N. 207 SENTENZA 9 - 16 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte e tasse - Incrementi di autorizzazioni di spesa e relativa copertura - Speciale regime applicato nella Regione Siciliana. - Decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63 (Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonche' altre disposizioni in materia di coesione sociale) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2013, n. 90 - art. 21, comma 3, alinea e lettera a). -(GU n.31 del 23-7-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Giuseppe TESAURO, Paolo NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Sergio MATTARELLA, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma
3, alinea e lettera a), del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63
(Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla
prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle
procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonche'
altre disposizioni in materia di coesione sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2013, n.
90, promosso dalla Regione siciliana con ricorso notificato il 2
ottobre 2013, depositato in cancelleria il 9 ottobre 2013 ed iscritto
al n. 91 del registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Marina Valli per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 2 ottobre 2013 (reg. ric. n. 91 del
2013) e depositato in cancelleria il 9 ottobre 2013, la Regione
siciliana ha impugnato l'art. 21, comma 3, alinea e lettera a), del
decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63 (Disposizioni urgenti per il
recepimento della Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica
nell'edilizia per la definizione delle procedure d'infrazione avviate
dalla Commissione europea, nonche' altre disposizioni in materia di
coesione sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 3 agosto 2013, n. 90, «ove applicabile ricomprendendo
nell'aumento di gettito derivante dalle misure previste dagli
articoli 14, 16, 19 e 20, da utilizzare a copertura degli oneri
derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate
nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e
quindi di spettanza della Regione», per violazione degli artt. 36 e
37 dello statuto della Regione siciliana (Regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello statuto della
Regione siciliana»), nonche' delle correlate norme di attuazione di
cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello
Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria ) ed in
particolare dell'art. 2.
L'art. 21 del d.l. n. 63 del 2013, ai commi 1 e 2, cosi' dispone:
«l. L'autorizzazione di spesa di cui all'articolo l, comma 7, del
decretolegge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni,
dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, confluita nel Fondo sociale per
l'occupazione e la formazione, di cui all'articolo 18, comma l,
lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e' incrementata
di 47,8 milioni di euro per l'anno 2013 e di 121,5 milioni di euro
per l'anno 2014, per essere destinata al rifinanziamento degli
ammortizzatori sociali in deroga di cui all'articolo 2, commi 64, 65
e 66, della legge 28 giugno 2012, n. 92. 2. L'autorizzazione di spesa
di cui all'articolo 5 della legge 6 febbraio 2009, n. 7 e'
incrementata di 413,1 milioni di euro per l'anno 2024». La Regione
ricorrente censura, in modo particolare, il successivo comma 3,
secondo cui «3. Agli oneri derivanti dagli articoli 14 e 16 e dai
commi l e 2 del presente articolo, pari a 47,8 milioni di euro per
l'anno 2013 a 274 milioni di euro per l'anno 2014, a 379,7 milioni di
euro per l'anno 2015, a 265,1 milioni di euro per l'anno 2016, a
262,2 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2017 al 2023 e a
413,l milioni di euro per l'anno 2024, si provvede: a) quanto a 47,8
milioni di euro per l'anno 2013, a 194 milioni di euro per ciascuno
degli anni dal 2014 al 2023 e a 379 milioni di euro per l'anno 2024,
mediante corrispondente utilizzo delle maggiori entrate e delle
minori spese derivanti dalle misure previste dagli articoli 14, 16,
19 e 20; [...]».
In particolare, gli articoli da ultimo richiamati prevedono
rispettivamente: l'innalzamento e la proroga del regime di detrazione
fiscale per interventi di miglioramento dell'efficienza energetica
negli edifici (art. 14); la proroga delle detrazioni fiscali per
interventi di ristrutturazione edilizia e per l'acquisto di immobili
(art. 16); l'eliminazione del regime agevolato IVA per taluni
prodotti editoriali, e cioe' supporti integrativi a quotidiani e
prodotti editoriali diversi dai libri scolastici e universitari (art.
19); l'applicazione del regime ordinario IVA per la somministrazione
di alimenti e bevande con distributori automatici (art. 20).
Pertanto, dagli artt. 14 e 16 del d.l. n. 63 del 2013 e' previsto
un maggior gettito risultante dalla differenza tra il costo delle
agevolazioni fiscali ivi stabilite e i maggiori introiti per imposte
dirette ed IVA conseguenti all'incremento delle attivita' economiche
agevolate; dagli artt. 19 e 20 e' poi previsto un maggior gettito
come diretta conseguenza della eliminazione del regime IVA agevolato
nel settore editoriale e dell'innalzamento dell'IVA sugli alimenti
somministrati mediante distributori automatici.
1.1.- La Regione «paventa» che con l'art. 21 si sia inteso
stabilire che tutti gli aumenti di gettito suddescritti confluiscano
nel bilancio statale, anche se derivanti da tributi regionali
riscossi in Sicilia e promuove «in via cautelativa» la questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto la disposizione de qua.
La disposizione impugnata, «ove applicabile ricomprendendo
nell'aumento di gettito derivante dalle misure previste dagli
articoli 14, 16, 19 e 20, da utilizzare a copertura degli oneri
derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate
nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e
quindi di spettanza della Regione», violerebbe gli artt. 36 e 37
dello statuto nonche' l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, in quanto
non sussisterebbero i presupposti, previsti dallo statuto, che
consentono di derogare al principio di attribuzione alla Regione
siciliana di tutte le imposte statali riscosse nell'isola, ovvero a)
la natura tributaria dell'entrata; b) la novita' di tale entrata; c)
la destinazione del gettito «con apposite leggi alla copertura di
oneri diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o
continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime».
Relativamente ai maggiori proventi fiscali che ci si attende dalla
ripresa economica stimolata dalle (maggiori) agevolazioni di cui ai
citati artt. 14 e 16, difetterebbe il carattere di novita'
dell'entrata tributaria; mentre, relativamente sia a questi che agli
aumenti di gettito IVA derivanti dai successivi artt. 19 e 20,
mancherebbe la specifica destinazione a finalita' contingenti o
continuative dello Stato.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, ritualmente
costituito in giudizio, sostiene, innanzitutto, l'inammissibilita'
del ricorso, non avendo, la ricorrente, adempiuto all'onere,
cristallizzato dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 246
del 2012), di allegare la precisa quantificazione del pregiudizio
lamentato, i criteri utilizzati per la sua definizione e le partite
dei rispettivi bilanci finanziari dalle quali si ricavano le relative
censure.
2.1.- Viene, inoltre, sostenuta la infondatezza del ricorso in
quanto, per espressa affermazione della ricorrente, dalle norme
impugnate non emergerebbe alcun danno, stante anche la recente
pronuncia di questa Corte, in fattispecie di analogo contenuto,
secondo cui dalle norme statutarie non sarebbe desumibile alcun
principio di invarianza di gettito per la Regione in caso di modifica
di tributi erariali, fatta salva la dimostrazione che la dedotta
riduzione di gettito rende impossibile lo svolgimento delle funzioni
regionali (sentenza n. 241 del 2012).
A cio' si aggiunge che la finalita' delle disposizioni recate dal
d.l. n. 63 del 2013 e, in particolare, di quelle relative alle
detrazioni fiscali per interventi di riqualificazione energetica,
sarebbe il recepimento - doveroso - della direttiva comunitaria
2010/31/UE in materia di prestazioni energetiche per la definizione
di procedure d'infrazione. Pertanto, il maggior gettito (peraltro
come effetto indotto) derivante dalle disposizioni di carattere
fiscale, dettate tipicamente da obblighi di adeguamento comunitari,
non apparirebbe essere diretto a costituire una riserva erariale in
senso tecnico. Del resto, lo Stato, nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva in materia di rapporti con l'Unione europea
nonche' in materia tributaria, sarebbe legittimato ad introdurre
misure, anche di carattere fiscale, al fine di favorire la
standardizzazione delle prestazioni energetiche e garantire coesione
sociale e internazionale, senza che l'eventuale minor gettito debba
essere necessariamente accompagnato da misure compensative per la
finanza regionale.
Alla luce di quanto esposto il resistente chiede il rigetto del
ricorso in epigrafe.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso n. 91 del 2013, la Regione siciliana ha impugnato
l'art. 21, comma 3, alinea e lettera a), del decreto-legge 4 giugno
2013, n. 63 (Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva
2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010,
sulla prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle
procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonche'
altre disposizioni in materia di coesione sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2013, n.
90, «ove applicabile ricomprendendo nell'aumento di gettito derivante
dalle misure previste dagli articoli 14, 16, 19 e 20, da utilizzare a
copertura degli oneri derivanti allo Stato per effetto delle
disposizioni indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi
riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione», per
violazione degli artt. 36 e 37 dello statuto della Regione siciliana
(Regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante
«Approvazione dello statuto della Regione siciliana»), nonche' delle
correlate norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria) ed in particolare dell'art. 2.
La disposizione censurata prevede la copertura degli incrementi
di alcune autorizzazioni di spesa individuate dai commi 1 e 2 dello
stesso art. 21 e degli oneri derivanti da agevolazioni fiscali
introdotte dagli artt. 14 e 16 del medesimo decreto-legge «mediante
corrispondente utilizzo delle maggiori entrate e delle minori spese
derivanti dalle misure previste dagli articoli 14, 16, 19 e 20;
[...]».
In particolare, dagli artt. 14 e 16 del d.l. n. 63 del 2013 e'
previsto un maggior gettito risultante dalla differenza tra il costo
delle agevolazioni fiscali ivi stabilite e i maggiori introiti per
imposte dirette ed IVA che si prevedono come conseguenti
all'incremento delle attivita' economiche agevolate; dagli artt. 19 e
20 del medesimo decreto-legge e' poi previsto un maggior gettito come
diretta conseguenza della eliminazione del regime IVA agevolato nel
settore editoriale e dell'innalzamento dell'IVA sugli alimenti
somministrati mediante distributori automatici.
1.1.- A parere della Regione la disposizione censurata, «ove
applicabile ricomprendendo [...] anche la parte relativa a tributi
riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione», violerebbe
gli artt. 36 e 37 dello statuto nonche' l'art. 2 del d.P.R. n. 1074
del 1965, in quanto non sussisterebbero i presupposti, previsti dallo
statuto, che consentono di derogare al principio di attribuzione alla
Regione siciliana di tutte le imposte statali riscosse nell'isola,
ovvero a) la natura tributaria dell'entrata; b) la novita' di tale
entrata; c) la destinazione del gettito «con apposite leggi alla
copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita'
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime».
Quanto ai maggiori proventi fiscali previsti sulla base della
ripresa economica stimolata dalle agevolazioni di cui ai citati artt.
14 e 16, difetterebbe il carattere di novita' dell'entrata
tributaria. Con riferimento sia ad essi che agli aumenti di gettito
IVA derivanti dai successivi artt. 19 e 20, mancherebbe la specifica
destinazione a finalita' contingenti o continuative dello Stato.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene
l'inammissibilita' del ricorso, non avendo, la ricorrente, adempiuto
all'onere di allegare la «precisa quantificazione del pregiudizio
lamentato, i criteri utilizzati per la sua definizione e le partite
dei rispettivi bilanci finanziari dalle quali si ricavano le relative
censure», nonche' la sua non fondatezza in quanto, per espressa
affermazione della ricorrente, dalle norme impugnate non emergerebbe
alcun danno. Inoltre, la finalita' delle disposizioni recate dal d.l.
n. 63 del 2013 e in particolare di quelle relative alle detrazioni
fiscali per interventi di riqualificazione energetica, sarebbe il
recepimento doveroso della direttiva comunitaria 2010/31/UE in
materia di prestazioni energetiche; pertanto, il maggior gettito non
sarebbe diretto a costituire una riserva erariale in senso tecnico.
Comunque, lo Stato, nell'esercizio della potesta' legislativa
esclusiva in materia di rapporti con l'Unione europea nonche' in
materia tributaria, sarebbe legittimato ad introdurre misure, anche
di carattere fiscale, al fine di favorire la standardizzazione delle
prestazioni energetiche e garantire coesione sociale e
internazionale, senza che l'eventuale minor gettito debba essere
necessariamente accompagnato da misure compensative per la finanza
regionale.
2.- Si premette che la questione promossa dalla Regione siciliana
e' ammissibile, sebbene formulata in via alternativa - sulla
riconducibilita' o meno alla disposizione in esame dei tributi
riscossi nel territorio della Regione - in quanto, secondo costante
orientamento di questa Corte, il giudizio in via principale, a
differenza di quanto accade per il giudizio in via incidentale, puo'
concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni
prospettate dal ricorrente come possibili (sentenze n. 255 del 2013,
n. 228 del 2003, n. 412 del 2001, n. 244 del 1997 e n. 242 del 1989).
3.- Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione
di inammissibilita' prospettata dal Presidente del Consiglio dei
ministri per genericita' del ricorso per la «mancata quantificazione
del pregiudizio lamentato, i criteri utilizzati per la sua
definizione e le partite dei rispettivi bilanci finanziari dalle
quali si ricavano le relative censure».
L'eccezione non e' fondata in quanto il principio della
necessaria allegazione del danno affermato da questa Corte (sentenza
n. 246 del 2012) trova una giustificazione quando la norma censurata
dispone una minore entrata per la Regione e non anche quando comporti
l'esclusione dal beneficio del maggior gettito da essa stessa
introdotto.
4.- Nel merito la questione e' fondata. La disposizione
impugnata, come "paventato" dalla ricorrente, dispone in effetti che
la globalita' degli aumenti di gettito confluiscano nel bilancio
statale, includendovi, quindi, anche quelli riscossi nel territorio
della Regione siciliana.
Manca infatti una clausola di salvaguardia che preveda
l'inapplicabilita' delle disposizioni in esame alle Regioni ad
autonomia speciale ove siano in contrasto con gli statuti e le
relative norme di attuazione.
Va poi rilevato che la relazione tecnica, nel quantificare ed
esporre i dati contabili ed economici ricollegabili alle misure
introdotte, prende a riferimento le entrate riscosse in tutto il
territorio nazionale.
Occorre, dunque, verificare se ricorrono i presupposti
legittimanti la riserva allo Stato fissati dall'art. 2 del d.P.R. n.
1074 del 1965, la cui sussistenza e' contestata dalla Regione.
5.- Essendo pacifico il carattere tributario dell'entrata, deve
accertarsi, innanzitutto, la destinazione a «finalita' contingenti o
continuative dello Stato, specificate nelle leggi medesime». Questa
Corte, con la sentenza n. 241 del 2012, ha evidenziato che tale
condizione «e' soddisfatta quando la legge statale stabilisce che il
gettito sia utilizzato per la copertura di oneri diretti a perseguire
"particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato
specificate" nella legge stessa (sentenza n. 135 del 2012)».
Ebbene, gli obiettivi di impiego indicati nel censurato comma 3
dell'art. 21 rispondono ad esigenze specifiche di copertura degli
«oneri derivanti dagli articoli 14 e 16 e dai commi l e 2».
Essi riguardano, rispettivamente, le detrazioni fiscali
introdotte da tali norme per gli interventi di miglioramento
dell'efficienza energetica negli edifici e per le spese di
ristrutturazione edilizia; l'incremento dell'autorizzazione di spesa
di cui all'art. 1, comma 7, del decreto legge 20 maggio 1993, n. 148
(Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 19 luglio 1993, n.
236, confluita nel Fondo sociale per l'occupazione e la formazione e
destinata al rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga
di cui all'art. 2, commi 64 e 65, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita); l'incremento dell'autorizzazione di spesa
di cui all'art. 5 della legge 6 febbraio 2009, n. 7 (Ratifica ed
esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra
la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare
socialista, fatto a Bengasi il 30 agosto 2008), relativa agli oneri
derivanti dagli impegni assunti con il Trattato nonche' dal
riconoscimento di ulteriori indennizzi a soggetti titolari di beni,
diritti e interessi sottoposti in Libia a misure limitative,
individuati nell'art. 4 della medesima legge n. 7 del 2009.
6.- A conclusioni parzialmente diverse si giunge quanto al
requisito della novita' della entrata, in ordine al quale deve essere
operata una distinzione tra i due gruppi di diposizioni.
6.1.- Le misure di cui agli artt. 19 e 20 del d.l. n. 63 del 2013
rientrano nel perimetro della nozione di «nuova entrata tributaria»
tracciato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale puo'
considerarsi tale anche la maggiore entrata derivante da disposizioni
legislative che aumentano le aliquote di tributi preesistenti
(sentenze n. 97 del 2013, n. 143 del 2012 e n. 348 del 2000).
A tale fattispecie possono senz'altro assimilarsi l'eliminazione
del regime IVA agevolato per i prodotti editoriali e, a maggior
ragione, l'aumento dell'aliquota IVA per la somministrazione di
alimenti e bevande con i distributori automatici.
6.2.- Non rientra, invece, nella nozione di «nuova entrata
tributaria» il maggior gettito previsto come effetto indotto delle
misure di cui agli artt. 14 e 16 del d.l. n. 63 del 2013 risultante,
cioe', dalla differenza tra il costo delle agevolazioni fiscali
introdotte dalle norme richiamate e i maggiori introiti per imposte
dirette ed IVA conseguenti all'incremento delle attivita' economiche
derivante dalla loro agevolazione.
Si tratta di tributi gia' dovuti in base alla precedente
normativa fiscale, il cui gettito non muta per il mutare della norma
ma aumenta (rectius, potrebbe aumentare, per l'ipotizzato effetto
incentivante sugli investimenti nei settori specifici interessati
dalle norme. Difatti per le «somme gia' dovute in base alla
precedente normativa fiscale» va escluso il carattere di novita'
dell'entrata tributaria (sentenza n. 241 del 2012).
In termini piu' generali, questa Corte, con la sentenza n. 306
del 2004, ha poi chiarito che l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965 va
inteso nel senso che deve essere assicurato alla Regione il gettito
derivante dalla «capacita' fiscale» che si manifesta nel suo
territorio, e cioe' dai rapporti tributari che sono in esso radicati,
in ragione della residenza fiscale del soggetto produttore del
reddito colpito o della collocazione nell'ambito territoriale
regionale del fatto cui si collega il sorgere dell'obbligazione
tributaria. Cio' che rileva, quindi, e' che venga assicurato che alla
Regione giunga il gettito corrispondente alla sua capacita' fiscale,
a nulla rilevando che, come nel caso di specie, l'incremento di
quest'ultima sia dovuto a detrazioni fiscali introdotte dal
legislatore statale, peraltro comunque poste a carico della Regione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 3,
alinea e lettera a), del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63
(Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 2010, sulla
prestazione energetica nell'edilizia per la definizione delle
procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea, nonche'
altre disposizioni in materia di coesione sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2013, n.
90, nella parte in cui ricomprende nell'aumento di gettito derivante
dalle misure previste dagli artt. 14 e 16 del d.l. n. 63 del 2013
anche i tributi riscossi nella Regione siciliana.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.
F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI