nell'interesse della Regione Puglia, in  persona  del  Presidente
pro-tempore della Giunta  regionale  dott.  Nicola  Vendola,  a  cio'
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.  1144  del  4
giugno  2014,  rappresentato  e  difeso  dall'avv.   prof.   Marcello
Cecchetti   (pec:marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it)   ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo  in  Roma,
via Antonio Mordini n. 14, come da mandato  a  margine  del  presente
atto, contro lo Stato, in persona del Presidente  del  Consiglio  dei
ministri  pro-tempore,  per  la   dichiarazione   di   illegittimita'
costituzionale della legge 7 aprile 2014, n. 56  (Disposizioni  sulle
citta' metropolitane, sulle  province,  sulle  unioni  e  fusioni  di
comuni), pubblicata nella  Gazzetta  Ufficiale  -  serie  generale  7
aprile 2014, n. 81, per violazione degli  articoli  3,  primo  comma,
114, secondo comma, 117, secondo comma, lett. p)  ,  terzo  e  quarto
comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, e 133, primo e
secondo comma, della Costituzione. 
1. - La legge oggetto di  censura  nel  quadro  costituzionale  delle
competenze. 
    1.1. - Il contenuto della  legge  n.  56  del  2014  puo'  essere
suddiviso in alcuni macrosettori, ciascuno dei quali solleva problemi
diversi  dal  punto  di  vista  della  sua  conformita'  al   diritto
costituzionale vigente. I  macrosettori  possono  essere  individuati
come di seguito. 
        a) Disposizioni che disciplinano la istituzione delle  Citta'
metropolitane, sia nel senso che  procedono  direttamente  alla  loro
istituzione, sia nel senso che provvedono  a  dettare  una  complessa
normativa  concernente  aspetti  in  vario  modo  connessi   a   tale
istituzione ex lege. 
        b) Disposizioni che recano  una  disciplina  "a  regime"  dei
profili organizzativi delle Province e  delle  Citta'  metropolitane.
Tra queste, e' poi  possibile  distinguere  quelle  che  disciplinano
direttamente gli organi, e piu' in generale  l'assetto  organizzativo
degli enti, da quelle che invece sono volte ad orientare  l'esercizio
della potesta' statutaria di questi ultimi. 
        c) Disposizioni che riguardano le funzioni delle  Province  e
delle Citta' metropolitane. A sua volta  tale  gruppo  di  previsioni
puo' essere suddiviso da due  ulteriori  punti  di  vista.  Anche  in
questo caso e' possibile distinguere, innanzi  tutto,  le  norme  che
regolano  direttamente  le  funzioni,   da   quelle   che   intendono
disciplinare il successivo esercizio della potesta' statutaria  degli
enti  autonomi  in  questione.  In  secondo   luogo,   e'   possibile
distinguere le norme  che  concernono  le  funzioni  fondamentali  di
questi  ultimi,  da  quelle  che   riguardano   le   altre   funzioni
amministrative. Ciascuno di questi sottogruppi apre a  considerazioni
diverse dal punto di vista della legittimita' costituzionale. 
        d) Disposizioni che, novellando la legislazione gia' vigente,
ed  in  particolare  il  d.lgs.  n.  267  del  2000,   provvedono   a
disciplinare alcuni importanti aspetti ordinamentali (organizzativi e
funzionali)  di  altri  enti  locali  diversi  da  quelli   fin   qui
menzionati, e  comunque  estranei  alla  elencazioni  dell'art.  117,
secondo comma, lett. p), Cost., ossia le unioni di comuni. 
        e) Disposizioni che riguardano le fusioni di comuni. Anche in
questo  caso  e'  possibile  individuare   piu'   sottogruppi:   e1):
disposizioni  che  riguardano  il  procedimento  di   fusione;   e2):
disposizioni  che  riguardano  aspetti   organizzativi   del   comune
derivante da fusione; e3) disposizioni concernenti l'esercizio  delle
funzioni - sia amministrative che statutaria - del comune  risultante
da  fusione;  e4)  disposizioni  riguardanti  aspetti  finanziari   e
tributari. 
        f) Disposizioni che prevedono poteri sostitutivi straordinari
del Governo nei confronti degli  altri  enti  territoriali  ai  sensi
dell'art. 120, secondo comma, Cost., e dell'art. 8 della legge n. 131
del 2003. 
    1.2. - Ciascuno  di  questi  gruppi  di  norme  presenta  diversi
profili problematici in relazione al vigente diritto  costituzionale.
Conviene dunque affrontarli separatamente. In  generale,  deve  pero'
essere sin da subito osservato come il legislatore statale, a seguito
della riforma costituzionale del  2001,  non  disponga  piu'  di  una
competenza generale concernente l'ordinamento degli enti locali, come
risulta  chiaramente  anche  dall'abrogazione,   avvenuta   in   tale
circostanza, dell'art. 128 Cost., ai sensi del quale lo Stato poteva,
con legge generale, fissare i principi nel cui ambito era destinata a
svolgersi l'autonomia locale. Tale competenza, come e' noto, e' stata
sottratta allo Stato, e deve ritenersi spettare a  ciascuna  Regione,
in virtu' della clausola di residualita' di cui all'art. 117,  quarto
comma,  Cost.  Allo  Stato,  viceversa,  spetta   esclusivamente   la
possibilita' di disciplinare aspetti degli enti  locali  soltanto  in
base a specifici titoli di intervento, come ad esempio  la  lett.  p)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., il coordinamento  della  finanza
pubblica o l'ordinamento civile. 
    Come si vedra', molte delle norme della  legge  n.  56  del  2014
devono  ritenersi  incostituzionali  proprio  perche'  sono  volte  a
dettare una disciplina generale degli enti locali cui si riferiscono,
al di fuori degli  specifici  titoli  di  intervento  della  potesta'
legislativa dello Stato e, dunque, in palese violazione degli  ambiti
di  competenza  che  la  Costituzione   attribuisce   alla   potesta'
legislativa regionale. 
    1.3 - Considerati i contenuti  e  gli  effetti  normativi  appena
illustrati, la Regione Puglia,  con  la  deliberazione  della  Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volonta' di impugnare davanti  a
questa Ecc.ma Corte la legge n. 56 del 2014, in riferimento ad alcune
sue specifiche  disposizioni  normative,  perche'  costituzionalmente
illegittima e lesiva dell'autonomia che la Costituzione  riconosce  e
garantisce alle Regioni,  per  violazione  degli  articoli  3,  primo
comma, 114, secondo comma, 117, secondo  comma,  lett.  p),  terzo  e
quarto comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, e  133,
primo e secondo comma, della Costituzione. 
    L'illegittimita' costituzionale che si denuncia con  il  presente
ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di diritto. 
I. - La istituzione delle citta' metropolitane 
    I.1.  -  Le  norme  che  istituiscono  le  Citta'  metropolitane:
illegittimita' costituzionale dell'art. 1 commi 5 e primo periodo, 6,
primo periodo, e 12, della legge  n.  56  del  2014,  per  violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, Cost. 
    Il primo gruppo specifico di norme della legge n. 56 del 2014 che
deve essere preso in considerazione  concerne  la  istituzione  delle
Citta' metropolitane. 
    Al riguardo deve essere notato che  il  legislatore  statale,  in
tema di Citta' metropolitane, non ha  la  competenza  concernente  la
loro istituzione. Cio' e' agevolmente desumibile da  un  esame  delle
disposizioni   costituzionali   che   disciplinano   la    competenza
legislativa statale e regionale, nonche'  da  quelle  che  riguardano
specificamente  le   Citta'   metropolitane.   Queste   ultime   sono
interessate, in particolare, dagli artt.  114;  117,  comma  secondo,
lett. p), e comma sesto; 118, primo, secondo  e  ultimo  comma;  119,
primo,  secondo  e  ultimo   comma;   120,   secondo   comma,   della
Costituzione. 
    Di tali disposizioni, solo gli artt. 117,  secondo  comma,  lett.
p), 118, primo e secondo comma, 119, secondo e ultimo comma,  fondano
una titolo di intervento della legge statale con riguardo alle Citta'
metropolitane. Il primo riguarda le loro funzioni  fondamentali,  gli
organi  di  governo  e  la  legislazione   elettorale,   il   secondo
l'allocazione  e  la  disciplina   delle   funzioni   amministrative,
attribuita allo Stato per le materie di propria competenza  esclusiva
e solo nei limiti dei principi fondamentali nelle materie di  cui  al
terzo comma dell'art.  117,  mentre  il  terzo  riguarda  l'autonomia
finanziaria e il patrimonio delle Citta' metropolitane. 
    Come si vede, non c'e'  alcuna  disposizione  costituzionale  che
legittima l'intervento legislativo  statale  volto  alla  istituzione
delle Citta' metropolitane. In particolare,  non  puo'  certo  essere
interpretata in tal senso la lett. p) dell'art. 117,  secondo  comma,
Cost. Alla luce della  clausola  di  residualita'  regionale  di  cui
all'art. 117, quarto comma,  Cost.,  si  tratta  dunque  di  un  tema
inequivocabilmente affidato alla competenza legislativa regionale. Se
e  quali  Citta'  metropolitane  istituire   sono   scelte   che   la
Costituzione affida alle Regioni, non allo Stato. Ove poi tale scelta
venga  compiuta  dai  legislatori  competenti,   essi   evidentemente
dovranno adeguarsi alle norme statali  dettate  in  attuazione  delle
disposizioni costituzionali sopra menzionate. 
    Le norme della legge n. 56 del 2014 che  istituiscono  le  citta'
metropolitane devono dunque ritenersi incostituzionali per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, Cost. 
    Le disposizioni della legge in esame direttamente interessate  da
questo profilo di incostituzionalita' sono le seguenti: 
        il comma 5, primo periodo, ai  sensi  del  quale  «in  attesa
della riforma del titolo V della parte seconda della  Costituzione  e
delle relative  norme  di  attuazione,  le  citta'  metropolitane  di
Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,  Firenze,  Bari,  Napoli  e
Reggio Calabria sono disciplinate dalla presente legge,  ai  sensi  e
nel rispetto di quanto previsto dagli articoli  114  e  117,  secondo
comma, lettera p), della Costituzione e ferma restando la  competenza
regionale ai sensi del predetto articolo 117»; 
        il comma 6, primo periodo, ai sensi del quale «il  territorio
della  citta'  metropolitana  coincide  con  quello  della  provincia
omonima»; 
        il comma 12, ai sensi del quale «le citta'  metropolitane  di
cui al comma 5, primo periodo, salvo quanto previsto dal comma 18 per
la citta' metropolitana di Reggio Calabria, e ai commi da 101  a  103
sono costituite alla data di entrata in vigore della  presente  legge
nel territorio delle province omonime». 
    I.2.  -  Le  norme  connesse  alla   istituzione   delle   Citta'
metropolitane: illegittimita' costituzionale dell'art.  1,  commi  6,
secondo periodo, 13, 16, 22 e 48 della legge  n.  56  del  2014,  per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p),  e  quarto  comma,
nonche' dell'art. 133, primo e secondo comma, Cost. 
    Quelle  prima  citate  sono   norme   di   istituzione   e   sono
costituzionalmente illegittime per  violazione  dei  parametri  sopra
indicati. Nella legge n. 56 del 2014, tuttavia, sono  presenti  anche
numerose altre norme che disciplinano aspetti variamente connessi con
la  istituzione  ex  novo  delle  Citta'  metropolitane,  riguardando
aspetti procedurali, la definizione del  loro  territorio,  il  primo
esercizio della potesta' statutaria, etc. Molte di queste norme  sono
da ritenere incostituzionali in quanto adottate in assenza di  titolo
di legittimazione, e quindi  in  violazione  dell'art.  117,  secondo
comma, lett. p), e quarto comma, Cost. 
    In particolare, si tratta delle seguenti norme: 
        il comma 13, che riguarda l'elezione e la composizione di una
conferenza statutaria per  la  predisposizione  di  una  proposta  di
statuto della Citta' metropolitana; 
        il comma 16,  nella  parte  in  cui  prevede  che  le  citta'
metropolitane esercitano le  funzioni  delle  disciolte  province,  e
nella parte in cui prevede che nel caso in cui al 1° gennaio 2015 non
sia approvato lo statuto della citta' metropolitana  si  applichi  lo
statuto della Provincia; 
        il comma 22, nella parte in cui  prevede  quanto  segue:  «E'
inoltre  condizione  necessaria,  affinche'  si  possa  far  luogo  a
elezione del  sindaco  e  del  consiglio  metropolitano  a  suffragio
universale, che entro la data di  indizione  delle  elezioni  si  sia
proceduto ad articolare il territorio del comune  capoluogo  in  piu'
comuni. A tal fine il comune  capoluogo  deve  proporre  la  predetta
articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale,
adottata secondo la procedura prevista dall'articolo 6, comma 4,  del
testo  unico.  La  proposta  del  consiglio  comunale   deve   essere
sottoposta  a  referendum  tra  tutti  i   cittadini   della   citta'
metropolitana,  da  effettuare  sulla  base  delle  rispettive  leggi
regionali, e deve essere approvata dalla maggioranza dei partecipanti
al voto». Tale disposizione regola, sia pure per un  caso  specifico,
il  procedimento  di  modifica  delle  circoscrizioni  comunali,   in
violazione degli artt. 117, secondo comma, lett. p), e quarto  comma,
Cost., nonche' dell'art.  133,  secondo  comma,  Cost.  Cio'  per  le
seguenti ragioni: a) innanzi tutto,  perche'  la  legge  statale  non
dispone della competenza a disciplinare il procedimento  di  modifica
delle circoscrizioni comunali,  dal  momento  che  tale  oggetto  non
rientra nell'ambito di cui all'art. 117,  secondo  comma,  lett.  p),
Cost., ne' di quello di alcuna altra disposizione costituzionale  che
individui titoli di intervento legislativo  dello  Stato:  si  tratta
dunque di un ambito di competenza  regionale  di  tipo  residuale  ai
sensi dell'art. 117, quarto comma,  Cost.,  oltretutto  espressamente
oggetto di una riserva costituzionalmente stabilita  a  favore  della
legge regionale dall'art. 133, secondo comma, Cost.;  b)  in  secondo
luogo, perche' la disciplina  posta  dalla  norma  statale  contrasta
nella sostanza con le previsioni dell'art. 133, secondo comma, Cost.,
in quanto (b1) prevede che la legge regionale possa intervenire  solo
a  seguito  di  una  proposta  del  comune   capoluogo,   mentre   la
disposizione  costituzionale  non  contempla   affatto   una   simile
limitazione della potesta' legislativa della  Regione,  e  in  quanto
(b2) prevede che il referendum  sulla  summenzionata  proposta  debba
necessariamente  svolgersi  senza  dare   "autonoma   evidenza"   nel
procedimento alla volonta' delle popolazioni direttamente interessate
dalla variazione territoriale, come invece e'  stato  chiarito  dalla
giurisprudenza costituzionale (sent. n. 47 del 2003); 
        il comma 48, ai sensi del quale «al  personale  delle  citta'
metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per  il  personale
delle province»: questa disposizione e' incostituzionale nella misura
in cui si  riferisce  anche  alla  disciplina  inerente  il  rapporto
d'ufficio, oltre che a quella concernente il rapporto di servizio, da
ritenersi di competenza statale in virtu' del  titolo  di  intervento
"ordinamento civile"; 
        il comma 6, secondo periodo, ai sensi del quale  «Qualora  la
regione interessata, entro trenta giorni dalla richiesta  nell'ambito
della procedura di cui  al  predetto  articolo  133,  esprima  parere
contrario, in tutto o in parte, con riguardo alle proposte  formulate
dai comuni, il Governo promuove un'intesa tra la regione e  i  comuni
interessati,  da  definire  entro  novanta  giorni  dalla   data   di
espressione del parere. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa
entro il predetto termine, il  Consiglio  dei  ministri,  sentita  la
relazione del Ministro  per  gli  affari  regionali  e  del  Ministro
dell'interno, udito il parere del presidente della regione, decide in
via definitiva in ordine all'approvazione  e  alla  presentazione  al
Parlamento del disegno di legge contenente modifiche territoriali  di
province e di citta' metropolitane, ai sensi dell'articolo 133, primo
comma, della Costituzione». Tale  disposizione,  oltre  ai  parametri
costituzionali indicati piu' sopra (art. 117,  secondo  comma,  lett.
p), e quarto comma, Cost.), viola altresi' l'art. 133,  primo  comma,
Cost., nella parte in cui  costruisce  un  procedimento  di  modifica
delle circoscrizioni provinciali derogatorio rispetto alla disciplina
costituzionale ivi prevista. 
II. - Disposizioni che recano una disciplina «a regime"  dei  profili
organizzativi delle province e delle citta' metropolitane 
    II.1. - Le norme che disciplinano profili  organizzativi  diversi
da  quelli  concernenti  gli  organi   di   governo:   illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, lettere  b)  e  c),  e  89,
lett. a), per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p)  ,  e
quarto comma, Cost. 
    Posto che, come ricordato piu' sopra, in  virtu'  dell'art.  117,
secondo comma, lett. p), Cost., lo  Stato  dispone  della  competenza
legislativa esclusiva (per quel che  qui  interessa)  in  materia  di
organi di governo e legislazione elettorale (anche) delle Province  e
delle  Citta'  metropolitane,  le  norme  che  disciplinano   profili
organizzativi diversi da quelli  afferenti  agli  organi  di  governo
devono ritenersi  incostituzionali,  per  violazione  dell'art.  117,
secondo comma, lett. p), e quarto comma, Cost. 
    E' incostituzionale per la ragione appena evidenziata la seguente
norma: 
        il comma 89, lett. a), che dispone la soppressione di enti  e
agenzie provinciali o subprovinciali. La norma statale  contiene  una
«doppia»  autoqualificazione,  come  «principi   fondamentali   della
materia» e «norme di coordinamento della finanza pubblica». Si tratta
di previsioni erronee, perche' la norma ha un evidente  carattere  di
dettaglio organizzativo (e - per inciso  -  lo  Stato  ha  competenza
soltanto circa la organizzazione  dei  propri  uffici  e  degli  enti
pubblici nazionali:  art.  117,  secondo  comma,  lett.  g),  Cost.);
perche' la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito  che  i
principi fondamentali della materia devono  riguardare,  appunto,  la
singola materia; e perche', infine, si tratta di  norme  a  carattere
organizzativo e non di tipo finanziario. 
    Si noti, inoltre, che la ragione di  incostituzionalita'  di  cui
qui si discorre vale non  solo  per  quelle  norme  che  disciplinano
direttamente i profili organizzativi dell'ente, ma anche  per  quelle
che regolano il modo in cui  dovra'  essere  esercitata  la  potesta'
statutaria degli enti  autonomi:  ai  sensi  dell'art.  114,  secondo
comma, Cost., infatti,  Province  e  Citta'  metropolitane  approvano
propri statuti «secondo i principi fissati dalla  Costituzione».  Con
cio' non si vuol certo  dire  che  gli  statuti  di  autonomia  siano
svincolati dalla subordinazione alla  legge,  ma  che  lo  Stato  non
dispone  di  una  generale  competenza  a  disciplinare  la  potesta'
statutaria, spettando viceversa tale potesta' alla Regione in  virtu'
della clausola di residualita' (art. 117, quarto  comma,  Cost.).  Lo
Stato puo' dunque regolare  la  potesta'  statutaria  di  Province  e
Citta'  metropolitane   solo   nell'esercizio   delle   sue   (altre)
competenze:  per  quel  che  qui  rileva,  dunque,   soprattutto   in
attuazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , Cost.,  e  quindi
con esclusivo riferimento agli organi di governo. 
    Devono ritenersi incostituzionali per questa ragione le  seguenti
norme: 
        il comma 10, ai sensi del quale «nel rispetto della  presente
legge lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione
dell'ente,  ivi  comprese  le  attribuzioni  degli   organi   nonche'
l'articolazione delle loro competenze, fermo restando quanto disposto
dai  commi  8  e   9».   Nella   misura   in   cui   il   riferimento
all'organizzazione  dell'ente  coinvolge  anche   profili   ulteriori
rispetto agli «organi di governo»,  la  disposizione  deve  ritenersi
incostituzionale; 
        il comma 11, lettere h) e c), con riferimento alle  modalita'
di  organizzazione   (ma   anche   di   esercizio)   delle   funzioni
metropolitane. 
III. - Disposizioni che riguardano le funzioni delle province e delle
citta' metropolitane 
    III.1. - Premessa. 
    Come accennato piu' sopra, anche  in  questo  caso  e'  possibile
distinguere, innanzi tutto, le norme  che  regolano  direttamente  le
funzioni,  da  quelle  che  intendono  disciplinare   il   successivo
esercizio della potesta' statutaria degli enti autonomi in questione. 
    In  secondo  luogo,  e'  possibile  distinguere  le   norme   che
concernono le funzioni fondamentali di questi ultimi, da  quelle  che
riguardano le altre funzioni amministrative. 
    Ciascuno di questi sottogruppi apre a considerazioni diverse  dal
punto di vista della legittimita' costituzionale. Come  si  accennava
piu' sopra, le norme volte ad orientare  il  futuro  esercizio  della
potesta' statutaria da parte degli enti  autonomi  possono  ritenersi
costituzionalmente legittime solo a patto che  esse  si  svolgano  in
ambiti aliunde affidati  alla  competenza  legislativa  statale,  non
disponendo lo  Stato  di  un  autonomo  titolo  di  legittimazione  a
disciplinare, in generale, la potesta'  statutaria  di  cui  all'art.
114, secondo comma, Cost. Da qui la conclusione che  la  legge  dello
Stato, in relazione alle  funzioni  delle  province  e  delle  citta'
metropolitane, potra' intervenire soltanto sulla  base  dei  seguenti
titoli: 
        art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.: potra'  individuare
le funzioni fondamentali di questi enti,  senza  pero'  disciplinarle
(Corte cost. n. 22 del 2014); 
        art. 117, secondo comma, e art. 118,  secondo  comma,  Cost.:
potra' allocare e disciplinare le funzioni che ricadono negli  ambiti
materiali di propria competenza esclusiva; 
        art.  117,  terzo  comma,  Cost.:   potra'   porre   principi
fondamentali sull'esercizio di funzioni  che  ricadano  negli  ambiti
materiali di  competenza  concorrente  e  che  vengano  attribuite  a
province e citta' metropolitane dalla legge regionale. 
    Le  norme  statali  che  disciplinano  funzioni  degli  enti   di
autonomia qui in discussione che non rientrano in una di  queste  tre
categorie, devono dunque ritenersi evidentemente incostituzionali per
violazione, oltre che delle norme costituzionali appena indicate  (le
quali indicano i limiti oltre i quali la potesta' legislativa statale
non puo' svolgersi), anche degli artt.  117,  quarto  comma,  e  118,
secondo comma, Cost., da cui si  desume  chiaramente  che  tutti  gli
interventi regolativi di funzioni  che  esorbitino  da  quanto  sopra
esposto spettano alla competenza legislativa regionale. 
    III.2. - Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 9,  11,  57,  89,
della legge n. 56 del 2014, per  violazione  dell'art.  117,  secondo
comma, lett. p), terzo e quarto  comma,  e  dell'art.  118,  primo  e
secondo comma, Cost. 
    Incorrono  nella  violazione  delle  norme  costituzionali  sopra
richiamate le seguenti disposizioni della legge n. 56 del 2014: 
        il comma 9, ai sensi del quale «la  conferenza  metropolitana
adotta o  respinge  lo  statuto  e  le  sue  modifiche  proposti  dal
consiglio metropolitano con i voti che rappresentino almeno un  terzo
dei comuni compresi nella citta' metropolitana e la maggioranza della
popolazione complessivamente residente»; se la competenza in  materia
di funzioni fondamentali implica la sola possibilita' di individuarle
(sent. n. 22 del 2014), e' evidente che tra tali  funzioni  non  puo'
essere  ricompresa  quella  statutaria,  individuata   e   attribuita
direttamente dalla Costituzione; la legge  statale  non  puo'  dunque
vantare alcun titolo al riguardo; 
        il comma 11, che prevede che lo Statuto: 
          «disciplina i rapporti  tra  i  comuni  e  le  loro  unioni
facenti parte della citta' metropolitana e la citta' metropolitana in
ordine alle modalita' di organizzazione e di esercizio delle funzioni
metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in
comune,   eventualmente   differenziate   per   aree   territoriali»,
disponendo inoltre che «mediante convenzione che regola le  modalita'
di utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie, i  comuni  e
le  loro  unioni  possono  avvalersi  di   strutture   della   citta'
metropolitana, e viceversa, per l'esercizio  di  specifiche  funzioni
ovvero i comuni  e  le  loro  unioni  possono  delegare  il  predetto
esercizio a strutture della citta' metropolitana, e viceversa,  senza
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»; 
          possa prevedere «anche su proposta della regione e comunque
d'intesa con la medesima,  la  costituzione  di  zone  omogenee,  per
specifiche funzioni e tenendo conto delle specificita'  territoriali,
con organismi di coordinamento collegati  agli  organi  della  citta'
metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza  pubblica»
disponendo inoltre che «la mancata intesa puo'  essere  superata  con
decisione della conferenza metropolitana a maggioranza dei due  terzi
dei componenti»; 
        «regola le modalita' in base alle quali i comuni non compresi
nel territorio metropolitano possono istituire accordi con la  citta'
metropolitana». 
    Queste  disposizioni  devono  ritenersi   incostituzionali,   per
violazione dei parametri sopra  evocati,  nella  parti  in  cui  sono
riferite anche a funzioni  amministrative  ricadenti  in  materie  di
competenza regionale concorrente o residuale ai sensi dell'art.  117,
terzo  e  quarto  comma,  Cost.  E'  incostituzionale,  altresi',  la
previsione delle «deleghe di esercizio» delle funzioni amministrative
contenuta nel comma 11, per contrasto con l'art.  118,  primo  comma,
Cost., il quale impone attribuzioni in titolarita' secondo i principi
di sussidiarieta',  differenziazione  e  adeguatezza,  che  risultano
incompatibili con l'istituto della delega di esercizio; 
        il comma 57, ai sensi del quale «gli statuti  delle  province
di cui al comma 3, secondo periodo, possono prevedere,  d'intesa  con
la regione, la costituzione di zone omogenee per specifiche funzioni,
con organismi di  coordinamento  collegati  agli  organi  provinciali
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»;  anche  questa
disposizione e' costituzionalmente illegittima,  per  violazione  dei
parametri sopra indicati, nella parte in cui riguarda anche  funzioni
ricadenti in ambiti affidati alla competenza legislativa  concorrente
o residuale regionale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.); 
        il comma 89, nella  parte  in  cui  prevede  che  le  Regioni
attribuiscano   funzioni    amministrative    diverse    da    quelle
«fondamentali» promuovendo la «adozione di  forme  di  avvalimento  e
deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo
di riordino, mediante intese o convenzioni», e valorizzando «forme di
esercizio associato di funzioni da parte di piu' enti locali, nonche'
le autonomie funzionali»; si tratta di norme incostituzionali, per le
regioni sopra  evidenziate,  nella  parte  in  cui  riguardano  anche
funzioni ricadenti in ambiti  affidati  alla  competenza  legislativa
concorrente o residuale regionale (art. 117, terzo  e  quarto  comma,
Cost.); e' incostituzionale, altresi', la previsione  delle  «deleghe
di esercizio», per contrasto con l'art. 118, primo comma,  Cost.,  il
quale impone  attribuzioni  in  titolarita'  secondo  i  principi  di
sussidiarieta',  differenziazione  e   adeguatezza,   che   risultano
incompatibili con l'istituto della delega di esercizio; 
        il comma 89, nella parte in cui prevede che «le funzioni  che
nell'ambito del processo di riordino sono trasferite  dalle  province
ad altri enti territoriali continuano ad essere  da  esse  esercitate
fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da  parte  dell'ente
subentrante; tale data e' determinata nel decreto del Presidente  del
Consiglio dei ministri  di  cui  al  comma  92  per  le  funzioni  di
competenza statale ovvero e' stabilita dalla  regione  ai  sensi  del
comma 95 per le funzioni di competenza regionale»;  anche  in  questo
caso, l'illegittimita' costituzionale di tale norma e' limitata  alla
parte in cui essa e' applicabile anche a funzioni ricadenti in ambiti
affidati  alla  competenza  legislativa   concorrente   o   residuale
regionale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.). 
    III.3. - I peculiari problemi di costituzionalita' dei commi  91,
92 e 95. 
    III.3.1. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 91, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo
e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. 
    Il comma 91 prevede che lo Stato e le  Regioni,  entro  tre  mesi
dalla data in vigore della legge n.  56,  sentite  le  organizzazioni
sindacali  maggiormente  rappresentative,  mediante  un  accordo   in
conferenza unificata, individuino  «in  modo  puntuale»  le  funzioni
«oggetto del riordino e le relative competenze». 
    Tale norma e' incostituzionale, per violazione degli  artt.  117,
terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo comma, Cost, nella  parte
in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nelle materie diverse da
quelle sulle quali lo Stato ha  competenza  esclusiva.  L'allocazione
delle funzioni amministrative, infatti, nelle materie  di  competenza
concorrente e residuale  regionale,  spetta  inequivocabilmente  alle
Regioni in base all'art. 118, secondo comma, Cost.  Essa  dunque  non
puo' essere disciplinata da una norma statale, che non puo', inoltre,
subordinare la puntuale individuazione e allocazione  delle  funzioni
da parte delle Regioni ad un  accordo  di  queste  ultime  con  altri
soggetti. 
    La norma e' incostituzionale anche per  violazione  dell'art.  3,
primo comma, Cost., nonche' dell'art. 118, primo comma, Cost.,  nella
misura in cui e' volta a  determinare  una  uniforme  allocazione  di
funzioni amministrative agli enti di area vasta in tutte le  Regioni,
in contrasto con  il  principio  di  eguaglianza-ragionevolezza  (che
impone invece di distinguere il trattamento giuridico  di  situazioni
differenti), nonche' con il principio di differenziazione. 
    III.3.2. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 92, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo
e quarto comma, Cost., e 118, primo e secondo comma, Cost. 
    Il comma 92, invece, dispone quanto  segue:  «Entro  il  medesimo
termine di cui al comma 91 e nel  rispetto  di  quanto  previsto  dal
comma 96, con decreto del Presidente del Consiglio dei  ministri,  su
proposta del Ministro dell'interno e  del  Ministro  per  gli  affari
regionali, di concerto con i Ministri per  la  semplificazione  e  la
pubblica  amministrazione  e  dell'economia  e  delle  finanze,  sono
stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza unificata,  i  criteri
generali per l'individuazione dei beni e delle  risorse  finanziarie,
umane,  strumentali  e  organizzative  connesse  all'esercizio  delle
funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97,
dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro
a tempo indeterminato in corso, nonche' quelli a tempo determinato in
corso fino alla scadenza per  essi  prevista.  In  particolare,  sono
considerate le risorse finanziarie, gia' spettanti alle  province  ai
sensi dell'art. 119 della Costituzione, che devono essere  trasferite
agli enti subentranti per l'esercizio delle funzioni loro attribuite,
dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali  e  fatto  salvo
comunque quanto previsto dal comma 88. Sullo schema di  decreto,  per
quanto attiene alle risorse umane, sono consultate le  organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative. Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri dispone  anche  direttamente  in  ordine  alle
funzioni amministrative  delle  province  in  materie  di  competenza
statale». 
    Anche il comma 92 e' incostituzionale, per violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo comma, Cost.,  nella
parte in cui si rivolge anche  a  funzioni  ricadenti  nelle  materie
diverse da quelle sulle quali  lo  Stato  ha  competenza  legislativa
esclusiva, per le ragioni piu' sopra esposte in  relazione  al  comma
91. Il comma 92, inoltre, e' incostituzionale  per  violazione  degli
artt. 3, primo comma, e 118, primo  comma,  Cost.  -  analogamente  a
quanto accade per il  precedente  comma  91  -  perche'  e'  volto  a
determinare  un  trattamento  uniforme  di  situazioni  anche   molto
differenti tra loro. 
    Infine, ove si ritenesse che i criteri alla cui individuazione e'
preordinato il d.P.C.M. contemplato dalla previsione in esame fossero
qualificabili alla  stregua  di  «principi  fondamentali»,  ai  sensi
dell'art.  117,  terzo  comma,  Cost.,  il  comma   92   viola   tale
disposizione costituzionale  in  quanto  quest'ultima  impone  che  i
suddetti principi fondamentali siano stabiliti, dallo Stato, mediante
fonte  di  rango  legislativo,  e  non  certo  mediante  decreto  del
Presidente del Consiglio dei ministri. Naturalmente, in tale  ipotesi
rimarrebbe comunque la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
nella parte in cui la disposizione  in  questione  riguarda  funzioni
ricadenti in ambiti di competenza residuale regionale, in  quanto  lo
Stato non dispone  di  alcun  titolo  di  intervento  legislativo  al
riguardo. 
    III.3.3. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 118, secondo comma, Cost. 
    Per  ragioni  analoghe  a  quelle  illustrate  piu'  sopra,  deve
ritenersi incostituzionale anche il comma 95, in base  al  quale  «la
regione, entro sei  mesi  dalla  data  di  entrata  in  vigore  della
presente  legge,  provvede,  sentite  le   organizzazioni   sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo di cui al
comma 91». Anche tale disposizione, dunque, e'  incostituzionale  per
violazione degli artt. 117, terzo e  quarto  comma,  e  118,  secondo
comma, nella parte in  cui  si  riferisce  a  funzioni  ricadenti  in
materie  diverse  di  quelle  di  competenza  legislativa   esclusiva
statale. 
IV. - Disposizioni che riguardano le unioni di comuni 
    IV.1. - Illegittimita' costituzionale  dell'art.  1,  comma  105,
lettere a) e b) , e comma 106,  della  legge  n.  56  del  2014,  per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e  quarto  comma,
Cost. 
    Nella legge  n.  56  del  2014  sono  inoltre  presenti  numerose
disposizioni che dettano l'assetto organizzativo di un tipo  di  enti
locali diverso da quello elencato nell'art. 117, secondo comma, lett.
p) , Cost., ossia le unioni di comuni. Deve subito essere evidenziato
che, in base al diritto costituzionale vigente, lo Stato non  ha  una
competenza generale in materia  di  ordinamento  degli  enti  locali,
potendo intervenire  solo  nei  limiti  di  quanto  consentito  dalla
disposizione  costituzionale   appena   citata,   quindi   solo   per
disciplinare organi di governo, funzioni fondamentali e  legislazione
elettorale dei soli enti locali costituzionalmente  necessari,  cioe'
Comuni, Province e Citta' metropolitane, e fatte salve  le  ulteriori
"incursioni" nell'ordinamento degli enti locali che siano legittimate
da altri titoli di intervento, come ad esempio (cfr. sent. n. 22  del
2014) il coordinamento della finanza pubblica (in questi  termini  S.
Pajno, Lo strano caso della competenza legislativa in materia di enti
locali. Un percorso attraverso la giurisprudenza  costituzionale,  in
federalismi.it, n. 2/2010). 
    In sintesi, come da tempo ha chiarito questa Ecc.ma  Corte  nella
sua giurisprudenza, si tratta  di  una  competenza  indiscutibilmente
"delimitata" e percio' non idonea a  ricomprendere  l'intera  materia
spettante al legislatore statale prima della legge  cost.  n.  3  del
2001 e coincidente con il c.d. "ordinamento degli  enti  locali"  (di
recente, nella sent. n. 220 del 2013,  questa  Corte  ha  parlato  di
«componenti essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti»
espressamente contemplati nella citata norma  costituzionale  -  cfr.
par. 12.1. del Considerato in  diritto).  A  tacer  d'altro,  non  si
comprenderebbe,  altrimenti,  il  senso  e   la   portata   normativa
dell'avvenuta abrogazione del vecchio art. 128 Cost. («Le Province  e
i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni») ad  opera
della medesima legge cost. n. 3 del  2001.  Da  tale  considerazione,
dunque, discende agevolmente la conclusione della incostituzionalita'
delle norme qui in discussione. 
    Infatti, e' del tutto evidente che alcune delle norme in tema  di
unioni di comuni contenute nella legge  n.  56  del  2014  hanno  una
chiara  ed  univoca  vocazione  ordinamentale  generale,  esorbitando
dunque, quanto al loro  specifico  oggetto,  dai  limiti  posti  alla
competenza statale dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.; del
resto, dal punto di vista "soggettivo", esse riguardano  enti  locali
diversi da quelli menzionati dalla citata disciplina  costituzionale.
E' dunque  da  un  duplice  punto  di  vista  che  tali  disposizioni
esorbitano dalla competenza legislativa  esclusiva  statale.  D'altra
parte, non essendo in alcun modo riconducibili  ad  altri  titoli  di
intervento  in  vario  senso  "trasversali"  dello   Stato,   ed   in
particolare all'obiettivo del contenimento della spesa pubblica, tali
norme violano palesemente la competenza regionale, e sono  dunque  da
ritenersi incostituzionali  per  violazione  dell'art.  117,  secondo
comma, lett. p) , e quarto comma, Cost. 
    Questo profilo di incostituzionalita' riguarda,  in  particolare,
le seguenti disposizioni: 
        il comma 105, concernente il consiglio dell'unione di  comuni
(lett. a) e il suo statuto (lett. b); 
        il comma 106, concernente  i  principi  di  organizzazione  e
funzionamento,  le  soglie   demografiche   minime   e   gli   ambiti
territoriali di esercizio delle funzioni. 
V. - Disposizioni che riguardano le fusioni di comuni 
    V.1. - Premessa. 
    Come  gia'  accennato,  anche  in  questo   caso   e'   possibile
individuare piu' sottogruppi: 
        e1): disposizioni che riguardano il procedimento di fusione; 
        e2): disposizioni  che  riguardano  aspetti  mganizativi  del
comune derivante da fusione; 
        e3) disposizioni concernenti l'esercizio delle  funzioni  del
comune risultante da fusione, sia amministrative che statutaria; 
        e4) disposizioni riguardanti aspetti finanziari e tributari. 
    Al riguardo, debbono  essere  lamentati  i  seguenti  profili  di
illegittimita' costituzionale. 
    V.2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 130,  per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, e
133, secondo comma, Cost. 
    Le disposizioni che riguardano il  procedimento  di  fusione  non
sono in alcun modo legittimate dalle competenze statali in materia di
ordinamento degli enti locali, il  quale  -  lo  si  ricorda  -  sono
limitate alle funzioni fondamentali, agli organi di governo,  e  alla
legislazione elettorale di comuni citta' metropolitane e province. Il
procedimento di fusione, evidentemente, non rientra in  tali  ambiti.
Esso dunque pertiene  senz'altro,  e  senza  residui,  alla  potesta'
legislativa residuale regionale ex art. 117, quarto comma,  Cost.  Le
norme  che  lo  disciplinano,  quindi,  sono   incostituzionali   per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e  quarto  comma,
Cost., nonche' specificamente dell'art. 133,  secondo  comma,  Cost.,
che fonda esplicitamente  una  competenza  legislativa  regionale  al
riguardo. 
    Questa ragione di incostituzionalita' riguarda specificamente  il
comma  130,  nella  parte  in  cui  prevede  che  «i  comuni  possono
promuovere il procedimento di incorporazione in un comune  contiguo»,
e che «le popolazioni interessate sono sentite ai fini  dell'articolo
133  della  Costituzione  mediante  referendum  consultivo  comunale,
svolto secondo  le  discipline  regionali  e  prima  che  i  consigli
comunali deliberino l'avvio della procedura di richiesta alla regione
di incorpora ione.  Nel  caso  di  aggregazioni  di  comuni  mediante
incorporazione e' data facolta' di modificare anche la  denominazione
del comune». 
    V.3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 117, 124,
lett. c), 130, terzo periodo, e 133, per  violazione  dell'art.  117,
secondo comma, lett. p), e quarto comma. 
    Analogamente a  quanto  osservato  piu'  sopra,  le  disposizioni
concernenti  le  funzioni  dei  comuni  risultanti  da  fusione  sono
costituzionalmente legittime solo ove dettate in ambiti di competenza
statale, ossia: a) materie di competenza  esclusiva  statale,  ed  in
particolare funzioni fondamentali (art. 117, secondo comma, lett.  p)
;  b)  principi  fondamentali  concernenti  funzioni   amministrative
ricadenti nelle materie di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. 
    Alla   luce   di   tale    considerazione,    devono    ritenersi
incostituzionali, in quanto esorbitanti da tali limiti,  le  seguenti
disposizioni: 
        comma 117, nella parte in cui introduce il comma 2  dell'art.
15 del d.lgs. n. 267 del 2000 («I comuni  che  hanno  dato  avvio  al
procedimento di fusione ai sensi  delle  rispettive  leggi  regionali
possono,  anche  prima  dell'istituzione  del  nuovo  ente,  mediante
approvazione di testo conforme da parte di tutti i consigli comunali,
definire lo statuto che entrera'  in  vigore  con  l'istituzione  del
nuovo comune e rimarra' vigente fino alle modifiche dello  stesso  da
parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto  del  nuovo
comune dovra' prevedere che alle comunita' dei comuni  oggetto  della
fusione siano  assicurate  adeguate  forme  di  partecipazione  e  di
decentramento dei servizi»); 
        comma 124, lett. c), secondo il  quale  «in  assenza  di  uno
statuto provvisorio, fino  alla  data  di  entrata  in  vigore  dello
statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale del
nuovo comune si applicano, in  quanto  compatibili,  le  disposizioni
dello statuto  e  del  regolamento  di  funzionamento  del  consiglio
comunale del comune di maggiore  dimensione  demografica  tra  quelli
estinti»; 
        comma 130, nella parte in cui stabilisce che «lo statuto  del
comune incorporante prevede che alle  comunita'  del  comune  cessato
siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di  decentramento
dei servizi. A tale scopo lo statuto  e'  integrato  entro  tre  mesi
dalla  data  di  entrata  in  vigore   della   legge   regionale   di
incorporazione». 
    I commi 117, 124 e 130, limitatamente alle parti sopra  indicate,
sono dunque incostituzionali, per violazione dell'art.  117,  secondo
comma, lett. p), e quarto comma, Cost.,  poiche'  pongono  norme  che
riguardano le funzioni dei comuni risultanti da fusione, che non sono
riconducibili alla prima delle  disposizioni  costituzionali  citate,
non essendo peraltro qualificabili  principi  fondamentali  ai  sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. 
    La ragione di illegittimita'  costituzionale  appena  evidenziata
vale anche per il comma 133, ai sensi del quale «i comuni  risultanti
da una fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo comune
per adeguarsi alla normativa vigente che  prevede  l'omogeneizzazione
degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionafizzazione
della partecipazione a consorzi,  aziende  e  societa'  pubbliche  di
gestione, salve diverse disposizioni specifiche di  maggior  favore».
Tale disposizione, tuttavia, potrebbe essere  ritenuta  in  grado  di
esprimere un principio fondamentale ai  sensi  dell'art.  117,  terzo
comma,  Cost.  In   quanto   tale   deve   dunque   essere   ritenuta
costituzionalmente illegittima solo nella parte in cui riguarda anche
funzioni ricadenti in materia di competenza residuale regionale. 
VI. - Disposizioni che prevedono poteri sostitutivi 
    VI.1. - Premessa. 
    Infine, la legge n. 56 del 2014 contiene alcune disposizioni  che
prevedono l'esercizio, da parte del Governo, del  potere  sostitutivo
straordinario ex art. 120, secondo comma, Cost. Si  tratta  di  norme
che pongono problemi di costituzionalita' parzialmente  differenti  e
che debbono essere esaminati disgiuntamente. 
    VI.2. - Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 17, 81 e 83, della
legge n. 56 del 2014, per violazione dell'art.  114,  secondo  comma,
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) e quarto comma, dell'art. 120,
secondo comma, Cost. 
    Le disposizioni indicate  in  epigrafe  prevedono  tutte  che  il
Governo eserciti il potere  sostitutivo  straordinario  nel  caso  di
mancato tempestivo esercizio della potesta' statutaria  delle  Citta'
metropolitane   e   delle   Province.   Queste   disposizioni    sono
incostituzionali per due diverse ragioni. 
    Innanzitutto,  e'  del  tutto  evidente  che   l'unica   clausola
legittimante l'intervento surrogatorio che potrebbe  essere  invocata
dallo Stato al riguardo e' quella dell'«unita'  giuridica».  Si  deve
pero' rilevare come il mancato tempestivo  esercizio  della  potesta'
statutaria da parte degli enti di autonomia  in  questione  mai  puo'
provocare danni tanto gravi agli interessi che  l'art.  120,  secondo
comma, Cost., e' volto a tutelare,  poiche'  l'assetto  delle  Citta'
metropolitane e delle Province e' tanto  analiticamente  disciplinato
proprio dalla legge n. 56 del 2014, che  l'eventuale  mancanza  dello
statuto di autonomia darebbe solo luogo a qualche inconveniente, ma a
nulla di piu'. 
    La seconda ragione di incostituzionalita' deve essere evidenziata
per l'ipotesi in cui si ritenesse infondata la prima.  Anche  ove  si
ritenesse  che  il  mancato  tempestivo  esercizio   della   potesta'
statutaria  possa,  in  talune  circostanze,  pregiudicare   l'unita'
giuridica della Repubblica, la norma e' incostituzionale nella misura
in cui consente l'intervento sostitutivo in  ogni  caso,  senza  aver
riguardo per le peculiarita' delle concrete circostanze, che  possono
essere  anche  molto  diverse  l'una  rispetto  all'altra,  anche  in
considerazione del fatto che la potesta' statutaria,  ovviamente,  si
presta ad un esercizio frazionato nel tempo. 
    VI.3. - Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge n.
56 del 2014, per violazione dell'art. 3, primo comma, dell'art.  117,
terzo e quarto comma, Cost., dell'art. 118, primo e secondo comma,  e
dell'art. 120, secondo comma, Cost. 
    Il comma 95 della  legge  n.  56  del  2014  cosi'  dispone:  «La
regione, entro sei  mesi  dalla  data  di  entrata  in  vigore  della
presente  legge,  provvede,  sentite  le   organizzazioni   sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo di cui al
comma 91. Decorso il termine senza che la regione  abbia  provveduto,
si applica l'articolo 8 della legge 5  giugno  2003,  n.  131».  Piu'
sopra sono state evidenziate le gravi violazioni  della  Costituzione
perpetrate dal meccanismo predisposto dal comma 91. La norma  qui  in
discussione, essendo volta a  garantire  con  un  potere  sostitutivo
straordinario proprio quel meccanismo, e' evidentemente gravata dalle
stesse ragioni di incostituzionalita', alle quale si deve  aggiungere
la violazione dell'art.  120,  secondo  comma,  Cost.,  perche'  essa
ipotizza l'esercizio di un potere surrogatorio non solo in assenza di
qualunque presupposto legittimante, ma anzi a  garanzia  di  obblighi
imposti alla Regione in modo incostituzionale. 
VII. - Sintesi delle questioni proposte 
    In chiusura del  presente  ricorso,  la  Regione  Puglia  ritiene
opportuno, per maggiore chiarezza  e  per  agevolare  la  trattazione
della causa, offrire una sintetica ricapitolazione delle questioni di
legittimita' costituzionale sottoposte al giudizio di  questa  Ecc.ma
Corte. 
    1) Illegittimita' costituzionale  dell'art.  1,  commi  5,  primo
periodo, 6, primo periodo, e 12, della legge  n.  56  del  2014,  che
dettano  disposizioni  istitutive  delle  Citta'  metropolitane,  per
violazione: 
        dell'art. 117, secondo comma, lett.  p)  ,  e  quarto  comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone  della  competenza  legislativa
necessaria, potendo solo dettare le  norme  concernenti  le  funzioni
fondamentali, la legislazione elettorale  e  gli  organi  di  governo
degli enti territoriali in questione. 
    2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1,  commi  6,  secondo
periodo, 13, 16, 22 e 48„ della legge n. 56 del 2014, nella misura in
cui pongono norme inscindibilmente connesse  alla  istituzione  delle
Citta' metropolitane, per violazione: 
        dell'art. 117, secondo comma, lett.  p)  ,  e  quarto  comma,
Cost.,  in  quanto  lo  Stato,  non  disponendo  della  competenza  a
istituire  le  Citta'  metropolitane,  non  dispone   neanche   della
competenza a disciplinare gli aspetti  connessi  a  tale  istituzione
(nel particolare caso del comma 22, violazione anche  dell'art.  133,
secondo comma, Cost., in quanto il  procedimento  di  modifica  delle
circoscrizioni comunali e' oggetto di una esplicita riserva a  favore
della legge regionale, senza che la legge statale possa ritenersi  in
alcun  modo  abilitata  ad  integrare  il  precetto   costituzionale,
oltretutto in  palese  contrasto  sostanziale  con  quest'ultimo  sia
perche' prevede che la  legge  regionale  possa  intervenire  solo  a
seguito di una proposta del comune capoluogo, mentre la  disposizione
costituzionale non contempla affatto  una  simile  limitazione  della
potesta' legislativa  della  Regione,  sia  perche'  prevede  che  il
referendum  sulla  summenzionata   proposta   debba   necessariamente
svolgersi  senza  dare  «autonoma  evidenza»  nel  procedimento  alla
volonta' delle popolazioni direttamente interessate dalla  variazione
territoriale, come invece  e'  stato  chiarito  dalla  giurisprudenza
costituzionale - sent. n. 47 del 2003). 
    3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1,  comma  6,  secondo
periodo, della legge n. 56 del 2014, nella parte in cui disciplina il
procedimento  di  modifica  dei  territori  di  province   e   citta'
metropolitane prevedendo che,  in  caso  di  dissenso  regionale,  il
Governo  debba  promuovere  un'intesa  tra  la  regione  e  i  comuni
interessati, e che in caso di mancato raggiungimento di  quest'ultima
«il Consiglio dei ministri, sentita la relazione del Ministro per gli
mari regionali e del  Ministro  dell'interno,  udito  il  parere  del
presidente  della  regione,  decide  in  via  definitiva  in   ordine
all'approvazione e alla presentazione al Parlamento  del  disegno  di
legge contenente modifiche  territoriali  di  province  e  di  citta'
metropolitane,  ai  sensi   dell'art.   133,   primo   comma,   della
Costituzione», per violazione: 
        dell'art. 133, primo comma, Cost., in  quanto  costruisce  un
procedimento di modifica delle circoscrizioni provinciali derogatorio
rispetto alla disciplina costituzionale ivi prevista. 
    4) Illegittimita'  costituzionale  dell'art.  1,  commi  10,  11,
lettere b) e c), e 89, lett. a), della legge n. 56  del  2014,  nella
parte in cui pongono norme concernenti  aspetti  organizzativi  delle
citta' metropolitane e delle province diversi da  quelli  concernenti
gli «organi di governo», per violazione: 
        dell'art. 117, secondo  comma,  lett.  p),  e  quarto  comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone della competenza a disciplinare
gli aspetti organizzativi di citta' metropolitane e province  diversi
da quelli indicati nella sopra citata lett. p), ossia  diversi  dagli
«organi di governo» di tali enti. 
    5) Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 9, 11,  57,  89,  della
legge n. 56 del 2014, nella misura in cui disciplinano funzioni delle
province  e  delle  citta'  metropolitane  non   riconducibili   alla
competenza dello Stato in materia di funzioni  fondamentali  o  nelle
altre  materie  di  competenza   esclusiva   di   quest'ultimo,   per
violazione: 
        degli artt. 117, secondo comma, lett.  p),  quarto  comma,  e
118, secondo comma, Cost., in quanto lo Stato non dispone  di  alcuna
competenza legislativa al riguardo. 
    6) Incostituzionalita' dell'art. 1, commi 11 e 89, della legge n.
56 del 2014, nella parte in cui contemplano espressamente  l'istituto
della «delega di esercizio», per violazione: 
        dell'art.  118,  primo  comma,   Cost.,   il   quale   impone
attribuzioni  delle  funzioni  amministrative  solo  in   titolarita'
secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza,
che risultano incompatibili con l'istituto della delega di esercizio. 
    7) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 91, della legge  n.  56
del 2014, che prevede che lo Stato e le Regioni, entro tre mesi dalla
data in vigore della legge n. 56, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente  rappresentative,  mediante  un  accordo  in  conferenza
unificata, individuino «in modo puntuale» le  funzioni  «oggetto  del
riordino e le relative competenze», per violazione: 
        degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., e 118,  secondo
comma, Cost, nella parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti
nelle materie diverse da quelle sulle quali lo  Stato  ha  competenza
esclusiva, in quanto l'allocazione delle funzioni, nelle  materie  di
competenza concorrente e regionale residuale, spetta alle Regioni  in
base all'art. 118, secondo comma, Cost., dovendosi altresi' escludere
che la puntuale individuazione e allocazione delle funzioni da  parte
delle Regioni possa essere subordinata ad un accordo di queste ultime
con altri soggetti. 
        dell'art. 3, primo  comma,  Cost.,  e  dell'art.  118,  primo
comma,  Cost.,  nella  misura  in  cui  la  previsione  e'  volta   a
determinare una uniforme allocazione di funzioni amministrative  agli
enti di area vasta in tutte le Regioni, in contrasto con il principio
di eguaglianza-ragionevolezza (che impone invece  di  distinguere  il
trattamento giuridico di situazioni differenti) e con il principio di
differenziazione. 
    8) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 92, della legge  n.  56
del 2014, il  quale  prevede  che  con  decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno  e  del
Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri per  la
semplificazione e la pubblica amministrazione e dell'economia e delle
finanze,  siano  stabiliti,  previa  intesa  in  sede  di  Conferenza
unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni  e  delle
risorse finanziarie,  umane,  strumentali  e  organizzative  connesse
all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite,  ai  sensi
dei commi da 85 a 97,  dalle  province  agli  enti  subentranti,  per
violazione: 
        degli artt. 3, primo comma, e 118, primo comma, Cost.,  nella
misura in cui e' volta a  determinare  una  uniforme  allocazione  di
funzioni amministrative agli enti di area vasta in tutte le  Regioni,
in contrasto con  il  principio  di  eguaglianza-ragionevolezza  (che
impone invece di distinguere il trattamento giuridico  di  situazioni
differenti) e con il principio di differenziazione; 
        degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost, e  118,  secondo
comma, Cost.,  nella  parte  in  cui  si  rivolge  anche  a  funzioni
ricadenti nelle materie diverse da quelle sulle  quali  lo  Stato  ha
competenza  esclusiva,  in  quanto   l'allocazione   delle   funzioni
amministrative, nelle materie di competenza concorrente  e  regionale
residuale, spetta alle Regioni in base all'art. 118,  secondo  comma,
Cost.; 
    nonche', in via subordinata rispetto a tale ultima questione, ove
si ritenesse che i criteri alla cui individuazione e' preordinato  il
d.P.C.M. contemplato dalla previsione in esame fossero  qualificabili
alla  stregua  di  «principi   fondamentali»   della   materia,   per
violazione: 
        dell'art. 117, terzo comma, Cost.,  nella  parte  in  cui  si
rivolge a funzioni ricadenti nelle materie di competenza concorrente,
in quanto tale disposizione  costituzionale  impone  che  i  principi
fondamentali siano stabiliti, dallo Stato, mediante  fonte  di  rango
legislativo,  e  non  certo  mediante  decreto  del  Presidente   del
Consiglio dei ministri; 
        dell'art. 117, quarto comma, Cost., nella  parte  in  cui  si
rivolge a funzioni ricadenti  in  ambiti  di  competenza  legislativa
residuale regionale, in quanto lo Stato non dispone di  alcun  titolo
di legittimazione al riguardo. 
    9) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge  n.  56
del 2014, in base al quale «la regione, entro sei mesi dalla data  di
entrata  in  vigore  della  presente  legge,  provvede,  sentite   le
organizzazioni  sindacali  maggiormente   rappresentative,   a   dare
attuazione all'accordo di cui al comma 91», per violazione: 
        degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo  comma,
Cost., nella parte in  cui  si  riferisce  a  funzioni  ricadenti  in
materie diverse di quelle di competenza esclusiva statale, poiche' lo
Stato non dispone di alcune competenza legislativa al riguardo 
    10) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 105, lettere
a) e b), e  106,  della  legge  n.  56  del  2014,  che  disciplinano
l'assetto organizzativo delle unioni di comuni, per violazione: 
        dell'art. 117, secondo  comma,  lett.  p),  e  quarto  comma,
Cost., in quanto, in base al diritto costituzionale vigente, lo Stato
non ha una competenza generale in materia di ordinamento  degli  enti
locali, potendo intervenire solo  nei  limiti  di  quanto  consentito
dalla disposizione costituzionale  appena  citata,  quindi  solo  per
disciplinare organi di governo, funzioni fondamentali e  legislazione
elettorale dei soli enti locali costituzionalmente  necessari,  cioe'
comuni,  province  e  citta'  metropolitane,  e  fatte  salve   altre
«incursioni» nell'ordinamento degli enti locali che siano legittimate
da altri titoli di intervento, che nella specie non ricorrono. 
    11) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma  130,  della
legge n. 56 del 2014, nella  parte  concernente  il  procedimento  di
fusione tra comuni, per violazione: 
        dell'art. 117, secondo  comma,  lett.  p),  e  quarto  comma,
Cost., in quanto le disposizioni che riguardano  il  procedimento  di
fusione non sono in alcun modo legittimate dalle  competenze  statali
in materia di ordinamento degli enti locali che  sono  limitate  alle
funzioni fondamentali, agli organi di governo,  e  alla  legislazione
elettorale di  comuni  citta'  metropolitane  e  province,  dovendosi
dunque  ritenere  che  il  procedimento  di  fusione  pertiene  senza
residui, alla potesta' legislativa residuale regionale ex  art.  117,
quarto comma, Cost.; 
    12) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 117,  124  e
130, terzo periodo della legge n. 56 del 2014,  nella  parte  in  cui
disciplinano vari aspetti dell'esercizio della potesta' statutaria da
parte dei comuni frutto di fusione, per violazione: 
        dell'art. 117, secondo  comma,  lett.  p),  e  quarto  comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone di alcuna competenza  in  grado
di  legittimare  tali  norme,  non  rientrando  la  disciplina  della
potesta' statutaria comunale nell'ambito della potesta' esclusiva  di
cui alla sopracitata lett. p), ne' in  alcun  altro  ambito  affidato
alla legislazione statale. 
    13) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma  133,  della
legge n. 56 del 2014, ai sensi del quale «i comuni risultanti da  una
fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del  nuovo  comune  per
adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione degli
ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della
partecipazione a consorzi, aziende e societa' pubbliche di  gestione,
salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore», nella parte
in cui riguarda anche funzioni ricadenti  in  materia  di  competenza
residuale regionale, per violazione: 
        dell'art. 117, secondo comma, lett.  p)  ,  e  quarto  comma,
Cost., in quanto l'unico titolo che lo Stato  ha  per  dettare  norme
similari e' la possibilita' di porre principi fondamentali in materie
di competenza concorrente, non valendo al riguardo le  competenze  al
medesimo attribuite dalla citata lett. p) , e risultando dunque prive
di titolo ove riferite a funzioni ricadenti in materie di  competenza
regionale residuale. 
    14) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 17, 81 e 83,
della legge n. 56 del 2014,  che  prevedono  l'esercizio  del  potere
sostitutivo straordinario in caso  di  mancato  tempestivo  esercizio
della   potesta'   statutaria   delle   province   e   delle   citta'
metropolitane, per violazione: 
        degli artt. 114, secondo comma, e 120, secondo comma,  Cost.,
in quanto il mancato tempestivo esercizio  dell'autonomia  statutaria
da parte degli enti di autonomia  in  questione  mai  puo'  provocare
danni tanto gravi agli  interessi  che  l'art.  120,  secondo  comma,
Cost., e' volto a tutelare,  ed  in  particolare  quello  dell'unita'
giuridica, poiche'  l'assetto  delle  Citta'  metropolitane  e  delle
Province e' tanto analiticamente disciplinato proprio dalla legge  n.
56 del 2014, che l'eventuale  mancanza  dello  statuto  di  autonomia
darebbe solo luogo a qualche inconveniente, ma a nulla di piu'; 
        degli artt. 114, secondo comma, e 120, secondo comma,  Cost.,
nella  misura  in  cui  le  norme  indicate  consentono  l'intervento
sostitutivo in ogni caso, senza aver  riguardo  per  le  peculiarita'
delle concrete circostanze, che possono essere  anche  molto  diverse
l'una rispetto all'altra, anche in considerazione del  fatto  che  la
potesta' statutaria, ovviamente, si presta ad un esercizio frazionato
nel tempo. 
    15) Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 95, della legge n.  56
del 2014, nella parte in cui dispone che «la regione, entro sei  mesi
dalla data di entrata  in  vigore  della  presente  legge,  provvede,
sentite le organizzazioni sindacali maggiormente  rappresentative,  a
dare attuazione all'accordo di cui al comma 91», e  che  «decorso  il
termine senta che la regione abbia provveduto, si  applica  l'art.  8
della legge 5 giugno 2003, n. 131», per violazione: 
        degli artt. 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma, Cost.,
118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma, Cost., in quanto la
norma,  essendo  volta  a  garantire  con   un   potere   sostitutivo
straordinario il sistema previsto dal precedente comma 91, come si e'
visto (cfr. sopra, n. 7) incostituzionale poiche' prevede  meccanismi
di  allocazione  di  funzioni  amministrative  ricadenti  in  materie
regionali, nonche' poiche' volta a determinare effetti  uniformi  tra
tutti i diversi enti di area vasta in contrasto  con  i  principi  di
eguaglianza-ragionevolezza e differenziazione, e' a sua volta gravata
dalle medesime incostituzionalita', non essendo inoltre  tale  potere
sostitutivo straordinario  giustificato  da  alcuno  dei  presupposti
legittimanti indicati nella relativa disposizione costituzionale. 

 
                              P. Q. M. 
 
    La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede  che
questa Ecc.ma Corte  costituzionale,  in  accoglimento  del  presente
ricorso,  dichiari  l'illegittimita'  costituzionale  della  legge  7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle  citta'  metropolitane,  sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), nei limiti e nei termini
sopra esposti. 
    Con ossequio. 
        Bari-Roma, 4 giugno 2014 
 
                   Avv. Prof.: Marcello Cecchetti