N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 gennaio 2015 (della Provincia autonoma di Bolzano) . Turismo e industria alberghiera - Misure per la riqualificazione degli esercizi alberghieri introdotte dal decreto-legge n. 133 del 2014 (c.d. «sblocca Italia») - Definizione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare previa intesa in sede di Conferenza unificata, delle condizioni di esercizio dei «condhotel» nonche' dei criteri e delle modalita' per la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi - Previsione che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano i propri ordinamenti al suddetto decreto entro un anno dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata incidenza in materie («urbanistica e piani regolatori», «turismo e industria alberghiera», «commercio», «esercizi pubblici») assegnate alla competenza legislativa primaria e alla competenza amministrativa delle Province autonome ovvero alla loro competenza legislativa concorrente - Contrasto con lo Statuto speciale e con le norme di attuazione - Illegittimo obbligo di adeguare l'ordinamento provinciale ad un atto sublegislativo sostanzialmente regolamentare - In subordine: Denunciata possibilita' che la disciplina dei «condhotel» venga adottata nonostante la mancanza della previa intesa - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 31. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, n. 5) e n. 20), 9, n. 7), e 16; (Costituzione, art. 117, comma quarto); d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 11, comma 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare art. 2.(GU n.7 del 18-2-2015 )
Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige (cod. fisc. 00390090215), in persona del Presidente della Giunta provinciale pro-tempore, previa deliberazione della Giunta provinciale 23 dicembre 2014, n. 1608 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale n. rep. 24089 dell'8 gennaio 2015 (doc. 2), rogata dal dott. Eros Magnago, Ufficiale rogante della Provincia di Bolzano, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fase. FLCGDM45C06L736E) di Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5, Roma. Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 31 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, recante "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive", convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164, pubblicata nel supplemento ordinario n. 85 alla G.U. n. 262 dell'11 novembre 2014, per violazione: dell'articolo 8, n. 5) e n. 20); dell'articolo 9, n. 7), e dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale), nonche' delle correlative norme di attuazione; del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381; del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 278; del decreto del Presidente della Repubblica 1 novembre 1973, n. 686; dell'art. 11, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare dell'art. 2; del principio di leale collaborazione, nei modi e per i profili di seguito illustrati. Fatto Con la l. 164/2014 e' stato convertito il d.l. 133/2014, c.d. "sblocca-Italia". Il decreto e' diviso in dieci capi, ognuno dei quali reca "misure" in diverse materie. Di tale ampio complesso normativo viene qui in considerazione l'art. 31, che riguarda materie che rientrano nella competenza legislativa ed amministrativa della ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige. Per vero, l'art. 43-bis dello stesso decreto-legge stabilisce che "Le disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione". Con cio' esso pone una generale clausola di salvaguardia che in linea di principio dovrebbe risolvere ogni questione, facendo (come piu' volte riconosciuto dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale) della compatibilita' con lo statuto di autonomia il punto di discrimine tra applicazione e non applicazione delle nuove disposizioni alle autonomie speciali, ed in particolare alla ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige. Tuttavia, il comma 3 dell'art. 31 si riferisce espressamente alla Provincia autonoma di Bolzano, superando cosi' la clausola di salvaguardia con la propria formulazione testuale. Converra' in primo luogo esaminare il contenuto della disposizione qui impugnata. Il capo VII del decreto reca Misure urgenti per le imprese. In particolare, l'art. 31 contiene Misure per la riqualificazione degli esercizi alberghieri, stabilendo quanto segue: "1. Al fine di diversificare l'offerta turistica e favorire gli investimenti volti alla riqualificazione degli esercizi alberghieri esistenti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare previa intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 sono definite le condizioni di esercizio dei condhotel, intendendosi tali gli esercizi alberghieri aperti al pubblico, a gestione unitaria, composti da una o piu' unita' immobiliari ubicate nello stesso comune o da parti di esse, che forniscono alloggio, servizi accessori ed eventualmente vitto, in camere destinate alla ricettivita' e, in forma integrata e complementare, in unita' abitative a destinazione residenziale, dotate di servizio autonomo di cucina, la cui superficie non puo' superare il quaranta per cento della superficie complessiva dei compendi immobiliari interessati. 2. Con il decreto di cui al comma 1 sono altresi' stabiliti i criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi sugli esercizi alberghieri esistenti e limitatamente alla realizzazione della quota delle unita' abitative a destinazione residenziale di cui al medesimo comma. In ogni caso, il vincolo di destinazione puo' essere rimosso, su richiesta del proprietario, solo previa restituzione di contributi e agevolazioni pubbliche eventualmente percepiti ove lo svincolo avvenga prima della scadenza del finanziamento agevolato. 3. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano i propri ordinamenti a quanto disposto dal decreto di cui al comma 1 entro un anno dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Restano ferme, in quanto compatibili con quanto disposto dal presente articolo, le disposizioni di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 settembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 settembre 2002, recante il recepimento dell'accordo fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico". Come si vede, tale disposizione fa espresso riferimento alle Province autonome (v. il comma 3), vanificando la clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 43-bis, d.l. 133/2014 e pregiudicando le competenze costituzionali della Provincia di Bolzano. L'art. 31, ove effettivamente applicabile alla ricorrente Provincia, risulta dunque lesivo delle prerogative costituzionali della stessa e costituzionalmente illegittimo per le seguenti ragioni di Diritto Illegittimita' costituzionale dell'articolo 31. Come gia' visto, l'art. 31 d.l. 133/2014, intitolato Misure per la riqualificazione degli esercizi alberghieri, stabilisce che, "al fine di diversificare l'offerta turistica e favorire gli investimenti volti alla riqualificazione degli esercizi alberghieri esistenti, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare previa intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le condizioni di esercizio dei condhotel", che vengono di seguito definiti. Il comma 2 indica ulteriori contenuti del decreto di cui al comma 1 ("i criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi sugli esercizi alberghieri esistenti e limitatamente alla realizzazione della quota delle unita' abitative a destinazione residenziale di cui al medesimo comma") ed il comma 3 dispone che "le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano i propri ordinamenti a quanto disposto dal decreto di cui al comma 1 entro un anno dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale". Si noti che il comma 3 assume un significato diverso per le Regioni a statuto ordinario e per le autonomie speciali, in particolare per le Province autonome. Per le regioni ordinarie, infatti, tale disposizione vale a concedere un anno di tempo per l'attuazione del decreto. Per le Province autonome, invece, essa viene a stabilire in modo diretto l'applicabilita' ad esse di tale decreto (sia pure nel termine di un anno), a prescindere da un giudizio di compatibilita' con lo Statuto, che sarebbe invece stato dovuto secondo la generale clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 43-bis, d.l. 133/2014. Ad avviso della ricorrente Provincia, il comma 3 viene cosi' a sancire l'applicabilita' ad essa del decreto, in contrasto con lo Statuto, pregiudicando dunque le sue competenze costituzionali. In effetti, la disposizione interviene in materie che appartengono alla competenza legislativa primaria e alla competenza amministrativa delle Province autonome di Trento e di Bolzano, quali l'"urbanistica e piani regolatori" ed il "turismo e industria alberghiera", ai sensi dell'art. 8, nn. 5 e 20, e dell'art. 16 dello Statuto; le Province autonome, inoltre, sono dotate di potesta' legislativa primaria nella materia del commercio, ai sensi dell'art. 117, co. 4 Cost. e dell'art. 10, l. cost. 3/2001 (v. la sent. Corte cost. 183/2012), e sono altresi' dotate di competenza concorrente statutaria nello specifico ambito degli "esercizi pubblici" secondo l'art. 9, n. 7. A livello di norme di attuazione, poi, l'art. 11, co. 2, dPR 526/1987 stabilisce che "le funzioni delegate alle regioni a statuto ordinario in forza del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, qualora riguardino materie comprese negli articoli 4 e 8 dello statuto speciale, sono trasferite, rispettivamente, alla regione o alle province autonome per la parte che gia' non spetti loro per competenza propria". La ricorrente Provincia di Bolzano ha esercitato tali competenze approvando la legge 14 dicembre 1988, n. 58, Norme in materia di esercizi pubblici, i cui artt. 5 e 6 disciplinano gli esercizi ricettivi a carattere alberghiero ed extra-alberghiero. Le agevolazioni a favore del turismo sono regolate nella l.p. 4/1997, Interventi della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige per il sostegno dell'economia, e nella l.p. 9/1991, Costituzione di fondi di rotazione per l'incentivazione delle attivita' economiche. I criteri per l'applicazione di tali leggi sono stati dettati con la delibera della Giunta provinciale 15 aprile 2013, n. 599, modificata con delibera della Giunta provinciale 10 giugno 2014, n. 696: tale delibera prevede un vincolo di destinazione del bene agevolato (v. gli artt. 7 e 8). Infine, la Provincia di Bolzano ha adottato la l.p. 11 agosto 1997, n. 13, Legge urbanistica provinciale, che all'art. 29 disciplina la Salvaguardia della ricettivita' turistica. L'art. 31 d.l. 133/2014 interviene indubbiamente nelle materie sopra indicate, cioe' "urbanistica e piani regolatori", "turismo e industria alberghiera" e "commercio": in particolare la' dove riconosce al privato il diritto alla rimozione del vincolo di destinazione alberghiera e rimette al dPCm il compito di definire "i criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo". Esso non si limita a definire i "condhotel", ma prevede un successivo dPCm, sostanzialmente regolamentare, al fine di determinarne le "condizioni di esercizio" e di stabilire "i criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera"; e al comma 3, come sopra precisato, si prevede il dovere di adeguamento delle Province al dPCm. Sennonche', la previsione del dovere di adeguamento ad un atto statale sublegislativo, sostanzialmente regolamentare, viola l'art. 117, co. 4 Cost l'art. 8, nn. 5 e 20, St. e le relative norme di attuazione (v. il dPR 381/1974 in materia urbanistica, il dPR 686/1973 in materia di esercizi pubblici ed il dPR 278/1974, in materia di turismo e industria alberghiera) e l'art. 2, d.lgs. 266/1992. L'art. 2, d.lgs. 266/1992, in particolare, stabilisce chiaramente che le Province hanno un onere di adeguamento solo agli atti legislativi statati costituenti un limite statutario. Si noti che tale vincolo di adeguamento e' in realta' illegittimo anche per le Regioni a statuto ordinario (dato che l'art. 117, co. 6 Cost. esclude ogni competenza regolamentare statale nelle materie regionali): ma per le Province autonome le norme di attuazione dello statuto delimitano in modo specifico e preciso gli oneri di adeguamento. Dunque, nei confronti delle Province autonome il legislatore statale doveva limitarsi a prevedere l'adeguamento delle Province alle norme legislative statali concretanti limiti statutari, mentre ha disposto l'adeguamento dell'ordinamento delle Province "a quanto disposto dal decreto di cui a comma 1 entro un anno dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale". Di qui l'evidente illegittimita' costituzionale della disposizione. Ne' a tale censura si potrebbe obiettare che il dPCm sara' adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell'art. 9, d.lgs. 281/1997. Non solo, infatti, la volonta' della Provincia di Bolzano puo' essere scavalcata nella Conferenza unificata, e quindi la Provincia puo' vedersi imporre un atto che non condivide, ma e' evidente che la stessa Provincia non potrebbe volontariamente limitare per il futuro l'autonomia che lo statuto assicura alla propria funzione legislativa. In via subordinata, e' poi da sottolineare che, l'art. 31, comma 1, si riferisce ad una intesa in base all'art. 9 del d.lgs. 281/1997, e che secondo il comma 2, lett. b), di tale disposizione "nel caso di mancata intesa o di urgenza si applicano le disposizioni di cui all'articolo 3, commi 3 e 4", del medesimo decreto, che prevedono la possibilita' di prescindere dall'intesa. Ora, qualora l'intesa di cui all'art. 31, co. 1, dovesse essere considerata - in forza di tale richiamo - "debole", la norma de qua sarebbe ulteriormente illegittima per violazione delle competenze provinciali sopra illustrate e del principio di leale collaborazione. Infatti, poiche' - come gia' detto - la disciplina relativa ai "condhotel" rientra in materie di competenza regionale, le gia' illustrate ragioni di illegittimita' del vincolo che la legge pone di fronte al decreto adottato "previa intesa" varrebbero a maggiore ragione di fronte ad un vincolo posto senza neppure la garanzia (che pur non vale a renderlo legittimo, per le ragioni sopra esposte) di tale previa intesa. Dunque, ove, in denegata ipotesi, il carattere vincolante del dPCm fosse ritenuto di per se' non illegittimo da codesta Corte, esso lo sarebbe in ogni caso, per violazione del principio di leale collaborazione, nel caso in cui dovesse ritenersi che il difetto di tale previa intesa possa superato.
P.Q.M. Per le esposte ragioni, la Provincia autonoma di Bolzano, come sopra rappresentata e difesa; Chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 31 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, recante "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive", convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164; Nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso. Padova, 8 gennaio 2015 Prof. avv.: Giandomenico Falcon