N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 gennaio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Riduzione dei canoni delle locazioni relative al patrimonio di edilizia residenziale pubblica in regime di canone concordato con contratto non ancora stipulato alla data del 30 settembre 2014 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di copertura finanziaria per la mancata indicazione della fonte di finanziamento delle minori entrate. - Legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40, art. 3. - Costituzione, art. 81, comma terzo. Energia - Norme della Regione Abruzzo - Opere per le quali e' stata negata l'intesa - Previsione che la soluzione per la quale c'e' stato il diniego sara' valutata entro sei mesi, di concerto con gli organi statali competenti e in ottemperanza al principio di leale collaborazione, con le soluzioni alternative elaborate dalla Regione al fine di scegliere la proposta che accolga nel modo piu' completo possibile le ragioni alla base del diniego e che abbia minore impatto ambientale e sismico - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di livelli essenziali delle prestazioni - Violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale nella materia concorrente della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" - Violazione del principio di leale collaborazione per la previsione di una forma d'intesa non paritaria. - Legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40, art. 4. - Costituzione, artt. 97, 117, commi secondo, lett. m) (in relazione agli artt. 14-quater, comma 3, e 29, comma 2-ter, della legge 8 agosto 1990, n. 241), e terzo, e 118; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, commi 7, lett. n), e 8, lett. b), n. 2.(GU n.11 del 18-3-2015 )
Ricorso n. 18 depositato il 29 gennaio 2015 del Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (CF 80224030587 per il ricevimento degli atti, FAX 06/96514000 e PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Abruzzo (CF 80003170661) in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, P.zza S. Giusta Palazzo Centi - L'Aquila - cap 67100 Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale della Legge della Regione Abruzzo n. 40 del 12 novembre 2014, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 47 del 26-11-2014, recante "Modifiche ed integrazioni all'art. 2 della L.R. 28 aprile 2014, n. 16, all'articolo 14 della L.R. 25 ottobre 1996, 96, alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 ed ulteriori norme in materia di edilizia residenziale pubblica", ed in particolare, gli artt. 3 e 4 della legge, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 20 gennaio 2015. Fatto La legge della Regione Abruzzo n. 40 del 12 novembre 2014 presenta profili di illegittimita' costituzionale con riferimento agli articoli 3 e 4, per i motivi di seguito specificati, e deve pertanto essere impugnata ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione. 1) L'articolo 3 presenta profili di illegittimita' costituzionale per contrasto con l'articolo 81, comma 3, della Costituzione. La disposizione dispone una riduzione dei canoni delle locazioni relative al patrimonio di edilizia residenziale pubblica in regime di canone concordato con contratto non ancora stipulato alla data del 30 settembre 2014. In particolare, per i canoni superiori a 250 euro, e' prevista una riduzione percentuale pari al cinquanta per cento sull'importo eccedente detto limite. Tale previsione, determinando una riduzione delle entrate delle ATER, comporta minori entrate a carico del bilancio regionale, non quantificate e a fronte delle quali non e' indicata la relativa fonte di finanziamento, con conseguente violazione dell'art. 81, comma 3, Cost. 2) L'articolo 4 presenta profili di illegittimita' costituzionale per contrasto con l'articolo 117, comma 3, della Costituzione (con riferimento alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»), con l'art. 118, comma 1 della Costituzione, e con l'articolo 97 della Costituzione, per i motivi di seguito specificati. La disposizione impugnata introduce l'articolo 1.1 alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2 (recante "Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale"), prevedendo che "sulle opere per le quali e' stata negata l'intesa, la soluzione per la quale e' stata data la negazione sara' valutata e comparata entro sei mesi, di concerto con gli organi statali competenti e in ottemperanza al principio di leale collaborazione, con le soluzioni alternative elaborate dalla Regione al fine di scegliere la proposta che accolga nel modo piu' completo possibile le ragioni alla base della negazione e che abbia minore impatto ambientale e il piu' basso impatto sismico". Preliminarmente, occorre osservare che il generico riferimento alle "opere per le quali e' stata negata l'intesa" potrebbe apparire come il seguito di quanto disposto nell'articolo 1 della medesima legge regionale n. 2/2008, il quale detta disposizioni programmatiche per il rilascio dell'intesa prevista dall'articolo 1, comma 7, lettera n) della legge 23 agosto 2004, n. 239 (attribuzioni allo Stato delle funzioni amministrative relative alle determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le amministrazioni interessate). Il suddetto riferimento, tuttavia, potrebbe anche essere interpretato in senso ampio, in modo da considerare la norma come volta a disciplinare, in via generale, le modalita' di risoluzione del dissenso tra Regione e amministrazioni statali, in tutti quei procedimenti nei quali l'amministrazione regionale e' chiamata ad esprimere la propria intesa "forte", la cui negazione impone l'avvio di idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze. Questa seconda interpretazione pare avvalorata, oltre che dall'ampiezza della dizione utilizzata dal legislatore regionale, della collocazione sistematica della norma in un articolo a se' stante e dell'assenza di riferimento alle opere di coltivazione e ricerca di idrocarburi disciplinate all'articolo 1 della l.r. n. 2/2008. In questo caso, nell'ambito delle "opere per cui e' stata negata l'intesa" dovrebbero annoverarsi tutte le opere energetiche soggette ad intesa regionale, ovunque localizzate, tra cui i gasdotti, le centrali di spinta e quant'altro. Orbene, non vi e' dubbio che le intese disciplinate dalla disposizione censurata, in entrambe le interpretazioni offerte, ineriscano a materia di competenza statale. La Corte costituzionale ha in piu' occasioni affermato che la disciplina di riordino del settore energetico contenuta nella l. n. 239/2004 e, in particolare, le disposizioni contenute all'articolo 1, comma 7, lettera n) (che attribuisce allo Stato "le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni interessate"); e comma 8, lettera b), numero 2 (che attribuisce allo Stato "l'individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete nazionale di gasdotti"), costituiscono principi fondamentali nella materia di potesta' legislativa concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (C. cost. nn. 124/2010; 282/2009; 383/2005). Analogamente, afferiscono alla materia di potesta' legislativa concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» l'articolo 29, comma 2, lettera g) del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che riserva allo Stato funzioni amministrative e autorizzatorie in materia di impianti costituenti parte della rete energetica nazionale (sentenze n. 313/2010 e n. 383/2005) e la disciplina relativa ai procedimenti di autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche contenuta nella legge n. 330/2004, modificativa del D.P.R. 327/2001. Tali disposizioni hanno ridefinito in modo unitario i procedimenti di autorizzazione delle maggiori infrastrutture lineari energetiche, posta la necessita' di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative (sul punto, C. cost., sentenza n. 6/2004, Considerato in diritto, punti 6 ss). La competenza legislativa statale in questi casi e' effetto della c.d. "chiamate in sussidiarieta'" (cfr. C. cost. n. 303/2003), e la previsione di forme di collaborazione e coordinamento con le autonomie ne e' conseguenza fondamentale. La Corte costituzionale al riguardo ha riconosciuto che "E' oramai principio acquisito nel rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale che quest'ultima possa venire spogliata della propria capacita' di disciplinare la funzione amministrativa attratta in sussidiarieta', a condizione che cio' si accompagni alla previsione di un'intesa in sede di esercizio della funzione, con cui poter recuperare un'adeguata autonomia...(sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)" (C. cost. n. 278/2010). Al riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha anche chiarito che la disciplina di detta intesa rientra nei principi fondamentali di competenza dello Stato. Con la sentenza n. 121 del 2010, in particolare, la Corte costituzionale ha chiarito che la disciplina dell'intesa, caratterizzata dalla paritaria codeterminazione dell'atto, "non deve attribuire ad alcuna delle parti «un ruolo preminente, incompatibile con il regime dell'intesa »; non e' legittima infatti «la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisivita' della volonta' di una sola delle parti, la quale riduce all'espressione di un parere il ruolo dell'altra» (sentenza n. 24 del 2007). Il superamento delle eventuali situazioni di stallo deve essere realizzato attraverso la previsione di idonee procedure perche' possano aver luogo «reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo» (sentenza n. 339 del 2005). Se queste cautele sono valide per tutti casi in cui sia prevista un'intesa, esse acquistano una pregnanza particolare nel sistema dei rapporti tra Stato e Regioni, in cui sono da integrare la potesta' unificatrice del primo e le autonomie costituzionalmente tutelate delle seconde". La Corte costituzionale ha inoltre chiarito che "forme di collaborazione e coordinamento - pure auspicabili - tra apparati statali, regionali e di enti locali, che coinvolgano compiti e attribuzioni dello Stato non possano essere disciplinati unilateralmente e autoritativamente dalle Regioni nemmeno nell'esercizio della loro potesta' legislativa, ma debbono trovare il loro fondamento o presupposto in leggi statali che le prevedano o consentano, o in accordi tra gli enti interessati" (sentenze n. 322/2006; n. 104/2010). Sul punto, la Corte costituzionale ha ulteriormente specificato, con la sentenza n. 331 del 2010, che, ferma restando la necessita' di garantire forme di collaborazione tra Stato e Regioni per l'esercizio delle relative funzioni amministrative da rinvenire, per il grado piu' elevato, nell'intesa tra Stato e Regione interessata "la disciplina normativa di queste forme collaborative e dell'intesa stessa spetta, di conseguenza, al legislatore che sia titolare della competenza legislativa in materia, sia laddove questi sia chiamato a dettare una disciplina esaustiva con riferimento alla tutela dell'ambiente, sia laddove la legge nazionale si debba limitare ai principi fondamentali, con riferimento all'energia. Anche in quest'ultimo caso determinare le forme e i modi della collaborazione, nonche' le vie per superare l'eventuale stallo ingenerato dal perdurante dissenso tra le parti, caratterizza, quale principio fondamentale, l'assetto normativo vigente e le stesse opportunita' di efficace conseguimento degli obiettivi prioritari, affidati dalla Costituzione alla cura del legislatore statale". In altre parole, e' pacifico che il compito di garantire adeguate forme di collaborazione tra i diversi apparati dello Stato e di disciplinare tali forme di collaborazione, tra le quali la stessa intesa, spetta, come principio fondamentale caratterizzante l'assetto normativo vigente, al legislatore statale, sia nelle materie di competenza legislativa esclusiva che nelle materie di legislazione concorrente, escludendo quindi possibili interventi in tal senso da parte del legislatore regionale. Questa conclusione e' da ritenersi valida anche nel caso in cui nella normativa statale manchino i principi fondamentali volti a guidare il legislatore regionale per superare il dissenso della Regione nella conclusione dell'intesa. Anche quando questo si verifichi, la procedura per il raggiungimento dell'intesa non puo' essere determinata unilateralmente dal legislatore regionale, senza violare i principi di sussidiarieta' e leale collaborazione. Se infatti cio' fosse possibile, si potrebbe giungere a una procedura di superamento del dissenso diversa per ogni regione italiana, con conseguente vulnus non solo del principio di buon andamento dell'azione amministrativa sancito dall'articolo 97, comma 1, della Costituzione, ma anche dell'esigenza di unitarieta' che, in quanto espressione dell'articolo 118, comma 1, della Costituzione, e' fondamento della "chiamata in sussidiarieta'" e, conseguentemente, dell'intesa stessa. Alla luce di quanto osservato, e' evidente che entrambe le interpretazioni della disposizione regionale impugnata sono da considerarsi affette dai denunciati profili di illegittimita' costituzionale in quanto. interferendo indebitamente con la competenza legislativa statale, disciplinano in modo unilaterale forme di collaborazione e coordinamento che coinvolgono anche attribuzioni e compiti dello Stato in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia. Infine, occorre precisare che, se si accoglie la seconda delle interpretazioni offerte, la disposizione impugnata viola altresi', l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Il procedimento unico di autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche disciplinato dalla legge n. 330/2004, infatti, prevede la convocazione della conferenza dei servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241. La norma regionale, prevedendo un meccanismo alternativo, contrasta con l'art. 14-quater, comma 3, della legge 8 agosto 1990, n. 241, che disciplina un apposito procedimento di composizione d'interessi confliggenti da seguire nelle ipotesi di diniego dell'intesa e che costituisce, ai sensi dell'art. 29, comma 2-ter, l. n. 241/1990, norma afferente ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m) della Costituzione. Per questi motivi, si chiede l'annullamento degli articoli 3 e 4 della legge della Regione Abruzzo n. 40/2014 dinanzi alla Corte Costituzionale, ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione.
P.Q.M. Si chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittima la Legge della Regione Abruzzo n. 40 del 12 novembre 2014, nella sua interezza e, in ogni caso, gli artt. 3 e 4 della medesima L.R. n. 40/2014, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 47 del 26 novembre 2014, recante "Modifiche ed integrazioni all'art. 2 della L.R. 28 aprile 2014, n. 16, all'articolo 14 della L.R. 25 ottobre 1996, 96, alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 ed ulteriori norme in materia di edilizia residenziale pubblica", come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 20 gennaio 2015. Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 20-1-2015; 2. copia della Legge regionale impugnata; 3. rapporto della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento degli Affari Regionali. Con ogni salvezza. Roma, addi' 21 gennaio 2015 L'Avvocato dello Stato: Vincenzo Rago