N. 6 SENTENZA 20 - 27 gennaio 2015
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Richiesta di abrogazione referendaria di disposizioni in materia di trattamenti pensionistici di cui all'art. 24 del decreto-legge n. 201 del 2011 (convertito dalla legge n. 214 del 2011). - Art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214.(GU n.4 del 28-1-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 24
(Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici) del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214, giudizio iscritto al n. 162 del
registro referendum.
Vista l'ordinanza dell'11 dicembre 2014, con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 20 gennaio 2015 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Andrea Manzi e Luca Antonini per Calderoli
Roberto, Candiani Stefano, Centinaio Gian Marco e Munerato Emanuela
nella qualita' di rappresentanti del Comitato promotore Lega Nord e
l'avvocato dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza dell'11 dicembre 2014, l'Ufficio centrale per
il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ai sensi
dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del
popolo) e successive modificazioni, ha dichiarato conforme alle
disposizioni di legge la richiesta di referendum popolare abrogativo,
promossa da quindici cittadini italiani (con annuncio pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 25 febbraio 2014, serie generale, n.
46), sul quesito cosi' inizialmente formulato: «Volete Voi che sia
abrogato: il decreto-legge n. 201 recante "Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici",
convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1, legge 22
dicembre 2011, n. 214, nel testo risultante per effetto di
modificazioni e integrazioni successive, limitatamente all'articolo
24?».
2.- L'Ufficio centrale, con la stessa ordinanza - ritenuto
«opportuno [...] provvedere all'integrazione del quesito per inserire
[...] la rubrica della disposizione oggetto della richiesta
referendaria suddetta» - ne ha cosi' ridenominato il titolo:
«Abrogazione delle disposizioni in materia di trattamenti
pensionistici di cui all'art. 24 del decreto-legge n. 201 del 2011
(convertito dalla legge n. 214 del 2011)».
3.- Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta
comunicazione dell'ordinanza, ha fissato, per la conseguente
deliberazione, la camera di consiglio del 14 gennaio 2015, disponendo
che ne fosse data comunicazione ai sensi dell'art. 33 della legge n.
352 del 1970.
4.- In prossimita' della camera di consiglio del 14 gennaio 2015,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato una memoria con
la quale chiede che la richiesta di referendum abrogativo, del
predetto art. 24 del decreto-legge n. 201 del 2011, sia dichiarata
inammissibile.
A tal fine, la difesa erariale deduce che la richiesta
referendaria non sarebbe tale da soddisfare, anzitutto, il requisito
dell'omogeneita' del quesito, coinvolgendo esso tutte le disposizioni
in materia di trattamenti pensionistici, sia pubblici che privati,
oltre a norme in materia di perequazione delle pensioni, di
riequilibrio della previdenza per i liberi professionisti e un Fondo
per il finanziamento di interventi a favore dell'occupazione
giovanile e delle donne.
Inoltre, la norma di cui si chiede l'abrogazione, introducendo
nuovi principi in tema di trattamenti previdenziali, costituirebbe
"una disposizione della manovra finanziaria del 2011, produttiva di
effetti collegati in via diretta ed immediata alla legge di bilancio"
e, dunque, non sottoponibile, di per se', a referendum ai sensi
dell'art. 75 Cost.
5.- La trattazione del giudizio di ammissibilita' della suddetta
richiesta di referendum - gia' fissata per la data del 14 gennaio
2015 - e' stata, con ordinanza in pari data, rinviata all'udienza
camerale del 20 gennaio successivo, in adesione alla richiesta in tal
senso formulata dai cittadini suoi presentatori, non risultando nei
loro confronti ritualmente perfezionata la notifica del provvedimento
di fissazione della data della precedente udienza, della quale gli
stessi dichiaravano di essere venuti solo tardivamente aliunde a
conoscenza.
6.- Nel termine di cui all'art. 33 della legge n. 352 del 1970,
la difesa dei predetti presentatori ha, quindi, depositato memoria,
nella quale si sostiene che la norma oggetto della presente richiesta
di referendum - diversamente dalle «Norme per il riordino del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della L. 23 ottobre 1992, n. 421», di cui al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (strutturate nell'ambito di una
legge di delega e preannunciate nei documenti di programmazione
finanziaria), oggetto della declaratoria di inammissibilita' del
referendum di cui alla sentenza n. 2 del 1994 - si risolva in un
«intervento straordinario, annunciato e adottato quasi in
contemporanea, in alcun modo riconducibile alla legge di stabilita'»
e, quindi, alla categoria delle leggi di bilancio.
Considerato in diritto
1.- La Corte e' chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilita' della
richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 24 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214 (da ora, piu' semplicemente d.l. n.
201 del 2011): richiesta dichiarata legittima, con ordinanza dell'11
dicembre 2014, dall'Ufficio centrale per il referendum, costituito
presso la Corte di cassazione, che ha modificato il correlativo
quesito, con attribuzione del seguente titolo: «Abrogazione delle
disposizioni in materia di trattamenti pensionistici di cui all'art.
24 del decreto-legge n. 201 del 2011 (convertito dalla legge n. 214
del 2011)».
2.- Il citato art. 24 aggrega, nei commi da 1 a 31-bis, di cui si
compone, una variegata serie di «disposizioni in materia di
trattamenti pensionistici» relativa ai settori del lavoro sia
pubblico che privato, sia subordinato che autonomo e dei liberi
professionisti; e che attengono sia alla "nuova" pensione di
vecchiaia che a quella "anticipata" (sostitutiva della precedente
pensione di anzianita'); contemplano misure concernenti la
contribuzione di solidarieta' e il blocco della perequazione
automatica delle pensioni; prevedono anche l'istituzione di un «Fondo
per il finanziamento di interventi a favore dell'incremento in
termini quantitativi e qualitativi dell'occupazione giovanile e delle
donne» (comma 27) e disciplinano la tassazione delle indennita' di
fine rapporto e di quelle in favore di amministratori di societa' di
capitali (comma 31).
3.- La richiesta in esame e' inammissibile per motivi che
attengono sia alla natura della normativa che si intende abrogare,
sia alla struttura del quesito.
3.1.- In relazione al primo profilo - anche a prescindere dalla
natura tributaria, ostativa alla sottoponibilita' a referendum ex
art. 75 Cost., della su citata disposizione, di cui al comma 31,
inserita all'interno dell'art. 24 del d.l. n. 201 del 2011,
considerato come aggregato unitario e indiviso dalla richiesta
abrogativa - rileva il divieto di ammissibilita' del referendum
abrogativo di leggi di bilancio, di cui al medesimo precetto
costituzionale, riferibile al complessivo contenuto disciplinatorio
del predetto art. 24.
3.1.1.- Al riguardo, questa Corte - sulla premessa che la
interpretazione letterale delle cause di inammissibilita'
testualmente descritte nell'art. 75 Cost. deve essere integrata «da
una interpretazione logico-sistematica, per cui vanno sottratte al
referendum disposizioni produttive di effetti collegati in modo cosi'
stretto all'ambito di operativita' delle leggi espressamente indicate
dall'art. 75, che la preclusione debba ritenersi sottintesa»
(sentenza n. 16 del 1978) - ha gia' avuto modo di precisare, con
riguardo alla categoria, in particolare, delle «leggi di bilancio»,
che - se non possono, agli effetti del divieto sub art. 75 Cost., a
questa equipararsi «le innumerevoli leggi di spesa» (sentenza n. 16
del 1978), ancorche' (e per il solo fatto che) perseguano obiettivi
di «contenimento della spesa pubblica» (sentenza n. 12 del 2014) -
sono, viceversa, a detta categoria riconducibili quelle leggi che
«presentino "effetti collegati in modo cosi' stretto all'ambito di
operativita'" delle leggi di bilancio, da essere sottratte a
referendum, diversamente dalle altre innumerevoli leggi di spesa».
Con l'ulteriore puntualizzazione che un tale «stretto collegamento si
puo' ritenere sussista se il legame genetico, strutturale e
funzionale con le leggi di bilancio sia tale che le norme sostanziali
collegate incidano direttamente sul quadro delle coerenze
macroeconomiche e siano essenziali per realizzare l'indispensabile
equilibrio finanziario» (sentenza n. 2 del 1994), in modo da
rientrare nella «manovra di bilancio» (sentenza n. 35 del 1985).
3.1.2.- In applicazione di tali principi, sono gia' state
ritenute inammissibili due richieste di referendum relative al
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, recante «Norme per il
riordino del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici,
a norma dell'articolo 3 della L. 23 ottobre 1992, n. 421», in
ragione, appunto, del ravvisato stretto collegamento, «nel tempo»,
degli effetti del suddetto atto legislativo «all'ambito di
operativita' delle leggi di bilancio», anche in correlazione alla sua
specifica finalita' di «stabilizzazione del sistema per dare
sicurezza ai pensionati attuali e futuri sulla tenuta finanziaria del
sistema stesso» (sentenza n. 2 del 1994).
La difesa dei promotori ha, a tal riguardo, sostenuto che lo
«stretto collegamento» con l'ambito di operativita' della legge di
bilancio - ravvisato dalla ricordata sentenza n. 2 del 1994 rispetto
alla disciplina pensionistica di cui al decreto legislativo n. 503
del 1992 - non possa essere, pero', analogamente individuato nella
norma oggetto dell'attuale richiesta referendaria. E cio' perche' si
tratterebbe, in questo caso, di «un intervento straordinario,
annunciato ed adottato quasi in contemporanea», con un decreto-legge,
«e non di un intervento strutturato nell'ambito di una legge di
delega e preannunciato nei documenti di programmazione finanziaria»,
«come invece era accaduto per il d.lgs. n. 503 del 1992».
La stessa difesa - dopo aver sottolineato «come la legge di
stabilita' per il 2012 (legge 12 novembre 2011, n. 183) sia stata
promulgata oltre venti giorni prima dell'adozione (6 dicembre) del
decreto-legge n. 201 del 2011» - ha poi ancora sostenuto che cio' sia
«dirimente» al fine di «escludere che il suddetto decreto-legge possa
ritenersi collegato in modo genetico e funzionale con quelle leggi di
bilancio per le quali l'art. 75 della Costituzione esclude il
referendum».
3.1.3. - L'argomento non e' fondato.
Il «collegamento» alla legge di bilancio, agli effetti della
inammissibilita' del referendum, ben puo', infatti, riferirsi anche a
provvedimenti a detta legge successivi, ove formalmente e
sostanzialmente correttivi o integrativi della stessa, che si rendano
necessari per l'equilibrio della manovra finanziaria.
Questa evenienza e' espressamente prevista e disciplinata dalla
disposizione di cui al comma 6 dell'art. 10-bis della legge di
contabilita' e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196),
come introdotta dall'art. 2, comma 3, della legge 7 aprile 2011, n.
39 (Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti alle
nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento
delle politiche economiche degli Stati membri), in vigore dal 13
aprile successivo, la quale prevede che, in tal caso, «il Governo
[...] trasmette una relazione al Parlamento nella quale indica [...]
gli interventi correttivi che si prevede di adottare».
Come noto, la riferita procedura e' stata applicata, per la prima
volta, proprio con riguardo al d.l. n. 201 del 2011.
Nella Relazione al Parlamento, presentata il 4 dicembre 2011, il
Governo evidenziava come - in ragione delle recenti tensioni sui
mercati finanziari - «per mantenere gli impegni assunti in sede
europea» si rendesse, appunto, necessaria una manovra correttiva
[della precedente legge n. 183 del 12 novembre 2011] equivalente a
circa l'1,3 per cento del Prodotto interno lordo - incidente, per una
parte rilevante sul settore previdenziale - ed espressamente
qualificava tale intervento come "collegato" alla manovra di finanza
pubblica per il triennio 2012-2014.
Ed e' in ragione di cio' che, in sede di esame (per la
conversione in legge) del d.l. n. 201 del 2011, e' stata applicata la
disposizione di cui all'art. 123-bis, comma 3-bis, del Regolamento
della Camera, relativa al regime di ammissibilita' delle proposte
emendative di provvedimenti collegati alla manovra di finanza
pubblica (Intervento del Presidente Giorgetti, in Commissioni Riunite
V e VI, seduta dell'8 dicembre 2011 - Atti Camera n. 4829, XVI
Legislatura). E, anche in sede di discussione e approvazione in
Senato (651ª Seduta, 22 dicembre 2011), il disegno di legge n. 3066,
di conversione del d.l. n. 201 del 2011, e' stato espressamente
qualificato come «Collegato alla manovra finanziaria».
Il collegamento della norma che si intende sottoporre a
referendum con la legge di bilancio e' ulteriormente, ed
inequivocabilmente, del resto, dimostrato dal fatto che la
disposizione di cui all'art. 5 della legge n. 183 del 2011 (in
materia di trattamenti pensionistici e, segnatamente, sull'elevazione
del requisito anagrafico ad anni 67 per chi matura il diritto al
pensionamento dall'anno 2026), e' stata abrogata proprio dal comma 9
dell'art. 24 del d.l. n. 201 del 2011, che, pertanto, e' venuto ad
incidere su un aggregato, importante, della manovra di bilancio, con
evidenti prospettive di ampliare l'orizzonte della sostenibilita'
finanziaria stessa (anticipando la progressione in avanti del
requisito anagrafico).
In definitiva, proprio gli evidenziati profili di contenuto e
procedurali, che sostanziano la portata dell'art. 24 e ne hanno
caratterizzato l'origine, rendono immediatamente percepibile la
differenza di piani sui quali si collocano l'anzidetta disposizione
oggetto del quesito referendario ed una «qualunque legge» che
«persegua obiettivi o produca effetti di contenimento della spesa
pubblica in vista del riequilibrio del bilancio statale» (sentenza n.
12 del 2014); una distanza, dunque, che, anche nel caso in esame,
mantiene intatta l'esigenza di non ampliare eccessivamente l'orbita
del divieto di cui all'art. 75, secondo comma, Cost.
3.2.- Ulteriore, a sua volta decisivo, motivo di inammissibilita'
della odierna richiesta di referendum e' costituito dalla palese
carenza di omogeneita' del quesito. Cio' che, nella loro memoria, i
promotori neppure hanno contestato, insistendo, invece, sui
molteplici aspetti di criticita' che paleserebbe la disciplina recata
dall'art. 24 e, tra questi, in particolare quello della sua incidenza
pregiudizievole su una estesa platea di destinatari; censure, queste,
che, come tali, non possono pero' radicare alcun scrutinio in questa
sede, giacche' estranee all'ambito oggettivo del presente giudizio di
ammissibilita' ai sensi della legge costituzionale n. 1 del 1953.
La richiesta in esame - proponendosi di sottoporre ad abrogazione
in modo indistinto l'intero art. 24 del d.l. n. 201 del 2011 -
investe, infatti, all'interno della stessa (di per se') ampia e
variegata materia dei «trattamenti pensionistici», una pluralita' di
fattispecie differenziate, sia in relazione alle forme di pensione
(stante l'autonomia disciplinatoria della «pensione di anzianita'»
rispetto a quella, cosiddetta ora, «anticipata»), sia con riguardo
alla pluralita' delle categorie di soggetti interessati (lavoratori
pubblici, privati, subordinati, autonomi, liberi professionisti), cui
corrispondono non uniformi regimi previdenziali; e coinvolge,
altresi', disposizioni normative che attengono alle aliquote
contributive dei soli lavoratori autonomi, alla perequazione
automatica, alla contribuzione di solidarieta' ed alla istituzione di
un Fondo per favorire l'occupazione giovanile e delle donne, oltre ad
una disposizione eccentrica ed estranea alla materia previdenziale
come quella di natura tributaria sulla tassazione anche dei compensi
degli amministratori di societa' di capitali.
Si tratta, dunque, nella specie di un "aggregato indivisibile di
norme", tale che «l'elettore si troverebbe a dover esprimere un voto
bloccato su una pluralita' di atti e disposizioni diverse» (sentenza
n. 12 del 2014), con conseguente compressione della propria liberta'
di convincimento e di scelta, a presidio della quale, appunto, e'
posto il requisito della omogeneita' del quesito, al fine di
garantire l'autenticita' della espressione della volonta' popolare
(sentenze n. 47 del 1991, n. 65 e n. 64 del 1990, n. 27 del 1981, ex
plurimis).
4.- L'art. 1 della successiva legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015», nei suoi commi
113, 117, 707, 708 e 709, ha, a sua volta, inciso in senso
modificativo su disposizioni (in particolare su quelle di cui al
comma 10 e al comma 2) dell'art. 24 del d.l. n. 201 del 2011.
Tale modifiche sono evidentemente prive di rilievo agli effetti
dell'odierno giudizio di (esclusa) ammissibilita' del referendum
abrogativo del citato art. 24, anche se, ex post, ulteriormente
confermano il collegamento della disciplina, che ne forma oggetto,
con gli obiettivi e i contenuti, di lungo periodo, della manovra
finanziaria.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione dell'art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, richiesta
dichiarata legittima, con ordinanza dell'11 dicembre 2014,
dall'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte
di cassazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI
Allegato:
Ordinanza letta alla camera di consiglio del 14 gennaio 2015
ORDINANZA
Vista l'istanza di rinvio della trattazione della richiesta di
referendum abrogativo n. 162;
rilevato che la notifica della data dell'odierna udienza non
risulta legalmente perfezionata nei confronti del Comitato promotore.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
rinvia la trattazione del procedimento referendario alla udienza
camerale del 20 gennaio 2015, ore 9,30.
F.to: Alessandro Criscuolo, Presidente