denominato «oneri per il personale dipendente del
soppresso Consorzio di Bonifica della Valle Telesina».
L'art. 3 della legge reg. Campania n. 11 del 2012 dispone il
trasferimento, a decorrere dalla data di entrata in vigore della
legge regionale stessa e con conservazione dell'inquadramento
giuridico e previdenziale di provenienza, del personale dipendente
del soppresso Consorzio di bonifica della Valle Telesina presso il
Consorzio di bonifica del Sannio Alifano, con contestuale
attribuzione di un contributo per il 2012 pari ad 800.000 euro e con
la previsione del medesimo contributo per gli anni dal 2013 al 2016.
Sulla base della disposizione legislativa menzionata sarebbero
stati adottati gli atti applicativi impugnati nel giudizio a quo, in
particolare le note prot. n. 367256 del 15 maggio 2012 della Regione
Campania, prot. n. 515 del 24 maggio 2012 del Commissario liquidatore
e prot. n. 0535734 del 12 luglio 2012 del dirigente dell'area
generale di coordinamento sviluppo attivita' settore primario della
Regione Campania, con i quali il Consorzio di bonifica del Sannio
Alifano e' stato diffidato a dare esecuzione al trasferimento dei
dipendenti disposto dal citato art. 3 della legge reg. Campania n. 11
del 2012.
Con separata ordinanza, il Tar rimettente, pronunciandosi in sede
cautelare, ha disposto la sospensione del giudizio per la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con l'ordinanza di
cui in epigrafe.
In punto di rilevanza, il Tar Campania afferma che gli atti
impugnati di diffida e messa in mora si baserebbero sul censurato
art. 3 della legge reg. Campania n. 11 del 2012, onde la delibazione,
anche in sede cautelare, non potrebbe prescindere dalla loro
applicazione. La rilevanza della questione non sarebbe parimenti
esclusa dalla natura cautelare del giudizio nell'ambito del quale la
questione di costituzionalita' viene sollevata.
Il giudice rimettente richiama la giurisprudenza di questa Corte,
secondo la quale la potestas iudicandi non potrebbe ritenersi
esaurita quando la concessione della misura cautelare - come sarebbe
nel caso di specie - sia fondata, quanto al fumus boni iuris, sulla
non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale. In tal caso, la sospensione dell'efficacia del
provvedimento impugnato sarebbe provvisoria e temporanea fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di legittimita'
costituzionale (si citano, ex plurimis, le sentenze n. 4 del 2000, n.
183 del 1997, n. 359 e n. 30 del 1995, n. 367 del 1991 e n. 444 del
1990, nonche' le ordinanze n. 194 del 2006 e n. 24 del 1995).
In punto di non manifesta infondatezza, a giudizio del collegio
la normativa regionale censurata violerebbe i principi enunciati
dalla Corte costituzionale in materia di leggi provvedimento.
Al riguardo, si osserva che non sarebbe preclusa alla legge
ordinaria, e neppure alla legge regionale, la possibilita' di
disciplinare oggetti o materie normalmente affidati all'autorita'
amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a
contenuto particolare e concreto.
Tuttavia queste leggi sarebbero ammissibili entro limiti non solo
specifici, quale e' quello del rispetto della funzione
giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma
anche generali, e cioe' quello del rispetto del principio di
ragionevolezza e non arbitrarieta' (si citano le sentenze n. 94 e n.
137 del 2009, n. 267 de1 2007, n. 492 del 1995, n. 346 del 1991 e n.
143 de1 1989).
In questa prospettiva, la norma-provvedimento impugnata sarebbe
in palese contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., nella misura in cui
si limiterebbe ad ordinare il trasferimento nell'organico del
Consorzio di bonifica del Sannio Alifano di 15 dipendenti del
soppresso Consorzio di bonifica della Valle Telesina, con
conservazione dell'inquadramento giuridico e previdenziale nelle more
acquisito.
A giudizio del Tar rimettente la laconicita' del precetto
normativo impedirebbe di regolare i numerosi aspetti problematici
derivanti da una decisione fortemente incidente sull'assetto
organizzativo del Consorzio ricevente.
Innanzitutto, il trasferimento presupporrebbe una omogeneita' dei
ruoli, che mancherebbe nel caso di specie, poiche' i dipendenti del
soppresso Consorzio di bonifica della Valle Telesina sarebbero stati
inquadrati nell'organico della Regione Campania.
Inoltre l'improvviso ed intempestivo sovraccarico di personale
creerebbe una incisiva disorganizzazione ed appesantimento della
dotazione complessiva, poiche' alcune posizioni sarebbero palesemente
ridondanti (come quella del direttore amministrativo) ed altre
sarebbero comunque ultronee, tenuto conto che il Consorzio di
bonifica del Sannio Alifano avrebbe nel corso degli anni provveduto a
coprire le carenze di organico di volta in volta verificatesi.
Peraltro non sarebbe stata disciplinata la distribuzione, in capo
ai vari soggetti interessati (Regione, gestione liquidatoria,
Consorzio di bonifica del Sannio Alifano), degli oneri previdenziali
ed assistenziali pregressi - per i quali pende un nutrito contenzioso
- nonche' degli accantonamenti per il trattamento di fine rapporto.
Infine, non sarebbe assicurata un'idonea copertura finanziaria,
poiche' il contributo di ottocentomila euro riguarda il 2012, mentre
per gli anni 2013-2016 ci sarebbe un vincolo di destinazione, previo
successivo provvedimento con leggi di bilancio, a fronte
dell'assunzione di personale a tempo indeterminato. Le conseguenze
finanziarie sul bilancio dell'ente potrebbero condurre ad uno stato
di dissesto o, comunque, di grave deficit economico-finanziario.
Tali profili di irragionevolezza della scelta legislativa
compiuta risulterebbero amplificati in ragione della risalente
soppressione del Consorzio di bonifica della Valle Telesina, poiche'
durante il cospicuo arco di tempo trascorso (oltre dieci anni) il
consorzio ricorrente si sarebbe organizzato compiutamente per lo
svolgimento delle nuove attribuzioni derivanti dal soppresso
Consorzio. Da ultimo, la complessita' degli interessi coinvolti
avrebbe richiesto una articolata e ponderata istruttoria, assente
nell'adozione dello strumento legislativo, per sua natura scevro da
vincoli procedimentali e motivazionali.
2.- Con atto depositato il 31 gennaio 2013 si e' costituita la
Regione Campania, la quale chiede la dichiarazione di infondatezza
della prospettata questione di legittimita' costituzionale.
3.- Con atto depositato in data 1° febbraio 2013 si e' costituito
il Consorzio di bonifica del Sannio Alifano, il quale insiste per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
reg. Campania n. 11 del 2012.
A giudizio dell'interveniente, il legislatore regionale,
disponendo il trasferimento di dipendenti dell'ente soppresso nel
2002 in capo al Consorzio di bonifica del Sannio Alifano, avrebbe
svolto un ruolo suppletivo rispetto all'operato del commissario
liquidatore, che non avrebbe provveduto alla gestione, alla
liquidazione del personale o alla sanatoria delle pendenze relative
alle posizioni previdenziali dei dipendenti del soppresso Consorzio
di bonifica della Valle Telesina in situazione di insolvenza per
molti milioni di euro, come sarebbe emerso anche nel giudizio dinanzi
al Tar.
La finalita' delle disposizioni di cui all'impugnato art. 3
sarebbe allora quella di risolvere il problema del pagamento delle
retribuzioni dei dipendenti e non quella di regolarizzare le
situazioni previdenziali, rispetto alle quali il Consorzio di
bonifica della Valle Telesina sarebbe stato inadempiente anche prima
della soppressione avvenuta nel 2002.
A giudizio dell'interveniente, in realta' non vi sarebbe stata
neppure la necessita' dell'intervento del legislatore regionale,
perche' il commissario liquidatore avrebbe dovuto provvedere a
definire le situazioni previdenziali dei singoli dipendenti e poi
concluderne il rapporto, pagando le necessarie liquidazioni per
estinzione dell'ente. In modo paradossale la liquidazione dell'ente
sarebbe tuttora pendente senza che siano chiari gli eventuali esiti.
Nondimeno gli oneri relativi ai dipendenti graverebbero su un ente
diverso, il quale perseguirebbe scopi istituzionali indicati nello
statuto e disporrebbe di mezzi coerenti per il loro perseguimento,
non anche per far fronte alle sopravvenienze.
Di conseguenza, a giudizio dell'interveniente, ricorrerebbe nel
caso di specie uno sviamento di potere in quanto si sarebbero
finanziati (ma solo per un tempo determinato, a fronte di una
situazione a tempo indeterminato) gli stipendi e disposto il
trasferimento per risolvere la situazione del personale dell'ente che
avrebbe dovuto essere risolto in sede di liquidazione. Inoltre, il
Consorzio di bonifica del Sannio Alifano avrebbe notoriamente un
bilancio rigido, nel quale entrate ed uscite sarebbero opportunamente
calibrate e non potrebbe certo subire oneri aggiuntivi per milioni di
euro, per i quali in aperta violazione dell'art. 81 Cost. non si
indicherebbero i mezzi di finanziamento.
Inoltre, l'interveniente riferisce che presso la Regione Campania
sarebbero in corso studi per la riduzione dei contributi previsti a
favore del Consorzio di bonifica del Sannio Alifano per il
perseguimento dei suoi fini istituzionali.
Il Consorzio di bonifica del Sannio Alifano sostiene che la
normativa censurata contrasterebbe con il principio della
proporzionalita' affermato nell'ordinamento comunitario, che
troverebbe applicazione anche nell'ordinamento nazionale in virtu'
dell'art. 117, primo comma, Cost.
Si osserva piu' in generale che il legislatore regionale potrebbe
determinare la tipologia degli enti para-regionali, come sono i
consorzi di bonifica, ma una volta costituiti non potrebbe invaderne
la sfera di competenza ed in particolare l'ordinamento del personale
ed il conseguente relativo ordinamento finanziario, perche' questo
ambito apparterrebbe alla potesta' statutaria e regolamentare degli
enti autonomi. L'aver inserito nell'ordinamento del Consorzio di
bonifica del Sannio Alifano i dipendenti del Consorzio di bonifica
della Valle Telesina comporterebbe la modifica dell'ordinamento
dell'ente ricevente per quanto riguarda l'organizzazione del
personale ed il relativo ruolo, invadendo la potesta' degli enti
stessi e violando anzitutto i principi dell'autonomia e del
decentramento dell'art. 5 Cost.
Infine, l'interveniente rileva che nella specie si tratterebbe
pacificamente di un ente pubblico economico, che assumerebbe il
personale secondo le regole del diritto privato, secondo quanto
stabilito da una costante giurisprudenza, sicche' l'imposizione
legislativa di altro personale invaderebbe l'autonomia contrattuale
ai sensi dell'art. 1322 del codice civile dei soggetti, che operano
secondo il diritto privato nell'ambito dei rapporti col personale
degli enti economici.
4.- La Regione Campania ha depositato in data 4 giugno 2014 una
memoria fuori termine.
5.- Nel corso dell'udienza, la Regione Campania ha ribadito che
il personale del disciolto Consorzio ben potrebbe essere utilmente
impiegato dal Consorzio di bonifica del Sannio Alifano, anche con
riguardo ai contributi comunitari di cui lo stesso sarebbe
destinatario. Il predetto Consorzio ha replicato che i contributi
comunitari sarebbero destinati alle imprese e non al pagamento degli
stipendi del personale.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza del 13 settembre 2012, iscritta al n. 296 del
registro ordinanze 2012, il Tribunale amministrativo della Regione
Campania ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Campania 10 maggio 2012, n. 11
(Modifiche legislative e disposizioni in materia di consorzi di
bonifica), in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare su
un ricorso proposto dal Consorzio di bonifica del Sannio Alifano
avente ad oggetto atti di diffida e messa in mora adottati nei suoi
confronti dalla Regione Campania per l'esecuzione della norma
censurata, la quale dispone il trasferimento del personale del
disciolto Consorzio di bonifica della Valle Telesina nell'organico
del citato Consorzio di bonifica del Sannio Alifano, sotto
comminatoria di scioglimento in caso di inadempimento.
Al riguardo il Tar espone che, con delibera del Consiglio
regionale della Campania 3 aprile 2002, n. 94/6, e' stato soppresso
il Consorzio di bonifica della Valle Telesina, con contestuale ed
immediata attribuzione al Consorzio di bonifica del Sannio Alifano
delle relative competenze amministrative. Al contempo, i dipendenti
del soppresso Consorzio di bonifica della Valle Telesina sono stati
assegnati ad un apposito ufficio regionale di "gestione liquidatoria"
dell'ente soppresso. La loro retribuzione e' stata assicurata
mediante l'istituzione di un capitolo del bilancio regionale
denominato «oneri per il personale dipendente del soppresso Consorzio
di Bonifica della Valle Telesina».
Dopo circa dieci anni, la norma censurata avrebbe disposto il
trasferimento del personale del disciolto consorzio, cosi'
provvisoriamente impiegato, nel consorzio ricorrente, dando luogo
all'emanazione degli atti impugnati, che ne costituirebbero mera
esecuzione.
Chiamato a pronunciarsi in sede cautelare e dubitando della
legittimita' dell'art. 3 della legge reg. Campania n. 11 del 2012, il
TAR rimettente ha sospeso il giudizio, sollevando la presente
questione dinanzi a questa Corte.
Secondo il giudice rimettente, la disposizione costituirebbe una
legge provvedimento e, come tale, dovrebbe operare nel rispetto della
funzione giurisdizionale, con riguardo alla decisione delle cause in
corso, e dei principi di ragionevolezza e non arbitrarieta'. Sotto
detti profili, essa sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.,
poiche' si limiterebbe ad ordinare in modo apodittico il
trasferimento nell'organico del Consorzio di bonifica del Sannio
Alifano di quindici (peraltro il numero dei dipendenti interessati
oscilla tra dieci e ventuno unita' negli atti di causa prodotti dalle
parti) dipendenti del soppresso Consorzio di bonifica della Valle
Telesina, con conservazione dell'inquadramento giuridico e
previdenziale nelle more acquisito.
Il laconico precetto normativo impedirebbe di apprezzare e
regolare i numerosi aspetti problematici derivanti da un
trasferimento ordinato dopo il significativo lasso temporale
trascorso dal momento in cui la subentrata amministrazione ha
iniziato a svolgere autonomamente le funzioni trasferite e,
correlativamente, da quando il personale interessato ha smesso di
esercitare dette funzioni.
Tale disposizione, non corredata da alcuna istruttoria e da alcun
criterio di razionalizzazione del trasferimento, inciderebbe in modo
negativo sull'assetto organizzativo del consorzio ricorrente. Nulla
sarebbe detto circa l'omogeneizzazione dei ruoli, requisito
necessario per il buon andamento dell'amministrazione, dal momento
che tra i dipendenti del soppresso Consorzio di bonifica della Valle
Telesina vi sarebbero figure professionali «palesemente ridondanti
(come quella del direttore amministrativo) ed altre [sarebbero]
ultronee», creando inutili e dannose duplicazioni di ruoli.
In particolare, secondo il giudice rimettente: a) il
trasferimento presupporrebbe una omogeneita' dei ruoli, che
mancherebbe nel caso di specie, poiche' i dipendenti del soppresso
Consorzio di bonifica della Valle Telesina sarebbero stati inquadrati
nell'organico della Regione Campania; b) l'improvviso ed intempestivo
sovraccarico di personale creerebbe una grave disorganizzazione ed un
appesantimento della dotazione complessiva; c) non sarebbe stata
disciplinata la distribuzione, in capo ai vari soggetti interessati
(Regione, gestione liquidatoria, Consorzio di bonifica del Sannio
Alifano), degli oneri previdenziali ed assistenziali pregressi - per
i quali pende, peraltro, un nutrito contenzioso - nonche' degli
accantonamenti per il trattamento di fine rapporto; d) non sarebbe
assicurata un'idonea copertura finanziaria, poiche' il contributo di
ottocentomila euro riguarda il 2012, mentre per gli anni 2013-2016
essa sarebbe rinviata alle successive leggi di bilancio, statuizione
incongruente in relazione al rapporto di lavoro a a tempo
indeterminato del personale trasferito; e) le conseguenze finanziarie
sul bilancio dell'ente potrebbero condurre ad uno stato di dissesto
o, comunque, di grave deficit economico-finanziario.
Tali profili di irragionevolezza della scelta legislativa
compiuta risulterebbero amplificati in ragione della risalente
soppressione del Consorzio di bonifica della Valle Telesina, poiche'
durante il cospicuo arco di tempo trascorso (oltre dieci anni) il
Consorzio di bonifica del Sannio Alifano avrebbe svolto autonomamente
tutte le funzioni con proprio personale.
1.2.- La Regione Campania eccepisce l'infondatezza della
questione e, nel corso dell'udienza, ha ribadito che il personale del
disciolto consorzio ben potrebbe essere utilmente impiegato dal
Consorzio di bonifica del Sannio Alifano, anche in ragione della
disponibilita' dei contributi comunitari di cui lo stesso sarebbe
destinatario.
1.3.- Il Consorzio di bonifica del Sannio Alifano insiste per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma impugnata
facendo presente, nel corso della udienza, che i contributi
comunitari sarebbero destinati alle imprese e non al pagamento degli
stipendi del personale.
Con riguardo agli imposti oneri pregressi, e non ancora definiti,
relativi alle posizioni previdenziali dei dipendenti del soppresso
Consorzio di bonifica della Valle Telesina - per i quali esisterebbe
una situazione di insolvenza per molti milioni di euro - si verrebbe
a configurare un'indebita surrogazione del consorzio nei confronti
della assoluta inattivita' decennale del liquidatore. Cio' in assenza
di competenze e di risorse nel consorzio ricevente, il quale
disporrebbe solamente di mezzi proporzionati ai propri scopi
istituzionali.
2.- La questione e' inammissibile per le ragioni di seguito
esposte.
2.1.- Il rimettente muove dall'assunto, in cio' seguendo
l'indirizzo applicativo della Regione e del Commissario liquidatore
espresso attraverso gli atti impugnati nel giudizio a quo - note
prot. n. 367256 del 15 maggio 2012 della Regione Campania, prot. n.
515 del 24 maggio 2012 del Commissario liquidatore e prot. n. 0535734
del 12 luglio 2012 del dirigente dell'area generale di coordinamento
sviluppo attivita' settore primario della Regione Campania - che la
norma censurata debba necessariamente essere interpretata come
precetto di automatica applicazione di «trasferimento nell'organico
del Consorzio Sannio Alifano [dei] dipendenti del soppresso Consorzio
di bonifica della Valle Telesina».
In tal modo, il Tar ha omesso di verificare la praticabilita' di
un'interpretazione alternativa costituzionalmente orientata della
norma denunciata, secondo il canone ermeneutico del buon andamento
dell'attivita' amministrativa, al quale il giudice nella lettura e
nell'applicazione delle disposizioni vigenti deve attenersi. Aspetto,
quest'ultimo, che viene in particolare rilievo nel caso di specie,
caratterizzato dalla grave inerzia ultradecennale nella
ricollocazione del personale del disciolto consorzio.
2.2.- Se da un lato deve essere condivisa l'osservazione del
giudice a quo, secondo cui non si puo' procedere in modo automatico
ad un simile trasferimento in assenza «di una articolata e ponderata
istruttoria», poiche' il principio di buon andamento non puo' essere
completamente sacrificato in nome di una pur apprezzabile finalita'
di tutela dei lavoratori, dall'altro, come di seguito meglio
precisato, un'interpretazione costituzionalmente orientata consente
di imputare detta compressione alla amministrazione in sede attuativa
della disposizione anziche' al legislatore regionale.
E' vero che questa Corte ha gia' precisato, in relazione ad altra
fattispecie, per la quale ha ritenuto fondata la questione di
costituzionalita', che «La norma che accorda tale protezione [ai
lavoratori dipendenti] non vive a se', ma forma sistema con le altre
che provvedono ad interessi di uguale portata costituzionale, com'e'
quello inerente al buon andamento dei pubblici uffici, cardine della
vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato
della vita sociale» (sentenza n. 123 del 1968). Tuttavia la norma
impugnata, inserendosi in un contesto complesso e di risalente
genesi, non comporta di per se' il sacrificio del principio del buon
andamento, ma si limita ad esprimere la volonta' del legislatore
regionale di porre rimedio ad una situazione di inerzia
amministrativa, che ha pregiudicato gravemente l'attuazione
dell'originario provvedimento (delibera del Consiglio regionale n.
94/6 del 3 aprile 2002, che ha approvato la proposta di Giunta
regionale) di scioglimento del Consorzio di bonifica della Valle
Telesina e di trasferimento delle attivita' principali al Consorzio
di bonifica del Sannio Alifano.
Detto provvedimento contemplava un'articolazione bifasica del
procedimento di incorporazione del disciolto consorzio nelle
amministrazioni in cui sarebbe confluito (il Consorzio di bonifica
del Sannio Alifano non era l'unico destinatario di funzioni e
personale provenienti dal disciolto Consorzio di bonifica della Valle
Telesina) per contemperare l'esigenza di continuita' dell'attivita'
istituzionale dello stesso con quella di un riordino complessivo del
suo personale, compatibile con la struttura ed il funzionamento degli
enti riceventi. Mentre la prima fase presentava un carattere di
immediata attuazione, la seconda doveva essere caratterizzata da
un'adeguata istruttoria finalizzata ad assumere atti di trasferimento
calibrati, tra l'altro, sul nuovo assetto del Consorzio di bonifica
del Sannio Alifano e all'accertamento e alla regolarizzazione delle
singole posizioni del personale dipendente interessato al
trasferimento.
Infatti, il citato provvedimento attuativo dello scioglimento del
Consorzio di bonifica della Valle Telesina (delibera del Consiglio
regionale n. 94/6 del 2002) giustificava il particolare procedimento
bifasico con una serie di gravi anomalie dell'ente disciolto, che si
possono cosi' sintetizzare: a) assoluta «staticita' della gestione
amministrativa [...], (mancata predisposizione dei bilanci di
previsione) [...], (mancanza del servizio di tesoreria) [...]
(mancata presentazione dei conti consuntivi)»; b) stato di dissesto
finanziario «strutturale ed irrisolvibile»; c) assoluta necessita' di
una gestione liquidatoria propedeutica al trasferimento dei rapporti
attivi e passivi pregressi «al fine di definire tutti i rapporti
debitori e passivi dell'ente anzidetto accumulatesi nel tempo»; d)
necessita' «di dare mandato all'Assessore regionale all'agricoltura
di assumere le iniziative piu' opportune per il trasferimento del
personale consortile conseguente al trasferimento di funzioni cosi'
come regolato dall'accordo procedimentale di programma quadro tra
l'Assessorato regionale ai trasporti e la Provincia di Benevento e
per chiedere alla Comunita' montana del Taburno di assumere per la
realizzazione degli interventi di bonifica montana e forestazione una
parte del personale consortile in servizio».
Inoltre, la delibera di Giunta regionale n. 2082 del 17 maggio
2002, attuativa della predetta delibera consiliare, articolava gli
adempimenti del Commissario liquidatore prevedendo, tra l'altro: a)
la determinazione della massa attiva e passiva, il relativo recupero
dei crediti, il pagamento dei debiti; b) la determinazione delle
«eventuali occorrenze finanziarie»; c) la redazione di apposito
«rendiconto finale», corredato dalla prova dell'estinzione «anche in
via transattiva, [del]le passivita' risultanti dall'elenco dei
crediti» e del pagamento di «tutte le spese della procedura».
2.3.- E' evidente che agli adempimenti propedeutici al
trasferimento del personale, stante la loro complessita', non poteva
provvedere il legislatore regionale. Di conseguenza, la norma
impugnata puo' essere interpretata come un mero sollecito alla
conclusione della procedura, della quale detti adempimenti
costituiscono presupposto indefettibile. Nella stessa ordinanza di
rimessione emerge al contrario che l'attivita' istruttoria pertinente
al compimento di questi ultimi non e' stata svolta. Il giudice a quo
lamenta infatti: a) l'assenza di una articolata e ponderata
istruttoria attinente alle singole posizioni del personale da
trasferire; b) la presenza di sovrapposte duplicazioni di figure
professionali senza che la Regione abbia elaborato alcun criterio di
riassetto funzionale; c) la mancata specificazione e quantificazione
del contenzioso e degli oneri previdenziali presenti e pregressi del
personale trasferito.
Un'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione in esame consente di attribuire i vizi predetti alla
Amministrazione per il modo con cui intende attuare detta
disposizione anziche' al legislatore regionale. L'Amministrazione,
infatti, non puo' limitarsi ad una mera diffida a provvedere
all'automatica presa in carico del personale interessato.
E' stato gia' osservato da questa Corte che la «pletora
amministrativa e' sempre causa di disordine, perche' impone una
artificiosa distribuzione di compiti, un frazionamento irrazionale di
funzioni, una sovrapposizione o una duplicazione di competenze; e
ovviamente ne risultano ritardi e intralci nello svolgimento
dell'attivita' degli uffici» (sentenza n. 123 del 1968). Questa
situazione corrisponde a quella descritta nell'ordinanza di
rimessione e non consegue ai contenuti della norma impugnata ma alle
modalita' di attuazione del trasferimento adottate dalla Regione
nell'esercizio della sua discrezionalita'. Quest'ultima e' soggetta
al sindacato del giudice amministrativo, al quale compete verificare
la legittimita' del presupposto procedimento liquidatorio
propedeutico alla presa in carico del personale dell'ente disciolto
ed il rispetto del principio del buon andamento, anche tenendo conto
delle esigenze di funzionalita' dell'apparato amministrativo del
subentrante consorzio.
2.4.- In detto contesto, anche la norma che prevede la
finalizzazione del contributo regionale al personale trasferito ben
puo' essere intesa come di carattere temporaneo e strettamente
correlata alla specificazione delle singole posizioni contrattuali e
dei pertinenti oneri.
Essa e' espressiva di una precisa scelta del legislatore
consistente nell'accordare una protezione particolarmente energica -
alla luce delle patologiche modalita' temporali che hanno
caratterizzato la seconda fase di liquidazione - ad un bene di
indubbia pregnanza, quale la tutela dei lavoratori interessati al
processo di trasferimento. Cio' deve, tuttavia, avvenire nel rispetto
dei principi costituzionali, tra i quali assume rilievo prioritario
il buon andamento della pubblica amministrazione sotto il profilo
dell'effettivo e corretto impiego dei lavoratori nel nuovo organismo
in cui vengono inseriti.
Ne deriva la previa necessaria determinazione dei criteri e delle
modalita' relativi all'individuazione delle figure professionali e
dei dipendenti destinati a ricoprirle in modo congruente e
compatibile con l'apparato amministrativo ricevente. La fase
attuativa della disposizione censurata non puo', quindi, prescindere
dall'esercizio della funzione di riassetto del consorzio di bonifica
interessato, spettante alla Regione Campania.
La legge impugnata, non potendo per sua natura prevedere la
specificazione del procedimento di incorporazione del personale
nell'organico e nelle funzioni - elemento indispensabile per
razionalizzare l'impiego delle risorse in relazione alle finalita'
istituzionali - si e', dunque, limitata a fissare una copertura
temporanea attraverso una stima di massima degli oneri necessari per
attivare detto processo.
Un vincolo di destinazione definitivo per il mero pagamento delle
spese di personale non sarebbe costituzionalmente legittimo in quanto
incompatibile con il principio dell'unita' di bilancio, profilo
specificativo dell'art. 81 Cost., «secondo il quale tutte le entrate
correnti, a prescindere dalla loro origine, concorrono alla copertura
di tutte le spese correnti, con conseguente divieto di prevedere una
specifica correlazione tra singola entrata e singola uscita»
(sentenza n. 192 del 2012; in senso conforme sentenza n. 241 del
2013) e con quello di buon andamento perche' l'impiego delle risorse
per il pagamento del personale e' inscindibilmente integrato con
l'esercizio delle funzioni istituzionali, cui il personale stesso e'
preposto.
3.- Se le premesse argomentative svolte dal rimettente risultano
corrette sotto il profilo della non conformita' della fattispecie
amministrativa ai canoni del buon andamento, il petitum che egli
formula si presenta, tuttavia, privo della necessaria
consequenzialita' logico-giuridica.
L'art. 3 della legge reg. Campania n. 11 del 2012 non ha,
infatti, rimosso modalita' e adempimenti gia' prescritti in sede
amministrativa con le richiamate delibere del Consiglio regionale n.
94/6 del 3 aprile 2002 e della Giunta regionale n. 2082 del 17 maggio
2002, ma - presupponendone l'indefettibile osservanza - si e'
limitato ad imporne l'attuazione, sollecitando il superamento della
decennale situazione di stallo.
L'omesso esperimento di un'interpretazione costituzionalmente
orientata impone, conclusivamente, la declaratoria di
inammissibilita' della questione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Campania 10
maggio 2012, n. 11 (Modifiche legislative e disposizioni in materia
di consorzi di bonifica), sollevata dal Tribunale amministrativo
della Regione Campania, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.
F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI