N. 212 SENTENZA 9 - 18 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tutela paesaggistica - Istituzione e composizione del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale - Istituzione di parchi e riserve. - Legge della Regione siciliana 6 maggio 1981, n. 98 (Norme per l'istituzione nella Regione siciliana di parchi e riserve naturali), artt. 3, comma 1, lettera e), 6, comma 1, e 28, commi 1 e 2. -(GU n.31 del 23-7-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
1, lettera e), 6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, della legge della
Regione siciliana 6 maggio 1981, n. 98 (Norme per l'istituzione nella
Regione siciliana di parchi e riserve naturali), promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di
Catania, con quattro ordinanze del 2 aprile 2013, rispettivamente
iscritte ai nn. 154, 155, 156 e 157 del registro ordinanze 2013 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima
serie speciale, dell'anno 2013.
Visti l'atto di costituzione del Consorzio di tutela della IGP
pomodoro di Pachino nonche' gli atti di intervento della Regione
siciliana;
udito nella camera di consiglio del 23 giugno 2014 e nell'udienza
pubblica del 24 giugno 2014 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Giuseppe Gambuzza per il Consorzio di tutela
della IGP pomodoro di Pachino e Marina Valli per la Regione
siciliana.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di quattro distinti procedimenti - rispettivamente
promossi dal Consorzio di tutela della IGP pomodoro di Pachino (r.o.
n. 155 del 2013), dal Comune di Pachino (r.o. n. 154 del 2013), da
C.S., in proprio e quale legale rappresentante della Azienda agricola
ittica Spatola Francesco & C. (r.o. n. 156 del 2013), e da Acqua
Azzurra spa (r.o. n. 157 del 2013) nei confronti dell'Assessorato
territorio e ambiente della Regione siciliana, per l'annullamento del
decreto del Dirigente generale del Dipartimento regionale
dell'Ambiente n. 577 del 27 luglio 2011, con il quale e' stata
istituita la riserva naturale denominata "Pantani della Sicilia sud
orientale" -, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione di Catania, ha sollevato - con ordinanze di contenuto
pressoche' identico - questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 3, comma 1, lettera e), 6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, della
legge della Regione siciliana 6 maggio 1981, n. 98 (Norme per
l'istituzione nella Regione siciliana di parchi e riserve naturali),
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991,
n. 394 (Legge quadro sulle aree protette).
Richiamando giurisprudenza propria e del Consiglio di Stato, il
Tribunale rimettente afferma che i ricorrenti privati sono
legittimati a dedurre censure relative alla mancata partecipazione
del Comune al procedimento per la istituzione delle riserve naturali
regionali, in quanto «ente esponenziale della comunita'
territoriale».
Al riguardo, si rileva che la legge regionale siciliana n. 98 del
1981, in tema di forme partecipative dei Comuni alla istituzione di
parchi e riserve naturali, stabilisce la possibilita' di formulare
«osservazioni» nei confronti della proposta di piano regionale dei
parchi e delle riserve naturali (art. 28, comma 1, in riferimento
all'art. 4, comma 1, lettera a), nonche' la designazione di «tre
esperti» da parte delle «tre principali associazioni dei comuni»
(art. 3, comma 1, lettera e), da nominare nell'ambito del Consiglio
regionale per la protezione del patrimonio naturale, al quale spetta
il compito di predisporre il piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali (art. 4, comma 1, lettera a), in attuazione del
quale si provvede alla emanazione dei decreti istitutivi di parchi e
riserve (art. 6, commi 1 e 2).
Tali forme partecipative sarebbero, anzitutto, previste solo con
riferimento alla predisposizione del piano regionale, ma non al
procedimento istitutivo delle singole aree; inoltre, esse sarebbero
meno garantistiche di quelle previste dall'art. 22 della legge n. 394
del 1991, essendo dirette solo alla formulazione di proposte e
osservazioni circoscritte al piano regionale.
Si rammenta, dunque, la giurisprudenza costituzionale che - nel
qualificare il citato art. 22 della legge n. 394 del 1991 come
"parametro interposto" - ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di disposizioni regionali che non prevedevano la
partecipazione degli enti locali all'istituzione o alla modifica
delle aree protette (sentenza n. 282 del 2000). Il che dimostrerebbe
l'impossibilita' di ritenere integrabile la disciplina regionale
denunciata con le previsioni dettate dal richiamato art. 22 della
legge n. 394 del 1991, oltre che impraticabile un'eventuale
interpretazione adeguatrice.
Si richiama, inoltre, la giurisprudenza costituzionale nella
quale si e' sottolineato come la materia dell'«ambiente», pur nella
peculiarita' del relativo atteggiarsi in rapporto ad altri interessi
e attribuzioni regionali, rientri nella competenza esclusiva dello
Stato, a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., senza
che lo statuto speciale per la Regione siciliana individui una
disciplina derogatoria rispetto all'indicato parametro
costituzionale; con la conseguenza che il piu' volte menzionato art.
22 della legge statale dovrebbe ritenersi applicabile anche
nell'ambito della Regione siciliana.
2.- Nei giudizi e' intervenuta la Regione siciliana, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.
Quanto ai giudizi proposti da privati, si deduce che questi
ultimi, contrariamente all'assunto del Tribunale rimettente, non
sarebbero legittimati a far valere doglianze relative alla mancata
partecipazione al procedimento del Comune di residenza, quale ente
esponenziale della comunita' territoriale.
Si osserva, poi, sempre in punto di ammissibilita', che non
sarebbe stato invocato alcun parametro e che se, dal contesto della
ordinanza, dovesse ritenersi richiamato l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., difetterebbe adeguata motivazione circa le ragioni
della presunta violazione; non sarebbe stata motivata, del resto,
neppure la relativa applicazione alla Regione siciliana, dotata di
autonomia statutaria, cosicche', ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), lo statuto di autonomia dovrebbe
prevalere, salvo che le norme del Titolo V della Costituzione, di cui
si assume la violazione, non forniscano un margine di autonomia
maggiore rispetto a quello statutariamente assegnato alla Regione.
Si osserva, ancora, che la questione sarebbe priva del requisito
della rilevanza, posto che lo stesso TAR rimettente avrebbe, in altra
pronuncia (sentenza n. 492 del 1998), fornito una interpretazione
costituzionalmente orientata, reputando che, attesa la «concreta
incidenza che il provvedimento istitutivo della riserva avrebbe avuto
sui ricorrenti», l'amministrazione era obbligata a dar corso agli
adempimenti previsti dagli artt. 8 e seguenti della legge regionale
30 aprile 1991, n. 10 (Disposizioni per i procedimenti
amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e
la migliore funzionalita' dell'attivita' amministrativa), per
pervenire ad un equilibrato assetto degli interessi coinvolti.
Nella specie, il Tribunale rimettente - operando, a sua volta,
una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa
denunciata - avrebbe potuto respingere i ricorsi, ritenendo la
questione superata dal fatto che l'istituzione della riserva naturale
era stata preceduta dal parere favorevole del Consiglio regionale per
la protezione del patrimonio naturale, composto, tra gli altri, da
tre esperti designati dalle tre principali associazioni dei Comuni,
il cui compito «e' proprio quello di rappresentare, in seno a tale
organismo, le peculiari esigenze dei singoli comuni che vengono di
volta in volta interessati dai provvedimenti istitutivi di parchi o
riserve regionali».
3.- Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 155 del 2013 si e'
costituito il Consorzio di tutela della IGP pomodoro di Pachino,
ricorrente in uno dei giudizi a quibus, chiedendo dichiararsi
l'illegittimita' costituzionale della normativa denunciata.
Dopo ampia narrativa concernente la vicenda di cui al giudizio
principale, la parte privata sottolinea come la disciplina dettata
dalla legge regionale n. 98 del 1981 preveda forme di partecipazione
degli enti coinvolti dal procedimento di formazione delle aree
protette «notevolmente diverse e meno garantistiche di quelle
contemplate dall'art. 22 della l. n. 394 del 1991»: la disciplina
regionale si limiterebbe, infatti, a stabilire momenti di
partecipazione (osservazioni e proposte) soltanto con riferimento al
piano regionale dei parchi e delle riserve naturali, «mentre nessuna
forma di partecipazione dei comuni e degli enti esponenziali e'
prevista con riferimento al procedimento istitutivo delle singole
aree protette». Cio' risulterebbe ancor piu' grave nel caso di
specie, dal momento che il piano regionale, «istituito nel 1991», non
e' stato mai piu' aggiornato, malgrado la legge censurata ne
«prevedesse un aggiornamento quinquennale».
L'amministrazione regionale avrebbe dovuto, quindi, verificare la
compatibilita' delle norme in esame con il mutato quadro di
legislazione statale (legge quadro n. 394 del 1991) e con le
modifiche costituzionali in tema di riparto di competenze legislative
tra Stato e Regioni. Tanto il Comune di Pachino che il Consorzio
ricorrente avevano, peraltro, gia' nel 2006, evidenziato
all'amministrazione regionale la circostanza che il piano regionale
dei parchi e delle riserve (approvato con decreto del 10 giugno 1991,
n. 970) era fondato su mappe ormai «obsolete», sollecitando una nuova
istruttoria sul punto. La violazione del diritto di partecipazione
avrebbe, quindi, compromesso gli interessi della comunita' locale, la
cui economia e' fortemente interessata dalla coltivazione dei
pomodori (si citano, al riguardo, le sentenze n. 282 del 2000 e n.
315 del 2010 - in tema di competenza statale esclusiva in materia di
«ambiente» - nonche' le sentenze n. 193 del 2010 e n. 14 del 2012).
Si conclude osservando che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 12 del 2009, ha statuito che, in materia ambientale, la
Regione siciliana non ha alcuna competenza esclusiva: un atto
legislativo che tratti la materia ambientale dovrebbe, quindi,
«necessariamente conformarsi alle ulteriori fonti di diritto che
vivono nel territorio, soprattutto se gerarchicamente superiori».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
di Catania, ha sollevato, con quattro ordinanze di analogo contenuto,
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 1,
lettera e), 6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, della legge della Regione
siciliana 6 maggio 1981, n. 98 (Norme per l'istituzione nella Regione
siciliana di parchi e riserve naturali), per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione
all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle
aree protette).
A parere del Tribunale rimettente, le disposizioni regionali
censurate si porrebbero in contrasto con l'evocato parametro
costituzionale, in quanto le stesse - a differenza del predetto art.
22 della legge n. 394 del 1991, che prevede la partecipazione dei
Comuni al procedimento di istituzione delle aree naturali protette
regionali, «attraverso conferenze per la redazione di un documento di
indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti
dell'istituzione dell'area protetta sul territorio» - si
limiterebbero a stabilire (in materia riservata allo Stato e per la
quale non e' stabilita una disciplina derogatoria dallo statuto di
autonomia), momenti di partecipazione (osservazioni e proposte)
soltanto con riferimento al piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali, escludendo qualsiasi forma di partecipazione dei
Comuni e degli enti esponenziali con riferimento al procedimento
istitutivo delle singole aree protette.
2.- Le ordinanze di rimessione sollevano un'identica questione,
sicche' i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con
un'unica decisione.
3.- Vanno preliminarmente disattese le deduzioni svolte dalla
difesa della Regione siciliana per sollecitare una declaratoria di
inammissibilita' della questione per difetto di motivazione sul
parametro di riferimento e sulla rilevanza.
Occorre, infatti, innanzi tutto, rilevare, quanto alla pretesa
mancata deduzione del parametro di costituzionalita', che i
provvedimenti di rimessione, ancorche' formalmente privi della
relativa enunciazione in parte dispositiva, recano, nel corpo della
motivazione, univoco richiamo, anche attraverso la citazione della
giurisprudenza di questa Corte, alla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., espressamente chiamando in causa,
come normativa interposta, la disciplina dettata, quale
normativa-quadro statale di riferimento, dall'art. 22 della legge n.
394 del 1991.
Deve parimenti essere disattesa l'eccezione secondo la quale il
giudice rimettente avrebbe omesso di motivare sulla rilevanza della
questione, in particolare non spiegando le ragioni per le quali
avrebbe reputato impraticabile una soluzione interpretativa
adeguatrice, che ponesse la normativa censurata in linea con quella
statale, malgrado una simile interpretazione fosse stata adottata
dallo stesso Tribunale in altra risalente pronuncia.
Nelle ordinanze di rimessione, infatti, la tematica e' stata
espressamente affrontata, giungendo alla motivata e non implausibile
conclusione che, attesa l'"autosufficienza" strutturale della
disciplina regionale, circa le modalita' partecipative degli enti
locali al procedimento di istituzione delle riserve naturali
regionali, le stesse «non possano essere integrate in via
interpretativa o giurisprudenziale», ma debbano conseguentemente
essere sottoposte al vaglio di legittimita' costituzionale.
4.- Nel merito, la questione relativa agli artt. 6, comma 1, e
28, commi 1 e 2, e' fondata.
Questa Corte ha reiteratamente avuto modo di sottolineare come la
disciplina delle aree protette, contenuta nella legge n. 394 del
1991, rientri nella competenza esclusiva dello Stato in materia di
«tutela dell'ambiente» prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. (ex plurimis, sentenze n. 263 e n. 44 del 2011).
Del pari consolidato e' l'assunto secondo il quale la stessa
disciplina, enunciando la normativa-quadro di settore sulle aree
protette, detta i principi fondamentali della materia, ai quali la
legislazione regionale e' chiamata ad adeguarsi, assumendo dunque
anche i connotati di normativa interposta (sentenze n. 14 del 2012,
n. 108 del 2005 e n. 282 del 2000).
Allo stesso modo, non controversa - e non contrastata neppure
dalla Regione siciliana intervenuta nel giudizio - e' la rilevanza
che, nel contesto della normativa-quadro di cui si e' detto, assume
la specifica disciplina diretta a regolare le forme della
partecipazione dei diversi soggetti al procedimento istitutivo delle
aree protette: essendo del tutto evidente il primario risalto che
assumono le voci dei "protagonisti" socio-economici di una
determinata zona, specie attraverso i relativi enti esponenziali, ai
fini della realizzazione di un progetto di "perimetrazione"
funzionale che, ineluttabilmente, finisce per coinvolgere interessi
locali, di varia e non di rado antagonistica natura.
Ebbene, dal sollecitato raffronto tra l'art. 22 della piu' volte
citata legge n. 394 del 1991 e le disposizioni regionali qui ora in
esame, emerge senza ombra di dubbio un sensibile "scostamento", in
chiave inammissibilmente riduttiva, quanto al livello ed alle
garanzie partecipative, che nessuna operazione ermeneutica -
diversamente da come con insistenza prospettato dalla interveniente
Regione siciliana - e' in grado di colmare.
L'art. 22 della legge statale, infatti, stabilisce - quali
«principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette
regionali» - che, nel procedimento destinato all'istituzione delle
aree medesime, sono chiamate a partecipare le Province, le comunita'
montane ed i Comuni, attraverso forme articolate e puntuali, quali
«conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo
all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla
perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da
perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area
protetta sul territorio». Enti locali chiamati, poi, alla gestione
dell'area protetta.
Stabilisce, poi, il comma 2 dello stesso articolo - ad ulteriore
contrassegno della importanza annessa al livello ed alle forme di
partecipazione delle comunita' locali -, che, fatte salve le
rispettive competenze per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e di Bolzano, «costituiscono principi
fondamentali di riforma economico-sociale la partecipazione degli
enti locali alla istituzione e alla gestione delle aree protette e la
pubblicita' degli atti relativi alla istituzione dell'area protetta e
alla definizione del piano per il parco».
Il censurato art. 6 della legge regionale in discorso, invece, si
limita, al comma 1, a stabilire che, in attuazione del piano
regionale dei parchi e delle riserve naturali, di cui all'art. 5
della legge medesima, si provvede alla istituzione dei parchi e delle
riserve con decreto dell'Assessore regionale per il territorio e
l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale. I decreti
istitutivi - puntualizza il successivo comma 3 - «conterranno la
delimitazione definitiva delle singole riserve, l'individuazione
dell'affidatario e la statuizione degli obblighi dello stesso, in
rapporto alle indicazioni tecniche fissate dal Consiglio regionale
per la realizzazione dei fini istituzionali delle riserve medesime.
Detti decreti recheranno in allegato il regolamento con cui si
stabiliscono le modalita' d'uso e i divieti da osservarsi».
Alla interlocuzione di soggetti estranei alla amministrazione
regionale e' dedicato il solo art. 28, il quale stabilisce, al comma
2, che, entro trenta giorni dalla pubblicazione, fra l'altro, della
proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali,
predisposto dal Consiglio regionale per la protezione del patrimonio
naturale, a norma dell'art. 4, comma 1, lettera a), «privati, enti,
organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno
presentare osservazioni su cui motivatamente dovra' dedurre l'ente o
l'ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata
deliberazione da parte dell'ente preposto all'approvazione degli
strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione».
Si tratta, evidentemente, in entrambi i descritti casi, di
previsioni di gran lunga meno garantistiche di quelle statali in tema
di partecipazione degli enti territoriali locali al procedimento di
istituzione delle aree naturali regionali protette: l'unico e
limitato segmento "consultivo" e' previsto, infatti, genericamente e
indistintamente, a favore di figure soggettive prive di qualsiasi
caratterizzazione "individualizzante" e in riferimento alla mera
facolta' di «presentare osservazioni»; non gia', peraltro, in
relazione al provvedimento istitutivo di una determinata area
protetta, ma solo alla pubblicazione della proposta di piano
regionale dei parchi e delle riserve naturali. Non senza evidenziare
come nessun risalto partecipativo venga poi assegnato agli enti
locali in tema di gestione delle aree.
Le disposizioni qui in esame, pertanto, omettendo di assicurare,
in particolare ai Comuni, la possibilita' di rappresentare sul piano
procedimentale, secondo le opportune forme, i molteplici interessi
delle relative comunita', risultano in contrasto con i parametri
evocati e vanno dichiarate, in parte qua, costituzionalmente
illegittime.
5.- Le ragioni di illegittimita' costituzionale teste' enunciate
a proposito degli artt. 6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, della legge
regionale in discorso, non valgono per la norma di cui al denunciato
art. 3, comma 1, lettera e).
Nell'attribuire alle «tre principali associazioni dei comuni» il
potere di designare «tre esperti» come componenti di un organo
eminentemente tecnico-professionale, quale il gia' ricordato
Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale (nel
quale e' prevista la partecipazione, tra gli altri, di «un esperto
designato dall'Unione delle Province d'Italia (UPI)», di docenti
universitari proposti dalle «universita' dell'isola», di esperti
proposti «dalla sezione regionale dell'Istituto nazionale di
urbanistica e dall'Istituto internazionale di vulcanologia del
Consiglio nazionale delle ricerche» o designati da una serie di enti
e associazioni del settore, tutti «scelti fra persone di alta e
sperimentata competenza nel campo della salvaguardia della natura e
dell'ambiente», secondo l'espressa previsione di cui al comma 2 dello
stesso art. 3), la predetta disposizione denunciata assicura, sia
pure in una forma variamente indiretta, un livello partecipativo
minimo anche degli enti locali conforme o non incompatibile con i
principi di cui alla richiamata legislazione dello Stato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 6, comma
1, e 28, commi 1 e 2, della legge della Regione siciliana 6 maggio
1981, n. 98 (Norme per l'istituzione nella Regione siciliana di
parchi e riserve naturali), nella parte in cui stabiliscono forme di
partecipazione degli enti locali nel procedimento istitutivo delle
aree naturali protette regionali diverse da quelle previste dall'art.
22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette);
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera e), della legge della
Regione siciliana 6 maggio 1981, n. 98 (Norme per l'istituzione nella
Regione siciliana di parchi e riserve naturali), sollevata, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione di Catania, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2014.
F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI