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                         LA CORTE DEI CONTI 
 
 
          Sezione giurisdizionale per la regione Siciliana 
 
    Il  Giudice  Unico  delle  Pensioni  dott.  Giuseppe  Grasso   ha
pronunciato la seguente ordinanza n. 141/2014 sul ricorso in  materia
di pensioni civili, iscritto al n. 49830 del registro  di  segreteria
proposto da Romeo Giuseppa, nata a Palermo il 615/1942, elettivamente
domiciliata  in  Palermo,  in  Via  Tripoli  n.3,  presso  lo  studio
dell'avvocato Marcella Viaggio, che  la  rappresenta  e  difende  nei
confronti della Regione Siciliana  -  Fondo  pensioni  Sicilia  nella
persona del Presidente pro tempore. 
    Visto l'atto  introduttivo  del  giudizio  depositato  presso  la
segreteria della Sezione giurisdizionale  per  la  Regione  siciliana
l'1/4/2008. 
    Udito nella  pubblica  udienza  del  16  giugno  2014  l'avvocato
Marcella Viaggio per la ricorrente e l'avv. Vincenzo  Farina  per  la
Regione siciliana-Fondo pensioni Sicilia. 
    Esaminati gli atti e documenti del fascicolo processuale. 
 
                  Fatto e svolgimento del processo. 
 
    La signora Romeo Giuseppa ha presentato ricorso a questa  sezione
giurisdizionale  con  il  quale  ha   chiesto   l'annullamento,   del
provvedimento  n.PG/144288/2007   del   28/9/2007   della   Direzione
Regionale  Servizi  di  Quiescenza  della  Regione  Siciliana-  fondo
pensioni Sicilia con il quale le e' stato comunicato  l'avvio  di  un
procedimento di recupero di somme ritenute pagate in eccesso pari  ad
Euro 657,32. 
    A  tale  atto,  sebbene  la  ricorrente  avesse  partecipato   al
procedimento  presentando   osservazioni   all'amministrazione,   non
seguiva  alcun  successivo  provvedimento,   ma   la   somma   veniva
recuperata, mediante due trattenute mensili di € 328,66. 
    In particolare, in detto ricorso la ricorrente,  gia'  dipendente
della Regione Siciliana in pensione, sostiene di avere percepito tale
somma in buona fede e chiede l'annullamento  dell'atto  sopra  citato
avente natura provvedimentale. 
    Con tale provvedimento l'amministrazione regionale ha  comunicato
alla ricorrente che: "Con riferimento al D.D.S. n.4633  del  6/6/2007
registrato alla Ragioneria Centrale per la Presidenza il  21.0607  al
n.2713 si informa la S.V. che la pensione  attualmente  percepita  e'
superiore a quella spettante dal succitato decreto. 
    Per  quanto  sopra  l'importo  di  pensione   annuo   esattamente
determinato, a seguito sviluppo contabile del D.D.S. 4633/07 pari a e
27.770,53, pertanto questa UO., ai sensi  degli  art.  8  e  seguenti
della L.R.10/1991, comunica a tutti gli effetti di legge che: 
        1) dal mese di ottobre 2007  procedera'  alla  riduzione  del
rateo mensile da e 2.322,43 a e 2.134,21; 
        2) l'importo della situazione debitoria accertata ammonta a 6
657,32 che dal mese di novembre 2007 la  scrivente  unita'  operativa
procedera', con cod.34, al recupero frazionato di tale somma  per  un
totale di due mensilita'. 
    Si fa presente che la S. V. puo' intervenire nel procedimento  ai
sensi della L r. 10/1991 
    Sulla base del predetto atto di avvio dei  procedimento,  sebbene
la ricorrente intervenisse presentando memoria allegata agli atti del
processo, l'amministrazione non forniva alcuna risposta  e  procedeva
al recupero; la ricorrente presentava ricorso a questa sezione  della
Corte dei conti, chiedendone l'annullamento del predetto atto a tutti
gli effetti ritenuto provvedimentale. 
    All'udienza del 16/6/2014, il ricorso e' stato trattato davanti a
questo giudice per la decisione nel merito. 
    Il motivo principale ed  essenziale  del  ricorso  e'  costituito
dalla richiesta di annullamento del  provvedimento  impugnato,  dalla
lettura dello stesso non si puo' comprendere la ragione di fatto e di
diritto per  la  quale  il  provvedimento  di  recupero  della  somma
indebitamente erogata sia stato emanato e  la  ricorrente  chiede  il
riconoscimento della sua buona fede. 
    Con  memoria  depositata  il  27  dicembre  2011  si   costituiva
l'amministrazione  regionale  la  quale  dichiarava  per  quanto  qui
interessa:   L'operato   dell'amministrazione    regionale    risulta
legittimo. Infatti, questa amministrazione ha escluso  l'applicazione
del beneficio in questione per quei soggetti collocati in  quiescenza
successivamente all'i luglio 1990, cosi' come previsto dal  combinato
disposto dell'art. 5 della legge regionale n. 11/1988 e  dall'art.  5
della  legge  regionale   n.19/1991,   che   non   prevedono   alcuna
possibilita'  di  operare  sugli  aumenti  periodici  oltre  la  data
anzidetta...... 
    In sostanza l'amministrazione tenta di integrare  la  motivazione
del provvedimento n.PG/144288/2007 del 28/9/2007 in sede processuale,
anche alla luce della  disciplina  sul  provvedimento  amministrativo
contenuta nel comma 2, primo alinea,  dell'art.  21-octies  della  L.
241/1990, introdotto con l'art. 14 della L. 15/2005,  ritenuta  norma
processuale immediatamente applicabile. 
    Tale norma  prevede:  2.  Non  e'  annullabile  il  provvedimento
adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma  degli
atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento,  sia  palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato. 
 
                               Diritto 
 
    Questo giudice si trova di fronte in corso di  giudizio,  ad  una
questione sulla  compatibilita'  costituzionale  dell'art.  21-octies
comma 2 primo periodo, rispetto agli artt. 3, 97, 24, 113 e 117 comma
1  della  Costituzione,  questione  che  ritiene  rilevante   e   non
manifestamente    infondata    atteso    che,     come     accennato,
l'amministrazione  intende  integrare  la  motivazione  in  corso  di
giudizio dopo un rilevante periodo di tempo. 
    Quindi, la questione e' rilevante ai fini della decisione poiche'
questo giudice deve valutare tale integrazione in sede processuale se
accettarla o meno. 
    Conseguentemente,  la  questione  di  costituzionalita'  non   e'
manifestamente infondata per i seguenti motivi. 
    Codesta  Corte  costituzionale  con  la  sentenza  n.310/2010  ha
affermato che: Si deve premettere che l'art. 3, comma 1, della  legge
n. 241 del 1990 (e successive  modificazioni)  stabilisce  che  «ogni
provvedimento    amministrativo,    compresi    quelli    concernenti
l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi
ed il personale,  deve  essere  motivato,  salvo  che  nelle  ipotesi
previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i  presupposti  di
fatto e le ragioni giuridiche  che  hanno  determinato  la  decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria».
Il comma 2, poi, esclude la necessita' della motivazione per gli atti
normativi e per quelli a contenuto generale. 
    La  norma  sancisce  ed  estende   il   principio,   di   origine
giurisprudenziale, che in epoca anteriore all'entrata in vigore della
legge n. 241 del  1990  aveva  gia'  affermato  la  necessita'  della
motivazione,  con  particolare  riguardo  al  contenuto  degli   atti
amministrativi discrezionali, nonche'  al  loro  grado  di  lesivita'
rispetto alle situazioni giuridiche dei privati,  individuando  nella
insufficienza  o  mancanza  della  motivazione  stessa   una   figura
sintomatica di eccesso di potere. 
    L'obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi e' diretto a
realizzare la conoscibilita', e quindi  la  trasparenza,  dell'azione
amministrativa. Esso e' radicato  negli  arti  97  e  113  Cost.,  in
quanto, da un lato,  costituisce  corollario  dei  principi  di  buon
andamento  e  d'imparzialita'  dell'amministrazione  e,   dall'altro,
consente al destinatario del  provvedimento,  che  ritenga  lesa  una
propria situazione  giuridica,  di  far  valere  la  relativa  tutela
giurisdizionale..... Restano, dunque, elusi i principi di pubblicita'
e di trasparenza dell'azione amministrativa, pure affermati dall'art.
1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, ai quali va riconosciuto  il
valore  di  principi  generali,  diretti  ad  attuare  sia  i  canoni
costituzionali di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione
(art. 97, primo comma, Cost.),  sia  la  tutela  di  altri  interessi
costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei  confronti
della stesse amministrazione (artt. 24 e 113 Cost.; sul principio  di
pubblicita', sentenza n. 104 del 2006, punto 3.2 del  Considerato  in
diritto). E resta altresi' vanificata  l'esigenza  di  conoscibilita'
dell'azione amministrativa, anch'essa intrinseca ai principi di  buon
andamento  e  d'imparzialita',  esigenza  che  si  realizza   proprio
attraverso la motivazione, in quanto strumento volto ad esternare  le
ragioni   e   il   procedimento   logico    seguiti    dall'autorita'
amministrativa. Il tutto in presenza di provvedimenti non soltanto  a
carattere discrezionale, ma anche dotati di indubbia lesivita' per le
situazioni giuridiche del soggetto che ne e' destinatario. 
    Se cosi' e', come  affermato  da  codesta  Corte,  l'integrazione
della motivazione in corso  di  giudizio  deve  essere  ritenuta  non
ammissibile, anche per  un  atto  avente  natura  vincolata,  poiche'
l'obbligo motivazione, seppure minimale esiste anche  tale  categoria
di atti. 
    Ad  avviso  di  questo  giudice  non  ha  rilevanza   la   natura
discrezionale o vincolata (interesse legittimo o  diritto  soggettivo
secondo tradizione) dell'atto  amministrativo  per  esistere  o  meno
l'obbligo di motivazione. 
    Tra l'altro, l'obbligo di motivazione e' previsto anche  per  gli
atti di natura tributaria dall'art. 7 della legge 212/2000,  ritenuti
atti vincolati. 
    Anche un atto totalmente vincolato non puo' sfuggire  all'obbligo
di motivazione nel suo contenuto minimo  della  evidenziazione  della
norma giuridica applicata al caso di specie e/o dell'indicazione  del
presupposto di fatto richiamato dalla stessa. 
    In realta', tornando alle origini, sono proprio questi i  termini
della questione, che fu affrontata e risolta  dall'Adunanza  plenaria
del Consiglio di Stato n. 2/1962 ove in materia di atti  di  recupero
di  indebiti  si  affermo':  In  questioni  di   natura   prettamente
patrimoniale non trovano applicazione i principi dell'annullamento di
ufficio:  in  qualsiasi  tempo,  entro  i  termini  di  prescrizione,
l'amministrazione ha il potere di correggere gli errori che inficiano
precedenti   deliberazioni,   le   quali   sono   implicitamente   ed
automaticamente annullate dalla  nuova.  Il  pubblico  interesse  che
legittima la rettifica si  identifica  nell'esatta  liquidazione  del
dovuto e la nuova deliberazione e' sufficientemente motivata  con  il
semplice richiamo alle norme di legge in cui trovano base immediata i
diritti patrimoniali regolati. In tali casi, infine, in  mancanza  di
una qualsiasi valutazione  discrezionale,  non  e'  configurabile  il
vizio  di  disparita'  di  trattamento:  se   ad   altri   e'   stato
illegittimamente    dato    piu'    del    dovuto,     e'     obbligo
dell'amministrazione ripetere l'indebito, non gia' estendere a  terzi
il  trattamento  illegittimamente  accordato,  commettendo  un  nuova
illegittimita'. 
    Quindi, non corrisponderebbe al vero che  un  atto  vincolato  di
recupero di indebito possa essere totalmente  privo  di  motivazione,
ossia in bianco, e  senza  l'indicazione  della  norma  giuridica  di
riferimento, salva la  possibilita'  di  successiva  integrazione  in
corso di giudizio. 
    Inoltre,  sussiste   una   piena   integrazione   applicativa   e
interpretativa  tra  legge  nazionale  e  legge  regionale  siciliana
n.10/1991, poiche' l'art.37 della medesima  legge  regionale  prevede
che: Per quanto non previsto dalla presente legge, si  applicano,  in
quanto  compatibili,  le  disposizioni  della   legge   241/1990,   e
successive modifiche e integrazioni, ed i relativi  provvedimenti  di
attuazione. 
    Pertanto, come affermato da codesta  Corte  costituzionale  se  i
principi di pubblicita' e trasparenza contenuti nell'art. 1  comma  1
della legge 241/1990 e della  L.R.Sicilia  n.10/1991  si  configurano
come norme di attuazione dell'art. 97 comma 1 della Costituzione,  lo
sono anche i principi del diritto comunitario richiamati dalla stessa
norma, in  cui  rientra  anche  l'obbligo  di  motivazione  dell'atto
amministrativo, testualmente  previsto  dall'art.  296  comma  2  del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ove  si  prevede  che:
gli atti giuridici sono motivati e dall'art. 41 comma 2 lett. c),  in
cui e'  previsto  l'obbligo  per  l'amministrazione  di  motivare  le
proprie decisioni. Con il trattato di Lisbona  alla  Carta  e'  stato
riconosciuto rango pari a quello dei  trattati  istitutivi  (art.  6,
par. 1 TUE). 
    E la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione  europea
ha sempre affermato l'impossibilita' di integrazione  nel  corso  del
processo del provvedimento amministrativo: La motivazione  prescritta
dall'art. 190 del Trattato  (ora  296),  deve  essere  adeguata  alla
natura dell'atto. Essa' deve far  apparire  in  forma  chiara  e  non
equivoca l'iter logico  seguito  dall'autorita'  comunitaria  da  cui
promana l'atto, onde consentire  agli  interessati  di  conoscere  le
ragioni  del  provvedimento  adottato  ed  a  permettere  al  giudice
competente di esercitare il proprio controllo.  La  necessita'  della
motivazione deve essere valutata in funzione  delle  circostanze  del
caso, in particolare del contenuto dell'atto,della natura dei  motivi
esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre  persone
da questo riguardate direttamente e individualmente, possano avere  a
ricevere  spiegazioni.  La  motivazione  non   deve   necessariamente
specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto  pertinenti,  in
quanto l'accertamento del se la motivazione di  un  atto  soddisfi  i
requisiti di cui all'art. 190 del Trattato va  effettuato  alla  luce
non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto  e  del  complesso
delle norme giuridiche che  disciplinano  la  materia  un  difetto  o
un'insufficienza di motivazione ,rientra nella violazione delle forme
sostanziali, e costituisce un motivo  di  ordine  pubblico  che  deve
essere  sollevato  d'ufficio  dal  giudice  comunitario,C265/97   del
30/3/2000 VBA,Florimex/Commissione. 
    L'obbligo di motivare una decisione che reca  pregiudizio  ha  lo
scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo  controllo  sulla
legittimita'  della   decisione   e'   di   fornire   all'interessato
indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia  fondata  o
sia  inficiata  da  un  vizio  che   permette   di   contestarne   la
legittimita', ne deriva che la motivazione deve, in via di principio,
essere comunicata all'interessato contemporaneamente  alla  decisione
che gli reca pregiudizio e che la mancanza di  motivazione  non  puo'
essere sanata dal fatto che  l'interessato  venga  a  conoscenza  dei
motivi della  decisione  nel  corso  del  procedimento  dinanzi  alla
Corte.C195/80 del 26  novembre  1981  Michel.  Tale  orientamento  ha
trovato ulteriore  conferma:  l'obbligo  di  motivare  una  decisione
individuale ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo
controllo  sulla  legittimita'   della   decisione   e   di   fornire
all'interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione
sia fondata oppure  sia  eventualmente  inficiata  da  un  vizio  che
consenta di contestarne la validita'. 
    La  motivazione  in  linea  di  principio,  deve  quindi   essere
comunicata all'interessato contemporaneamente alla decisione che  gli
reca pregiudizio. La mancanza di motivazione non puo'  essere  sanata
dal fatto che l'interessato venga a conoscenza del ragionamento  alla
base  della  decisione  nel  corso  del  procedimento  dinanzi   alla
Corte.cause riunite C189/02,202/02,205/02,206/02,207/02,208/02,213/02
del 28 giugno 2005 Dansk Rorindustri ed altri. 
    Alla luce di quanto esposto vi sarebbe una palese  contraddizione
tra l'art. 2l-octies legge 241/1990 che consentirebbe  l'integrazione
della motivazione in sede processuale e l'art. 1 della stessa  legge,
ove si richiama  l'applicazione  da  parte  dell'amministrazione  dei
principi dell'ordinamento comunitario cosi' come  interpretati  dalla
Corte di giustizia, in cui rientra quello dell'obbligo di motivazione
dell'atto amministrativo e del divieto di integrazione  della  stessa
in sede processuale. Con la conseguente violazione  dell'art.3  della
Costituzione nonche' dell'art.117  comma  l  della  Costituzione  per
disparita' di trattamento in termini di  tutela  giurisdizionale  tra
atti derivati dalla  normativa  comunitaria  ed  atti  esclusivamente
interni. 
    Infine, la possibilita' da parte di un giudice  di  accettare  la
motivazione dell'atto amministrativo in sede  processuale  cozzerebbe
con il principio della separazione  dei  poteri,  tale  principio  e'
espressione della tradizionale separazione tra il potere  giudiziario
e il potere  amministrativo,  ed  ha  trovato  recente  e  definitiva
consacrazione normativa, -naturalmente avente  valenza  di  principio
generale- nell'ambito delle  situazioni  oppositive,  con  l'art.  34
comma 2 c.p.a., ove si  prevede:  In  nessun  caso  il  giudice  puo'
pronunciare  con  riferimento  a  poteri  amministrativi  non  ancora
esercitati. 
    In  quanto  il  giudice  si   sostituirebbe   all'amministrazione
integrando la motivazione dell'atto.

 
                                P.Q.M. 
 
    La Corte dei conti  -  Sezione  Giurisdizionale  per  la  Regione
Siciliana - Il Giudice Unico delle pensioni, sospende il processo. 
    Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge  costituzionale  1/1948  e  23
della legge 87/1953. 
    Ritenendo   che   il   giudizio   non   possa   essere   definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione  di  legittimita'
costituzionale. 
    Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 21-octies comma 2 primo periodo
della legge 241/1990. 
    Dispone  l'immediata   trasmissione   degli   atti   alla   Corte
costituzionale  per  la  risoluzione  della  superiore  questione  di
legittimita' costituzionale. 
    Dispone che  la  segreteria  provveda  alla  comunicazione  della
presente ordinanza alle parti costituite, nonche' al  Presidente  del
Consiglio dei ministri, con la comunicazione ai Presidenti di  Camera
e Senato. 
 
    Cosi' deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 16  giugno
2014. 
 
                      Il giudice unico: Grasso 
 
    Depositato oggi in segreteria nei modi di legge. 
    Palermo 9 settembre 2014. 
    Pubblicata il 10 settembre 2014 
    Il funzionario della cancelleria: Ficalora