N. 209 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 2014
Ordinanza del 20 maggio 2014 emessa dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Alessandrini Ernesta ed altri 115. Edilizia - Reati edilizi - Lottizzazione abusiva - Confisca (c.d. confisca urbanistica) - Interpretazione della Corte EDU (sentenza 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia) - Esclusione che la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite possa applicarsi nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato anche qualora la responsabilita' penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi - Lesione dei valori costituzionali oggettivamente fondamentali quali il paesaggio, l'ambiente, la vita e la salute, cui riconoscere prevalenza nel bilanciamento con il diritto di proprieta' - Incompatibilita' con la funzione sociale e l'utilita' sociale cui la proprieta' e l'iniziativa economica privata sono asserviti - Mancata considerazione del bilanciamento che deve essere operato qualora siano in gioco opposti interessi costituzionali protetti anche quando gli uni trovino tutela nella CEDU e gli altri nella Costituzione italiana. - Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, art. 44, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, in relazione all'art. 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.(GU n.48 del 19-11-2014 )
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
(Terza Sezione Penale)
Composta dagli Ill.mi signori Magistrati:
Dott. Saverio Felice Mannino, Presidente;
Dott. Silvio Amoresano, Consigliere;
Dott. Lorenzo Orilia, Consigliere;
Dott. Aldo Aceto, Consigliere;
Dott. Alessio Scarcella, Rel. Consigliere.
Ha pronunciato la seguente sentenza-ordinanza sul ricorso
proposto da:
Parti Civili, Alessandrini Ernesta, Bartolomei Anna Rita,
Boldrini Daniele, Cangemi Gabriele, Cantaro Ester, Cargnelutti
Silvano, Carnevale Alessandra, Carnevale Patrizia, Catenacci
Fabrizio, Catenacci Roberto, Celani Antonio, Centioli Maria Serena,
Chiacchiarelli Alessandro, Ciaccio Riccardo, Ciccarelli Maria Laura,
Ciccarelli Nicola, Colaneri Domenico, Corso Vincenzo, Corvaglia
Emanuela, Gentili Franco, D'Angeli Carmine, D'Ercole Mirella, De
Angelis Maria, Bruno Alessandro, Del Frate Giuseppe, Dell'Orco Carlo,
Di Mattia Stefano, Favaron Liliana, Federici Pier Venanzio, Ferrara
Diego Hernan, Fossi Carlo, Fralleoni Giulio, Fusco Fabrizio,
Gaggiotti Fabio, Garzia Franco, Gattamelata Franco, Gentili Maurizio,
Giraldi Rita, Grillo Santo Darko, Grossi Alessandro, Guarna Caterina
Anna, Guarna Tiziana, Ianni Fabio, Khalili Mohamed, La Penna Antonio,
Lombi Marco, Maggi Stefano, Mannozzi Antonella, Mariotti Alessandro,
Martelli Manuela, Martini Stefano, Martinucci Carlo, Morelli
Goffredo, Nava Franco, Oddi Giampiero, Oddi Luciano,Panerai Doriana,
Panerai Bruno, Paolacci Fernando, Paoletti Alessandra, Pasquetto
Adriano, Petrucci Paola, Piacentini Giampiero, Pomella Paolo,
Proioetti Tiziana, Transerici Roberto, Ramussen Eva Leonora, Restaini
Ernesto, Ricchiuto Domenico, Rocco Pier Luigi, Rossi Sergio, Rotondi
Eliana, Rufini Anna, Di Giovanni Claudio, Santa Angelino, Siclari
Vincenzo, Silveri Marco, Sirsi Luigi, Solla Mauro, Staffieri
Valentina, Pergolese Giovanni, Toselli Roberto, Tursini Massimiliano,
Valentini Marzia, Vecchi Massimo, Veltri Antonio, Veltri Carlo,
Veltri Carmelo, Viola Santino, Vivio Maria Pia, Zarella Fabio, Zito
Nicolo', Baggiossi Fabrizio, Battisti Roberta, Ceci Patrizio, Ceci
Emiliano, Ciolli Luigi, Corona Gianmichele, Di Giambattista Enzo, Di
Mambro Alvaro, Fiori Angelo, Frezza Federico, Lorenzetti Sergio, Luzi
Massimiliano, Ranieri Massimo, Rezzesi Agostino, Rezzesi Marina,
Rossi Galliano, Savalli Antonietta, Testori Alberto, Tortora Sergio,
Verini Supplizi Fabio, Gurgone Carlo n. il 19 luglio 1962, Ciccone
Carmine n. il 20 gennaio 1975, Lorenzi Carmen n. il 5 novembre 1933,
D'Angelo Paolo;
Avverso la sentenza n. 6963/2011 Corte Appello di Roma, del 9
maggio 2012;
Visti gli atti, la sentenza e il ricorso;
Udita in pubblica udienza del 30 aprile 2014 la relazione fatta
dal Consigliere Dott. Alessio Scarcella;
Udito il Procuratore Generale in persona del Dott. V. D'Ambrosio
che ha concluso per il rigetto di tutti i ricorsi;
Udito, per la parte civile, l'Avv. M. Franco, che ha concluso per
l'accoglimento del ricorso;
Udito, i difensori Avv. G. Fusco (insost. avv. M. Mansutti per
Gurgone), L.A. Melegari (insost. dell'avv. C.A. Melegari per
Ciccone), R. Borgogno (per Lorenzi), A. Argante (per D'Arcangelo) e
A. Fiore (per Schiuntu), che hanno concluso per l'accoglimento dei
rispettivi ricorsi.
Ritenuto in fatto
1. Gurgone Carlo, Ciccone Carmine, Lorenzi Carmen, D'Arcangelo
Vincenzo e Schintu Salvatore - unitamente all'avv. M. Franco,
nell'interesse sia dei promissari acquirenti che degli acquirenti di
alcuni degli immobili facenti parte del "Villaggio del parco" di
Sabaudia, costituitisi parti civili nel processo a quo - hanno
proposto ricorso, a mezzo del rispettivi difensori fiduciari
cassazionisti, avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma,
emessa in data 9 maggio 2012, depositata in data 6 luglio 2012, con
cui, in parziale riforma della sentenza emessa dal Tribunale di
Latina, in data 26 gennaio 2010, e' stato dichiarato non doversi
procedere nel confronti di Gurgone Carlo, D'Arcangelo Vincenzo e
Schintu Salvatore per i reati loro ascritti; veniva, invece,
confermata sia l'assoluzione per insussistenza del fatto di Schintu
Salvatore per il reato sub d) nonche' la condanna di Ciccone Carmine
e Lorenzi Carmen (rinuncianti espressamente alla prescrizione) alla
pena sospesa di anni due di reclusione ciascuno, alle pene accessorie
di legge per i reati loro ascritti, alla restituzione delle somme
versate in esecuzione dei contratti in essere (rimettendo le parti
dinanzi al giudice civile per la liquidazione delle spese), oltre
alla confisca degli immobili e dei terreni sequestrati e con rigetto
delle richieste di risarcimento del danno avanzate dalle pp.cc.
Nello specifico, le imputazioni riguardano, precisamente, i
predetti nelle seguenti qualita':
1) Lorenzi Carmen, nella qualita' di amministratore unico della
Petrarca Costruzione S.r.l., proprietaria dei terreni descritti nel
capo di imputazione che segue;
2) Ciccone Carmine, quale procuratore speciale e amministratore
di fatto della predetta societa', committente e direttore dei lavori;
3) Gurgone Carlo, nella qualita' di responsabile pro tempore
del settore urbanistica - assetto del territorio - demanio marittimo
del Comune di Sabaudia, sottoscrittore della convenzione per
l'attuazione del progetto relativo ad una struttura ricettiva per
anziani (delibera Consiglio Comunale n. 30 del 22 aprile 2004 avente
per oggetto: riconvenzionamento della societa' Petrarca Costruzioni
S.r.l. per la realizzazione di una struttura per anziani.
Approvazione nuovo schema di convenzione) e del provvedimento n. 23
del 16 agosto 2004 (determina di annullamento della convenzione
stipulata in data 13 marzo 2002 con atto rep. 1392 e
riconvenzionamento della societa' Petrarca Costruzioni S.r.l. per la
realizzazione di una struttura per anziani, secondo lo schema di
convenzione allegato alla delibera di Consiglio Comunale n. 30 del 22
aprile 2004), nonche' firmatario dei permessi a costruire nn. 155 del
30 settembre 2004, 254 e 255 del 4 maggio 2005, palesemente
illegittimi, in favore di Lorenzi Carmen n. q. di cui sopra per la
realizzazione di un centro servizi e unita' abitative condominiali
con relativa sanatoria d'ufficio dei lavori di fondazione ai sensi
dell'art. 38, D.P.R. n. 380/01, eseguiti prima del rilascio del
titolo ed accertati dal Corpo Forestale dello Stato di Terracina,
riconvenzionamento in contrasto con la variante al PRG del Comune
approvata dalla Regione Lazio con la delibera Regionale n. 2651 del
16 giugno 1998 e con il piano di lottizzazione con la nota n. 11249
della Regione Lazio del 12 ottobre 2000, nonche' permessi a costruire
In contrasto con il piano di lottizzazione gia' approvato il 5 luglio
2000 dal Consiglio comunale di Sabaudia, disattendendo la nota n.
11249 della Regione Lazio del 12 ottobre 2000 la quale stabiliva che
nello schema di convenzione di cui alla DCC n. 23 del 5 luglio 2000
doveva essere vietata l'alienazione delle singole unita' immobiliari
e prevista la gestione unitaria del complesso;
4) D'Arcangelo Vincenzo Pietro, n.q. di capo area dei Lavori
Pubblici del Comune di Sabaudia, sottoscrittore del parere tecnico
allegato alla delibera di Consiglio Comunale n. 30 del 22 aprile 2004
con cui veniva determinato il gia' citato riconvenzionamento in
favore della suddetta societa';
5) Schintu Salvatore, n. q. di sindaco pro tempore del Comune
di Sabaudia al momento della D.C.C. n. 30 del 22 aprile 2004 con cui
veniva approvato il riconvenzionamento meglio descritto in premessa,
riconvenzionamento in contrasto con la variante al PRG del Comune
approvata dalla Regione Lazio con delibera Regionale n. 2651 del 16
giugno 1998 e con il piano di lottizzazione con la nota n. 11249
della Regione Lazio del 12 ottobre 2000, provvedimenti questi ultimi
adottati quando lo stesso ricopriva la carica di assessore
all'urbanistica del citato Comune e quindi dallo stesso
istituzionalmente conosciuti.
I reati per cui e' intervenuta pronuncia di proscioglimento per
estinzione dei reati per prescrizione (e di condanna per Lorenzi e
Ciccone, rinuncianti alla prescrizione), sono i seguenti:
I. capo a):
artt. 110 e 323 c.p. (contestato come commesso in Sabaudia -
settembre 2004 e maggio 2005 in ordine all'epoca del rilascio dei
permessi a costruire), perche', in concorso tra loro, in violazione
degli strumenti urbanistici vigenti nel Comune di Sabaudia (in
particolare in violazione della DGR del 29 agosto 1998 - variante al
PRG; del DCC n. 23 del 5 luglio 2000 e nota n. 11249 del 12 ottobre
2000 della Regione Lazio) e della l.r. n. 11/76, modificata dalla
l.r. n. 38/96, della DGR n. 6078/99 e l.r. n. 41/03) realizzavano la
lottizzazione denominata "Villaggio del Parco" sopra le particelle
catastali meglio descritte nel capo che segue, mediante la
stipulazione della D.C.C. n. 30 del 22 aprile 2004 e della
determinazione n. 23 del 16 agosto 2004, lottizzazione costituita da
n. 285 unita' abitative in luogo di un complesso di case albergo per
anziani (soggetto al vincolo di destinazione per finalita' sociali),
lottizzazione in contrasto segnatamente con la variante al PRG
approvata dalla Regione Lazio con D.R. n. 2651 dal 16 giugno 1998 e
con il piano di lottizzazione approvato con delibera C.C. n. 23 del 5
luglio 2000 (avente per oggetto una struttura ricettiva per anziani
del tipo casa albergo, caratterizzata da un complesso di appartamenti
minimi predisposti per coppie di coniugi ed anziani, provvista di
servizi sia autonomi che centralizzati), lottizzazione in cui veniva
prevista, in spregio al vincolo di destinazione, l'alienazione delle
singole unita' immobiliari in regime di libero mercato, delibera del
C.C. del 22 aprile 2004 n. 30 e determinazione n. 23 del 16 agosto
2004 illegittime e illecite in quanto in contrasto con i citati
strumenti urbanistici, intenzionalmente procurando un ingiusto
vantaggio alla societa' Petrarca Costruzioni S.r.l., proprietaria dei
terreni, e ai suoi amministratori e soci;
II. capo b:
artt. 110 c.p. e 44 lett. c), D.P.R. 380/01 (contestato come
commesso in Sabaudia fino al marzo 2006) perche', in concorso tra
loro, nelle qualita' di cui sopra e con le condotte meglio descritte
al capo che precede, sopra un'area distinta al foglio n. 24 del
catasto terreni-particelle 11/a, 13 parte, 16, 17, 23 parte e 18
concorrevano a realizzare la lottizzazione denominata "Villaggio del
Parco", costituita da 285 unita abitative in luogo di un complesso di
case - albergo per anziani (soggetto al vincolo di destinazione per
finalita' sociali), parte delle quali gia' compiutamente realizzate,
lottizzazione in contrasto con gli strumenti urbanistici e con le
normative nazionali e regionali di cui al precedente capo e avente ad
oggetto una struttura ricettiva per anziani del tipo casa - albergo,
caratterizzata da un complesso di appartamenti minimi predisposti per
coppie di coniugi ed anziani, autosufficienti, provvista di servizi
sia autonomi che centralizzati, lottizzazione approvata di fatto con
delibera n. 30 del 22 aprile 2004 del comune di Sabaudia in cui
veniva prevista, in spregio al vincolo di destinazione, di cui alla
citata normativa, l'alienazione delle singole unita' immobiliari in
regime di libero mercato;
III. capo c):
artt. 110 c.p. e 44 lett. b), D.P.R. 380/01 (contestato come
commesso in Sabaudia fino al marzo 2006) perche', in concorso tra
loro, nelle qualita' e con le condotte descritte in precedenza,
realizzavano n. 285 unita' abitative mediante il rilascio dei
permessi citati, palesemente illegittimi ed illeciti per contrasto
con gli strumenti urbanistici e con le normative nazionali regionali
di cui ai precedenti capi.
2. Con il ricorso di Gurgone Carlo vengono dedotti cinque motivi,
di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la
motivazione ex art. 173 disp. att. cod. proc. pen.
2.1. Deduce, con il primo motivo, l'inosservanza o erronea
applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche, di cui
si deve tener conto nell'applicazione della legge penale, nonche'
mancanza, contraddittorieta' o manifesta illogicita' della
motivazione (art. 606, comma 1, lett. b) e c), c.p.p.), con
riferimento agli artt. 110 e 323 c.p. nonche' art. 546, comma 1,
lett. e) e art. 107 comma terzo, lett. c), d.lgs. n. 267/2000 -
nullita' della sentenza impugnata.
2.2. Deduce, con il secondo motivo, l'inosservanza o erronea
applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche, di cui
si deve tener conto nell'applicazione della legge penale, nonche'
mancanza, contraddittorieta' o manifesta illogicita' della
motivazione (art. 606, comma 1, lett. b) e con riferimento all'art.
323 c. p. - insussistenza dell'elemento oggettivo e psicologico del
reato.
2.3. Deduce, con il terzo motivo, l'inosservanza o erronea
applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche, di cui
si deve tener conto nell'applicazione della legge penale, nonche'
mancanza, contraddittorieta' o manifesta illogicita' della
motivazione (art. 606, comma 1, lett. b) e c), c.p.p.), con
riferimento agli artt. 323 c.p. e 522 e 597 c.p.p.
2.4. Deduce, con il quarto motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p, per inosservanza e/o erronea applicazione degli
artt. 30 e 44, lett. c), D.P.R. 380/01, nonche' 42 c.p. nonche' il
vizio di cui all'art. 606, lett. e), c.p.p. per mancanza di
motivazione in ordine agii elementi oggettivi e soggettivi del reato
di lottizzazione.
2.5. Deduce, infine, con il quinto motivo, il vizio di cui
all'art. 606, lett. b) c.p.p. per inosservanza o errata applicazione
dell'art. 44, lett. b), D.P.R. n. 380/01 nonche' il vizio previsto
dall'art. 606, lett. e) c.p.p, per mancanza dl motivazione in ordine
al reato di contravvenzione urbanistica.
3. Con il ricorso di Schintu Salvatore vengono dedotti due
motivi, di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la
motivazione ex art. 173 disp. atti cod. proc. pen.
3.1. Deduce, con il primo motivo, la nullita' della sentenza per
violazione di legge e difetto di motivazione in relazione all'art.
606, lett. b) e c), c.p.p. in relazione agli artt. 110 e 323 c.p. e
all'art. 522 c.p.p.
3.2. Deduce, con il secondo motivo, la nullita' dell'impugnata
sentenza per violazione di legge e difetto di motivazione con
riferimento al d.lgs. n. 274/00 e al d.lgs. n. 165/2001.
4. Con il ricorso di D'Arcangelo Vincenzo vengono dedotti sei
motivi, di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la
motivazione ex art. 173 disp. att. cod. proc. pen.
4.1. Deduce, con il primo motivo:
a) la carenza di penale responsabilita' in capo all'ing.
Vincenzo D'Arcangelo rilevabile all'evidenza e per tabulas;
b) la nullita' insanabile dell'ordinanza 12 aprile 2012 per
assoluto difetto di motivazione, nonche' della medesima ordinanza e
della sentenza per violazione dell'art. 606, lettere b) ed e) c.p.p.,
per violazione dell'art. 129 c.p.p. e dell'art. 521 c.p.p., in una a
manifeste contraddizioni ed illogicita' risultanti sia dai testo
della sentenza, sia da altri atti dei processo.
4.2. Deduce, con il secondo motivo, il vizio di cui all'art. 606
lett. e), c.p.p., per manifeste contraddizioni ed illogicita'
risultanti sia dal testo della sentenza, sia da altri atti del
processo.
4.3. Deduce, con il terzo motivo:
a) il vizio di cui all'art. 606, lett. b) ed e), c.p.p. per
inosservanza ed erronea applicazione dell'art. 3, legge 241/1990 in
relazione al preteso difetto di motivazione della deliberazione
consiliare 30/2004;
b) il vizio di cui all'art. 606, lett. c), c.p.p, in relazione
all'art. 533, comma 1, c.p.p.
4.4. Deduce, con il quarto motivo:
a) il vizio di cui all'art. 606 lett. c) c.p.p. in relazione
all'art. 521, 522 e 597 c.p.p.;
b) Il vizio di cui all'art. 606, lett. b) ed e) c.p.p. in
relazione all'art. 323;
c) il vizio di motivazione incoerente.
4.5. Deduce, con il quinto motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b) ed e), c.p.p., per in relazione all'elemento soggettivo
previsto dall'art. 323 c.p.
4.6. Deduce, con il sesto ed ultimo motivo, il vizio di cui
all'art. 606 lett. d), c.p.p., in relazione all'omessa rinnovazione
dell'istruttoria dibattimentale.
5. Con il ricorso di Ciccone Carmine vengono dedotti otto motivi,
di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la
motivazione ex art. 173 disp. att. cod. proc. pen.
5.1. Deduce, con il primo motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. c), c.p.p. per inosservanza degli artt. 521 e 597 c.p.p.:
l'alveo cognitivo e decisionale del giudicante in relazione ai capi
di imputazione, alla sentenza di primo grado ed ai motivi di appello.
In sintesi, vi sarebbe violazione del principio della
corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in quanto l'originaria
imputazione non aveva contestato l'illegittimita' degli atti
amministrativi per vizi di motivazione; la Corte d'appello avrebbe
dovuto quindi solo valutare i vizi afferenti l'illegittimita' delle
delibere n. 23/2004 e 30/2004, come imposto dall'art. 597 c.p.p.,
mentre ha valutato la pretesa illegittimita' della procedura
amministrativa derivante dalle modifiche alla convenzione stipulata
dalla societa' Petrarca S.r.l. riguardante l'alienabilita' delle
singole unita' immobiliari.
5.2. Deduce, con il secondo motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p. per inosservanza o erronea applicazione dell'art.
323 c.p.: elemento oggettivo del reato.
5.3. Deduce, con il terzo motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p. per inosservanza o erronea applicazione dell'art.
323 c.p. nonche' il vizio di cui all'art. 606, lett. e, c.p.p. per
manifesta illogicita' della motivazione quanto alla scelta di
destinare gli alloggi per anziani per mezzo di usufrutto e non
dell'obbligo di proprieta'.
5.4. Deduce, con il quarto motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p. per inosservanza e/o erronea interpretazione
dell'art. 323 c.p.: insussistenza dell'elemento psicologico.
5.5. Deduce, con il quinto motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p. per inosservanza e/o erronea interpretazione degli
artt. 30 e 44, lett. c), D.P.R. n. 380/01 nonche' il vizio previsto
dall'art. 606, lett. e), c.p.p. per mancanza di motivazione in ordine
al reato di lottizzazione.
5.6. Deduce, con il sesto motivo, Il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p. per inosservanza e/o errata interpretazione degli
artt. 30 e 44, lett. c), D.P.R. n. 380/01 e 42 c.p., nonche' il vizio
previsto dall'art. 606, lett. e), c.p.p. per mancanza di motivazione
in ordine all'elemento psicologico del reato di lottizzazione
abusiva.
5.7. Deduce, con il settimo motivo, il vizio di cui all'art. 606,
lett. b), c.p.p. per inosservanza o errata interpretazione dell'art.
44, lett. b), D.P.R. n. 380/01 nonche' il vizio previsto dall'art.
606, lett. e), c.p.p. per mancanza di motivazione in ordine al reato
di contravvenzione urbanistica.
5.8. Deduce, con l'ottavo ed ultimo motivo, il vizio di cui
all'art. 606, lett. b), c.p.p. per inosservanza e/o errata
applicazione dell'art. 110 c.p. nonche' il vizio previsto dall'art.
606, lett. e), c.p.p. per mancanza della motivazione in tema di
concorso dei ricorrente.
6. Con il ricorso di Lorenzi Carmen vengono dedotti sette motivi,
di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la
motivazione ex art. 173 disp. att. cod. proc. pen.
6.1. Deduce, con il primo motivo, la nullita' della sentenza
impugnata, con riferimento all'art. 606, lett. c), c.p.p., per
violazione dei combinato disposto degli artt. 121 c.p.p. e 178, comma
1, lett. c), e 546 c.p.p., non essendo state prese neanche
parzialmente in considerazione le argomentazioni difensive esposte in
una memoria difensiva contestualmente alla discussione.
6.2. Deduce, con il secondo motivo, la violazione dell'art. 603
c.p.p, nonche' carenza di motivazione, con riferimento all'art. 606,
lett. b) ed e), c.p.p., in relazione al mancato accoglimento della
richiesta di rinnovazione dell'istruzione dibattimentale.
6.3. Deduce, con il terzo motivo, la violazione degli artt. 44,
lett. b) e c), D.P.R. n. 380/2001 e 110 c.p. nonche' carenza e
illogicita' manifesta della motivazione risultante dal testo stesso
del provvedimento impugnato, con riferimento all'art. 606, lett. b)
ed e), c.p.p., in relazione alla mancata assoluzione dell'imputata
dai reati edilizi a lei contestati con la formula "perche' il fatto
non sussiste" o "perche' il fatto non costituisce reato".
6.4. Deduce, con il quarto motivo, la violazione degli artt. 110
e 323 c.p. nonche' carenza e illogicita' manifesta della motivazione
risultante dal testo stesso della sentenza impugnata, con riferimento
all'art. 606, lett. b) ed e), c.p.p., in relazione alla mancata
assoluzione dell'imputata dal reato di abuso d'ufficio a lei ascritto
con la formula "perche' il fatto non sussiste" o "perche' il fatto
non costituisce reato".
6.5. Deduce, con il quinto motivo, la violazione degli artt. 110
e 323 c.p. nonche' carenza assoluta della motivazione risultante dal
testo stesso dei provvedimento impugnato, con riferimento all'art.
606, lett. b) ed e), c.p.p., in relazione all'intervenuta condanna
della Lorenzi per concorso nei reati descritti nell'imputazione,
senza nessun approfondimento del ruolo da lei ricoperto in ambito
societario.
6.6. Deduce, con il sesto motivo, la violazione degli artt. 62
bis e 133 c.p., nonche' carenza assoluta della motivazione risultante
dai testo stesso del provvedimento impugnato, con riferimento
all'art. 606, lett. b) ed e), c.p.p., in merito alla mancata
concessione all'imputata delle attenuanti generiche e alla violazione
dei criteri di quantificazione della pena.
6.7. Deduce, con il settimo motivo, la violazione dell'art. 185
c.p. nonche' carenza e manifesta illogicita' della motivazione
risultante dal testo stesso del provvedimento impugnato, con
riferimento all'art. 606, lett. b) ed e), c.p.p., in relazione
all'intervenuta condanna dell'imputata alla restituzione nei
confronti della costituita parte civile.
7. Con atto tempestivamente depositato presso la cancelleria di
questa Corte nell'interesse di Lorenzi Carmen, e' stato dedotto un
ulteriore due motivo aggiunto, di seguito enunciato nei limiti
strettamente necessari per la motivazione ex art. 173 disp. att. cod.
proc. pen.
7.1. Deduce, con tale motivo aggiunto, in relazione al secondo
motivo di ricorso (v., sopra, § 6.2.), ulteriori questioni afferenti,
da un lato, alla legittimita' o meno della D.C.C. di Sabaudia del 22
aprile 2004 e dei successivi atti amministrativi posti in essere in
sua attuazione e, dall'altro, alla configurabilita' o meno, nel caso
in esame, del reato di lottizzazione abusiva c.d. negoziate di cui
agli artt. 30 e 44, T.U. edilizia.
8. Con il ricorso proposto nell'interesse di n. 107 promissari
acquirenti degli immobili facenti parte del "Villaggio del parco" di
Sabaudia, costituitisi parti civili nel processo a qua, l'avv. M.
Franco deduce un unico, articolato, motivo, di seguito enunciato nei
limiti strettamente necessari per la motivazione ex art. 173 disp.
att. cod. proc. pen.
8.1. Deduce, con tale unico, articolato, motivo, la nullita'
della sentenza ex art. 606, comma 1, lett. b), c.p.p., per violazione
dell'art. 44, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, dell'art. 185 c.p. e degli
artt. 538, 539, 541 c.p.p.; nonche' la nullita' della sentenza ex
art. 606, lett. e), c.p.p., per illogicita' e mancanza della
motivazione oltre che travisamento del fatto.
9. In data 11 aprile 2014, il ricorrente Gurgone Carlo ha
depositato presso la cancelleria di questa Corte una memoria ex art.
121 cod. proc. pen. in cui evidenzia alcuni aspetti rilevanti a
giustificazione dei proprio operato, analizzando l'iter
procedimentale relativo ai fatti contestati.
10. In data 11 aprile 2014, il ricorrente Ciccone Carmine ha
depositato presso la cancelleria di questa Corte una memoria ex art.
121 cod. proc. pen., con cui ha:
a) dichiarato di revocare la rinuncia alla prescrizione;
b) chiesto, in subordine alla richiesta di Cassazione
dell'impugnata sentenza per i motivi esplicitati nel ricorso
introduttivo, annullarsi l'impugnata sentenza per intervenuta
prescrizione, con conseguente revoca della confisca disposta ex art.
44, D.P.R. n. 380/2001.
11. In data 11 aprile 2014, la ricorrente Lorenzi Carmen ha
depositato presso la cancelleria di questa Corte una memoria ex art.
121 cod. proc. pen., con cui ha:
a) dichiarato di revocare la rinuncia alla prescrizione;
b) chiesto, in subordine alla richiesta di Cassazione
dell'impugnata sentenza per i motivi esplicitati nel ricorso
introduttivo, annullarsi l'impugnata sentenza per intervenuta
prescrizione, con conseguente revoca della confisca disposta ex art.
44, D.P.R. n. 380/2001.
Considerato in diritto
12. Ritiene, anzitutto, il Collegio debba essere valutata
preliminarmente la richiesta, comune a tutte le parti ricorrenti,
relativa alla adozione di pronuncia ampiamente liberatoria da parte
della Suprema Corte (annullamento senza rinvio dell'impugnata
sentenza per insussistenza dei fatto o perche' il fatto non
costituisce reato) alla luce delle considerazioni sviluppate da
ciascuna delle parti ricorrenti nei separati ricorsi ed oggetto di
specifica puntualizzazione in sede di discussione.
Il nucleo essenziale, comune ai ricorsi, e' costituito dalla
censura mossa all'impugnata sentenza (ed a quella di primo grado,
confermativa della prospettazione accusatoria), secondo cui non
sussisterebbero elementi probatori sicuri per ritenere configurabili
gli elementi oggettivi e soggettivi dei reati in questione (abuso
d'ufficio, lottizzazione abusiva e costruzione edilizia abusiva). In
questo senso, in estrema sintesi, la difesa dei ricorrenti ha
evidenziato alcuni profili che, nell'ottica difensiva, escluderebbero
in nuce la configurabilita' degli illeciti in questione:
a) quanto al delitto di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.), il
reato non sarebbe configurabile in caso di eccesso di potere, salvo
che non sia possibile accertare l'esistenza dell'abnormita' dell'atto
amministrativo impugnato e, quanto all'elemento psicologico (dolo),
la sentenza sarebbe censurabile per averlo desunto da elementi
inidonei ed insufficienti per considerarlo sussistente; gli atti
contestati come illegittimi in realta' non sarebbero tali, in quanto,
ad esempio, il vincolo di destinazione d'uso (v. artt. 15 e 16 della
Convenzione) riguardava chi sarebbe andato ad occupare l'alloggio e
non il proprietario; la violazione di uno degli obblighi avrebbe
comportato, in virtu' di un'espressa previsione contenuta nell'atto
amministrativo asseritamente illegittimo, l'acquisizione al Comune
della proprieta' dell'area; la stessa Regione Lazio con la nota prot.
n. 100940 del 15 luglio 2004 avrebbe confermato la legittimita' del
nuovo schema di Convenzione di cui alla delibera n. 30 del 22 aprile
2004, quanto alla destinazione d'uso dell'edificio da realizzarsi
come struttura per anziani; non sarebbe stato chiaro, sin
dall'inizio, quale sia la violazione di legge realmente contestata ai
ricorrenti;
b) quanto, poi, al reato di lottizzazione abusiva (art. 44,
lett. c), D.P.R. n. 380/2001) non vi sarebbero gli estremi per
ritenerlo configurabile, in assenza di elementi probatori certi per
ritenere che, con la convenzione "novellata" si sia operata
un'illegittima trasformazione della destinazione urbanistica di zona
da servizi e residenziale, con contestuale modifica della finalita'
socio assistenziale dell'intervento edificatorio in questione.
Quanto, poi, alle singole posizioni soggettive con riferimento
alle condotte ascritte ai pubblici ufficiali, le difese Argante,
Gurgone e Schintu hanno evidenziato come i loro assistiti fossero
estranei alle violazioni ipotizzate (in particolare: a) il
D'Arcangelo in quanto subentrante nell'incarico appena un mese e
mezzo prima della delibera n. 30/2004, per di piu' essendosi limitato
ad esprimere un parere di regolarita' tecnica, provvedendo ad inviare
la delibera alla regione Lazio che poi procede alla verifica positiva
della conformita' dell'atto, sicche' il parere positivo dell'organo
di controllo ne confermerebbe la regolarita'; b) quanto al Gurgone,
egli sarebbe entrato a far parte del Comune di Sabaudia nel luglio
2004 quando ormai tutti gli atti sarebbero gia' stati adottati,
essendosi (imitato soltanto a dare esecuzione a quanto deliberato,
donde non vi sarebbero elementi per configurarne la responsabilita'
per i reati ascrittigli; c) quanto, infine, allo Schintu, la sua
estraneita' ai fatti addebitati deriverebbe dalla circostanza per la
quale fu proprio lui, in sede di consiglio comunale, a chiedere che
la delibera n. 30/2004 venisse trasmessa alla regione Lazio per la
verifica di conformita' e, comunque, quale Sindaco, non avrebbe
svolto alcun atto salvo che votare al pari di qualsiasi altro
consigliere comunale).
Infine, per quanto concerne la difesa delle parti' civili
costituite, premesso che le posizioni vanno differenziate in quanto
delle 107 parti civili costituite, almeno per quindici di esse si
pone il problema della confiscabilita' degli immobili, attesa
l'intervenuta stipula degli atti notarili di acquisto degli immobili
con conseguente trasferimento della proprieta', sicche' - ove si
confermasse il decisum di merito - gli stessi verrebbero
ingiustamente privati della proprieta' degli immobili, essendo
sicuramente qualificabili come terzi di buona fede rispetto
all'illecito lottizzatorio, tanto da essersi costituiti parti civili
nei confronti dei pubblici amministratori e dei titolari della
societa' costruttrice degli immobili.
13. Ritiene, tuttavia, il Collegio corretta la prospettazione del
Procuratore generale di Udienza, che ha richiamato la giurisprudenza
di questa Corte circa le condizioni previste per poter, in sede di
legittimita', pronunciare l'annullamento dell'impugnata sentenza che
abbia dichiarato l'estinzione di tutti i reati per prescrizione
quantomeno, con riferimento, nel caso in esame, ai pubblici
ufficiali. Perche', infatti, sia possibile accedere ad una formula
ampiamente liberatoria da parte di questa Corte, secondo l'autorevole
insegnamento delle Sezioni Unite, sono necessarie alcune condizioni.
In particolare, in presenza di una causa di estinzione del reato, il
giudice e' legittimato a pronunciare sentenza di assoluzione a norma
dell'art. 129, comma secondo, cod. proc. pen. soltanto nei casi in
cui le circostanze idonee ad escludere l'esistenza del fatto, la
commissione del medesimo da parte dell'imputato e la sua rilevanza
penale emergano dagli atti in modo assolutamente non contestabile,
cosi' che la valutazione che il giudice deve compiere al riguardo
appartenga piu' al concetto di "constatazione", ossia di percezione
"ictu oculi", che a quello di "apprezzamento" e sia quindi
incompatibile con qualsiasi necessita' di accertamento o di
approfondimento (Sez. U, n. 35490 del 28 maggio 2009 dep. 15
settembre 2009, Tettamanti, Rv. 244274).
Cio' significa, in altri termini - com'e' stato correttamente
chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte (Sez. 4, n. 23680 del 7
maggio 2013 - dep. 31 maggio 2013, Rizzo e altro, Rv. 256202),
successiva all'autorevole arresto del Massimo Consesso di questa
Corte - che la formula di proscioglimento nel merito prevale sulla
dichiarazione di improcedibilita' per intervenuta prescrizione
soltanto nel caso in cui sia rilevabile, con una mera attivita'
ricognitiva, l'assoluta assenza della prova di colpevolezza a carico
dell'imputato ovvero la prova positiva della sua innocenza, e non
anche nel caso di mera contraddittorieta' o insufficienza della prova
che richiede un apprezzamento ponderato tra opposte risultanze.
13.1. E questo non e' certamente, il caso in esame.
Ed infatti, non puo' dirsi che dagli atti emerga l'assoluta
assenza della prova di colpevolezza a carico di ciascun imputato
ovvero la prova positiva della sua innocenza.
Sul punto e' bene richiamare quanto emerso, al fine di meglio
lumeggiare l'approdo di questo Collegio. In estrema sintesi cio'
risulta dalle tappe amministrative che hanno condotto alla
contestazione dei reati in questione:
a) il Comune di Sabaudia deliberava con delibera CC n. 36/1994
resa in variante al PRG, consistente in un cambio di destinazione
d'uso da area rurale ad area per la realizzazione di un centro per
anziani, al fine di attuare le finalita' di pubblica utilita'
individuate; la trasformazione di un terreno agricolo in area
destinata dia realizzazione di una struttura ricettiva per anziani
era conforme all'utilita' pubblica da realizzare strutture
socio-assistenziali ed, in tale ottica, la Regione Lazio, con DGR n.
2651 del 126/06/1998, approvava la variante al PRG;
b) successivamente, in conformita' alla DGR n. 2651/98 di
approvazione della variante, il Comune di Sabaudia approvava un primo
piano di lottizzazione ed li relativo schema di convenzione (parte
integrante del deliberato) che si fondavano sui presupposti, da un
lato, della gestione unitaria della struttura ricettiva per anziani
secondo le modalita' della casa-albergo e, dall'altro, del divieto di
alienazione delle singole unita' immobiliari; scopo di tale
prescrizione era quello di mantenere la vocazione di struttura socio
- assistenziale, vocazione che poteva essere realizzata solo
rispettando la variante al PRG da agricola a servizi;
c) in un secondo momento, l'amministrazione comunale approvava
(delibera CC n. 30/2004) un nuovo schema di convenzione (parte
integrante del deliberato), in cui veniva trasformata la struttura
ricettiva da casa - albergo a residenza per anziani e veniva meno il
vincolo di inalienabilita' delle singole unita' immobiliari imposto
dalla regione ai sensi dell'art. 2, l.r. n. 36/87.
In sostanza, con la delibera n. 30/2004, si e' trasformata la
struttura ricettiva assistenziale per anziani da struttura a servizi,
coerente con le indicazioni stabilite dalla Regione Lazio all'atto
dell'approvazione della variante urbanistica del PRG, a residenziale.
Dunque, con il piano di lottizzazione ed il nuovo schema di
convenzione, l'amministrazione comunale ha aggirato l'ostacolo della
destinazione di zona a servizi, prevista dalla variante al PRG e dei
vincoli imposti alla Regione Lazio in sede di accertamento di
conformita', consentendo un intervento edificatorio di tipo
strettamente residenziale, senza alcun carattere socio-assistenziale
e, quindi, di servizi. Di fatto, pertanto, tale variante ha
comportato una variante al PRG, trasformando una zona destinata a
servizi in una di tipo residenziale; la trasformazione della
destinazione urbanistica della zona e' stata attuata mediante una
procedura irrituale, ossia utilizzando uno strumento attuativo, qual
e' il piano di lottizzazione, ed uno strumento civilistico, qual e'
la convenzione.
Si evidenzia quindi che, oltre la sostanziale illegittimita' con
cui si e' operata la variante urbanistica, la diversa destinazione
della zona da servizi e residenziale si e' ottenuta anche attraverso
una modifica non consentita della finalita' socio-assistenziale. Ne
consegue, dunque, che le fasi procedurali seguite dal Comune di
Sabaudia hanno determinato la realizzazione di un intervento
edificatorio analogo all'edilizia tipica residenziale delle zone
omogenee C di espansione; nel caso di specie, peraltro, non puo'
neanche farsi riferimento alla tipologia della "casa - albergo",
trattandosi di una struttura residenziale per anziani. Ed Infatti, la
legge della Regione Lazio 12 dicembre 2003, n. 41 prevede come
requisiti per dette case-albergo: a) la fornitura di servizi sia
autonomi che centralizzati; b) l'accoglienza di non piu' di 80
anziani. E' evidente che, nel caso in esame, nessuna delle due
condizioni risulta rispettata e il mancato rispetto di tali
condizioni si inquadra nella piu' ampia volonta' di non realizzare
una struttura di tipo residenziale, adeguandosi pertanto
all'illegittima trasformazione dell'area da servizi e residenziale e
alla contestuale variazione della struttura, nata con destinazione
socio - assistenziale, e trasformatasi in residenziale.
Pertanto, ne discende, da un lato, l'illegittima ed arbitraria
trasformazione di un'area da servizi a residenziale, realizzando di
fatto una vera e propria variante di tipo urbanistico e, dall'altro,
il venir meno della finalita' socio - assistenziale della struttura
realizzata in violazione della DGR n. 2651/98.
In conclusione, da un punto di vista oggettivo, emerge che il
Comune di Sabaudia con l'approvazione del nuovo schema di
lottizzazione convenzionata allegato alla delibera n. 30/2004, ha
consentito la realizzazione di un intervento edificatorio in piano
contrasto sia con la variante al PRG sia con la finalita' di utilita'
pubblica individuate dalla stessa amministrazione comunale, e, cioe',
quella di creare strutture socio-assistenziali per anziani,
consentendo, di fatto, la realizzazione di edifici che, per natura
giuridica e tipologia possono qualificarsi come residenziali.
E', quindi, corretto l'inquadramento giuridico delle decisioni di
merito che hanno ritenuto configurata, nel caso in esame, la
realizzazione di un vero e proprio complesso residenziale in
contrasto con le previsioni dello strumento urbanistico, cio' che
pacificamente integra la violazione del combinato disposto degli
artt. 30, comma 1, e 44, lett. e), D.P.R. n. 380/2001. Sul punto,
infatti, la giurisprudenza di questa Sezione e' assolutamente
consolidata essendosi, peraltro, giunti ad affermare che il reato di
lottizzazione abusiva e' configurabile anche in presenza
dell'autorizzazione della P.A., nel caso in cui quest'ultima
contrasti con gli strumenti urbanistici vigenti (precisandosi in
motivazione che il giudice, ove ravvisi tale contrasto, puo'
accertare l'abusivita' dell'intervento prescindendo da qualunque
giudizio sull'autorizzazione, senza necessita' di operare alcuna
disapplicazione del provvedimento amministrativo: Sez. 3, n. 618 del
20 settembre 2011 dep. 12 gennaio 2012, Chifari e altri, Rv. 251878).
E', quindi, evidente che, con riferimento all'illecito
lottizzatorio, non sussisterebbero le condizioni per poter accedere
alla richiesta difensiva di adozione della pronuncia ampiamente
liberatoria, l'unica che, secondo la citata giurisprudenza, da un
lato, consentirebbe la prevalenza della formula proscioglimento nei
merito rispetto alla declaratoria di estinzione per prescrizione e,
dall'altro, di evitare la confisca dell'area, atteso che - come piu'
volte affermato da questa Sezione (Sez. 3, n. 9982 del 21 novembre
2007 - dep. 5 marzo 2008, Quattrone, Rv. 238984) - l'obbligatorieta'
della confisca del terreno abusivamente lottizzato e delle opere
sullo stesso abusivamente costruite consegue all'accertamento
giudiziale della sussistenza del reato di lottizzazione abusiva
indipendentemente da una pronuncia di condanna, salvo il caso di
assoluzione per insussistenza del fatto, circostanza che, come visto,
non ricorre nel caso in esame.
Ne' avrebbe, si noti, rilievo la questione dell'asserita assenza
di volonta' colpevole dei ricorrenti con riferimento all'illecito
lottizzatorio, atteso che e' pacifico che il reato di lottizzazione
abusiva - che e' a consumazione alternativa, potendosi realizzare sia
per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le
prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici, puo' essere
integrato anche a titolo di sola colpa (principio affermato in
relazione ad una fattispecie di acquisto, come autonome residenze
private, di unita' immobiliari facenti parte di complesso turistico -
alberghiero: Sez. 3, n. 17865 del 17 marzo 2009 - dep. 29 aprile
2009, P.M. in proc. Quarta e altri, Rv. 243750).
Rimarrebbero, dunque, da valutare sia la configurabilita' del
delitto di abuso d'ufficio che quello di costruzione edilizia
abusiva. Quanto a quest'ultimo, pacifica l'ammissibilita' di un
concorso materiale tra l'art. 44, lett. b) ed il reato di
lottizzazione abusiva, previsto dall'art. 44, comma primo, lett. c),
del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Sez. 3, n. 9307 del 24 febbraio
2011 - dep. 9 marzo 2011, Silvestro e altra, Rv. 249763), e' evidente
che la realizzazione delle 285 unita' abitative eseguite mediante
tali atti amministrativi, illegittimi ed illeciti per contrasto con
gli strumenti urbanistici e con le norme nazionali e regionali
citate, integra la violazione ipotizzata (dovendosi, peraltro,
rilevare che in sede di merito, inspiegabilmente, non e' stata
disposta la sanzione amministrativa accessoria della demolizione dei
manufatti abusivi, conseguente ex lege).
Quanto, poi, al reato di abuso d'ufficio, potrebbe accedersi
unicamente alla fondatezza delle censure difensive in ordine alla
configurabilita' dell'elemento psicologico del reato (non essendovi
le condizioni per poter dubitare, alla luce di quanto sopra
riassunto, della "violazione di norme di legge o di regolamento" e
dell'ingiusto vantaggio patrimoniale arrecato), atteso che (v. pag.
27 dell'impugnata sentenza), in effetti la decisione impugnata non
mostra di approfondire adeguatamente la questione della
configurabilita' dell'elemento psicologico del reato, donde,
quantomeno su tale profilo, l'accoglimento delle censure difensive
sul punto, comporterebbe l'obbligo per questa Corte di disporre
l'annullamento dell'impugnata sentenza per vizio di motivazione con
rinvio ad altra sezione della Corte d'appello di Roma per nuovo
giudizio sul punto.
Tuttavia, com'e' noto, cio' non e' consentito a questa Corte di
legittimita', atteso che, per costante insegnamento delle Sezioni
Unite, in presenza di una causa di estinzione del reato (sicuramente
valevole per i pubblici ufficiali, non rinuncianti alla prescrizione
e salva la valutazione circa l'efficacia della revoca della rinuncia
alla prescrizione per i due ricorrenti Lorenzi e Ciccone, fondata su
una recente decisione di questa Corte che consente la revocabilita'
della rinuncia: Sez. 6, n. 30104 del 11 luglio 2012 - dep. 23 luglio
2012, Pg in proc. Barcella e altro, Rv. 253256), non sono rilevabili
in sede di legittimita' vizi di motivazione della sentenza impugnata
in quanto il giudice del rinvio avrebbe comunque l'obbligo di
procedere immediatamente alla declaratoria della causa estintiva
(Sez. U, n. 35490 del 28 maggio 2009 dep. 15 settembre 2009,
Tettamanti, Rv. 244275; conf.: Sez. U, n. 1653 del 21 ottobre 1992 -
dep. 22 febbraio 1993, Marino ed altri, Rv. 192471).
Ne discenderebbe, pertanto, in virtu' di quanto sopra deciso
-impregiudicata la questione dell'efficacia della revoca della
rinuncia alla prescrizione da parte dei ricorrenti Ciccone e Lorenzi
la conseguente statuizione confermativa dell'impugnata sentenza per
tutti i reati ascritti, che riguarderebbe anche i capi della sentenza
impugnata con cui e' stata disposta la confisca delle aree e dei
terreni lottizzati.
14. Ed infatti, secondo pacifica giurisprudenza di questa Corte,
la confisca dei terreni puo' essere disposta anche in presenza di una
causa estintiva del reato, purche' sia accertata - come avvenuto nel
caso in esame - la sussistenza della lottizzazione abusiva sotto il
profilo oggettivo e soggettivo, nell'ambito di un giudizio che
assicuri il contraddittorio e la piu' ampia partecipazione degli
interessati, e che verifichi l'esistenza di profili quantomeno di
colpa sotto l'aspetto dell'imprudenza, della negligenza e del difetto
di vigilanza dei soggetti nei confronti dei quali la misura viene ad
incidere (Sez. 3, n. 17066 del 4 febbraio 2013 - dep. 15 aprile 2013,
Volpe e altri, Rv. 255112).
La giurisprudenza di questa Sezione ha, infatti, costantemente
ritenuto che la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle
opere abusivamente costruite consegue non soltanto ad una sentenza di
condanna, ma anche quando, pur essendo accertata la sussistenza del
reato di lottizzazione abusiva nei suoi elementi oggettivo e
soggettivo, non si pervenga alla condanna od all'irrogazione della
pena per causa diversa (In motivazione la Corte, riferendosi
esemplificativamente al caso della prescrizione del reato, ha
precisato che tale soluzione e' conforme alla giurisprudenza CEDU che
non ritiene necessaria la condanna del proprietario della "res" per
disporre la confisca: (Sez. 3, n. 39078 del 13 luglio 2009 - dep. 8
ottobre 2009, Apponi e altri, Rv. 245347; Sez. 3, n. 21188 del 30
aprile 2009 dep. 20 maggio 2009, Casasanta e altri, Rv. 243630 ed
altre conformi).
Questa stessa sezione, inoltre, ha, da un lato, ritenuto
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 19, legge 28 febbraio 1985, n, 47 (oggi sostituito
dall'art. 44, comma secondo, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), che
consente al giudice di disporre la confisca dei terreni abusivamente
lottizzati e delle opere abusivamente costruite in caso di
declaratoria di estinzione del reato per prescrizione, in quanto tale
norma non viola il combinato disposto degli artt. 117 Cost. e 7
C.E.D.U., dal momento che la confisca, anche se disposta dopo
l'estinzione del reato, conserva la sua natura sanzionatoria, sia
perche' legata al presupposto di un reato estinto ma storicamente
esistente, sia perche' la stessa e' applicata da un organo che
esercita la giurisdizione penale (Sez. 3, n. 20243 del 25 marzo 2009
- dep. 14 maggio 2009, Rammacca Sala e altri, Rv. 243624);
dall'altro, ha ritenuto irrilevante la questione di
costituzionalita', per asserito contrasto con gli artt. 27, 42 e 117,
comma primo, Cost. (in relazione all'art. 7 CEDU), dell'art. 44,
comma secondo, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nella parte in cui
consente la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle
opere abusivamente costruite a prescindere dal giudizio di
responsabilita' e nei confronti di persone estranee ai fatti, in
quanto la confisca e' condizionata, sotto il profilo soggettivo,
quantomeno all'accertamento di profili di colpa nella condotta dei
soggetti sul cui patrimonio la misura viene ad incidere (In
motivazione la Corte, richiamando la recente sentenza n. 239 del 2009
della Corte Cost., ha precisato che la giurisprudenza di legittimita'
ha gia' fornito un'interpretazione adeguatrice alle decisioni della
Corte di Strasburgo del 30 agosto 2007 e del 20 gennaio 2009 nel caso
Sud Fondi S.r.l. c/ Italia, che esclude la ravvisabilita' dei
denunciati profili di incostituzionalita': Sez. 3, n, 39078 del 13
luglio 2009 - dep. 8 ottobre 2009, Apponi e altri, Rv. 245348). Non
emergono, infatti, elementi incontrovertibili da cui possa escludersi
che i 15 acquirenti e i restanti promissari acquirenti gli immobili
abusivamente lottizzati, costituitisi parti civili nel presente
processo, fossero qualificabili come terzi di buona fede (come ben
spiegato dalla Corte territoriale nell'impugnata sentenza alle pagg.
28/29 della sentenza impugnata) e, quindi, anche nei confronti di
questi ultimi (sicuramente nei confronti dei 15 acquirenti con atto
notarile degli immobili) la disposta confisca dovrebbe essere
confermata, con innegabile sacrificio patrimoniale del diritto di
proprieta', non potendo gli stessi qualificarsi come terzi estranei
al reato di lottizzazione abusiva per il solo fatto di non aver mai
rivestito la qualita' di persona sottoposta ad indagini od imputato,
ne' l'intervenuta costituzione di parte civile e' decisiva per
affermarne l'estraneita' (Sez. 3, n. 48924 del 21 ottobre 2009 - dep.
21 dicembre 2009, Tortora e altri, Rv. 245764).
15. La difesa dei ricorrenti (avv. Franco per le parti civili;
Avv. Borgogno per Lorenzi e Avv. Melegari per Ciccone) ha, pero',
insistito sull'impossibilita' per questa Corte di poter confermare la
statuizione inerente la confisca delle aree e degli immobili oggetto
dell'illecito lottizzatorio, facendo leva sulla recente sentenza
della Corte e.d.u. del 21 ottobre 2013 (ric. n. 17475/2009) resa nel
caso Varvara c. Italia.
Con tale sentenza, la seconda sezione della Corte europea dei
diritti dell'uomo ha ritenuto che l'applicazione della confisca
urbanistica nelle ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato
costituisce una violazione del principio di legalita' sancito
dall'art. 7 Cedu. Ne conseguirebbe, dunque, le necessita', per questo
Collegio, di doversi uniformare all'interpretazione fornita in sede
europea, con conseguente annullamento dell'ordina di confisca,
essendo stata disposta la stessa in assenza di condanna.
Ritiene, tuttavia, il Collegio di dover sottoporre al giudizio
della Corte costituzionale la legittimita' costituzionale della norma
di cui all'art. 44, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, come interpretata
dalla predetta sentenza, in quanto la stessa viola alcune norme della
nostra carta Fondamentale.
15.1. Per meglio comprendere tale soluzione, e' necessario un
seppur sintetico, approfondimento.
La Corte e.d.u., con la sentenza resa nel caso Varvara c. Italia,
risolve, anzitutto, in poche righe il problema della qualificazione
"penale" della confisca urbanistica prevista dall'art. 44 del D.P.R.
n. 380/2001, limitandosi a richiamare la decisione di ricevibilita'
resa il 30 agosto 2007 nell'ambito del noto affaire Sud Fondi, meglio
noto come caso di Punta Perotti.
In quella decisione (Corte EDU, sez. II, sent. 10 maggio 2012,
ric. n. 75909/01, Sud Fondi e altri c. Italia), i giudici di
Strasburgo avevano cosi' affermato: «La Corte osserva che la sanzione
prevista dall'art. 19, della legge n. 47/1985 non tende alla
riparazione pecuniaria di un danno, ma mira essenzialmente a punire
al fine di impedire la reiterazione delle inosservanze previste dalla
legge (...).
Questa conclusione e' confermata dalla constatazione che la
confisca ha colpito l'85 % dei terreni non costruiti, quindi in
mancanza di un reale pericolo per il paesaggio. La sanzione era
quindi in parte preventiva e in parte repressiva, quest'ultima
generalmente caratteristica distintiva delle sanzioni penali (...).
Ancora, la Corte rileva la severita' della sanzione che, secondo
la legge n. 47/1985, concerne tutti i terreni inclusi nel piano di
lottizzazione (...). La Corte rileva infine che il testo unico
dell'edilizia del 2001 classifica tra le sanzioni penali la confisca
prevista per il reato di lottizzazione abusiva. Tenuto conto dei
suddetti elementi, la Corte ritiene che la confisca in parola sia una
"pena" ai sensi dell'art. 7 della Convenzione».
Ora, come sopra precisato, dopo la condanna dell'Italia nella
pronuncia sul merito Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia del 20
gennaio 2009, questa Corte ha costantemente ribadito la
qualificazione "amministrativa" della confisca urbanistica
confermandone, di conseguenza, l'applicabilita' anche in assenza di
condanna (e, in particolare, in caso di proscioglimento per
intervenuta prescrizione del reato). D'altra parte, al fine di
evitare contraddizioni con le conclusioni della sentenza Sud Fondi -
che per la prima volta riconduceva il principio di colpevolezza
all'art. 7 Cedu (rispetto ad una vicenda in cui la confisca
urbanistica era stata applicata nonostante l'assoluzione degli
imputati ex art. 5 c.p.) - questa stessa Sezione, come in precedenza
chiarito, ha precisato l'esigenza di un accertamento da parte del
giudice dell'elemento soggettivo del reato, accanto a quello della
oggettiva "trasformazione urbanistica od edilizia del terreni stessi
in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici" (fulcro
del reato di lottizzazione abusiva previsto dall'art. 30 del Testo
unico).
La questione centrale sottoposta alla Corte europea dei diritti
umani nel caso Varvara c. Italia, per l'appunto, verteva sulla
legittimita' di tale perdurante distinzione interna tra pena e
confisca, e della conseguente applicabilita' della seconda in assenza
di condanna.
Nel merito, la Corte e.d.u. osserva che l'art. 7 Cedu non si
limita a richiedere la necessita' di una base legale per i reati e
per le pene, ma implica altresi' l'illegittimita' dell'applicazione
di sanzioni penali per fatti commessi da altri (nella giurisprudenza
precedente gia' ritenute contrastanti con la presunzione d'innocenza
di cui all'art. 6, d 2, Cedu) o, comunque, che non sia fondata su di
un giudizio di colpevolezza «consignee dans un verdict de
culpabilite'». L'applicazione della confisca urbanistica in assenza
di condanna risulta, pertanto, per i giudici europei, incompatibile
con quest'ultimo corollario e comporta una violazione della
disposizione in parola (riconosciuta con sei voti contro uno, quello
del giudice Pinto de Albuquerque che aveva formulato un'articolata
opinione dissenziente).
Sulla base di tali conclusioni, e' stata ritenuta "assorbita" la
doglianza relativa all'art. 6, § 2, Cedu, mentre e' stata dichiarata
(in questo caso, all'unanimita') una violazione dell'art. 1,
protocollo n. 1 poiche' la limitazione del diritto di proprieta'
sancito dalla disposizione si e' rivelata priva di una base legale e,
quindi, arbitraria.
La sentenza in esame segna, indubbiamente, un'ulteriore tappa
nell'interpretazione evolutiva dell'art. 7 Cedu e, in particolare, un
rilancio del processo di "convenzionalizzazione" del principio di
colpevolezza. L'esito e' rappresentato dal rigetto della mediazione
che la giurisprudenza di questa Corte aveva tentato per conciliare le
indicazioni della sentenza Sud Fondi con la ritenuta operativita'
della confisca dei terreni anche nei casi di prescrizione del reato
di lottizzazione abusiva. In particolare, viene respinta la tesi,
consolidata nelle pronunce in materia (ma si deve ricordare che il
tema della "confisca senza condanna" e' emerso anche in altri settori
dell'ordinamento ed e' stato legislativamente consacrato anche di
recente nella legislazione europea, come dimostra la previsione della
nuova actio in rem come modello di confisca europea, ex art. 5 della
recente direttiva 2014/42/UE, del 3 aprile 2014 e relativa "al
congelamento e alla confisca dei beni strumentali e del proventi da
reato nell'Unione europea" che prevede, appunto, la confisca senza
condanna), secondo la quale un giudizio di colpevolezza potrebbe
essere formulato validamente anche nell'ambito di determinate
sentenze di proscioglimento per estinzione del reato (tesi
sostanzialmente avallata dalla stessa Corte costituzionale nella
sentenza n. 239/2009 del 24 luglio 2009, in cui si afferma
chiaramente, ai § 3: "fra le sentenze di proscioglimento ve ne sono
alcune che «pur non applicando una pena comportano, in diverse forme
e gradazioni, un sostanziale riconoscimento della responsabilita'
dell'imputato o comunque l'attribuzione del fatto all'imputato
medesimo» (sentenza n. 85 del 2008). In particolare, volendo
riferirsi alla fattispecie propria del giudizio a quo, non si puo'
affermare che siffatto «sostanziale riconoscimento», per quanto privo
di effetti sul piano della responsabilita' penale, sia comunque
impedito da una pronuncia di proscioglimento, conseguente a
prescrizione, ove invece l'ordinamento imponga di apprezzare tale
profilo per fini diversi dall'accertamento penale del fatto di
reato").
La sentenza Varvara c. Italia, determina un inevitabile
superamento della giurisprudenza di questa Corte in quanto, anche
dopo la sentenza Sud Fondi, residuava uno spazio di agibilita' della
confisca applicata in relazione a reato prescritto, a condizione che
restasse preservata, all'esito di un giudizio di merito,
l'effettivita' dell'accertamento dei profili di responsabilita', sia
sotto l'aspetto oggettivo che soggettivo.
Diversamente, con la sentenza Varvara, la Corte e.d.u. opera un
ulteriore ,passo avanti nella sua stessa giurisprudenza, avendo
infatti sempre sostenuto che l'art. 7 della Convenzione non richiede
espressamente un «nesso psicologico» o «intellettuale» o «morale» tra
l'elemento materiale del reato e la persona che ne e' ritenuta
l'autore, tra l'altro dovendosi evidenziare come la stessa Corte
e.d.u. aveva recentemente concluso per la non violazione dell'art. 7
in un caso in cui era stata Inflitta una multa a una parte ricorrente
che aveva commesso un reato senza dolo o colpa (Valico S.r.l. c.
Italia (dec.), n. 70074/01, CEDU 2006-III), in quanto l'accertamento
di responsabilita' era stato considerato sufficiente per giustificare
l'applicazione della sanzione.
La sentenza Varvara, invece, ritiene che (§ 71) la "logica della
«pena» e della «punizione», e la nozione di «guiity» (nella versione
inglese) e la corrispondente nozione di «persona colpevole» (nella
versione francese), depongono a favore di un'interpretazione
dell'art. 7 che esige, per punire, una dichiarazione di
responsabilita' da parte dei giudici nazionali, che possa permettere
di addebitare il reato e di comminare la pena al suo autore. In
mancanza di cio', la punizione non avrebbe senso .... Sarebbe,
infatti, incoerente esigere, da una parte, una base legale
accessibile .e prevedibile e permettere, dall'altra, una punizione
quando, come nel caso di specie, la persona interessata non e' stata
condannata", conseguendone, pertanto (v. § 72) che "nella presente
causa, la sanzione penale inflitta al ricorrente (n.d.r., la
confisca), quando il reato era estinto e la sua responsabilita' non
era stata accertata con una sentenza di condanna, contrasta con i
principi di legalita' penale appena esposti dalla Corte e che sono
parte integrante del principio di legalita' che l'art. 7 della
Convenzione impone di rispettare. La sanzione controversa non e'
quindi prevista dalla legge ai sensi dell'art. 7 della Convenzione ed
e' arbitraria".
La sentenza della Corte e.d.u. nel caso Varvara c. Italia,
peraltro e' divenuta definitiva a seguito del rigetto, intervenuto in
data 25 marzo 2014, della richiesta di rinvio alla Grande Camera da
parte del Governo italiano.
15.2. Alla luce di tali considerazioni, occorre tuttavia,
valutare se - alla luce del dovere del giudice comune di sperimentare
un'interpretazione conforme alla disposizione internazionale, entro i
limiti nei quali cio' e' permesso dai testi delle norme, secondo
quanto affermato dalle note sentenze della Corte costituzionale n.
349/2007 e n. 348/2007 - l'interpretazione dell'art. 44, comma 2,
D.P.R. n. 380/2001, come operata dalla Corte e.d.u. con la citata
sentenza Varvara c. Italia, sia pero' compatibile con altri principi
costituzionali contenuti nella nostra Carta Fondamentale che,
peraltro, trascendono la mera tutela del diritto di proprieta'
secondo la norma dell'art. 1, protocollo n. 1 della Convenzione
e.d.u., norma anch'essa ritenuta violata dalla sentenza Varvara, che,
infatti (v.§ 85), muovendo dalla constatazione che il reato in
relazione al quale e' stata ordinata la confisca dei beni del
ricorrente non era previsto dalla legge nel senso dell'art. 7 della
Convenzione ed era arbitrario (paragrafi 72/73 supra), ha dichiarato
che «l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del ricorrente era
contraria al principio di legalita' ed era arbitraria e che vi e'
stata violazione dell'art. 1, del Protocollo n. 1».
Orbene, se puo', infatti, ritenersi che la norma In questione
(art. 44, comma 2, D.P.R. n. 380/2001), come interpretata dalla Cedu
con la sentenza Varvara, non ponga problemi di compatibilita'
costituzionale con l'art. 25, comma 2, Cost., non contravvenendo
apertamente alla garanzia della legalita' in materia penale,
prevedendo una particolare tipologia di confisca in cui e' il
legislatore stesso ad operare la disarticolazione del nesso tra
confisca e condanna - sicche' quest'ultima non dovra' considerarsi
presupposto imprescindibile della prima, atteso che la confisca dei
terreni e delle opere abusive prevista dall'art. 44, T.U. edilizia e'
riferita a una "sentenza definitiva che accerta che vi e' stata
lottizzazione abusiva", e non esige quindi una sentenza di condanna
(situazione che, a ben vedere, si riscontra anche nel caso della
confisca prevista dall'art. 301, D.P.R. n. 43/1973, secondo la quale
"nei casi di contrabbando, e' sempre ordinata la confisca delle cose
che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose
che ne sono l'oggetto ovvero il prodotto o il profitto", senza alcuna
menzione esplicita - dunque - del requisito della sentenza di
condanna), non altrettanto deve ritenersi con riferimento ad
ulteriori parametri costituzionali, quali quelli di cui agli artt. 2,
9, 32, 41, 42, 117, primo comma, Cost. (quest'ultima, quale norma che
permette di creare un ponte, tramite il rinvio mobile, tra la
normativa nazionale e quella delle convenzioni internazionali), i
quali impongono che il paesaggio, l'ambiente, la vita e la salute
siano tutelati quali valori costituzionali oggettivamente
fondamentali, cui riconoscere prevalenza nel bilanciamento con il
diritto dl proprieta', ritenuto violato dalla sentenza Varvara con la
condanna dell'Italia per contrasto con l'art. 1, del protocollo n. 1
della Convenzione e.d.u.
15.3. Ed invero, i principi fondamentali della Costituzione,
descritti negli articoli (1/12) e nella Parte prima relativa ai
"Diritti e doveri dei cittadini", caratterizzano, strutturandolo in
profondita', l'ordinamento costituzionale: questo verrebbe
letteralmente meno - trasformandosi in un ordinamento diverso - nel
caso in cui detti principi non fossero osservati e fatti oggetto di
specifica tutela.
I valori elencati assumono in tal modo una valenza giuridica di
tale "essenzialita'", da poter affermare che la stessa organizzazione
dei pubblici poteri sia prevalentemente funzionale al loro
svolgimento ed alla loro attuazione. La "persona", nel suo patrimonio
identificativo ed irretrattabile, costituisce nella nostra
Costituzione il soggetto attorno al quale si incentrano diritti e
doveri.
Nell'uso corrente, "diritti umani", "diritti inviolabili",
"diritti costituzionali" e "diritti fondamentali" sono termini
utilizzati in modo promiscuo ma equivalente, e stanno ad indicare
diritti che dovrebbero essere riconosciuti ad ogni individuo in
quanto tale: cio' sembrerebbe attestare, proprio a livello di un
senso e "sapere comune", l'intimo e complesso rapporto che da sempre
lega tra loro e Indissolubilmente diritto naturale e diritto
positivo.
Sotto tale profilo, la proprieta', quale diritto
costituzionalmente garantito (art. 42), nello speciale regime di
tutela del territorio e' spesso sostanzialmente "svuotato" - o meglio
arricchito di contenuti socialmente rilevanti - per garantire
interessi a carattere "super-individuale", come la conservazione e la
valorizzazione del patrimonio naturale della nazione. Tali interessi
derivano da valori, in parte sanciti in via diretta dalla Carta
costituzionale [(a) diritti inviolabili dell'uomo (art. 2); b) la
tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della
nazione (art. 9); c) la tutela della salute (art. 32)], in parte In
via indiretta dalla stessa Costituzione, che a seguito della riforma
del titolo V, ha inserito per la prima volta la "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", nel testo
costituzionale (art. 117, comma 2, lett. s).
La proprieta', poi, come situazione giuridica soggettiva reale e
statica, e l'iniziativa economica privata, come situazione giuridica
complessa e dinamica, pur rappresentando degli istituti distinti e
costituzionalmente garantiti (artt. 42, comma 2, e 41, comma 2,
Cost.), sono entrambi asserviti, in quanto facce di una stessa
medaglia, ad assolvere una funzione sociale e un'utilita' sociale: a)
controllo dell'iniziativa economica privata in funzione della
liberta', sicurezza e dignita' umana (art. 41, comma 2, Cost.); b) la
legge determina i programmi e i controlli opportuni perche'
l'attivita' economica pubblica e privata possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali (art. 41, comma 2, Cost.).
15.4. A tal riguardo, occorre fare alcune precisazioni.
Non v'e' dubbio che il bene giuridico protetto dalla norma
dell'art. 30, d.p.r. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) e' non solo
l'ordinata pianificazione urbanistica, ma anche (e soprattutto)
l'effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare
della stessa funzione di pianificazione (cioe' il Comune), cui spetta
di vigilare sul rispetto delle vigenti prescrizioni urbanistiche, con
conseguente legittima repressione di qualsiasi intervento di tipo
lottizzatorio non previamente assentito. In particolare, poi, le
norme dettate in materia di lottizzazione abusiva, perseguono un
evidente scopo pianificatorio, che trova un'espressa tutela
costituzionale. Nel 1948, infatti, la pianificazione - seppur in
un'accezione strettamente economica - acquisisce rilievo
costituzionale, dal momento che l'art. 41 Cost. - dopo aver sancito
che «l'iniziativa economica e' libera» e «non puo' svolgersi in
contrasto con l'utilita' sociale o in modo da recare danno alla
sicurezza, alla liberta', alla dignita' umana» - ha previsto che «la
legge determina i programmi e i controlli opportuni perche'
l'attivita' economica pubblica e privata possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali».
Come e' noto, la Costituzione sancisce all'art. 2 che "la
Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo,
sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalita'". Occorre tenere presente che i diritti inviolabili,
siano essi esplicitamente previsti o desunti per implicito dalla
Costituzione, rappresentano una vera e propria manifestazione del
"principio personalistico": tale principio invita ad una
considerazione del soggetto non quale monade isolata e avulsa dal
"mondo", bensi' appunto come "persona", tale proprio in quei rapporti
sociali di relazione che soli la sostanziano.
In particolare, la dimostrazione del contributo che la Corte
costituzionale ha dato all'estensione del "principio personalistico"
ad ambiti di materie in cui si riteneva che la legge dovesse
limitarsi a disciplinare interessi pubblici ed interessi privati, e'
offerta dalla giurisprudenza costituzionale, ormai consolidata, in
materia di "ambiente" e di "uso del territorio". Merita di essere
ricordata, in primo luogo, la sentenza n. 210 del 1987, dove si
afferma che in Costituzione e' rinvenibile un riconoscimento
specifico della salvaguardia dell'ambiente come diritto fondamentale
della persona ed interesse fondamentale della collettivita'. Si
tende, cioe', ad una concezione unitaria del bene ambientale,
comprensiva di tutte le risorse naturali e culturali. Esso comprende
la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle
condizioni naturali, la esistenza e la preservazione dei patrimoni
genetici terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali
che in esso vivono allo stato naturale ed in definitiva la persona
umana in tutte le sue estrinsecazioni. Ed ancora, nella sentenza n.
196 del 2004,. in tema di "condono edilizio", la Corte sottolinea,
nell'esaminare la materia, il rapporto che intercorre tra "dignita'
umana" e "iniziativa economica privata", rilevando "come in un
settore del genere vengano in rilievo una pluralita' di interessi
pubblici, i quali devono necessariamente trovare un punto di
equilibrio, poiche' il fine della legislazione sul "condono" consiste
proprio nel realizzare un contemperamento dei valori in gioco: da una
parte, quelli del paesaggio, della cultura, della salute, della
conformita' dell'iniziativa economica privata all'utilita' sociale,
della funzione sociale della proprieta'; dall'altra, quelli,
altrettanto rilevanti e fondamentali sul piano della dignita' umana,
dell'abitazione e del lavoro".
15.5. Nelle sentenze della Corte dei diritti dell'uomo di
Strasburgo il diritto di proprieta' privata viene spesso definito "un
diritto fondamentale", per l'ovvio motivo che qualsiasi diritto umano
non puo' essere leso, ed e' pertanto "fondamentale".
Sennonche' deve porsi in risalto che il diritto di proprieta'
privata assume valore diverso in ragione del suo contenuto e della
sua estensione, ragion per cui un uso indifferenziato dell'aggettivo
"fondamentale", come avviene nella giurisprudenza della Corte di
Strasburgo, puo' essere foriero di equivoci ed esige una precisa
puntualizzazione.
A tal fine e' necessario prender le mosse da quanto dicono, al
riguardo, l'art. 17 della Dichiarazione universale dei diritti
dell'uomo e l'art. 1 del Protocollo addizionale. L'art. 17 della
Dichiarazione stabilisce che "Ogni individuo ha diritto ad avere una
proprieta' sua personale o in comune con altri. Nessun individuo
potra' essere arbitrariamente privato della sua proprieta'".
L'art. 1 del Protocollo addizionale afferma che "Ogni persona
fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno puo'
essere privato della sua proprieta', se non per causa di utilita'
pubblica".
Questa seconda norma nulla aggiunge, nella sua generalita', alla
norma della Dichiarazione: il rispetto al diritto sui propri beni e'
infatti indifferentemente accolto in ogni ordinamento, essendo
evidente che ogni diritto, in quanto tale, deve essere rispettato.
La Costituzione della Repubblica italiana certamente riconosce
come diritto fondamentale, da definire diritto inviolabile dell'uomo,
ai sensi dell'art. 2 Cost., non il diritto di proprieta' privata
senza aggettivi, ma li diritto di "proprieta' personale", quella
riferibile al soddisfacimento dei bisogni primari dell'uomo.
Cio' e' dimostrato dal fatto, innanzitutto, che la Costituzione,
quando ha voluto riconoscere un diritto fondamentale, cioe' un
diritto dell'uomo preesistente alla Costituzione stessa ha usato la
dizione "la Repubblica riconosce e garantisce, ecc.". Nel caso della
proprieta' privata, invece, la Costituzione scorpora detto diritto
dai diritti dell'uomo di cui al citato art. 2 Cost. e ne colloca la
disciplina, non tra i diritti fondamentali di cui ai "Principi
fondamentali" od ai "Diritti e doveri dei cittadini", ma nel Titolo
dedicato ai "Rapporti economici".
Ma v'e' di piu'.
A Proposito della proprieta' privata, la Costituzione non usa
piu' la dizione "La Repubblica riconosce e garantisce, ecc.", ma "la
legge riconosce e garantisce".
Afferma testualmente l'art. 42 Cost. "La proprieta' e' pubblica o
privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a
privati. La proprieta' privata e' riconosciuta e garantita dalla
legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti,
allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla
accessibile a tutti. La proprieta' privata puo' essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di
interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della
successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato
sull'eredita'".
Il diritto di proprieta' privata, dunque, non costituisce un
valore assoluto, un diritto fondamentale inviolabile, ma un diritto
che esiste secondo la previsione della legge, la quale, tenuto conto
del suo obbligo di assicurarne la funzione sociale e di renderla
accessibile a tutti, potrebbe anche comprimerla, riducendola, come
afferma la giurisprudenza della Corte costituzionale, anche ad un
"nucleo essenziale".
La nostra Costituzione considera fondamentale solo questo "nucleo
essenziale" della proprieta' privata, e che di conseguenza
costituisce un diritto inviolabile soltanto la "proprieta'
personale".
L'indiscutibile conferma e' nell'art. 47 Cost., secondo il quale
"La Repubblica... favorisce l'accesso del risparmio popolare alla
proprieta' dell'abitazione, alla proprieta' diretta coltivatrice e al
diretto o indiretto Investimento azionario nei grandi complessi
produttivi del Paese". Il che rientra pienamente nel citato concetto
di "proprieta' personale". Il diritto all'abitazione, peraltro, e'
stato considerato, proprio in riferimento al citato art. 47 Cost., un
diritto fondamentale inviolabile dalla giurisprudenza costituzionale
(cfr. sentenze nn. 217 del 1988, 404 del 1988, 252 del 1989, 559 del
1989, 419 del 1991, 364 del 1990).
16. Appare, quindi, evidente come l'interpretazione che la Cedu
ha operato della norma di cui all'art. 44, comma 2, D.P.R. n.
380/2001, escludendo la confiscabilita' delle aree e dei terreni
abusivamente lottizzati nel caso in cui il giudizio non si concluda
con una sentenza di condanna, ma con una sentenza di proscioglimento
per prescrizione, violi gli artt. 2, 9, 32, 41, 42, 117, primo comma,
Cost., i quali impongono che il paesaggio, l'ambiente, la vita e la
salute siano tutelati quali valori costituzionali oggettivamente
fondamentali, cui riconoscere prevalenza nei bilanciamento con il
diritto di proprieta'.
16.1. Ed invero, quanto all'art. 2 Cost., laddove afferma che «La
Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo,
sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalita', e richiede l'adempimento del doveri inderogabili di
solidarieta' politica, economica e sociale», si e' gia' detto in
precedenza come il diritto di proprieta' privata non costituisce un
valore assoluto, un diritto fondamentale inviolabile, ma un diritto
che esiste secondo la previsione della legge, la quale, tenuto conto
del suo obbligo di assicurarne la funzione sociale e di renderla
accessibile a tutti, potrebbe anche comprimerla, riducendola, come
afferma la giurisprudenza della Corte costituzionale, anche ad un
"nucleo essenziale". Con riferimento alla previsione dell'art. 44,
comma 2, D.P.R. n. 380/2001, e' la legge a prevedere che la sentenza
definitiva del giudice penale che "accerta" che vi e' stata
lottizzazione abusiva, dispone la confisca del terreni, abusivamente
lottizzati e delle opere abusivamente costruite, con conseguente
acquisizione gratuita dei terreni, di diritto, al patrimonio del
comune nel cui territorio e' avvenuta la lottizzazione. E', quindi,
la legge che impone, in caso di "accertata" lottizzazione
(accertamento che, pur contenuto in una sentenza di proscioglimento
per prescrizione che abbia pero' acclarato la sussistenza degli
elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito lottizzatorio,
legittimerebbe la confisca, secondo l'interpretazione di questa
Corte, avallata dalla giurisprudenza costituzionale con la gia'
richiamata sentenza n. 239/2009 e, sotto certi aspetti, la n.
85/2008) il sacrificio del diritto di proprieta' che, pertanto, per
le ragioni esposte, non puo' essere considerato quale diritto
inviolabile. Secondo la sentenza Varvara, diversamente, in caso di
"confisca senza condanna" ex art. 44, comma 2, D.P.R. n. 380/2001,
l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni del ricorrente sarebbe
contraria al principio di legalita' ed arbitraria, con conseguente
violazione dell'art. 1, del Protocollo n. 1 (tutela della
proprieta'): cio' impedirebbe, quindi, a questa Corte, secondo
l'esegesi "convenzionalmente orientata" di confermare la disposta
confisca degli immobili e dei terreni in sequestro, cosi' imponendo
di considerare il diritto di proprieta' come inviolabile, con
conseguente violazione dell'art. 2 Cost.
16.2. Analoga censura di costituzionalita', in secondo luogo,
investe la norma in questione, come interpretata dalla Corte e.d.u.,
in rapporto all'art. 9 Cost.
Ed infatti, il 2° comma, dell'art. 9 Cost., che afferma che la
Repubblica «tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico
della Nazione», e' iscritto tra i principi fondamentali della
Costituzione. L'art. 9, con il riferimento indistinto al paesaggio,
e' improntato alla "concezione integrale del paesaggio", cioe' alla
forma dell'intero paese. La concezione integrale e' recepita dalla
giurisprudenza costituzionale e da quella amministrativa (Corte cost.
23 novembre 2011, n. 309; Corte cost. 7.11.2007, n. 367; nella
giurisprudenza amministrativa, v. l'importante Cons. St., ad. plen.,
14.12.2001, n. 9). Il rapporto tra la tutela del paesaggio dell'art.
9, 2° comma, e "l'urbanistica" di cui trattava l'originario art. 117
Cost. e - dopo la l. Cost. n. 3/2011 - il "governo del territorio",
e' oggetto di vasta letteratura che, soprattutto negli anni '70 e
'80, ha visto contrapposte due accezioni: quella della ricordata
"panurbanistica" (incentrata sulla lata definizione di "urbanistica"
raggiunta con l'art. 80, D.P.R. n. 616/1977: la «disciplina dell'uso
del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi,
normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di
trasformazione del suolo nonche' la protezione dell'ambiente») volta
ad assorbirle la prima nella seconda; e quella che muove dalla
collocazione tra i principi fondamentali dell'art. 9 Cost., che le
distingue e le pone in relazione sostanzialmente gerarchica con
prevalenza della prima.
La tutela del paesaggio e' una manifestazione particolare,
arricchita dalla qualificazione culturale, della piu' ampia tutela
dell'ambiente, a condizione che di questa si assuma una nozione
genetica, non meramente quantitativa, di protezione di tutte le
condizioni originarie di qualita' della vita e non solo di quelle
inerenti la salubrita', e se comunque si assume che "paesaggio"
indica innanzitutto «la morfologia del territorio», cioe' «l'ambiente
nel suo aspetto visivo» (cosi' C. cost. 7.11.2007, n. 367; cfr.
anche, C. cost. 21.10.2011, n. 275; C. cost. 22.7.2009, n. 226; C.
cost, 30.5.2008, n. 180; C. cost. 5.5.2006, n. 182 e 183; C. cost.
14.12.1993, n. 430; C. cost. 11.7.1989, n. 391; C. cost. 30.12.1987,
n. 641). Del resto, sul tema dei rapporti tra tutela dell'ambiente,
del territorio e del paesaggio, la stessa Corte costituzionale
sottolinea, ad esempio, come «una forte espansione delle fonti di
energia rinnovabili [...] potrebbe incidere negativamente sul
paesaggio: il moltiplicarsi di impianti, infatti, potrebbe
compromettere i valori estetici del territorio, ugualmente rilevanti
dal punto di vista storico e culturale, oltre che economico, per le
potenzialita' dei suo sfruttamento turistico» (C. cost. 21.10.2011,
n. 275).
Orbene, e' pacifico che la condotta illecita di cui si' discute
(lottizzazione abusiva) viene ad incidere in modo rilevante non
soltanto sull'assetto del territorio, ma sull'intero ambiente: la
violazione determina un "vulnus" alle condizioni di vita della
popolazione ivi residente, della quale altera le condizioni
soggettive ed oggettive di vita, la cui protezione e'
costituzionalmente statuita dall'art. 9; tale illecito comporta una
lesione del paesaggio, che va considerato anche una risorsa, non
soltanto naturalistica, ma anche economica, poiche' rappresenta fonte
di introiti per la collettivita'.
La natura di principio fondamentale della nostra Carta
costituzionale della tutela del paesaggio e del territorio
giustifica, nell'ottica del legislatore, il sacrificio della
proprieta' privata attraverso l'ablazione coattiva imposta dall'art.
44, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, anche nel caso di accertamento
dell'illecito lottizzatorio non seguito da una sentenza di condanna;
l'operativita' della confisca, tuttavia, sarebbe impedita
dall'esegesi "convenzionale" dell'art. 44, comma 2, citato, atteso
che, nel caso sottoposto ai giudizio di questa Corte, attesa
l'assenza di una pronuncia di "condanna" sarebbe impedita
l'applicazione della norma sanzionatoria: ancora una volta, quindi,
secondo la lettura operata alla luce della sentenza Varvara, vi
sarebbe prevalenza del diritto di proprieta' rispetto alla tutela del
territorio e del paesaggio, dunque di un valore costituzionale
oggettivamente fondamentale, cui invece dev'essere riconosciuta
prevalenza nel bilanciamento con li diritto di proprieta'.
16.3. A soluzioni non dissimili si perviene valutando la norma in
questione, come interpretata dalla Corte e.d.u., in rapporto all'art.
32 Cost.
Il bene della salute e' tutelato dall'art. 32, primo comma, della
Costituzione «non solo come interesse della collettivita' ma anche e
soprattutto come diritto fondamentale dell'individuo» (Corte cost.,
sentenza n. 356 del 1991), che impone piena ed esaustiva tutela
(Corte cost., sentenze n, 307 e 455 del 1990), in quanto «diritto
primario e assoluto, pienamente operante anche nei rapporti tra
privati» (Corte cost., sentenze n. 202 del 1991, n. 55 9 del 1987, n.
184 del 1986, n. 88 del 1979).
Nell'evoluzione della giurisprudenza costituzionale il diritto
alla salute si estende fino a configurarsi, nel suo collegamento con
l'art. 9 della Costituzione, anche come diritto ad un ambiente
salubre. Il riconoscimento di un diritto soggettivo individuale
all'ambiente, tutelato quale diritto fondamentale, muove da un
concetto di "salute" come situazione giuridica generale di benessere
dell'individuo derivante anche, se non soprattutto, dal godimento di
un ambiente salubre. Secondo la Corte costituzionale, infatti
"l'ambiente e' protetto come elemento determinativo della qualita'
della vita": la sua protezione non persegue astratte finalita'
naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l'esigenza di un habitat
naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e che e' necessario alla
collettivita' e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente
sentiti; e' imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e
32 Cost.), per cui esso assurge a valore primario ed assoluto" (Corte
cost., sentenze n. 210 e n. 641 del 1987).
In particolare, il bene dell'ambiente come diritto fondamentale
della persona (oltre che come interesse fondamentale della
collettivita') "comprende la conservazione, la razionale gestione ed
il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e
territorio in tutte le sue componenti), la esistenza e la
preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le
specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed
in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni"
(Corte cost., sentenza n. 210 del 1987).
Una lettura costituzionalmente orientata del diritto garantito
dall'art. 32 Cost., quindi, conduce a ritenere che le norme dettate
dalla legislazione urbanistica (e, segnatamente, quelle dettate dal
D.P.R. n. 380/2001 in tema di contrasto alla lottizzazione abusiva),
abbiano come obiettivo non soltanto la conservazione di un ordinato
assetto territoriale, ma anche quello di garantire la tutela del
diritto ad un "ambiente" salubre e, dunque, la tutela della salute
umana ex art. 32 Cost.
Correlando gli articoli 9 e 32 Cost. emerge a chiare lettere che
un ambiente salubre condiziona necessariamente l'effettivita' dei
diritto alla salute: l'ambiente, attraverso il combinato disposto di
tali articoli, viene letto come valore unitario e fondamentale
interesse della collettivita'.
Del resto, la giurisprudenza di questa Corte, attraverso una
nutrita serie di decisioni, ha osservato che "il diritto alla salute,
piuttosto e oltre che come mero diritto alla vita e all'incolumita'
fisica deve configurarsi come diritto ad un ambiente salubre" (Sez.
3, sentenza n. 1152 del 22/02/1979, non massimata) e, inoltre, ha
riconosciuto la sussistenza di un diritto soggettivo all'ambiente
salubre, considerando tale diritto come un particolare modo di
atteggiarsi dei diritto alla salute costituzionalmente garantito
(Sez. U, sentenza n. 5172 del 06/10/1979, Rv. 401788). E cio' avviene
giacche' si ritiene che l'ambiente, pur essendo esterno all'uomo, lo
condizioni, in quanto costituisce la sfera in cui egli vive ed opera:
collegandosi all'art. 3 Cost. puo' dirsi che l'ambiente e' il luogo
in cui l'individuo, rapportandosi nella socialita', sviluppa la sua
personalita'; pertanto e' necessario costruire e mantenere un
ambiente salubre in cui nulla costituisca pericolo per la salute
dell'uomo stesso. Questo orientamento viene difeso e riaffermato da
questa Corte in tutte le successive sentenze nelle quali si prevede
anche la prevalenza del diritto all'ambiente salubre sugli altri
interessi, in caso di conflitti (Sez. L, sentenza n. 786 del
26/01/1991, non massimata).
Analogamente, la Corte costituzionale, nella sua consolidata
giurisprudenza, ha affermato la sussistenza dei diritto all'ambiente
salubre e la preminenza dello stesso sugli altri "valori": nel
conflitto tra tre diversi interessi quali il mercato, l'ambiente e la
persona, essa ammette che possa comprimersi l'integrita'
dell'ambiente in ragione degli interessi economici delle imprese, ma
che questa compressione non possa in alcun modo compromettere
l'interesse fondamentale della persona alla difesa della salubrita'
dell'ambiente (Corte Cost., sentenza n. 127/1990). Infatti, la
liberta' economica, pur garantita, riconosciuta e tutelata nella
Carta costituzionale, non si presenta alla stregua di una situazione
giuridica soggettiva pari a quella che emerge nel diritto alla
salute, assoluto, primario e inviolabile, ma e' funzionalizzata e
sott'ordinata gerarchicamente a quest'ultimo.
Come, infine, viene evidenziato nella sentenza della Corte
costituzionale n. 62 del 2005, il diritto alla salubrita'
dell'ambiente trova fondamento non solo negli articoli 9 e 32, ma
anche negli articoli 2 e 3 della Costituzione, dai quali discende la
qualita' di diritto inviolabile garantito a ciascun individuo in
maniera egualitaria.
Non v'e' dubbio che la tutela del diritto alla salute,
nell'attuale accezione del diritto ad un ambiente salubre,
costituisca ulteriore oggetto di salvaguardia e tutela nella
legislazione urbanistica. In particolare, e' possibile affermare che
la salvaguardia di un ordinato assetto territoriale attraverso il
divieto di attivita' consistenti in illecita lottizzazione, attua la
c.d. pianificazione territoriale, i cui scopi sono: a) promuovere un
ordinato sviluppo del territorio; b) assicurare che i processi di
trasformazione siano compatibili con la sicurezza e la tutela
dell'integrita' fisica e con l'identita' culturale del territorio; c)
migliorare la qualita' della vita e la salubrita' degli insediamenti
umani.
Poiche', come sopra chiarito, non v'e' dubbio il diritto alla
salute ed alla salubrita' dell'ambiente debba ritenersi prevalente
rispetto al diritto di proprieta', cio' che invece sarebbe escluso
dall'esegesi normativa dell'art. 44, comma 2, D.P.R. n. 380/2001,
operata dalla sentenza Varvara. Ed infatti, escludere - nel caso
sottoposto all'esame di questa Corte - la confiscabilita' dei terreni
e degli immobili sequestrati determinerebbe, ancora una volta, la
prevalenza dei diritto di proprieta' sul diritto alla salute
nell'accezione c.s. intesa: nel conflitto tra diritto di proprieta' e
diritto alla salute, non puo' ammettersi che la tutela della
proprieta' (come, invece, imporrebbe la lettura della sentenza
Varvara) possa comprimere il diritto all'integrita' dell'ambiente, in
quanto detta compressione finirebbe per compromettere l'interesse
fondamentale della persona alla difesa della salubrita' dell'ambiente
e, quindi, del diritto alla salute.
La natura di diritto fondamentale attribuito dalla nostra Carta
costituzionale al diritto alla salute giustifica, nell'ottica del
legislatore, il sacrificio della proprieta' privata attraverso
l'ablazione coattiva imposta dall'art. 44, comma 2, D.P.R. n.
380/2001, anche nel caso di accertamento dell'illecito lottizzatorio
non seguito da una sentenza di condanna; l'operativita' della
confisca, tuttavia, sarebbe impedita dall'esegesi "convenzionale"
dell'art. 44, comma 2, citato, atteso che, nel caso sottoposto al
giudizio di questa Corte, attesa l'assenza di una pronuncia di
"condanna" sarebbe impedita l'applicazione della norma sanzionatoria:
ancora una volta, quindi, secondo la lettura operata alla luce della
sentenza Varvara, vi sarebbe prevalenza del diritto di proprieta'
rispetto al diritto alla salute, dunque di un valore costituzionale
oggettivamente fondamentale, cui invece deve essere riconosciuta
prevalenza nei bilanciamento con il diritto di proprieta'.
16.4. Analoga censura di costituzionalita', in secondo luogo,
investe la norma in questione, come interpretata dalla Corte e.d.u.,
in rapporto agli artt. 41 e 42 Cost.
La proprieta', come situazione giuridica soggettiva reale e
statica, e l'iniziativa economica privata, come situazione giuridica
complessa e dinamica, pur rappresentando degli istituti distinti e
costituzionalmente garantiti (artt. 42, comma 2, e 41, comma 2,
Cost.), sono entrambi asserviti, in quanto facce di una stessa
medaglia, ad assolvere una funzione sociale e un'utilita' sociale: a)
controllo dell'iniziativa economica privata in funzione della
liberta', sicurezza e dignita' umana (art. 41, comma 2, Cost.); b) la
legge determina i programmi e i controlli opportuni perche'
l'attivita' economica pubblica e privata possa essere indirizzata e
coordinata a fini sociali (art. 41, comma 2, Cost.).
In tale ottica, quindi, il legislatore non consente una tutela
dell'interesse proprietario in se', ma solo se tale posizione
giuridica soggettiva possa ritenersi compatibile con la funzione
sociale e un'utilita' sociale cui il mantenimento dell'assetto
proprietario e' preordinato. Nel caso dell'illecito lottizzatorio, e'
la legge stessa a prevedere, invece, il sacrificio dell'interesse
economico sotteso alla posizione del privato proprietario, mediante
la previsione dell'ablazione coattiva di cui all'art. 44, comma 2,
D.P.R. n. 380/2001. In definitiva, dunque, e' lo stesso legislatore
che, operando una valutazione comparativa tra l'interesse (rectius,
il diritto) del privato a mantenere la proprieta' dei terreni
abusivamente lottizzati e/o delle opere abusivamente costruite, e
l'interesse dello Stato a reprimere quelle condotte che "comportino
trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in
violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o
adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o
senza la prescritta autorizzazione" (art. 30, comma 1, D.P.R. n,
380/2001), impone - con la previsione della confisca ex art. 44,
comma 2, D.P.R. n. 380/2001 - il sacrificio del diritto di proprieta'
attesa l'incompatibilita' della condotta integrante l'illecito
lottizzatorio con la funzione sociale e con l'utilita' sociale cui il
mantenimento dell'assetto proprietario e' preordinato ai sensi
dell'art. 41 e 42 Cost.
L'operativita' della confisca, tuttavia, sarebbe impedita
dall'esegesi "convenzionale" dell'art. 44, comma 2, citato, atteso
che, nel caso sottoposto al giudizio di questa Corte, attesa
l'assenza di una pronuncia di "condanna" sa e impedita l'applicazione
della norma sanzionatoria: ancora una volta, quindi, secondo la
lettura operata alla luce della sentenza Varvara, vi sarebbe la
prevalenza "assoluta" del diritto di proprieta' a prescindere
dall'assolvimento della funzione sociale e dell'utilita' sociale cui
la proprieta', come situazione giuridica soggettiva reale e statica,
e l'iniziativa economica privata, come situazione giuridica complessa
e dinamica (artt. 42, comma 2, e 41, comma 2, Cost.), sono entrambi
asserviti.
16.5. Per completezza, si noti, ad analoghi approdi e' pervenuta
anche la piu' recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, che con
una serie di decisioni conformi (Cons. St., IV, 10 maggio 2012, n.
2710; Cons. St., IV 21 dicembre 2012, n. 6656; Cons. St., IV, 28
novembre 2012, n. 6040; Cons. St., IV, 8 luglio 2013, n. 3606; Cons.
St., IV, 6 maggio 2013, n. 2427) hanno segnato il ritorno alla
nozione di panurbanistica.
In particolare, i giudici amministrativi hanno osservato che il
potere di pianificazione urbanistica del territorio - la cui
attribuzione e conformazione normativa e' costituzionalmente
conferita alla potesta' legislativa concorrente dello Stato e delle
Regioni, ex art. 117, comma terzo, Cost. ed il cui esercizio e'
normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed
ambiti di pianificazione, al Comune - non e' limitato alla
individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale,
ed in particolare alla possibilita' e limiti edificatori delle
stesse. Al contrario, tale potere di pianificazione deve essere
rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non
e' limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei
suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalita', in
tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell'utilizzo
delle aree, realizzi anche finalita' economico - sociali della
comunita' locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con
analoghi Interessi di altre comunita' territoriali, regionali e dello
Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori
costituzionalmente tutelati.
Proprio per tali ragioni, lo stesso legislatore costituzionale,
nel novellare l'art. 117 della Costituzione per il tramite della
legge Cost. n. 3/2001, ha sostituito - al fine di individuare le
materie rientranti nella potesta' legislativa concorrente Stato -
Regioni - il termine "urbanistica", con la piu' onnicomprensiva
espressione di "governo del territorio", certamente piu' aderente,
contenutisticamente, alle finalita' di pianificazione che oggi devono
ricomprendersi nel citato termine di "urbanistica".
D'altra parte, gia' il legislatore ordinario (sia pure ai fini
della attribuzione di giurisdizione sulle relative controversie), con
l'art. 34, comma 2, d. lgs. 31 marzo 1998 n. 80, aveva affermato che
"la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del
territorio".
Tali finalita', per cosi' dire "piu' complessive"
dell'urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione,
sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942 n. 1150,
laddove essa individua il contenuto della "disciplina urbanistica e
dei suoi scopi" (art. 1), non solo nell'"assetto ed incremento
edilizio" dell'abitato, ma anche nello "sviluppo urbanistico in
genere nel territorio della Repubblica". In definitiva,
l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di
pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo
come un coordinamento delle potenzialita' edificatorie connesse al
diritto di proprieta', cosi' offrendone una visione affatto minimale,
ma devono essere ricostruiti come Intervento degli enti esponenziali
sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed
armonico del medesimo.
Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialita' edificatorie
dei suoli - non in astratto, bensi' in relazione alle effettive
esigenze di abitazione della comunita' ed alle concrete vocazioni del
luoghi - sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di
tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia
delle esigenze economico - sociali della comunita' radicata sul
territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si
intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro
storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione "de futuro" sulla
propria stessa essenza, svolta - per auto-rappresentazione ed
autodeterminazione - dalla comunita' medesima, attraverso le
decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la
partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.
In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non e'
funzionale solo all'interesse pubblico all'ordinato sviluppo edilizio
del territorio in considerazione delle diverse tipologie di
edificazione distinte per finalita' (civile abitazione, uffici
pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso e'
funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una
pluralita' di Interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento
in valori costituzionalmente garantiti.
Ne consegue che, diversamente opinando, e cioe' nel senso di
ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola
prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un
essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali
sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42,
44, 47, comma secondo, Cost.
16.6. Appare, dunque, evidente in questa situazione, come non
possa ritenersi conforme a Costituzione l'interpretazione operata
dalla sentenza Varvara della Corte di Strasburgo la quale in sintesi
afferma che il diritto di proprieta' privata, indipendentemente dalle
sue dimensioni, e' un diritto fondamentale inviolabile.
Provvide sono state al riguardo le sentenze n. 348 e 349 del 2007
della Corte costituzionale.
Dette sentenze, infatti, hanno ben messo in evidenza che le norme
della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU),
nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, e cioe', in
ultima analisi, dalle sentenze di detta Corte, non sono cogenti per
l'ordinamento giuridico italiano, ma costituiscono semplicemente lo
strumento in base al quale e' possibile stabilire il contenuto degli
obblighi internazionali che l'Italia e' tenuta a rispettare, al sensi
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione. Dette sentenze della
Corte di Strasburgo hanno, in altri termini, un valore
sub-costituzionale e intanto possono costituire il contenuto di un
obbligo internazionale, in quanto siano conformi a Costituzione. Si
tratta, in altri termini, di norme interposte soggette al controllo
della Corte costituzionale. E' stata cosi' posta una valvola di
sicurezza,
Qualora la Corte di Strasburgo, come avvenuto nel caso della
sentenza Varvara, affermi esplicitamente che la proprieta' privata e'
un diritto fondamentale ed inviolabile del cittadino (al punto tale
da non essere confiscabile pur in presenza di un "accertato" illecito
lottizzatorio, come pure prevede l'art. 44, comma 2, D.P.R. n.
380/2001, reso pero' inapplicabile dall'esegesi di tale norma alla
luce della norma convenzionale dell'art. 1, del protocollo n. 1 della
Convenzione e.d.u.), una norma siffatta - siccome interpretata dalla
Corte e.d.u. - non potrebbe mai ritenersi accoglibile nel nostro
ordinamento e ne dovrebbe essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, trattandosi, come si e' visto, di una norma
sub-costituzionale, rientrante nell'ampio concetto delle cosiddette
"norme interposte".
16.7. Nel caso in cui si profili un contrasto tra una norma
interna e una norma della CEDU, «il giudice nazionale comune deve
preventivamente verificare la praticabilita' di un'interpretazione
della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a tutti i
normali strumenti di ermeneutica giuridica» (sentenze n. 236 e n. 113
del 2011; n. 93 del 2010; n. 311 del 2009). Se questa verifica da
esito negativo e il contrasto non puo' essere risolto in via
interpretativa, il giudice comune, non potendo disapplicare la norma
interna ne' farne applicazione, avendola ritenuta in contrasto con la
CEDU, nella interpretazione che ne ha fornito la Corte di Strasburgo,
e pertanto con la Costituzione, deve denunciare la rilevata
incompatibilita' proponendo una questione di legittimita'
costituzionale in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
ovvero all'art. 10, primo comma, Cost., ove si tratti di una norma
convenzionale ricognitiva di una norma del diritto internazionale
generalmente riconosciuta (sentenze n. 113 del 2011, n. 93 del 2010 e
n. 311 del 2009).
Nella giurisprudenza costituzionale si e', inoltre,
reiteratamente affermato che, con riferimento ad un diritto
fondamentale, il rispetto degli obblighi internazionali non puo' mai
essere causa di una diminuzione di tutela rispetto a quelle gia'
predisposte dall'ordinamento interno, ma puo' e deve, viceversa,
costituire strumento efficace di ampliamento della tutela stessa.
Del resto, l'art. 53 della stessa Convenzione stabilisce che
l'interpretazione delle disposizioni CEDU non puo' implicare livelli
di tutela inferiori a quelli assicurati dalle fonti nazionali.
Di conseguenza, il confronto tra tutela prevista dalla
Convenzione e tutela costituzionale dei diritti fondamentali deve
essere effettuato mirando alla massima espansione delle garanzie,
concetto nel quale deve essere compreso, come gia' chiarito nelle
sentenze nn. 348 e 349 del 2007, il necessario bilanciamento con
altri interessi costituzionalmente protetti, cioe' con altre norme
costituzionali, che a loro volta garantiscano diritti fondamentali
che potrebbero essere incisi dall'espansione di una singola tutela.
Il richiamo al «margine di apprezzamento» nazionale - elaborato
dalla stessa Corte di Strasburgo, e rilevante come temperamento alla
rigidita' dei principi formulati in sede europea - deve essere sempre
presente nelle valutazioni della Corte costituzionale, tenuto conto
che la tutela dei diritti fondamentali deve essere sistemica e non
frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale
conflitto tra loro.
16.8. Come piu' volte affermato dalla Corte costituzionale
(sentenze n. 236, n. 113 e n. 1 del 2011, n. 93 del 2010, n. 311 e n.
239 del 2009, n. 39 del 2008, n. 349 e n. 348 del 2007), il giudice
delle leggi non puo' sostituire la propria interpretazione di' una
disposizione della CEDU a quella data in occasione della sua
applicazione al caso di specie dalla Corte di Strasburgo, con cio'
superando i confini delle proprie competenze in violazione di un
preciso impegno assunto dallo Stato italiano con la sottoscrizione e
la ratifica, senza l'apposizione di riserve, della Convenzione, esso
pero' e' tenuto a valutare come ed in quale misura l'applicazione
della Convenzione da parte della Corte europea si inserisca
nell'ordinamento costituzionale italiano. La norma CEDU, nel momento
in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost., come norma
interposta, diviene oggetto di bilanciamento, secondo le ordinarie
operazioni cui questa Corte e' chiamata in tutti i giudizi di sua
competenza (sent. n. 317 del 2009). Operazioni volte non gia'
all'affermazione della primazia dell'ordinamento nazionale, ma alla
integrazione delle tutele.
Nell'attivita' di bilanciamento con altri interessi
costituzionalmente protetti cui e' chiamata la Corte costituzionale,
gli Interessi (rectius, diritti) sottesi ai parametri costituzionali
evocati (artt. 2, 9, 32, 41, 42, 117, primo comma, Cost.) come sopra
specificati, complessivamente coinvolti nella disciplina recata dalla
disposizione censurata, prevalgono - a giudizio di questa Corte - sul
diritto di proprieta', di pari rango costituzionale.
A differenza della Corte EDU, la Corte costituzionale e' chiamata
ad operare una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori
coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, ed e', quindi,
tenuta a quel bilanciamento, solo ad essa spettante, che, nella
specie, da' appunto luogo alla soluzione indicata.
Va, quindi, sollevata la questione di costituzionalita' dell'art.
44, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, come interpretato dalla
Corte EDU (sentenza Varvara) nel senso che la confisca ivi prevista
non puo' applicarsi nel caso di dichiarazione di prescrizione del
reato anche qualora la responsabilita' penale sia stata accertata in
tutti i suoi elementi, atteso che tale norma deve ritenersi in
contrasto con gli artt. 2, 9, 32, 41, 42, 117, primo comma, Cost. - i
quali, come in precedenza specificato, impongono che il paesaggio,
l'ambiente, la vita e la salute siano tutelati quali valori
costituzionali oggettivamente fondamentali, cui riconoscere
prevalenza nel bilanciamento con il diritto di proprieta' - in quanto
la norma suddetta, come sopra interpretata, non tiene conto di tale
bilanciamento, che deve essere sempre operato qualora siano in gioco
opposti Interessi costituzionalmente protetti, anche qualora gli uni
trovino tutela nella Cedu e gli altri nella Costituzione italiana.
Per completezza, va ricordato che l'obbligatorio ricorso al
giudizio della Corte costituzionale nel caso in esame discende anche
dall'impossibilita' di attivare la procedura prevista dal Protocollo
n. 16 alla Convenzione e.d.u. (con cui, seppure con talune
limitazioni, sara' in futuro possibile sospendere il procedimento in
corso e rivolgersi alla Corte europea per chiedere un parere
consultivo su una questione relativa all'applicazione della
Convenzione europea e dei suoi Protocolli), non essendo ancora lo
stesso entrato in vigore, pur essendo stato aperta alla firma degli
Stati membri firmatari del Trattato STE 5, a Strasburgo, il 2 ottobre
2013 (ed in pari data sottoscritta dall'Italia), attesa la mancanza
delle prescritte dieci ratifiche.
16.9. Non v'e' dubbio, infine, che ne vada ritenuta, oltre la non
manifesta infondatezza per le ragioni dianzi specificate, anche la
rilevanza.
Quest'ultima, invero, e' comprovata dal rilievo per cui e'
proprio dalla soluzione della questione di costituzionalita' che
dipende l'applicabilita' della disposizione normativa dell'art. 44,
comma 2, D.P.R. n. 380/2001 nel caso in esame, nel quale si
controverte - come ampiamente descritto al § 13.1 - di una
fattispecie in cui risulta dimostrata la sussistenza della
responsabilita' penale per l'illecito lottizzatorio sotto il profilo
oggettivo e soggettivo, responsabilita' che e' stata accertata da
parte dei giudici di merito con valutazione condivisibile ed esente
da censure in sede di legittimita'.
Questa Corte, infatti, non potendo adottare altra sentenza se non
di rigetto dei ricorsi (essendo preclusa, per le ragioni dianzi
precisate, sia la pronuncia di annullamento senza rinvio, non
essendovi le condizioni per l'applicazione dell'art. 129, comma 2,
c.p.p., sia, peraltro, una pronuncia di annullamento con rinvio per
vizio di motivazione quanto alla sussistenza dell'elemento
psicologico, ostandovi l'estinzione per prescrizione dei reati),
dovrebbe disporre la conferma delle statuizioni di cui all'impugnata
sentenza quanto alla confisca degli immobili e delle aree in
sequestro, ostandovi, pero', allo stato, l'interpretazione della
norma adottata dalla sentenza Varvara che, come visto, preclude una
"confisca senza condanna".
17. Il giudizio in corso dev'essere, conseguentemente, sospeso
sino all'esito del giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale.
P. Q. M.
La Corte, visto l'art, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 44, comma 2, del
D.P.R. n. 380 del 2001, come interpretato dalla Corte EDU (sentenza
Varvara) nel senso che la confisca ivi prevista non puo' applicarsi
nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato anche qualora la
responsabilita' penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi,
per violazione degli artt. 2, 9, 32, 41, 42, 117, primo comma, Cost.
- i quali impongono che il paesaggio, l'ambiente, la vita e la salute
siano tutelati quali valori costituzionali oggettivamente
fondamentali, cui riconoscere prevalenza nel bilanciamento con il
diritto di proprieta' - in quanto la norma suddetta, come sopra
interpretata, non tiene conto di tale bilanciamento, che deve essere
sempre operato qualora siano in gioco opposti interessi
costituzionalmente protetti, anche qualora gli uni trovino tutela
nella Cedu e gli altri nella Costituzione italiana (v. Corte cost. n.
264 del 2012);
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Pubblico Ministero
nonche' ai Presidente del Consiglio dei Ministri, e che sia anche
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di
Cassazione, il 30 aprile 2014.
Il Consigliere est.: Scarcella
Il Presidente: Mannino