IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO 
                           (Sezione Prima) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 2184 del 2014, proposto  da:  ANSO  -  Associazione
Nazionale   della   Stampa   Online,   Federazione   Media   Digitali
Indipendenti,  Open  Media   Coalition,   in   persona   dei   legali
rappresentanti  p.t.,  rappresentati  e  difesi  dagli  avv.ti  Guido
Scorza, Ernesto Belisario e Maria Laura Salvati, con domicilio eletto
presso il loro studio in Roma, via dei Barbieri, 6; 
    Contro Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, in  persona
del legale - rappresentante p.t., rappresentata e  difesa  per  legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domicilia  in  Roma,
via dei Portoghesi, 12; 
    E con l'intervento di ad adiuvandum: 
        ASSONET   -   Associazione    Nazionale    Imprese    Settore
Telecomunicazioni e Informatica, in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e  difesa  dall'avv.  Maria  Sole  Montagna,  con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Velletri, 10; 
    Ad opponendum: 
        Societa' Italiana Autori cd Editori  (S.I.A.E.),  in  persona
del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa  dagli  avv.ti
Alessandra Amendola, Stefano Astorri, Maurizio Mandel, prof. Aristide
Police e prof. Massimo Luciani, con domicilio eletto presso lo studio
dell'avv. Maurizio Mandel in Roma, v.le della Letteratura, 30; 
        Confindustria   Cultura   Italia   -   Federazione   Italiana
dell'Industria Culturale, nonche' Nuovo Imaie - Nuovo Istituto per la
Tutela dei Diritti degli Artisti Interpreti Esecutori, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e  difesi  dagli
avv.ti prof. Alessandro Botto, Gilberto Nava e Filippo Pacciani,  con
domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via XX Settembre, 5; 
    Per l'annullamento, previa sospensiva: 
    1) della delibera n. 680/13/CONS adottata dall'Autorita'  per  le
garanzie nelle comunicazioni in data 12 dicembre 2013, pubblicata  il
18 dicembre 2013; 
    2) del «Regolamento in materia di  tutela  del  diritto  d'autore
sulle reti di comunicazione  elettronica  e  procedure  attuative  ai
sensi del decreto legislativo 9 aprile 2003,  n.  70»  allegato  alla
delibera n. 680/13/CONS; 
    3) di  ogni  altro  atto  antecedente,  precedente  o  successivo
comunque presupposto o connesso ai provvedimenti impugnati. 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio  dell'Autorita'  per  le
garanzie nelle comunicazioni, con i relativi allegati; 
    Visto  l'atto  di  intervento  «ad  adiuvandum»  di   ASSONET   -
Associazione   Nazionale   Imprese   Settore   Telecomunicazioni    e
Informatica  nonche'  gli  atti  di  intervento  «ad  opponendum»  di
S.I.A.E.,  Confindustria  Cultura  Italia  -   Federazione   Italiana
dell'Industria Culturale e Nuovo Imaie, con i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive  e  la  documentazione  depositate  in
giudizio; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica del 25 giugno 2014  il  dott.  Ivo
Correale e uditi per  le  parti  i  difensori  come  specificato  nel
verbale; 
    Rilevato in fatto e considerato in diritto quanto segue; 
    Rilevato che, con ricorso a questo Tribunale,  notificato  il  18
febbraio 2014 e depositato il successivo 20  febbraio,  la  ANSO,  la
F.E.M.I.  e  Open   Media   Coalition   -   quali,   rispettivamente,
associazione cui  aderiscono  circa  90  tra  web-tv,  micro  web-tv,
micromedia iperlocali, blog  e  video  blog,  portali  informativi  e
aggregatori  di  video  contenuti  operante  in   ambito   regionale,
nazionale  e  internazionale,  associazione  che  opera   a   livello
nazionale che rappresenta oltre 80 imprese attive nel  settore  della
c.d.  «stampa  online»,  associazione  apartitica   ed   indipendente
impegnata nella promozione, nella salvaguardia  e  nella  difesa  del
diritto  inalienabile  alla  liberta'   d'informazione   nonche'   al
pluralismo e all'indipendenza dei media - chiedevano  l'annullamento,
previa  sospensione,  della  delibera  dell'AgCom   in   epigrafe   e
dell'allegato «Regolamento in materia di tutela del diritto  d'autore
sulle reti di comunicazione  elettronica  e  procedure  attuative  ai
sensi del decreto legislativo 9 aprile 2003,  n.  70»  che  risultava
adottato; 
    Rilevato   che,   ripercorrendo   la   successione   della   fase
procedimentale che aveva portato all'adozione  dei  provvedimenti  in
questione, le ricorrenti,  soffermandosi  previamente  sulla  propria
ritenuta  legittimazione  a  ricorrere,  proponevano  sei  motivi  di
ricorso; 
    Rilevato, in sintesi, che, con  il  primo  motivo  le  ricorrenti
lamentavano:  «1.  Incompetenza  assoluta  -   Violazione   dell'art.
21-septies legge n. 241 /1990 - Violazione e falsa applicazione  art.
1 legge n. 24911997 - art. 2 legge n. 481/1995 - d.lgs. n. 259/2003 -
legge n. 633/1941 - artt. 14, 15, 16 d.lgs. n. 70/2003  -  d.lgs.  n.
177/2005  -  Incompetenza  relativa   -   Eccesso   di   potere   per
arbitrarieta', difetto di istruttoria  e  ponderazione,  carenza  dei
presupposti, travisamento dei  fatti,  contraddittorieta',  sviamento
rispetto alfine che l'amministrazione  deve  perseguire»,  in  quanto
l'AgCom, in  carenza  di  potere,  aveva  nella  sostanza  introdotto
nell'ordinamento un procedimento speciale e  paragiurisdizionale  per
l'accertamento delle violazioni dei  diritti  di  autore  «online»  e
l'adozione  di  provvedimenti  idonei  a  porvi  fine  con  carattere
definitivo - fattispecie gia' disciplinata dalla  legge  che  prevede
azioni da promuoversi dinanzi all'Autorita' Giudiziaria -  del  tutto
al di fuori dal perimetro disegnato dalla normativa primaria (che era
richiamata anche sotto il profilo dell'incompetenza relativa)  e  dai
suoi   presupposti   nonche'   dalla   legalita'   costituzionale   e
comunitaria; 
    Rilevato che, in sintesi, con il secondo motivo  lamentavano  «2.
Violazione di legge - Violazione art. 156 legge n. 633/1941 - Eccesso
di potere per arbitrarieta',  difetto  di  istruttoria,  carenza  dei
presupposti, travisamento  ed  erronea  valutazione  dei  falli»,  in
quanto il Regolamento impugnato conteneva una disciplina relativa  ad
una materia gia' oggetto di altra noma di rango  primario,  quale  la
legge n. 633/1941 sul «diritto  d'autore»  nel  testo  in  vigore  in
seguito al d.lgs. n. 140/2006, e, almeno  parzialmente,  in  evidente
contrasto con essa  laddove  impone  di  ricorrere  al  solo  giudice
amministrativo avverso le determinazione dell'AgCom, in contrasto con
la disciplina che riserva la competenza in materia all'a.g.o.  e  con
la  conseguenza  di  dare  luogo  ad  incertezza   interpretativa   e
orientamenti   discordanti   e   impossibilita'   di    trasferimento
dell'azione in sede giudiziaria ordinaria da parte di persone diverse
dal segnalante stante  la  competenza  vincolante  dell'Autorita'  di
settore; 
    Rilevato che, in sintesi, con il  terzo  motivo  lamentavano  «3.
Violazione di  legge  -  Violazione  e  falsa  applicazione  art.  25
Costituzione  -  Violazione  del  principio  del   Giudice   naturale
precostituito per legge - Violazione e falsa  applicazione  art.  156
legge n. 633/1941 - Violazione d.lgs. n. 158/2003 - Eccesso di potere
per arbitrarieta' e illogicita' manifesta, difetto dei  presupposti»,
in quanto l'effetto del Regolamento impugnato era in sostanza  quello
di sottrarre al suo giudice naturale  chiunque  fosse  coinvolto  nel
procedimento  per  violazione  del  diritto  d'autore   destinato   a
celebrarsi dinanzi all'AgCom; 
    Rilevato che, in sintesi, con il quarto  motivo  lamentavano  «4.
Violazione di legge - Violazione e falsa applicazione art.  11  Carta
di Nizza -  Violazione  del  principio  di  certezza  del  diritto  e
prevedibilita'  dei  rapporti  giuridici  -  Eccesso  di  potere  per
irragionevolezza, illogicita' e sviamento», in quanto il  Regolamento
impugnato, con l'ordinare ai soli prestatori di servizi (di «hosting»
o «accesso a Internet») di impedire e porre fine alla violazione  del
diritto d'autore e non anche a «uploader»,  gestore  della  pagina  e
gestore  del  sito  Internet,  oltre  a  dare  luogo  a   difficolta'
operative, trasferiva in capo al prestatore di servizi il rischio  di
bloccare l'accesso ad un novero di  contenuti  ulteriori  rispetto  a
quelli  oggetto  di   originaria   contestazione,   con   conseguente
responsabilita' nei confronti degli autori  di  opere  estranee  alla
contestata  violazione;  ne'  era  considerata  nel  Regolamento   in
questione  la  circostanza  nella  quale   si   rendesse   necessario
disabilitare un blocco preventivamente disposto dalla  stessa  AgCom.
Ne  conseguiva  per  le  ricorrenti  una   questione   di   rilevanza
comunitaria in ordine alla violazione della liberta' di comunicazione
di cui all'art. 11 della Carta di Nizza da sottoporre al vaglio della
Corte di giustizia, ex art. 267 TFUE; 
    Rilevato che, in sintesi, con il quinto  motivo  lamentavano  «5)
Violazione di legge - Violazione e falsa applicazione art.  10  carta
EDU - Violazione  art.  21  Costituzione  -  Eccesso  di  potere  per
arbitrarieta' ed ingiustizia manifesta», in quanto dal  contesto  del
Regolamento in questione emergeva che si  dava  luogo  a  limitazione
alla liberta' di comunicazione -  attiva  e  passiva  -  mediante  un
provvedimento amministrativo e non un atto avente forza di legge,  in
contrasto e contraddittorieta' con la precedente  scelta  legislativa
di riservare all'a.g.o., con sue sezioni specializzate, la competenza
a conoscere di ogni controversia connessa alla violazione del diritto
d'autore; 
    Rilevato che, in sintesi, con il  sesto  motivo  lamentavano  «6)
Violazione di legge - Violazione dell'art. 10-bis legge n. 241/1990 -
Violazione art. 97 Costituzione - Violazione del giusto  procedimento
- Violazione del principio del  contraddittorio  -  Violazione  della
normativa  comunitaria  -  Eccesso  di   poteri   per   sviamento   e
travisamento dei presupposti  in  fatto  e  diritto»,  in  quanto  il
regolamento  non  chiariva  come  considerare  da  parte  dell'AgCom,
«irrintracciabili» l'autore del contenuto e/o il  responsabile  della
sua  pubblicazione  (c.d.  «uploader»)  dovendo  dare   comunicazione
dell'avvio   del   procedimento   a   costoro   solo   se,   appunto,
«rintracciabili», fermo restando che, se rintracciati,  era  concesso
un termine esiguo di  cinque  giorni,  abbreviabile  a  72  ore,  per
formulare controdeduzioni, del tutto inidoneo a garantire il  diritto
degli  interessati  ad  un  giusto  procedimento,   con   conseguente
questione  di  compatibilita'  comunitaria  per  la  quale  pure   le
ricorrenti chiedevano la rimessione alla Corte di giustizia; 
    Rilevato che si  costituiva  in  giudizio  l'Autorita'  intimata,
rilevando   l'inammissibilita'   del   ricorso   per    carenza    di
legittimazione e di interesse e la sua infondatezza; 
    Rilevato  che  proponeva  rituale  intervento   «ad   adiuvandum»
l'ASSONET,  evidenziando  la  sua  legittimazione  in  virtu'   della
appartenenza ad essa anche di «Hosting  providers»,  quali  possibili
destinatari dei provvedimenti di  rimozione  selettiva  o  inibizione
all'accesso di cui  all'ordine  dell'AgCom,  secondo  il  regolamento
impugnato, e che tale regolamento poteva generare un grave rischio di
cancellazione  automatica  di  attivita'   riconducibili   a   libere
manifestazioni del pensiero costituzionalmente tutelate; 
    Rilevato che promuovevano rituali interventi «ad opponendum»  gli
altri soggetti evidenziati  in  epigrafe,  insistendo  sulla  propria
legittimazione e sulla infondatezza dei motivi  di  ricorso,  con  in
particolare la SIAE che eccepiva la mancata notifica del ricorso  nei
suoi confronti quale soggetto controinteressato  necessario,  il  cui
intervento non sanava il  difetto  processuale,  e  che  allegava  un
parere  di  illustre  giurista  a  sostegno  dell'impostazione  delle
proprie tesi; 
    Rilevato che la trattazione cautelare, su istanza di  parte,  era
rinviata al merito; 
    Rilevato che, in prossimita' della  pubblica  udienza,  le  parti
depositavano memorie, anche di replica,  a  confutazione  delle  tesi
avversarie  ed  a  sostegno  delle  proprie,  che  si  affiancava  ai
precedenti nuovo difensore per la SIAE e che in data 25  giugno  2014
la causa era trattenuta in decisione; 
    Considerato che, preliminarmente, non  si  ritengono  fondate  le
eccezioni di carenza di legittimazione e di interesse sollevate dalla
SIAE; 
    Considerato infatti che le prime due associazioni  ricorrenti,  a
vario  titolo,  rappresentano  web-tv,   micro   web-tv,   micromedia
iperlocali, blog e video blog, portali informativi e  aggregatori  di
video contenuti operante in vari ambiti territoriali, imprese  attive
nel  settore  della  c.d.  «stampa  ordine»  e   la   terza   risulta
statutariamente impegnata  nella  promozione,  nella  salvaguardia  e
nella difesa del diritto alla liberta' d'informazione  e  prodotti  e
servizi anche diversi da quelli sospettati di violazione del  diritto
d'autore (in particolare in caso di oscuramento dell'intero sito),  e
per i quali la violazione non e' stata comunque fino a  quel  momento
accertata da alcun organo giurisdizionale; 
    Considerato che alle associazioni ricorrenti e' riconducibile  un
interesse collettivo e omogeneo di tutti i rappresentanti,  immediato
e diretto, ad impugnare il  regolamento  in  epigrafe,  che  contiene
prescrizioni suscettibili di pregiudicare direttamente i  diritti  di
tutti gli associati ovvero della associazione  di  rappresentanza  di
«uploader», gestori  di  pagine  «web»  e  di  siti  internet,  anche
anteriormente  alla  impugnabilita'   del   (futuro)   singolo   atto
interdittivo  da  parte  dell'associato  specificamente  leso,  fermo
restando che se  anche  l'ordine  di  rimozione  fosse  diretto  agli
«access» o  agli  «host  providers»  tali  associati  ne  subirebbero
comunque le conseguenze negative di inaccessibilita' del «sito»; 
    Considerato  che  il  regolamento  in   questione,   come   sara'
evidenziato in prosieguo, prevede che l'AgCom - peraltro in  qualita'
di amministrazione vigilante e non di autorita' indipendente -  possa
unilateralmente accogliere le istanze proposte (e  reiterabili  senza
limiti) da privati proprietari di diritti di proprieta' intellettuale
e  delle  loro  associazioni  di  rappresentanza,  quali   la   SIAE,
disponendo la rimozione di contenuti  dal  «web»  o  la  interdizione
dell'accesso ad  interi  siti,  con  la  conseguenza  che  i  diretti
destinatari del regolamento impugnato, si vedono, quindi, costretti a
modificare  subito  la  propria  organizzazione  imprenditoriale  per
rispondere agli obblighi di monitoraggio e di intervento  diversi  ed
ulteriori - nonche' piu' gravosi - rispetto a quelli  attuali,  senza
avere parametri certi, e oggettivi in specifici settori (come  accade
per pedopornografia  e  tutela  dei  minori  o  gioco  d'azzardo  non
autorizzato), laddove le  violazioni  del  diritto  d'autore  possono
essere trasversalmente riferite ad ogni prodotto e  servizio  offerto
sui siti informatici ed  il  loro  accertamento  puo'  avere  confini
incerti e variabili, dovendosi procedere  alla  comparazione  con  il
prodotto o servizio oggetto  di  proprieta'  intellettuale  altrui  e
dovendosi separare la violazione dagli usi invece leciti, riferiti ad
esempio all'esercizio del diritto di citazione e  di  critica  ed  ai
casi di opere tradizionali e  di  pubblico  dominio  ovvero  messe  a
disposizione del pubblico dallo stesso autore; 
    Considerato, quindi, che  nel  regolamento  impugnato  e'  dunque
effettivamente  riconoscibile  una  capacita'  lesiva  immediata   di
interessi unitari di determinate categorie di soggetti  rappresentati
dalle  ricorrenti,  con  conseguente  legittimazione  e  interesse  a
ricorrere (Cons. St., V, 29 gennaio 1999, n. 69 e 1° luglio 2002,  n.
3568); 
    Considerato che, analogamente, non puo' condividersi  l'eccezione
di  mancata  notifica  del  ricorso   alla   SIAE,   quale   soggetto
controinteressato necessario, in quanto, in virtu' del  principio  di
presunzione di legittimita' (a livello comunitario e costituzionale),
alla normativa che attribuisce compiti di tutela del diritto d'autore
alla SIAE non puo', comunque, essere ricondotta alcuna  posizione  di
appartenenza obbligatoria dei titolari di opere d'ingegno alla  SIAE,
ne' alcuna esclusiva della SIAE  medesima  nella  rappresentanza  dei
loro interessi e nelle azioni di contrasto alla  «pirateria»  oggetto
diretto del Regolamento impugnato, potendo il  procedimento  relativo
essere  indifferentemente  attivato  dai  privati  interessati  o  da
qualsiasi ente da essi delegato,  restando  meramente  volontaria  ed
eventuale la partecipazione della SIAE, che  puo'  quindi  essere  in
questa sede legittimata all'intervento in  giudizio,  quale  soggetto
terzo, ma non  puo'  essere  considerata  soggetto  controinteressato
«necessario» secondo la sua ricostruzione; 
    Considerato che, passando all'esame del merito  del  ricorso,  il
collegio rileva la sostanziale infondatezza dei primi tre motivi,  in
quanto  il  procedimento  amministrativo  delineato  nel  regolamento
impugnato e censurato  dalle  ricorrenti  non  risulta,  in  realta',
orientato a perseguire la violazione primaria del  diritto  d'autore,
tutelato in via diretta dalle norme richiamate dalle  ricorrenti,  il
cui  accertamento  rimane  di  esclusiva  competenza   dell'Autorita'
giudiziaria ordinaria; 
    Considerato, infatti, che il procedimento amministrativo promosso
dall'Autorita' e il procedimento  innanzi  all'Autorita'  giudiziaria
ordinaria si svolgono e riguardano piani distinti e  separati,  ferma
restando la disciplina giuridica del commercio  elettronico,  di  cui
anche  alla  direttiva  2000/31/CE,  che   individua   la   vigilanza
dell'Autorita' di settore sugli intermediari anche (evidentemente)  a
tutela del diritto d'autore «online»; 
    Considerato, quindi, che sotto tale profilo, alla  stregua  delle
norme delegate (aventi valore di legge) di riferimento,  non  risulta
alcuna incompetenza dell'Autorita' intimata ne' alcuna sottrazione al
giudice naturale in materia di tutela diretta del  diritto  d'autore,
cosi' come non si rinviene alcun trasferimento dalla sede giudiziaria
ordinaria a quello amministrativa della stessa materia, in quanto  le
competenze restano divise in base al criterio gia' individuato  dalla
predetta normativa primaria; 
    Considerato,  infatti,  che  il  regolamento   riconosce   valore
specifico all'adeguamento spontaneo del soggetto  destinatario  della
comunicazione  di  avvio  del  procedimento  specifico   -   con   la
conseguente archiviazione del procedimento - prevedendo che, in  caso
contrario, l'Autorita' possa ordinarne  la  rimozione  dei  contenuti
ovvero  la  disabilitazione  dell'accesso  alle  opere  digitali,  ai
prestatori di servizi (hosting), i quali potranno  essere  sanzionati
non gia' per una violazione del diritto d'autore, ma per  l'eventuale
inottemperanza al predetto ordine dell'AgCom, per la cui  delibazione
e' individuabile come giudice naturale quello amministrativo; 
    Considerato  che  anche   il   raccordo   tra   il   procedimento
amministrativo e quello giudiziario operato dal regolamento, ritenuto
anche  per  questo  aspetto  illegittimo  dalle  ricorrenti,  risulta
viceversa conforme,  e  comunque,  non  in  contrasto  rispetto  alle
predette norme di legge, con la conseguente reiezione delle doglianze
dedotte al riguardo; 
    Considerato che, per  quel  che  riguarda  il  quarto  motivo  di
ricorso, il collegio ne rileva la sostanziale infondatezza, in quanto
secondo, la vigente normativa  comunitaria  e  nazionale,  gli  «ISP»
possono  essere  destinatari  di  provvedimenti   dell'Autorita'   di
vigilanza diretti a limitare le «esternalita'  negative»  della  loro
attivita' economica, come gia' accade, ad esempio,  in  relazione  ai
giochi illegali «online»; 
    Considerato che pure infondato  si  palesa  il  sesto  motivo  di
ricorso, non potendosi lamentare  la  violazione  del  principio  del
contraddittorio, che contraddistingue il processo o tutt'al  piu'  un
procedimento amministrativo di natura contenziosa, laddove  nel  caso
di specie si e' al cospetto di un procedimento  di  natura  meramente
amministrativa, caratterizzato  dal  principio  della  partecipazione
procedimentale che deve essere bilanciato con  le  eventuali  ragioni
d'urgenza  rappresentabili  dall'Autorita',  considerata   anche   la
specifica  modalita'  di  trasmissione  dati  sul  «web»,  pressoche'
istantanea,  per  cui   la   previsione   di   termini   brevi(ssimi)
legittimamente riflette  la  necessita'  di  assicurare  efficacia  e
certezza alle situazioni giuridiche tutelate, in un  ambito  digitale
che, come detto, impone tempestivita' o  anche  immediativita'  degli
interventi amministrativi a tutela del diritto d'autore, proprio  per
garantirne l'efficacia nel medesimo ambito; 
    Considerato che a quanto dedotto deve  solo  aggiungersi  l'esame
del quinto motivo di ricorso, con cui le ricorrenti lamentano che dal
contesto del regolamento in questione emerge  che  si  dava  luogo  a
limitazione alla liberta' di  comunicazione  -  attiva  e  passiva  -
mediante un provvedimento amministrativo e non un atto  avente  forza
di legge, in contrasto e contraddittorieta' con la precedente  scelta
legislativa di riservare all'a.g.o., con sue  sezioni  specializzate,
la  competenza  a  conoscere  di  ogni  controversia  connessa   alla
violazione del diritto d'autore; 
    Considerato che quanto legato all'esposizione di tale  motivo  di
ricorso, per il Collegio, introduce il tema della  idoneita'  di  una
procedura amministrativa a disciplinare la  compressione  di  diritti
inviolabili  dei  cittadini,  dando  luogo  ad   una   questione   di
legittimita' costituzionale, comune  ad  altro  contenzioso  relativo
all'impugnazione della medesima delibera AgCom pure in decisione alla
pubblica udienza del 25 giugno 2014; 
    Considerato  che  appare  necessario  prendere  le  mosse   dalla
ricostruzione del quadro giuridico di riferimento: 
    a) la competenza dell'AgCom per le garanzie  nelle  comunicazioni
in tema di tutela del diritto d'autore sulle  reti  di  comunicazioni
elettroniche trova fondamento nella legge 22  aprile  1941,  n.  633,
recante «Protezione del diritto d'autore e di altri diritti  connessi
al suo esercizio» (c.d. «legge sul diritto  d'autore»),  nonche'  nel
decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70  recante  «Attuazione  della
direttiva 2000/311CE relativa a taluni aspetti giuridici dei  servizi
della  societa'  dell'informazione,  in  particolare   il   commercio
elettronico, nel mercato interno» e, per  i  media  audiovisivi,  nel
decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo unico  dei  servizi
di media audiovisivi e radiofonici); 
    b) la competenza dell'AGCom in tema di contrasto alle  violazioni
che si realizzano sulla rete internet per mezzo dei  servizi  offerti
dai fornitori dei servizi della societa' dell'informazione, a propria
volta, rientra nelle attribuzioni generali relative al settore  delle
comunicazioni elettroniche riconosciute  all'Autorita'  dal  relativo
codice (decreto legislativo 1° agosto  2003,  n.  259);  nonche'  dai
poteri regolatori previsti dalle leggi istitutive (leggi n.  481  del
1995 e a 249 del 1997); 
    c) per la tutela del «copyright» sulla  rete,  viene  in  rilievo
l'art. 182-bis della legge  sul  diritto  d'autore  (come  introdotto
dalla legge n. 248/2000), che investe l'AgCom (e la SIAE) di funzioni
di vigilanza al fine di  «prevenire  ed  accertare  violazioni  delle
prescrizioni in materia di diritto d'autore»; 
    d) l'impugnato regolamento fa, infine, specifico  riferimento  al
«decreto sul commercio elettronico» (il citato  d.lgs.  n.  70/2003),
che agli artt. 14, 15, 16 e  17  disciplina  la  responsabilita'  del
prestatore di servizi  nell'esercizio  delle  attivita'  di  semplice
trasporto delle  informazioni  («mere  conduit»),  di  memorizzazione
temporanea («caching») e di memorizzazione duratura  di  informazioni
(«hosting»), nonche' i poteri autoritativi spettanti al riguardo alle
competenti Autorita' (giudiziaria e amministrativa),  escludendo  che
il prestatore di servizi  sia  soggetto  a  un  obbligo  generale  di
sorveglianza sulle informazioni che trasmette o memorizza, ovvero  ad
un obbligo generale di ricercare attivamente fatti o circostanze  che
indichino la presenza di attivita' illecite (art. 17,  comma  1),  ma
prescrivendo che lo stesso, qualora venga a  conoscenza  di  presunte
attivita' o informazioni illecite  riguardanti  un  destinatario  dei
suoi servizi, sia «tenuto  a  informarne  immediatamente  l'autorita'
giudiziaria o amministrativa avente funzioni di vigilanza» (art.  17,
comma 2). 
    Inoltre, secondo il d.lgs. n. 70/2003 l'Autorita' amministrativa,
al pari di quella giudiziaria «puo' esigere, anche in via  d'urgenza,
che il prestatore di servizi impedisca o ponga fine  alle  violazioni
commesse, agendo prontamente per rimuovere le informazioni illecite o
per disabilitare l'accesso ad esse»; 
    Considerato  che,  infine,  l'art.  17,  comma  3,   afferma   la
responsabilita'  civile  dell'intermediario   che,   ove   «richiesto
dall'autorita'  giudiziaria  o  amministrativa  avente  funzioni   di
vigilanza, non (abbia) agito prontamente  per  impedire  l'accesso  a
detto contenuto», e che l'art. 5 del decreto  legislativo  in  parola
stabilisce che «La libera circolazione  di  un  determinato  servizio
della societa' dell'informazione proveniente da un altro Stato membro
puo' essere limitata con provvedimento dell'autorita'  giudiziaria  o
degli  organi  amministrativi  di   vigilanza   o   delle   autorita'
indipendenti di settore»; 
    Considerato  che  il  d.lgs  n.  70/2003  ha  quindi   introdotto
nell'ordinamento un doppio  binario  di  tutela  -  amministrativa  e
giudiziaria - in tema di diritto d'autore sulle reti di comunicazione
elettronica, sull'affermato  presupposto  che  oggi,  a  seguito  del
processo di dematerializzazione delle opere protette,  le  violazioni
del «copyright» che nascono  sulla  rete  sono  sempre  piu'  diffuse
rispetto alle forme tradizionali di contraffazione e, come tali, piu'
difficili da  reprimere,  e  che  il  «private  enforcement»  di  cui
all'azione inibitoria disciplinata all'art.  156  cit.  potrebbe  non
essere  piu'  sufficiente  a  garantire  forme  adeguate  di  tutela,
rendendo cosi' necessario l'introduzione  di  meccanismi  di  «public
enforcement»; 
    Considerato che, pertanto,  le  norme  di  legge  richiamate  dal
regolamento, disciplinando gli obblighi che gravano sui prestatori di
servizi ed individuando al contempo l'AgCom quale  autorita'  che  ne
puo' esigere  il  rispetto,  legittima  l'intervento  della  medesima
Autorita' anche sui servizi della societa' dell'informazione in veste
di «autorita' amministrativa avente funzioni di vigilanza», piuttosto
che in veste di «autorita' indipendente di settore» e  cio',  osserva
il Collegio, determina, come detto, la non fondatezza  delle  dedotte
censure di illegittimita' del regolamento per  violazione  di  legge,
per violazione della riserva di legge e per incompetenza dell'AgCom. 
    Considerato che dalla predetta ricostruzione  normativa  discende
l'impossibilita' di considerare la procedura definita dal Regolamento
impugnato   alla   stregua   di   un   procedimento   contenzioso   o
«paragiurisdizionale», in  quanto  la  stessa  non  mirata,  definire
controversie tra operatori o tra  questi  e  gli  utenti,  bensi'  ad
adottare  provvedimenti  inibitori   all'esito   di   «un   ordinario
procedimento amministrativo» pur caratterizzato, potendo incidere  su
valori costituzionalmente garantiti (appunto il  diritto  di  accesso
alla  rete  e  la  liberta'  di  espressione),   da   una   procedura
partecipata, peraltro secondo l'ordinario principio di partecipazione
procedimentale con modalita' compatibili con le ragioni  d'urgenza  e
cio' vale ad escludere, come gia' osservato dal  collegio,  anche  la
fondatezza  delle  ulteriori  censure  riferite,  da  un  lato,  alla
violazione della riserva di giurisdizione e del giudice  naturale  e,
dall'altro, alle esigenze di partecipazione degli interessati; 
    Considerato, quindi, che alla pregressa ricostruzione  normativa,
risulta: 
    a) la competenza attribuita  dalla  legge  all'AgCom,  non  quale
autorita' indipendente ma quale amministrazione vigilante,  abilitata
non ad accertare e sanzionare le  violazioni  del  diritto  d'autore,
bensi' ad adottare provvedimenti recanti l'ordine  di  rimozione  dei
contenuti  del  «web»  o  di  oscuramento  dei  siti   immediatamente
precettivi nei confronti degli operatori della rete; 
    b) la tendenziale non coincidenza, rispetto ai soggetti che hanno
effettivamente violato il diritto d'autore, dei soggetti  destinatari
del gravoso ordine amministrativo di rimozione  dei  contenuti  dalla
rete o di oscuramento dei  siti  (gli  operatori  e  gli  utenti  del
«web»), con il coinvolgimento  di  altri  diritti  costituzionalmente
protetti, quale la liberta' di manifestazione  del  pensiero  di  cui
all'art. 21 Cost.; 
    c) cio' nonostante, la mancata previsione, da parte delle  citate
disposizioni di legge, di parametri idonei a garantire la  necessaria
ponderazione fra  i  diversi  diritti  costituzionali  potenzialmente
configgenti (e cio' sarebbe necessario in caso di  riserva  di  legge
assoluta),  ovvero  di  criteri  che  garantiscano   che   una   tale
ponderazione  avvenga  nell'esercizio  delle  competenze   attribuite
all'AgCom,  fin  dall'adozione  del  regolamento  impugnato  (e  cio'
sarebbe comunque  necessario  anche  in  caso  di  riserva  di  legge
relativa); 
    d) in particolare, la mancanza di  una  disciplina  diretta,  nel
d.lgs. n.  30/2003,  della  ponderazione  fra  i  predetti  interessi
costituzionalmente  protetti,  risultando  la  norma,  al  contrario,
imperniata solo  sulla  necessita'  di  adeguatezza  e  tempestivita'
dell'intervento, fermo restando che  lo  stesso  decreto  legislativo
lega espressamente l'esercizio  dei  poteri  interdittivi  attribuiti
all'AgCom al  rispetto  dei  criteri  generali  di  ragionevolezza  e
proporzionalita', riferendoli peraltro esclusivamente  all'entita'  e
alle modalita'  della  violazione  del  diritto  d'autore  (episodica
oppure massiva, mediante siti italiani oppure esteri...) e non  anche
alle possibili conseguenze per gli altri  diritti  costituzionalmente
protetti (in particolare,  per  la  liberta'  di  manifestazione  del
pensiero e per la liberta' d'iniziativa  economica)  e  che,  in  tal
modo,  la  legge  pone  un  criterio  speciale  di  ragionevolezza  e
proporzionalita', cui l'AgCom si attiene; 
    e)   l'estraneita',   rispetto   alle   preesistenti   competenze
giurisdizionali, del procedimento amministrativo  in  esame  che,  in
conformita' alle predette previsioni di legge, prende avvio a seguito
di  una  mera  delibazione   amministrativa   circa   la   fondatezza
dell'istanza di un privato o di un suo ente rappresentativo (quale la
SIAE) circa la  pretesa  sussistenza  di  una  violazione  della  sua
proprieta'  intellettuale  sul  «web»,  e  che  si  conclude  con  un
provvedimento     amministrativo      immediatamente      precettivo,
successivamente  impugnabile  davanti   al   TAR,   indipendentemente
dall'accertamento  (si  e'  gia'  detto,  tutt'altro   che   agevole)
dell'effettiva sussistenza di una violazione del diritto d'autore  da
parte del giudice ordinario; 
    f) la conseguente separazione fra i due «binari», ovvero  fra  il
nuovo   procedimento   amministrativo   e   la   previgente    tutela
giurisdizionale, in quanto l'attivazione  di  quest'ultima  da  parte
dell'interessato preclude la tutela amministrativa, ma  l'attivazione
del  procedimento  amministrativo  (cosi'  come  la  sua   successiva
archiviazione per adempimento spontaneo), non impedisce al privato  o
alla sua associazione di rivolgersi successivamente al giudice civile
ed a quello penale per far valere la violazione (non si tratta quindi
di  uno  strumento  di   depenalizzazione   o   di   deflazione   del
contenzioso); 
    g) inoltre, la previsione che il procedimento amministrativo, una
volta avviato, venga archiviato solo se e' l'instante a rivolgersi al
giudice ordinario: ne consegue che gli operatori  e  gli  utenti  del
«web» interessati dal procedimento devono attendere il  provvedimento
finale, per impugnarlo davanti al TAR, ma non possono tempestivamente
difendersi   chiedendo   al   giudice    ordinario    di    accertare
l'insussistenza dell'affermata violazione del  diritto  d'autore  per
evitare l'adozione del provvedimento, in quanto il  loro  ricorso  al
giudice non blocca ne' sospende il procedimento amministrativo; 
    h) di conseguenza, la previsione di  una  tutela  amministrativa,
incondizionata ed in via d'urgenza, per il diritto d'autore,  diritto
riconducibile al diritto di  proprieta'  di  cui  all'art.  42  della
Costituzione (collocato al Titolo III fra  i  «rapporti  economici»),
pur essendo lo stesso, per la sua natura essenzialmente patrimoniale,
suscettibile di successivo ristoro  mediante  risarcimento,  ma  allo
stesso tempo la preclusione della possibilita' di evitare  l'adozione
dei conseguenti provvedimenti interdittivi  rivolgendosi  al  giudice
ordinario, a tutela della liberta' di  iniziativa  economica  di  cui
all'art. 41 della  Costituzione  (che  precede  l'art.  42)  e  della
liberta' di manifestazione del pensiero  di  cui  all'art.  21  della
Costituzione (collocato  al  Titolo  I,  fra  i  «rapporti  civili»),
palesandosi,  sotto  tale  profilo,  la  possibile   violazione   sia
dell'art. 24, che  assicura  la  tutela  giurisdizionale  dei  propri
diritti secondo parametri di effettivita',  sia  dell'art.  25  della
Costituzione,  che  sancisce  il  principio  del  «giudice  naturale»
(essendo  «giudice  naturale»  il  giudice  amministrativo   per   il
provvedimento amministrativo interdittivo, ma prima ancora il giudice
ordinario per la  compressione  del  diritto  di  manifestazione  del
pensiero); 
    Considerato che le pregresse considerazioni conducono il collegio
a ritenere la non fondatezza delle censure di merito dedotte  con  il
ricorso in esame ma che, tuttavia, questo giudice,  quale  interprete
delle leggi che trovano applicazione ai fini della  decisione,  prima
di pronunciare la reiezione  del  ricorso  deve  interrogarsi  se  le
stesse siano compatibili con la nostra Costituzione; 
    Considerato,     infatti,     che      l'eventuale      pronuncia
d'incostituzionalita' priverebbe la «delibera n. 680/13/CONS  del  12
dicembre 2013» recante il  «Regolamento  in  materia  di  tutela  del
diritto d'autore sulle reti di comunicazione elettronica e  procedure
attuative»  e  l'«Allegato  A»  alla  predetta  delibera,  del   loro
fondamento legislativo e  consentirebbe  senz'altro  al  collegio  di
annullarli, facendo riferimento alla relativa censura di  invalidita'
derivata, evidenziandosi con cio' la  rilevanza  della  questione  di
costituzionalita' ai fini del giudizio a quo; 
    Considerato,  quanto  alla  non  manifesta   infondatezza   della
questione,  che  il  diritto  d'autore,  quale  possibile   specifica
espressione del diritto di proprieta' di cui all'art. 42 Cost.,  deve
essere  bilanciato  con  i  diritti   fondamentali   previsti   nella
Costituzione (in questo caso, il diritto alla libera informazione del
gestore del sito «web», dell'internet, provider» e del  fornitore  di
servizi media audiovisivi; il diritto di accesso di ogni persona alla
libera informazione in rete; il diritto degli operatori  economici  a
svolgere la propria attivita' sulla rete; il diritto alla  segretezza
della comunicazione intersoggettiva...); 
    Considerato che la Costituzione, tuttavia, ha posto in un diverso
ordine i diritti fondamentali e le liberta'  economiche,  ammettendo,
in caso di conflitto, il sacrificio di quest'ultime e che nel caso di
specie, viceversa, la rimozione dei contenuti illeciti  sembra  poter
ledere le liberta' fondamentali  di  diffusione  e  di  comunicazione
sopraindicate, posponendole  rispetto  al  diritto  del  proprietario
dell'opera  di  ingegno  e  delle  societa',  come   la   SIAE,   che
percepiscono una quota delle relative utilita',  pur  trattandosi  di
diritto che, per la sua natura economica, e' comunque suscettibile di
ristoro patrimoniale in sede risarcitoria; 
    Considerato che la Carta costituzionale, inoltre, richiede che  i
diritti fondamentali siano presidiati dalla garanzia della riserva di
legge (artt. 21 e 41 Cost.), la quale impone un  inderogabile  ordine
di intervento tra legge e regolamento,  e  dalla  riserva  di  tutela
giurisdizionale (artt. 24 e 25 Cost.), e  le  disposizioni  di  legge
sopra illustrate sembrano determinare la violazione  di  entrambe  le
predette garanzie; 
    Considerato che la liberta' di espressione del pensiero, prevista
dall'art. 21 Cost. tra le liberta' fondamentali, a propria  volta  e'
stata  ripetutamente   oggetto   di   attenzione   da   parte   della
giurisprudenza costituzionale e che gli aspetti  piu'  innovativi  di
tale giurisprudenza sono, in particolare, quelli che si collegano  al
settore dell'informazione; 
    Considerato, infatti, se da una parte nel dettato  costituzionale
vi e' la completa assenza di  qualsivoglia  esplicito  riferimento  a
posizioni  soggettive  tutelate  nella   materia   dell'informazione,
dall'altra  l'interpretazione  giurisprudenziale   ha   permesso   di
ricostruire sia i profili attivi  dell'attivita'  di  informare,  che
quelli passivi, riferibili alla circolazione  delle  informazioni  ed
alla loro ricezione, desumibili dalla stessa norma; 
    Considerato  che   tale   interpretazione   ha   progressivamente
evidenziato il collegamento tra la  liberta'  di  informazione  e  le
forme proprie di una democrazia pluralista come la nostra; 
    Considerato  che  si  coglie  cosi'  la  coessenzialita'  tra  la
liberta' di espressione usata a fini informativi e la forma di  stato
democratico,  la  cui  natura  implica  «pluralita'   di   fonti   di
informazione, libero accesso alle medesime, assenza di ingiustificati
ostacoli legali, anche temporanei alla circolazione delle  notizie  e
delle idee» (C. cost. n. 105  del  1972)  e  che  questa  visione  ha
condotto ad accentuare il carattere fondamentale dell'art, 21  Cost.,
inteso come «pietra angolare  della  democrazia»  (sent.  n.  94  del
1977), e a considerarlo, cosi'  come  tutti  i  diritti  fondamentali
della persona, diretta emanazione  del  piu'  generale  diritto  alla
dignita' della persona umana, che anima l'art. 2 Cost.  e  permea  di
se' l'intero ordinamento; 
    Considerato che  a  cio'  consegue  che  ogni  restrizione  delle
liberta' garantite dalla norma deve fondarsi su un primario interesse
costituzionale e che la Corte costituzionale, per quanto il testo del
comma 1 dell'art. 21 Cost. non lo esplichi,  ha  ritenuto  sin  dalla
sentenza n. 9 del 1965  che  «tutte  le  limitazioni  sostanziali  di
queste liberta' non possono essere poste se non per legge  e  debbano
trovare fondamento in precetti e principi costituzionali»; 
    Considerato che  la  flessibilita'  del  dettato  costituzionale,
oltre aver permesso un'interpretazione  funzionale  della  norma,  ha
consentito di arricchire i principi enunciati nell'art. 21 con quelli
espressi in altre fonti normative, come quelli in  tema  di  liberta'
economiche; 
    Considerato che l'informazione, infatti, come frutto  del  lavoro
umano, ha un costo in termini di tempo  e  investimenti  necessari  a
produrla e a documentarla e un valore  di  scambio  legato  alla  sua
utilita' per il conseguimento  di  obiettivi  di  vario  tipo  e  che
l'evoluzione  dei  mezzi  di   produzione   e   comunicazione   delle
informazioni, poi,  ha  fatto  progressivamente  emergere  il  valore
economico  dell'informazione   dal   punto   di   vista   della   sua
essenzialita' per la crescita produttiva, da cui sono nate molteplici
iniziative   imprenditoriali   focalizzate   sulla    produzione    e
distribuzione di «informazioni»; 
    Considerato che da cio' ne consegue che il diritto di  informare,
da una parte, come profilo passivo, e' posto  a  tutela  dei  singoli
utenti, ai fini  di  una  loro  effettiva  partecipazione  alla  vita
democratica, e dall'altra, come profilo attivo, e' teso a  proteggere
coloro che operano nel sistema dei «media»,  per  assicurare  che  le
informazioni  immesse  nel  circuito  economico  contribuiscano  alla
crescita del mercato, oltreche' a  garantire  ai  singoli  utenti  la
possibilita' di scelta tra una molteplicita' di fonti informative; 
    Considerato  che  diventa,  pertanto,   obbligata   una   lettura
congiunta dell'art. 21 con l'art. 41 della  Costituzione,  inteso  in
senso ampio non come mera libera di attivita'  di  impresa,  ma  come
copertura costituzionale di ogni atto con cui il soggetto  scelga  il
fine economico da perseguire, in linea con  la  configurazione  della
liberta' economica come di  un  diritto  di  liberta'  proprio  della
persona; 
    Considerato che e' ormai pacifico, peraltro,  che  nell'art.  41,
comma 1, trovi sede il principio di concorrenza in  senso  oggettivo,
come interesse di rango costituzionale soggetto a tutti i  limiti  di
cui all'art. 41, commi 2 e 3, che le esigenze di «utilita'  sociale»,
di cui al comma 2 dell'art.  41,  devono  essere  bilanciate  con  la
concorrenza (C. cost. n. 386 del 1996; analogamente, C. cost. n.  241
del 1990) e che l'individuazione delle  medesime  non  deve  apparire
arbitraria, ne' le stesse devono essere  perseguite  dal  legislatore
mediante misure palesemente incongrue (C. cost. n. 548 del  1990;  C.
cost. n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009), assumendo rilievo  in  tale
valutazione  anche  il  «carattere   temporalmente   limitato   della
disciplina» che le prevede (C. cost. n. 94 del 2009), al fine per cui
dette misure siano ragionevoli e non  realizzino  una  ingiustificata
disparita'  di  trattamento,  individuando  anche   una   chiara   la
correlazione tra gli artt. 3 e 41 Cost.; 
    Considerato che in quest'ottica si pone il comma  2  dell'art.  1
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito  in  legge  24  marzo
2012, n. 27,  secondo  cui  «...  Le  disposizioni  recanti  divieti,
restrizioni, oneri o condizioni all'accesso  ed  all'esercizio  delle
attivita' economiche sono in ogni caso interpretate ed  applicate  in
senso tassativo, restrittivo  e  ragionevolmente  proporzionato  alle
perseguite finalita' di interesse pubblico generale, alla stregua dei
principi costituzionali per i quali l'iniziativa economica privata e'
libera secondo condizioni di piena concorrenza  e  pari  opportunita'
tra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti,  i
programmi e i controlli necessari ad  evitare  possibili  danni  alla
salute,  all'ambiente,  al  paesaggio,  al  patrimonio  artistico   e
culturale, alla sicurezza,  alla  liberta',  alla  dignita'  umana  e
possibili contrasti con l'utilita' sociale,  con  l'ordine  pubblico,
con  il  sistema  tributario  e  con  gli  obblighi   comunitari   ed
internazionali della Repubblica»; 
    Considerato, quindi, che il legislatore  puo'  e  deve  mantenere
forme di regolazione dell'attivita' economica, ma  che  le  eventuali
restrizioni e limitazioni alla  libera  iniziativa  economica  devono
trovare puntuale giustificazione in interessi di rango costituzionale
o negli ulteriori interessi che il legislatore  statale  ha  previsto
all'art. 3, del D.L. n. 1 del 2012 (C. cost. n. 200 del 2012); 
    Considerato che il principio della liberalizzazione prelude a una
razionalizzazione della regolazione, che cancella, da  un  lato,  gli
ostacoli al libero esercizio dell'attivita' economica che si rivelino
inutili  o  sproporzionati  e,  dall'altro,  mantiene  le   normative
necessarie a garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in
contrasto con «l'utilita' sociale» (C. cost. nn. 247 e 152 del  2010,
n. 167 del 2009 e n. 388 del 1992); 
    Considerato   che   i   profili   di   possibile   illegittimita'
costituzionale  fin  qui  evidenziati  attengono  alle   carenze   di
contenuto delle norme di legge in esame, che secondo il collegio,  in
sintesi, non sembrano garantire le previste riserve  di  legge  e  di
tutela giurisdizionale;  ma  non  escludono  la  configurabilita'  di
ulteriori possibili profili di illegittimita' costituzionale,  quanto
alla non conformita' dei contenuti del diritto  positivo  considerato
allo specifico  dettato  costituzionale  concernente  la  tutela  dei
diritti fondamentali; 
    Considerato  che  appare  dunque   necessario   approfondire   la
questione, anche in relazione al carattere conformativo che,  in  tal
caso, la eventuale sentenza di annullamento produrrebbe nei confronti
del legislatore ordinario «pro tempore»; 
    Considerato che, in particolare, l'art. 21  Cost.,  al  primo  ed
all'ultimo  comma,  pone  una  tutela   generale   del   diritto   di
manifestazione  del  pensiero  (oggi  declinabile  come  diritto   di
informare ed essere informati) ponendo una riserva di  legge  per  la
disciplina degli eventuali limiti, mentre ai commi 2 e seguenti detta
una speciale disciplina di garanzia  per  la  «stampa»,  ponendo  una
stringente riserva giurisdizionale per il  suo  eventuale  sequestro,
che puo' avvenire, solo nei casi prefissati  per  legge,  e  comunque
solo per atto  dell'autorita'  giudiziaria  o,  in  caso  di  estrema
urgenza, con atto da essa convalidato entro 48 ore; 
    Considerato che il tema dell'esercizio in «Internet»  di  diritti
costituzionali di manifestazione del pensiero riconducibili ai  commi
2 ss. dell'art. 21 Cost. richiede, quindi, una verifica del grado  di
prescrittivita'  di  tali  diritti  di  fronte  a  una  realta'   non
immaginabile  al  tempo  della  loro   creazione,   trattandosi,   in
particolare, di verificare se sia possibile un'interpretazione  delle
disposizioni  costituzionali  che  li  ricomprenda,   mantenendo   il
significato  dei  segni  linguistici  di  cui   si   compongono,   ma
consentendone l'applicazione a situazioni nuove,  ignote  alla  «mens
legis», ma riconducibili alle rispettive «rationes»; 
    Considerato che, in particolare, nel caso di specie si tratta  di
appurare se le garanzie previste dall'art. 21  Cost.  per  la  stampa
possano valere anche per il «mezzo di comunicazione Internet»  e  che
si  ritiene  necessario  deve  procedere,  dunque,  all'analisi   del
concetto di «stampa», partendo dal dato normativa per poi  analizzare
la giurisprudenza della consulta e della Corte di cassazione; 
    Considerato che la legge 8  febbraio  1948,  n.  47,  all'art.  1
stabilisce che «Sono considerate stampe o stampati, ai fini di questa
legge, tutte le riproduzioni tipografiche  o  comunque  ottenute  con
mezzi meccanici o fisico-chimici, in qualsiasi  modo  destinate  alla
pubblicazione»; che secondo l'art. 5,  inoltre:  «Nessun  giornale  o
periodico puo' essere pubblicato se non sia stato  registrato  presso
la  cancelleria  del   tribunale,   nella   cui   circoscrizione   la
pubblicazione deve effettuarsi»; 
    Considerato che per l'art. 1 della legge 7 marzo 2001, n. 62  per
«prodotto  editoriale»  si  intende  «...il  prodotto  realizzato  su
supporto cartaceo, ivi compreso il libro, o su supporto  informatico,
destinato  alla  pubblicazione  o,  comunque,  alla   diffusione   di
informazioni presso il pubblico con ogni mezzo, anche elettronico,  o
attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva, con esclusione dei
prodotti discografici o cinematografici»; 
    Considerato che viene poi in rilievo il citato  d.lgs.  9  aprile
2003, n. 70, per il cui art. 7, comma 3, viceversa: «La registrazione
della testata editoriale telematica  e'  obbligatoria  esclusivamente
per le attivita' per le quali i  prestatori  del  servizio  intendano
avvalersi delle provvidenze previste dalla legge  7  marzo  2001,  n.
62»; 
    Considerato che, dunque, il  costituente  quando  ha  voluto  far
riferimento a manifestazioni di pensiero diverse dalla stampa  lo  ha
esplicitato e cio' e' desumibile dall'ultimo comma dell'art. 21 Cost.
cosi' come la legge n. 47/1948 ha offerto una definizione di  «stampa
e stampati» volta a esplicare il concetto di «stampa»  richiamato  in
Costituzione; 
    Considerato che la legge n. 62/2001, allo scopo  di  attualizzare
la disciplinare in materia e favorire  lo  sviluppo  dell'editoria  e
dell'informazione telematica,  ha  poi  equiparato  il  «il  prodotto
editoriale» alla «stampa e agli stampati», costituendo  il  «prodotto
editoriale» una categoria di genere molto ampia tesa  ad  abbracciare
l'attivita' delle imprese editoriali - tanto «online» che «offline» -
assimilando  tutte  le  varie  sottospecie  di   pubblicazioni   oggi
editabili (carta stampata, riviste informatiche, riviste telematiche,
«e-book»); 
    Considerato, infine, che dall'art.  5  della  legge  n.  47/48  e
dall'art. 7 del  d.lgs.  n.  70/2003  si  evince  che,  solo  qualora
l'organizzatore   della    pubblicazione    proceda    spontaneamente
all'iscrizione  della  stessa  nel  registro   della   stampa,   tale
pubblicazione  potra'  dirsi  giuridicamente  «stampato»  e,  quindi,
«prodotto editoriale»; 
    Considerato che, tirando le somme, a  giudizio  del  collegio  la
disciplina che regola  la  stampa  puo'  essere  estesa  ai  prodotti
digitali solo in presenza dei requisiti espressamente previsti  dalla
legge 62 del 2001, dovendosi cioe' trattare  di  prodotto  dotato  di
testata,  di  finalita'  informativa  legata  all'attualita'   e   di
periodicita' regolare; 
    Considerato che in tal senso  si  pone  anche  la  giurisprudenza
costituzionale (fra le altre, con la sentenza  n.  38/1961)  e  della
Corte di cassazione (Sent. 27 settembre  2007,  n.  39354,  Sent.  10
marzo 2009, n. 10535, Sent. 5 marzo 2014, n. 10594); 
    Considerato che peraltro, il collegio ritiene necessario ribadire
che la questione qui affrontata non concerne  l'eventuale  estensione
per analogia della disciplina dettata per la stampa dai commi da 2  a
5 dell'art. 21 Cost. a tutti gli altri  casi  di  manifestazione  del
pensiero tutelati ai sensi del comma 1 dello stesso articolo, secondo
improbabili evoluzioni normative che finirebbero per  sovrapporre  la
volonta' dell'interprete a quella del costituente, e neppure concerne
l'eventuale  obbligo  del  legislatore  ordinario  di  allineare   le
disciplina delle  diverse  fattispecie  (a  cio'  il  legislatore  ha
provveduto, nell'ambito della propria  discrezionalita'  legislativa,
per le testate del «web» registrate secondo le norme sulla stampa); 
    Considerato che occorre, invece, valutare se  l'originario  testo
della nostra Costituzione, che nella  sua  assoluta  e  straordinaria
modernita'  ha  garantito  fra  i  principi  fondamentali  i  diritti
inviolabili dei singoli (art. 2), tutelando in tale ambito ogni forma
di manifestazione del pensiero (art.  21,  comma  1),  non  ponga  un
limite «intrinseco» alla discrezionalita' del legislatore chiamato  a
riempire di contenuti la prevista riserva di legge, e se, quindi,  il
legislatore ordinario, alla stregua di un criterio di  ragionevolezza
e proporzionalita', non possa assicurare garanzie minori, rispetto  a
quelle gia' previste per la stampa  dai  commi  2  ss.  dell'art.  21
Cost., per le nuove forme di manifestazione del  pensiero  che,  come
«Internet», nel tempo vi si sono affiancate  quanto  al  rilievo  per
l'esercizio delle liberta' civili e della partecipazione  politica  e
sociale, e se lo stesso legislatore  debba  quindi  porre  discipline
ragionevolmente  efficaci  e  bilanciate,   secondo   le   previsioni
costituzionali, di tutela del diritto inviolabile  di  manifestazione
del pensiero (ovvero di informare e  di  essere  informati)  rispetto
agli altri diritti fondamentali potenzialmente configgenti  (privacy,
proprieta' intellettuale...); 
    Considerato che, in particolare,  la  previsione  di  una  tutela
privilegiata per la sola stampa era una disposizione figlia del tempo
in cui fu scritta, quando la stampa costitutiva il  principale  mezzo
di diffusione del pensiero e che  successivamente,  alla  piu'  ampia
diffusione  della  radio,  gia'  esistente  ai  tempi  dell'assemblea
costituente, e all'avvento della  televisione  (in  Italia  il  primo
programma sperimentale risale al 1949, e  il  «regolare  servizio  di
trasmissioni televisive» aveva inizio solo il  3  gennaio  1954)  non
segui' l'esigenza  di  un'estensione  delle  garanzie  costituzionali
previste per  la  stampa,  dato  che  il  sistema  «radiotelevisivo»,
infatti, si caratterizzava  per  peculiarita'  differenti  da  quelle
della carta stampata in quanto oggetto di monopolio  controllato  dal
Governo, in seguito trasformato in un servizio pubblico  guidato  dal
Parlamento; 
    Considerato che la situazione ha iniziato  a  mutare  negli  anni
«ottanta»  del  secolo  scorso,  quando  il  sistema  radiotelevisivo
pubblico si e' progressivamente aperto alla concorrenza dei privati e
nei successivi anni novanta, in cui si e' delineato un sistema  misto
pubblico-privato, nonche',  infine,  negli  scorsi  anni,  quando  la
trasmissione in tecnica analogica e' stata convertita in trasmissione
in tecnica digitale, richiedendo migliori discipline  «antitrust»  in
tema di distribuzione delle  risorse  tecnologiche  e  delle  risorse
finanziarie; 
    Considerato  che,  a  cambiare  radicalmente   il   mondo   della
comunicazione di massa e' stato, pero', indubbiamente l'avvento e  lo
sviluppo di «Internet» nel corso di questo inizio  di  secolo  e  che
l'uso della «rete» ha segnato una nuova frontiera della  liberta'  di
espressione, anche perche'  informazioni  prima  inaccessibili,  come
quelle  sull'esercizio  del  potere  da  parte  degli  Stati,   hanno
raggiunto ogni angolo del globo, cosicche' si e' potuto dire che  «la
formula della conoscenza come bene comune, vitale per la  democrazia,
si e' fatta concreta»; 
    Considerato che un tale contesto, totalmente differente da quello
in cui fu scritta la Carta fondamentale, e la descritta modernita'  e
capacita' di adattamento del  quadro  costituzionale  concernente  la
liberta' di espressione inducono, quindi, questo giudice a sottoporre
alla Corte sovrana anche l'eventuale necessita' di una lettura  delle
norme costituzionali in tema di liberta' di espressione e di  diritto
all'informazione tale da garantire una tutela  equivalente  a  quella
prevista per la  stampa  anche  ai  nuovi  mezzi  di  diffusione  del
pensiero mediante la «rete» e cio' non poiche' stampa  ed  «Internet»
siano equiparabili (anzi, le  modalita'  sono  radicalmente  nuove  e
diverse) ma poiche' la odierna societa' dell'informazione, cablata  e
unita in  tempo  reale  dalla  «rete»,  ha  affiancato  il  ruolo  di
«Internet» a quello  della  stampa  quale  momento  essenziale  della
liberta' di manifestazione del pensiero, del diritto di informare  ed
essere  informati,  del  pluralismo  democratico  e  della   liberta'
d'iniziativa economica secondo condizioni di piena concorrenza; 
    Considerato   che   «Internet»,   dunque,   almeno   sul    piano
«quantitativo»  del  numero   delle   «fonti»,   della   circolarita'
dell'informazione  consentita  dalla  possibilita'   di   «feed-back»
immediate e del  numero  degli  «utenti»  (in  crescita  esponenziale
rispetto  all'inarrestabile   calo   dei   lettori   della   «stampa»
tradizionale, che dal canto suo sta cercando di  adeguarsi  al  nuovo
mondo), puo' definirsi gia' oggi  uno  dei  principali  strumenti  di
attuazione della «liberta' di manifestazione  del  pensiero»  sancita
dall'art. 21 Cost.; 
    Considerato che le considerazioni sopraesposte sembrano  altresi'
trovare conferma nella giurisprudenza della Corte di  giustizia,  che
con la sentenza C 70/10 (III Sezione, SABAM contro  SCARLET)  prevede
che siano (solo)  «gli  organi  giurisdizionali  nazionali»  a  poter
ingiungere agli intermediari di adottare provvedimenti «volti a porre
fine alle violazioni dei diritti  di  proprieta'  intellettuale»  (in
questo senso, anche sentenza 12 luglio 2011, causa C 324/09,  L'Oreal
e altri) e che pertanto, «le autorita' ed i giudici nazionali  devono
in particolare garantire un  giusto  equilibrio  tra  la  tutela  del
diritto di proprieta' intellettuale, di  cui  godono  i  titolari  di
diritti d'autore, e quella della liberta' d'impresa»; 
    Considerato che, per tale ragione, secondo la  medesima  sentenza
«l'ingiunzione  di  creare   un   filtro   preventivo   generalizzato
rischierebbe di ledere la  liberta'  di  informazione,  poiche'  tale
sistema potrebbe non essere in grado di distinguere adeguatamente tra
un contenuto lecito ed un contenuto illecito e che e' indiscusso  che
la  questione  della  liceita'  di  una  trasmissione  dipende  anche
dall'applicazione di eccezioni di legge  al  diritto  di  autore  che
variano da uno Stato membro all'altro. Inoltre, in certi Stati membri
talune opere possono rientrare nel pubblico dominio o possono  essere
state messe in linea gratuitamente da  parte  dei  relativi  autori»;
«... che pertanto, neppure il  giudice  nazionale  potrebbe  adottare
l'ingiunzione che costringe  il  FAI  a  predisporre  il  sistema  di
filtraggio controverso, poiche' cio' non rispetterebbe «l'obbligo  di
garantire un giusto  equilibrio  tra,  da  un  lato,  il  diritto  di
proprieta' intellettuale e, dall'altro, la liberta'  di  impresa,  il
diritto alla tutela dei dati personali e la liberta' di ricevere o di
comunicare informazioni»; 
    Considerato che con la sentenza C - 461/10 (III Sezione,  Bonnier
Audio AB and Others contro Pefect Communication Sweden), la Corte  di
giustizia aggiunge  che,  nella  trasposizione,  segnatamente,  delle
direttive 2002/58 e 2004/48, «gli Stati membri devono avere  cura  di
fondarsi su  un'interpretazione  delle  direttive  medesime  tale  da
garantire un giusto equilibrio tra  i  diversi  diritti  fondamentali
tutelati dall'ordinamento giuridico dell'Unione» e che «non entri  in
conflitto con i summenzionati diritti fondamentali o  con  gli  altri
principi generali del diritto  dell'Unione,  quale,  ad  esempio,  il
principio di proporzionalita'»; 
    Considerato, infine, secondo la recente sentenza della  Corte  di
giustizia (IV Sezione) del 27 marzo 2014 (C - 314/12 - UPC  Telekabel
Vien  Gmbh  contro  Constantin  Film   Verleih   Gmbh)   «i   diritti
fondamentali  riconosciuti  dal  diritto  dell'Unione  devono  essere
interpretati nel senso che non ostano a che  sia  vietato,  (purche')
con un'ingiunzione pronunciata da  un  giudice,  a  un  fornitore  di
accesso ad Internet di concedere ai suoi  abbonati  l'accesso  ad  un
sito Internet che metta in rete materiali protetti senza il  consenso
dei titolari dei diritti». Occorre pero' che  «tale  ingiunzione  non
specifichi quali misure tale fornitore d'accesso deve adottare» e che
«quest'ultimo  possa  evitare  sanzioni  per  la  violazione   ditale
ingiunzione  dimostrando  di   avere   adottato   tutte   le   misure
ragionevoli»  ed  inoltre  che  «le  misure  adottate   non   privino
inutilmente gli utenti di Internet della possibilita' di accedere  in
modo lecito alle  informazioni  disponibili».  Occorre,  infine,  che
«tali misure abbiano l'effetto di  impedire  o,  almeno,  di  rendere
difficilmente  realizzabili  le   consultazioni   non   autorizzate»,
circostanza (solo quest'ultima) che spetta (indifferentemente)  «alle
autorita' e ai giudici nazionali verificare»; 
    Considerato che  nelle  decisioni  citate  il  «doppio  binario»,
amministrativo   e   giurisdizionale,   previsto   dalle    direttive
comunitarie richiamate dall'AgCom,  sembra  quindi  temperato,  dalla
necessita' che le limitazioni dell'accesso ad «Internet» a tutela del
diritto d'autore siano ponderate con gli altri  diritti  sanciti  dal
diritto   dell'unione,   alla   stregua   di    un    principio    di
proporzionalita', e che, comunque,  siano  sottoposte  ad  un  previo
vaglio del giudice nazionale, fermo restando che il recepimento delle
stesse direttive nell'ordinamento italiano  non  puo'  in  ogni  caso
prescindere dalle  tutele  accordate  dalla  nostra  Costituzione  ai
diritti fondamentali potenzialmente configgenti; 
    Considerato che, conclusivamente, il collegio ritiene  necessario
sottoporre  alla   Corte   costituzionale   la   seguente   questione
incidentale di legittimita' costituzionale, rilevante ai  fini  della
definizione del giudizio «a quo»,  ovvero  ai  fini  della  eventuale
declaratoria di illegittimita' del regolamento  dell'AgCom  impugnato
con il ricorso in epigrafe e del suo conseguente annullamento in sede
giurisdizionale, volta ad ottenere una pronuncia pregiudiziale  circa
la possibile illegittimita' costituzionale dell'art. 5,  comma  1,  e
degli artt. 14, comma 3. 15, comma 2, e  16,  comma  3,  del  decreto
legislativo 9 aprile 2003, n.  70,  nonche'  del  comma  3  dell'art.
32-bis del testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici
approvato con decreto  legislativo  31  luglio  2005,  n.  177,  come
introdotto dall'art. 6 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n.  44,
sulla  cui  base  e'  stata  adottata  la  impugnata   «Delibera   n.
680/13/CONS del 12 dicembre 2013» recante il «Regolamento in  materia
di  tutela  del  diritto  d'autore  sulle   reti   di   comunicazione
elettronica e procedure attuative» e  l'«Allegato  A»  alla  predetta
delibera, per la violazione dei principi di riserva  di  legge  e  di
tutela giurisdizionale in relazione all'esercizio della  liberta'  di
manifestazione del pensiero e di iniziativa economica, sanciti  dagli
articoli 2, 21, primo e sesto comma,  24  e  41  della  Costituzione,
nonche'  per  la  violazione  dei   criteri   di   ragionevolezza   e
proporzionalita' nell'esercizio della discrezionalita' legislativa  e
per la violazione del principio del giudice  naturale,  in  relazione
alla mancata previsione di garanzie e di tutele  giurisdizionali  per
l'esercizio della liberta' di manifestazione del pensiero sulla  rete
almeno equivalenti a quelle sancite per la stampa, con la conseguente
violazione degli articoli 21, secondo, terzo e quarto comma, 24 e 25,
primo comma, della Costituzione; 
    Considerato  quindi  necessario  disporre  la   sospensione   del
giudizio e visti gli artt. 134 Cost., 1 legge cost. 9 febbraio  1948,
n. 1, 23 legge 11 marzo 1953, n. 87; 

 
                              P. Q. M. 
 
    Il Tribunale  Amministrativo  Regionale  per  il  Lazio  (Sezione
Prima),  interlocutoriamente  pronunciando  sul  ricorso,   come   in
epigrafe proposto: 
    1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,  e  degli  artt.
14, comma 3. 15, comma 2, e 16, comma 3, del  decreto  legislativo  9
aprile 2003, n. 70, nonche' del comma 3 dell'art. 32-bis del  decreto
legislativo 31 luglio 2005, n. 177, come introdotto dall'art.  6  del
decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 44, in relazione agli  articoli
2, 21, I e IV comma, 24 e 41 della Costituzione; 
    2) dichiara altresi' rilevante e non manifestamente infondata  la
questione di legittimita' costituzionale delle medesime  disposizioni
in relazione agli articoli 21, II, III e IV comma, 24 e 25, I  comma,
della Costituzione; 
    3)  dispone  la  sospensione  del  presente  giudizio  e   ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. 
    Ordina che, a cura della Segreteria della  Sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e  al  Presidente  del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica. 
 
      Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio  del  25  giugno
2014 con l'intervento dei magistrati: 
 
        Raffaello Sestini, Presidente FF 
        Ivo Correale, Consigliere, Estensore 
        Roberta Cicchese, Consigliere 
 
                      Il Presidente FF: Sestini 
 
 
                 Il consigliere estensore: Correale