N. 208 SENTENZA 9 - 16 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Provvedimento definitivo di liquidazione del trattamento pensionistico dei dipendenti civili e militari dello Stato - Revoca o modifica. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), art. 204. -(GU n.31 del 23-7-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 204 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), promosso
dalla Corte dei conti, terza sezione centrale d'appello, nel
procedimento vertente tra Pisani Giovanni, l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), quale successore ex lege dell'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica (INPDAP), ed altri, con ordinanza del 13 febbraio 2012,
iscritta al n. 156 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 giugno 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Filippo Mangiapane per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Luca Ventrella per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 13 febbraio 2012 depositata il 20 aprile
2012, la Corte dei conti, terza sezione centrale d'appello, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 204 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), in
riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 97
della Costituzione, nella parte in cui non consente la revoca o la
modifica del provvedimento definitivo di liquidazione del trattamento
pensionistico anche nel caso di errore di diritto.
1.1.- Il rimettente riferisce che l'appellante nel giudizio
principale, dirigente superiore della Polizia di Stato collocato a
riposo a far data dal 1° luglio 1995, aveva impugnato il decreto del
Ministero dell'interno - Prefettura di Gorizia del 27 maggio 1999, n.
1274, registrato dalla Corte dei conti in data 22 febbraio 2001, con
il quale era stato rideterminato, in senso peggiorativo, il
trattamento pensionistico gia' attribuitogli in via definitiva con
precedente decreto del 4 febbraio 1998, n. 1266, registrato dalla
Corte dei conti il 3 agosto 1998. Sostenendo che il secondo decreto
si fondava su una diversa interpretazione dell'art. 4, comma 1, del
decreto-legge 29 giugno 1996, n. 341 (Disposizioni urgenti in materia
di trattamento economico di ufficiali delle Forze armate e di
polizia) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 8 agosto 1996, n. 427 - di cui non contestava la correttezza,
aveva chiesto che fosse dichiarata l'irripetibilita' delle somme
percepite in eccesso rispetto alla liquidazione operata dal secondo
decreto e l'annullamento dello stesso, atteso che l'art. 204 del
d.P.R. n. 1092 del 1973 ammetterebbe la revoca o la modifica del
provvedimento definitivo sul trattamento di quiescenza solo nei casi
ivi previsti, tra cui non e' annoverato l'errore di diritto. La
sentenza impugnata aveva riconosciuto l'irripetibilita' di quanto
indebitamente percepito, ritenendo, tuttavia, legittimo il secondo
decreto in virtu' del generale potere della pubblica amministrazione
di annullare d'ufficio i propri atti. In sede di impugnazione, nel
ribadire la richiesta di annullamento l'appellante aveva lamentato
l'erronea interpretazione dell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973,
in quanto inapplicabile al caso di errore di diritto, ed escluso che
il decreto pensionistico n. 1274 del 1999 potesse essere qualificato
come atto di annullamento d'ufficio. Si era costituito in giudizio
l'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP), non contestando che nella
fattispecie si trattasse di errore di diritto, ma sostenendo il
legittimo esercizio del generale potere di annullamento d'ufficio
spettante all'amministrazione.
1.2.- Il rimettente sostiene che, come peraltro non contestato
dalle parti, la rideterminazione del trattamento pensionistico sia
dipesa da un precedente errore interpretativo dell'art. 4, comma 1,
del d.l. n. 341 del 1996.
A suo avviso la disciplina dettata dagli artt. 203 e seguenti del
d.P.R. n. 1092 del 1973 risponderebbe all'esigenza di trovare un
punto di equilibrio tra la necessita', riconducibile ai principi
espressi dall'art. 97 Cost., di porre rimedio all'attribuzione di un
trattamento di quiescenza superiore a quello dovuto e quella di
tutelare il pensionato, che destina le prestazioni pensionistiche,
anche se parzialmente indebite, al soddisfacimento dei bisogni propri
e della propria famiglia.
Tale disciplina, tuttavia, sarebbe il frutto di un'evoluzione
normativa che originariamente attribuiva alla Corte dei conti la
funzione «paragiurisdizionale» di liquidare il trattamento
pensionistico - sulla base delle conclusioni del Procuratore generale
e ad opera di una pronuncia collegiale in camera di consiglio - e,
quindi, giustificava una disciplina della revocazione che escludesse
l'errore di diritto. Tale esclusione, viceversa, rappresenterebbe una
grave lacuna dal momento in cui la liquidazione del trattamento
pensionistico e' stata sottratta all'organo giurisdizionale ed
attribuita all'amministrazione, il cui provvedimento ha continuato ad
essere modificabile o revocabile solo in casi tassativamente
indicati, tra cui non rientrerebbe l'errore di diritto.
Peraltro, il rimettente evidenzia che - al di fuori del caso in
cui il provvedimento di liquidazione sia modificato in ragione
dell'illegittimita' rilevata dalla Corte dei conti nell'esercizio del
controllo successivo - la giurisprudenza delle sezioni d'appello
della Corte dei conti sarebbe univoca nell'escludere che il generale
regime di annullamento d'ufficio degli atti amministrativi
illegittimi sia applicabile a quello definitivo di liquidazione del
trattamento di quiescenza - in cio' corroborata da una pronuncia
della medesima Corte a sezioni riunite in funzione nomofilattica - in
ragione del principio di prevalenza dell'interesse alla stabilita' e
certezza del rapporto pensionistico.
In simile contesto - nonostante sia consapevole del precedente
rappresentato dalla sentenza di questa Corte n. 91 del 1984, che ha
dichiarato non fondata una questione di legittimita' costituzionale
di analogo tenore - il giudice a quo ritiene di sollevarla
nuovamente.
Preliminarmente, il rimettente sostiene di non poter dar luogo ad
un'interpretazione dell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 che
elida i profili di illegittimita' di cui lo stesso sarebbe affetto.
Cio', in particolare, potrebbe avvenire escludendo la tassativita'
dell'elencazione contenuta nella disposizione censurata. Essa,
tuttavia, risulterebbe alla stregua del diritto vivente e del tenore
letterale della disposizione censurata, che impedirebbero
un'interpretazione adeguatrice, come indirettamente confermato dal
precedente rappresentato dalla sentenza n. 91 del 1984.
Dunque, ad avviso del giudice a quo, il provvedimento definitivo
sul trattamento di quiescenza potrebbe essere modificato o revocato
solo per i motivi indicati dall'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973,
che, in ragione della sua specialita', impedirebbe l'annullamento
d'ufficio secondo il regime generale degli atti amministrativi.
Sulla base di tale premessa, il rimettente ritiene che la
disposizione censurata differenzi ingiustificatamente - in violazione
dell'art. 3 Cost. - la situazione in cui il provvedimento sia affetto
da un errore di percezione di un dato di fatto della realta' o di
calcolo da quella in cui esso sia caduto sulla norma da applicare o
sulla sua interpretazione, posto che costituirebbe valore
dell'ordinamento giuridico un'azione amministrativa non solo corretta
e conforme al canone del buon andamento, ma anche e soprattutto
conforme a legge. L'esigenza di una disciplina uniforme delle due
situazioni deriverebbe anche dal fatto che l'art. 166 della legge 11
luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del
personale civile e militare dello Stato), ha assoggettato i
provvedimenti definitivi sul trattamento di quiescenza non piu' al
controllo preventivo della Corte dei conti, ma a quello successivo,
facendo venir meno ogni ragione di assimilazione della modifica o
revoca previste dall'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 alla
revocazione delle pronunce giurisdizionali, per la quale l'errore di
diritto non assumerebbe rilievo perche' destinato ad essere dedotto
nei vari gradi di giudizio, senza che si possano reintrodurre
tematiche proprie del giudizio gia' svolto. D'altra parte, la tutela
del pensionato sarebbe gia' sufficientemente assicurata
dall'irripetibilita' delle somme indebitamente percepite, sancita
dall'art. 206 del d.P.R. n. 1092 del 1973, ormai presumibilmente
impiegate per il soddisfacimento dei suoi bisogni e di quelli della
sua famiglia, argomento che non potrebbe valere in proiezione futura
per gli importi illegittimamente attribuiti ma non ancora percepiti.
Ad avviso del rimettente, inoltre, la norma censurata violerebbe
anche l'art. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost. in quanto il
trattamento pensionistico del lavoratore, quale retribuzione
differita, dovrebbe essere proporzionato alla quantita' ed alla
qualita' del lavoro prestato mentre l'esclusione dell'errore di
diritto dai motivi che consentono la modifica del provvedimento
definitivo sul trattamento di quiescenza, sancendone la sostanziale
intangibilita' anche nel caso in cui sia illegittimo, altererebbe
detto rapporto di adeguatezza e proporzionalita'. Cio', peraltro, non
sarebbe coerente con i principi fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica espressi dalla legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), che ridefinirebbe il sistema previdenziale,
commisurando il trattamento di quiescenza alla contribuzione e
stabilizzando la spesa pensionistica in rapporto al prodotto interno
lordo ed allo sviluppo del sistema previdenziale medesimo.
Infine, secondo il giudice a quo, l'art. 204 del d.P.R. n. 1092
del 1973 contrasterebbe con l'art. 97 Cost. Infatti, non consentendo
di intervenire sul provvedimento definitivo di pensione illegittimo
al fine di emendarlo dell'errore di diritto che lo affligge, ne
impedirebbe la reductio ad legitimitatem con l'effetto di consolidare
per il futuro ed in perpetuo l'indebito arricchimento del
percipiente. Cio' in contrasto con il principio di buon andamento e
legalita' dell'azione amministrativa, cui dovrebbe adeguarsi anche la
disciplina del trattamento pensionistico.
1.3.- Quanto alla rilevanza, il rimettente evidenzia che la
mancata previsione dell'errore di diritto nel novero dei motivi di
revoca o di modifica del provvedimento definitivo sul trattamento di
quiescenza determinerebbe l'illegittimita' del decreto del Ministero
dell'interno - Prefettura di Gorizia del 27 maggio 1999, n. 1274, di
rideterminazione della pensione, con conseguente accoglimento
dell'appello e ripristino di quella originariamente liquidata.
2.- Con atto depositato il 18 settembre 2012 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Richiamando un orientamento giurisprudenziale della Corte dei
conti, l'intervenuto sostiene che l'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del
1973 contribuirebbe a definire un sistema di garanzie a favore del
pensionato, la cui ratio andrebbe individuata nell'intenzione del
legislatore di attuare il principio della tendenziale
immodificabilita' della pensione al fine di favorire la stabilita' e
la certezza del rapporto pensionistico e di evitare i riflessi
negativi che l'attribuzione di una potesta' di annullamento
dell'amministrazione senza limiti oggettivi e temporali avrebbe sulla
vita sociale e di relazione del dipendente collocato a riposo, che,
magari in ragione dell'importo non elevato, destina le somme
percepite alla soddisfazione dei bisogni alimentari propri e della
propria famiglia. In sostanza, l'esigenza perseguita corrisponderebbe
a quella riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale, che, in
ragione della natura di retribuzione differita del trattamento di
quiescenza, avrebbe affermato l'intangibilita' relativa del diritto
alla pensione che si sia acquisito ed il diritto del pensionato a
vedersi assicurata un'esistenza libera e dignitosa ed alla sicurezza
giuridica, pur nella discrezionalita' del legislatore di stabilire
modalita' e criteri, anche quantitativi, della disciplina in materia.
Sulla base di tali considerazioni il Presidente del Consiglio dei
ministri sostiene che la disciplina dettata dalla norma, di stretta
interpretazione in quanto deroga alla tendenziale immodificabilita'
della pensione, corrisponderebbe ai principi costituzionali
richiamati, con conseguente manifesta infondatezza - o, addirittura,
inammissibilita' - della questione sollevata, cosi' come gia'
ritenuto da questa Corte con riferimento a quella, analoga, decisa
con la sentenza n. 91 del 1984.
3.- Con atto depositato il 23 luglio 2012 si e' costituito in
giudizio l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) -
successore ex lege dell'INPDAP nel giudizio a quo - aderendo ai
motivi di illegittimita' costituzionale prospettati dal giudice
rimettente.
Con memoria depositata il 19 maggio 2014, l'INPS ha evidenziato
la possibilita' di interpretare l'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del
1973 nel senso che esso non impedisca all'amministrazione l'esercizio
del potere di annullamento in autotutela del provvedimento
pensionistico definitivo affetto da errore di diritto, cosi' come
riconosciuto da un orientamento giurisprudenziale espresso dalla
Corte dei conti, oltre che in alcune pronunce di primo grado, anche,
a suo dire, in sede d'appello. Ad avviso dell'intervenuto, tale
conclusione priverebbe di rilevanza la questione di legittimita'
costituzionale prospettata dal rimettente.
In punto di non manifesta infondatezza, l'INPS riproduce
sostanzialmente le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione,
sottolineando la differenza tra la disposizione censurata e l'art.
162 del medesimo d.P.R. n. 1092 del 1973 - che disciplina la
liquidazione provvisoria del trattamento di quiescenza, suscettibile
di modifica o revoca da parte del provvedimento definitivo, con
conseguente conguaglio a beneficio o a danno del pensionato - ed il
rischio che l'amministrazione, per non commettere errori
inemendabili, dilati i tempi di adozione dei provvedimenti
interinali, con conseguente riverbero negativo su efficienza ed
efficacia dell'azione amministrativa.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, terza sezione centrale d'appello, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 204 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), in
riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 97
della Costituzione, nella parte in cui non consente la revoca o la
modifica del provvedimento definitivo di liquidazione del trattamento
pensionistico anche nel caso di errore di diritto.
Secondo il giudice a quo, l'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973
- frutto di un'evoluzione normativa che originariamente attribuiva
alla Corte dei conti la funzione «paragiurisdizionale» di liquidare
la pensione e, quindi, giustificava una disciplina analoga a quella
della revocazione - impedirebbe di modificare o revocare il
provvedimento pensionistico definitivo in presenza di errore di
diritto.
Sulla base di tale premessa, il rimettente ritiene che la
disposizione censurata differenzi ingiustificatamente - in violazione
dell'art. 3 Cost. - la situazione in cui il provvedimento sia affetto
da un errore di percezione di un dato di fatto della realta' o di
calcolo da quella in cui l'errore riguardi la norma da applicare o la
sua interpretazione.
Ad avviso del giudice a quo, inoltre, la norma censurata
violerebbe anche gli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma,
Cost., in quanto il trattamento di quiescenza del lavoratore, quale
retribuzione differita, dovrebbe essere proporzionato alla quantita'
ed alla qualita' del lavoro prestato, mentre l'esclusione dell'errore
di diritto dai motivi che consentono la revoca o la modifica del
provvedimento pensionistico definitivo, sancendone la sostanziale
intangibilita' anche nel caso in cui sia illegittimo, altererebbe il
rapporto di adeguatezza e proporzionalita' al lavoro prestato.
Infine, secondo il rimettente, l'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del
1973 contrasterebbe con l'art. 97 Cost., in quanto, non consentendo
di intervenire sul provvedimento definitivo di pensione illegittimo
al fine di emendarlo dell'errore di diritto che lo affligge, ne
impedirebbe la reductio ad legitimitatem, con l'effetto di
consolidare per il futuro l'indebito arricchimento del percipiente,
in contrasto con il principio di buon andamento e legalita'
dell'azione amministrativa, cui dovrebbe adeguarsi anche la
disciplina del trattamento pensionistico.
2.- L'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 dispone che la revoca
o la modifica del provvedimento definitivo sul trattamento di
quiescenza da parte dell'ufficio che l'ha emesso «puo' aver luogo
quando: a) vi sia stato errore di fatto o sia stato omesso di tener
conto di elementi risultanti dagli atti; b) vi sia stato errore nel
computo dei servizi o nel calcolo del contributo del riscatto, nel
calcolo della pensione, assegno o indennita' o nell'applicazione
delle tabelle che stabiliscono le aliquote o l'ammontare della
pensione, assegno o indennita'; c) siano stati rinvenuti documenti
nuovi dopo l'emissione del provvedimento; d) il provvedimento sia
stato emesso in base a documenti riconosciuti o dichiarati falsi».
Il rimettente interpreta la disposizione nel senso che il
provvedimento definitivo di pensione non possa essere modificato o
revocato per errore di diritto, non ricompreso nell'elencazione
tassativa contenuta nell'art. 204 ne' altrimenti rilevante in ragione
del potere di annullamento d'ufficio dell'atto illegittimo spettante
all'amministrazione in autotutela, in applicazione dell'art. 1, comma
136, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», nonche', piu' in generale, dell'art. 21-nonies
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi).
Il presupposto ermeneutico da cui muove il giudice a quo e'
conforme all'interpretazione delle sezioni riunite della Corte dei
conti (sentenza n. 15/2011/QM), a cui si sono uniformate in modo
costante le sezioni d'appello della medesima Corte. Tale
interpretazione «costituisce, pertanto, "diritto vivente", del quale
si deve accertare la compatibilita' con i parametri costituzionali
evocati» (sentenza n. 338 del 2011).
3.- Ai fini della decisione e' opportuno ricordare per sommi capi
le modalita' di determinazione del trattamento di quiescenza e la
giurisprudenza della Corte dei conti in materia.
La liquidazione della pensione avviene attraverso due stadi, il
primo provvisorio, secondo quanto disposto dall'art. 162 del d.P.R.
n. 1092 del 1973, il secondo definitivo.
La liquidazione provvisoria consiste nella corresponsione al
pensionato di un trattamento determinato in relazione ai servizi
risultanti dalla documentazione prodotta ovvero in possesso
dell'amministrazione, con riserva di conguaglio in caso di divergenza
rispetto alla liquidazione definitiva. Quest'ultima, invece, conclude
la fase interinale intercorrente tra il provvedimento provvisorio e
quello definitivo finalizzata a conferire alla pensione speciali
garanzie di certezza a tutela sia dell'Erario sia del dipendente
cessato dal servizio. A seguito delle opportune verifiche degli
elementi di fatto e di diritto viene consolidata, se del caso
attraverso una rideterminazione, la spettanza e la misura della
pensione in modo da assicurare una certezza rafforzata al rapporto
vitalizio che ne deriva.
La duplice fase liquidatoria risponde all'esigenza di assicurare
al pubblico dipendente collocato a riposo un reddito nel periodo
immediatamente successivo alla cessazione della corresponsione dello
stipendio ed, al contempo, di consentire una valutazione ponderata
degli elementi di fatto e della portata della normativa da applicare
per la liquidazione pensionistica. Necessitando quest'ultima
valutazione di un congruo lasso temporale, la liquidazione
provvisoria assicura la continuita' nella percezione del reddito che,
nel caso del pubblico dipendente, costituisce generalmente il solo o
principale mezzo di sostentamento.
Chiamate a pronunciarsi su una questione di massima circa la
possibilita' di modificare in sede di liquidazione pensionistica
definitiva l'interpretazione di diritto gia' data in occasione di
quella provvisoria, le sezioni riunite della Corte dei conti
(sentenza n. 7/2011/QM) hanno escluso che le garanzie del
provvedimento definitivo predisposte dagli artt. 203 e seguenti del
d.P.R. n. 1092 del 1973 - inclusa l'inibizione alla revoca per errore
di diritto - operino fino all'adozione di quest'ultimo. In quella
sede le sezioni riunite hanno affermato che la dialettica tra
interessi contrapposti - quello alla certezza del diritto, su cui si
fonda l'affidamento del pensionato, e quello alla correttezza e
legittimita' dell'azione amministrativa - deve essere risolta a
favore del secondo, anche in considerazione del fatto che
l'attribuzione pensionistica viene espressamente definita provvisoria
dall'art. 162 del d.P.R. n. 1092 del 1973 e che l'amministrazione
deve avere un congruo lasso temporale per individuare correttamente
la normativa da applicare. Poiche' la determinazione del trattamento
pensionistico finale avviene attraverso il fisiologico passaggio per
una fase interinale, «l'adozione del provvedimento definitivo di
pensione, con connessa possibilita' di variazioni e conguagli, segna
il momento piu' significativo e valorizzabile dell'affidamento
riposto dal dipendente collocato a riposo nella correttezza della
procedura di determinazione della giusta pensione, essendo non solo
ragionevole, ma anche del tutto attendibile ritenere che
l'Amministrazione disponga, in tale occasione, di tutti gli elementi
necessari per superare la fase di provvisorieta' e per fissare [...]
le coordinate che identificano il trattamento di quiescenza» (Corte
dei conti - sezioni riunite, sentenza n. 7/2007/QM).
Ai fini dello scrutinio delle questioni proposte e' bene
sottolineare come e' solo nella fase di liquidazione definitiva che -
secondo il diritto vivente precedentemente richiamato, formatosi
anche sulla base della sentenza di questa Corte n. 91 del 1984 -
opera il principio, espresso dalla norma della cui legittimita'
costituzionale dubita il rimettente, dell'intangibilita' del
trattamento pensionistico frutto di errore di diritto.
4.- E' alla luce delle esposte premesse che si deve esaminare il
merito della questione proposta dal giudice a quo.
4.1.- Anzitutto, essa non e' fondata con riferimento agli artt. 3
e 97 Cost., profili di censura scrutinabili congiuntamente.
Nel sollevare la descritta questione di legittimita'
costituzionale, il rimettente richiama quale tertium comparationis la
disciplina dell'errore di fatto e dell'errore di calcolo, per i quali
lo stesso art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 prevede la
possibilita' di revoca o modifica del provvedimento pensionistico
definitivo.
Le situazioni, tuttavia, non sono comparabili: mentre l'errore di
fatto consiste nella falsa percezione, per equivoco o svista, di
quanto emerge incontrovertibilmente dagli atti e quello di calcolo
deriva dall'erronea applicazione delle regole matematiche sulla base
di dati numerici certi, l'errore di diritto e' concetto in ordine
alla cui individuazione assumono un peso rilevante argomentazioni
induttive ed indagini ermeneutiche. L'oggettivita' e l'immediatezza
che caratterizzano la rilevazione degli errori di fatto e di calcolo
differiscono in modo sostanziale dai connotati del giudizio che
accompagna la valutazione della violazione, falsa applicazione o
erronea interpretazione di una norma.
Secondo il costante orientamento di questa Corte «si ha
violazione dell'art. 3 della Costituzione quando situazioni
sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo
ingiustificatamente diverso, mentre non si manifesta tale contrasto
quando alla diversita' di disciplina corrispondano situazioni non
sostanzialmente identiche, essendo insindacabile in tali casi la
discrezionalita' del legislatore» (sentenze n. 340 del 2004 e, nello
stesso senso, n. 108 del 2006).
A ben vedere, mentre i tertia comparationis richiamati dal
rimettente non sono equiparabili alla fattispecie in esame, sussiste
al contrario una sostanziale omogeneita' tra l'ipotesi dell'errore di
fatto e quella dell'errore di calcolo. Si tratta di situazioni che
hanno in comune un tratto di semplice e concreta rilevabilita', tale
da escludere o da rendere particolarmente difficile l'insorgere di
affidamenti da parte dei destinatari del provvedimento che ne sia
affetto.
Al contrario, la percezione dell'errore di diritto non gode della
medesima immediatezza. In tal modo la revoca o la rettifica
eventualmente adottate entrano piu' facilmente in contrasto con il
convincimento indotto nel pensionato dalla gia' intervenuta
applicazione, in senso diverso e per lui piu' favorevole, della norma
oggetto di reinterpretazione. Peraltro, l'autorita' preposta alla
liquidazione provvisoria e definitiva dispone fin dall'origine degli
elementi necessari a svolgere le operazioni attinenti
all'applicazione della legge. Cosi', se la fase interinale -
suscettibile di prolungarsi anche oltre i termini previsti dall'art.
2 della legge n. 241 del 1990 o dai regolamenti attuativi di settore
per l'adozione del decreto pensionistico definitivo - serve ad
assicurare la continuita' della prestazione retributiva, rimanendo
impregiudicata la possibilita' per l'amministrazione di correggere
eventuali errori di qualsiasi genere in sede definitiva, quest'ultima
possibilita', quanto all'errore di diritto, non trova giustificazione
dopo la fine del periodo interinale che caratterizza funzionalmente
l'articolazione del procedimento in un sistema binario.
Viene dunque in rilievo il principio dell'affidamento: non solo
l'esclusione dell'errore di diritto dalle ipotesi di revoca non
trasmoda in un regolamento irrazionale ed arbitrario delle correlate
situazioni sostanziali dello Stato e del pensionato, ma essa e'
funzionale all'esigenza di garantire la sicurezza giuridica, con
particolare riguardo alle aspettative del dipendente collocato a
riposo.
Nella particolare ipotesi in esame, il fluire del tempo e la
disponibilita' di mezzi e spazi temporali adeguati ad assicurare la
legittimita' della prestazione pensionistica costituiscono idonei
elementi diversificatori della fattispecie stessa, atteso che la
demarcazione temporale consegue come effetto naturale alla struttura
e all'articolazione complessiva del procedimento di liquidazione.
Dunque, la determinazione definitiva del trattamento di
quiescenza costituisce il momento dal quale la tutela
dell'affidamento del pensionato nella stabilita' del vitalizio
percepito assume prevalente rilevanza nell'ambito dei valori tutelati
dall'ordinamento in subiecta materia.
D'altra parte, gia' in precedenza questa Corte, su analoga
questione, aveva osservato che il «principio di eguaglianza, in
questo come in ogni altro incontro, e' colorito dalle disposizioni
costituzionali operanti nel settore in cui quel principio e' invocato
e la violazione del medesimo e' lamentata» (sentenza n. 91 del 1984).
Le considerazioni svolte servono altresi' a scrutinare le censure
formulate in riferimento all'art. 97 Cost.
Il mero ripristino della legalita' dell'azione amministrativa -
ancorche' finalizzato a conseguire minori oneri finanziari per
l'Erario - non puo' prevalere sulla tutela della situazione del
pensionato con modalita' temporali illimitate.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, «la
violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione non puo' essere invocata se non per l'arbitrarieta' e
la manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata,
combinandosi, sotto questo profilo, con il riferimento all'art. 3
Cost. ed implicando lo svolgimento di un giudizio di ragionevolezza
sulla legge censurata (sentenze n. 243 del 2005, n. 63 e n. 306 del
1995; n. 250 del 1993)» (ordinanze n. 100 e n. 47 del 2013).
L'esclusione della rilevanza dell'errore di diritto dai casi
consentiti di modifica o revoca del provvedimento definitivo sul
trattamento di quiescenza non e' irragionevole o arbitraria, essendo
volta - come detto - a soddisfare esigenze di certezza del diritto e
di tutela del legittimo affidamento le quali, gia' cedevoli nella
fase interinale precedente alla liquidazione definitiva, prevalgono
successivamente, per effetto di un diverso bilanciamento con
l'interesse antagonista del ripristino della legittimita' dell'azione
amministrativa. Cio' nell'esercizio del potere di scelta del
legislatore nel regolare la dialettica di interessi parimenti
meritevoli di protezione (sentenze n. 257 del 2010 e n. 34 del 1999;
ordinanza n. 105 del 2010).
A tali considerazioni - ed al di la' del fatto che l'esigenza di
correggere l'errore di diritto viene gia' adeguatamente garantita
nella precedente e non breve fase liquidatoria interinale - si deve
aggiungere che il diritto alla pensione costituisce una situazione
soggettiva di natura patrimoniale, imprescrittibile, assistita da
speciali garanzie di certezza e stabilita' e da una particolare
tutela da parte dell'ordinamento (sentenza n. 116 del 2013), anche in
ragione della condizione di oggettiva debolezza in cui il titolare
viene a trovarsi, sia nell'ambito del rapporto obbligatorio che si
instaura con l'amministrazione sia nella particolare fase della vita
in cui l'uscita dall'attivita' lavorativa e l'eta' comportano un
difficile adattamento al nuovo stato.
4.2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 204
del d.P.R. n. 1092 del 1973 non e' fondata neppure in riferimento
agli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «il
trattamento pensionistico ordinario ha natura di retribuzione
differita» (sentenza n. 116 del 2013). Di conseguenza «dagli articoli
36 e 38 discende il principio che, al pari della retribuzione
percepita in costanza del rapporto di lavoro, il trattamento di
quiescenza, che della retribuzione costituisce il prolungamento a
fini previdenziali, deve essere proporzionato alla qualita' e alla
quantita' del lavoro prestato e deve, in ogni caso, assicurare al
lavoratore e alla sua famiglia i mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita. Tuttavia, i ricordati principi di proporzionalita' e di
adeguatezza [...] lasciano alla discrezionalita' del legislatore la
possibilita' di apportare correttivi di dettaglio che - senza
intaccare i suddetti criteri con riferimento alla disciplina
complessiva del trattamento pensionistico - siano giustificati da
esigenze meritevoli di considerazione» (sentenza n. 441 del 1993),
operando un «bilanciamento del complesso dei valori e degli interessi
costituzionali coinvolti, anche in relazione alle risorse finanziarie
disponibili e ai mezzi necessari per far fronte agli impegni di
spesa» (ordinanze n. 202 del 2006 e n. 531 del 2002).
La regola contenuta nell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 e'
espressione del potere di scelta esercitato dal legislatore in modo
conforme ai principi teste' ricordati.
Essa, infatti, non sottrae il calcolo pensionistico al criterio
normativamente previsto, sia esso contributivo o retributivo, ma
prevede - entro il perimetro delle soluzioni costituzionalmente
consentite - un correttivo in nome dell'esigenza di salvaguardare
maggiormente, una volta conclusa la fase di liquidazione interinale,
la certezza del diritto e il legittimo affidamento che su di essa si
fonda.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 204 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre
1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38,
secondo comma, e 97 della Costituzione, dalla Corte dei conti, terza
sezione centrale d'appello, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.
F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI