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                        IL CONSIGLIO DI STATO 
               in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 6383 del 2013, proposto da: 
        Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a.  in  persona  del
legale  rappresentante  in  carica,  rappresentato  e  difeso   dagli
avvocati Stefano Crisci e Andrea Panzarola, elettivamente domiciliato
presso Sergio Fidanzia in Roma, viale Bruno Buozzi, 109; 
    Contro Eco Power II s.r.l. in persona del  legale  rappresentante
in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra  Sandulli
ed Emilio Paolo Sandulli, presso la prima  elettivamente  domiciliata
in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 
    Sul ricorso numero di registro generale 6389 del  2013,  proposto
da: 
        Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a.  in  persona  del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato
Andrea Segato, presso lo stesso elettivamente  domiciliato  in  Roma,
via Bradano, 26; 
    Contro Soleil II s.r.l. in persona del legale  rappresentante  in
carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Sandulli  ed
Emilio Paolo Sandulli, presso la prima elettivamente  domiciliata  in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 
    Sul ricorso numero di registro generale 6394 del  2013,  proposto
da: 
        Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a.  in  persona  del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato
Andrea Segato, presso lo stesso elettivamente  domiciliato  in  Roma,
via Bradano, 26; 
    Contro Girasole II s.r.l. in persona del legale rappresentante in
carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Sandulli  ed
Emilio Paolo Sandulli, presso la prima elettivamente  domiciliata  in
Roma, corso Vittorio Emanuele II, 349; 
    Quanto al ricorso n. 6383 del 2013: 
        della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione  III  Ter  n.
3623/2013, resa tra le parti, concernente decadenza dal diritto  alle
tariffe incentivanti per impianto fotovoltaico; 
    Quanto al ricorso n. 6389 del 2013: 
        della sentenza del T.a.r. Lazio - Roma: Sezione  III  Ter  n.
3616/2013, resa tra le parti, concernente decadenza dal diritto  alle
tariffe incentivanti per impianto fotovoltaico; 
    Quanto al ricorso n. 6394 del 2013: 
        della sentenza del T.a.r. Lazio  Roma:  Sezione  III  Ter  n.
3622/2013, resa tra le parti, concernente decadenza dal diritto  alle
tariffe incentivanti per impianto fotovoltaico; 
    Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio delle societa' intimate; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti delle cause; 
    Relatore nell'udienza  pubblica  del  giorno  8  aprile  2014  il
consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti gli avvocati Crisci,
Alessandra Sandulli e Segato; 
    Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: 
        Il Gestore dei servizi  energetici  (d'ora  in  poi:  Gse,  o
Gestore) chiede la riforma delle sentenze, in epigrafe indicate,  con
le quali il Tribunale amministrativo del Lazio ha accolto altrettanti
ricorsi proposti dalle societa' Eco Power II, Soleil II e Girasole II
avverso i provvedimenti di diniego dei benefici previsti dal  decreto
ministeriale  19  febbraio  2007  per  l'installazione  di   impianti
fotovoltaici, con  conseguente  esclusione  dalla  concessione  degli
incentivi per un periodo di dieci  anni,  in  ragione  della  mancata
conclusione dei lavori di installazione entro  il  31  dicembre  2010
(circostanza, questa, accertata e non contestata  in  giudizio  dalle
societa' ricorrenti in primo grado). 
        Le sentenze impugnate hanno ritenuto  che,  non  avendo  tali
societa'  presentato  domanda  per  ottenere  gli  incentivi  di  cui
trattasi, pur avendo comunicato la fine dei lavori,  illegittimamente
il Gestore abbia applicato la  sanzione  dell'interdizione  decennale
dai benefici, a cio' occorrendo non solo la  non  contestata  mancata
ultimazione dei lavori  entro  il  termine  stabilito,  ma  anche  la
richiesta  esplicita  di  beneficiare   degli   incentivi,   che   le
interessate non hanno inoltrato, avendo abbandonato la pratica. 
        Il  Gestore  contesta  le  sentenze,  evidenziando   che   la
comunicazione di fine lavori, presentata dalle societa'  richiedenti,
costituiva gia' la domanda di incentivi con  conseguente  attivazione
del potere di controllo, domanda rispetto alla  quale  la  successiva
entrata in esercizio dell'impianto entro  il  30  giugno  2011  (alla
quale e' collegata  la  richiesta)  costituisce  mera  condizione  di
efficacia. 
        Gli appelli possono essere  riuniti,  prospettando  questioni
analoghe, ai fini di una stessa decisione. 
    1) Le questioni poste all'esame della Sezione attengono a vicende
relative a procedimenti di concessione  di  incentivi  economici  nel
settore degli impianti di produzione di energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili. 
    In via preliminare e' necessario ricostruire il quadro  normativo
rilevante. 
    L'art. 7  del  decreto  legislativo  29  dicembre  2003,  n.  387
(Attuazione  della  direttiva  2001/77/CE  relativa  alla  promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili  nel
mercato interno dell'elettricita') ha  demandato  al  Ministro  delle
attivita' produttive, di concerto con  il  Ministro  dell'ambiente  e
della tutela del territorio, d'intesa con la Conferenza unificata, di
adottare decreti  volti  a  definire,  tra  l'altro,  i  criteri  per
l'incentivazione  della  produzione  di  energia  elettrica  mediante
conversione fotovoltaica dalla fonte solare. In  particolare,  devono
essere stabilite le  modalita'  per  la  determinazione  dell'entita'
dell'incentivazione, costituita da una specifica tariffa, di  importo
decrescente e di durata tale da garantire una equa remunerazione  dei
costi di investimento e di esercizio. 
    In attuazione di quanto  disposto  dalla  riportata  disposizione
sono stati  adottati  i  decreti  ministeriali  28  luglio  2006,  19
febbraio 2007, 6 agosto 2010 e 5 maggio 2011 (che  hanno  introdotto,
rispettivamente, i cosiddetti primo, secondo, terzo  e  quarto  conto
energia). 
    In particolare, gli articoli 5 e 6 del  decreto  ministeriale  19
febbraio 2007 hanno previsto che  i  soggetti  che  hanno  realizzato
impianti fotovoltaici, entrati in  esercizio  entro  il  31  dicembre
2008, hanno diritto a  una  tariffa  incentivante  avente  un  valore
parametrato alla potenza nominale  e  alla  tipologia  dell'impianto.
Detti soggetti, a questo fine, devono inoltrare al «gestore di  rete»
il progetto preliminare dell'impianto, chiedere la  connessione  alla
rete ed «entro sessanta giorni dalla data  di  entrata  in  esercizio
dell'impianto» fare pervenire «al soggetto attuatore»  la  «richiesta
di concessione della  pertinente  tariffa  incentivante».  L'art.  11
dello stesso decreto prevede  che  l'eventuale  falsa  dichiarazione,
comporta  la  decadenza  dal  diritto   alla   tariffa   «sull'intera
produzione per l'intero periodo di diritto alla stessa tariffa». 
    L'art. 2-sexies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n.  3  (Misure
urgenti per garantire la sicurezza, di approvvigionamento di  energia
elettrica nelle isole maggiori), inserito dalla legge di  conversione
22 marzo 2010, n. 41, in  vigore  dal  19  agosto  2010,  modificando
parzialmente le  modalita'  procedimentali,  ha  disposto,  al  primo
comma, che le tariffe incentivanti di cui al decreto ministeriale  19
febbraio 2007 «sono riconosciute a tutti i soggetti che, nel rispetto
di quanto previsto dall'art. 5  del  medesimo  decreto  ministeriale,
abbiano  concluso,  entro  il  31  dicembre   2010,   l'installazione
dell'impianto fotovoltaico,  abbiano  comunicato  all'amministrazione
competente «al rilascio dell'autorizzazione, al gestore di rete e  al
Gestore dei servizi elettrici-GSE s.p.a., entro la medesima data,  la
fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30  giugno  2011»  (tale
comma e' stato cosi' sostituito dall'art.  1-septies,  comma  1,  del
decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito,  con  modificazioni,
dalla legge 13 agosto 2010, n. 129, che  ha  sostituito  l'originario
comma 1 con gli attuali commi 1 e 1-bis). 
    Il comma 1-bis dello stesso articolo, aggiunto  dal  citato  art.
1-septies, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, ha  stabilito  che  «la
comunicazione di cui al comma 1  e'  accompagnata  da  asseverazione,
redatta da tecnico abilitato, di effettiva conclusione dei lavori  di
cui al comma 1 e  di  esecuzione  degli  stessi  nel  rispetto  delle
pertinenti normative. Il gestore di rete e il  GSE  s.p.a.,  ciascuno
nell'ambito delle proprie competenze, possono effettuare controlli  a
campione per la verifica  delle  comunicazioni  di  cui  al  presente
comma, ferma restando la medesima  facolta'  per  le  amministrazioni
competenti al rilascio dell'autorizzazione». 
    Il GSE, al fine di chiarire le modalita' di  presentazione  delle
domande, ha dettato le linee guida relative alla «procedura operativa
per la gestione delle comunicazioni  al  GSE  di  fine  lavori  degli
impianti fotovoltaici». 
    In particolare, le linee guida distinguono due fasi. 
        Nella  prima  fase,   relativa   all'«inserimento   richiesta
incentivi al  GSE»,  il  soggetto  responsabile  deve  allegare,  tra
l'altro: I) «da richiesta di accesso ai benefici previsti dalla legge
n. 129 del 13 agosto 2010»  (recte:  art.  1-speties,  comma  1,  del
decreto-legge n. 105 del 2010, che ha modificato l'art. 2-sexies  del
decreto-legge  n.  3  del  2010);  II)  «l'asseverazione,  redatta  e
sottoscritta in originale  da  un  tecnico  abilitato,  di  effettiva
conclusione  dei  lavori»;  III)  «la  copia   della   richiesta   di
connessione   elettrica   al   gestore   di   rete   territorialmente
competente». 
        Nella seconda fase, relativa al «completamento  richiesta  di
incentivi al GSE», il  «soggetto  responsabile  potra'  inviare,  nel
rispetto della tempistica dei sessanta giorni dalla data  di  entrata
in esercizio, la richiesta di incentivo secondo  regole  del  decreto
ministeriale 19 febbraio 2007». 
    La legge 4 giugno 2010, n. 96 (Disposizioni per l'adempimento  di
obblighi  derivanti  dall'appartenenza  dell'Italia  alle   Comunita'
europee - Legge comunitaria 2009) ha: I) con gli artt. 2 e 3 delegato
il Governo ad introdurre una disciplina sanzionatoria «di  violazione
di disposizioni comunitarie»; II) con l'art. 17 stabilito principi  e
criteri direttivi per  l'attuazione,  tra  l'altro,  della  direttiva
2009/28/CE. 
    Il d.lgs. n. 28 del 2011 ha attuato la predetta delega, definendo
«gli  strumenti,  i   meccanismi,   gli   incentivi   e   il   quadro
istituzionale,   finanziario   e   giuridico,   necessari   per    il
raggiungimento degli obiettivi fino  al  2020  in  materia  di  quota
complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale  lordo
di energia e di quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti». 
    Il Titolo V del predetto decreto ha previsto, tra  l'altro,  agli
articoli 23  e  seguenti,  i  nuovi  «Regimi  di  sostegno»,  per  la
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. In particolare,
l'art. 24 ha disposto che la produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili  entrate  in  esercizio  dopo  il  31  dicembre  2012  e'
incentivata sulla base di nuovi criteri specificamente previsti. 
    Il Titolo V, Capo II, dello stesso decreto ha previsto il sistema
di «Controlli e sanzioni», stabilendo, all'art. 42, comma 1, che: 
        l'erogazione di incentivi nel settore elettrico e termico, di
competenza del GSE, e' subordinata alla verifica dei dati forniti dai
soggetti responsabili che presentano istanza; 
        la  verifica,  che  puo'  essere  affidata  anche  agli  enti
controllati dal GSE, e'  effettuata  attraverso  il  controllo  della
documentazione trasmessa, nonche'  con  controlli  a  campione  sugli
impianti; 
        i controlli sugli impianti, per i quali i  soggetti  preposti
dal GSE rivestono la qualifica di  pubblico  ufficiale,  sono  svolti
anche senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione  relativa
all'impianto, la sua configurazione impiantistica e le  modalita'  di
connessione alla rete elettrica. 
    L'art. 42, comma 2, ha disposto che, «restano ferme le competenze
in tema di  controlli  e  verifiche  spettanti  alle  amministrazioni
statali, regionali, agli enti locali nonche' ai gestori di rete». 
    L'art. 42, comma  3,  ha  previsto  che,  «nel  caso  in  cui  le
violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1  e
2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione  degli  incentivi,  il  GSE
dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli  incentivi,
nonche'  il  recupero  delle  somme   gia'   erogate,   e   trasmette
all'Autorita'   l'esito    degli    accertamenti    effettuati    per
l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 2,  comma  20,  lettera
c), della legge 14 novembre 1995, n. 481». 
    Sul punto, deve aggiungersi che l'art. 23, comma 3, ha  previsto,
pur nell'ambito del diverso  Titolo  V,  che  non  hanno  diritto  «a
percepire gli  incentivi  per  la  produzione  di  energia  da  fonti
rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per  i
quali le autorita' e gli enti competenti abbiano  accertato  che,  in
relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di  erogazione
degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero
hanno reso  dichiarazioni  false  o  mendaci».  La  stessa  norma  ha
aggiunto che, «fermo restando il recupero delle  somme  indebitamente
percepite, la condizione ostativa alla percezione degli incentivi  ha
durata di dieci anni dalla data dell'accertamento e si  applica  alla
persona fisica o giuridica che ha presentato la  richiesta»,  nonche'
ai  soggetti,  specificamente  indicati,  che  rivestono   ruoli   di
responsabilita' nell'ambito della societa'. 
    L'art. 43 dello stesso decreto, che rileva  in  questa  sede,  ha
stabilito, con norma applicabile al vecchio regime, che: «Fatte salve
le norme  penali,  qualora  sia  stato  accertato  che  i  lavori  di
installazione dell'impianto  fotovoltaico  non  sono  stati  conclusi
entro il 31 dicembre 2010, a seguito dell'esame  della  richiesta  di
incentivazione  ai  sensi  del  comma  1   dell'art.   2-sexies   del
decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3 (...), il GSE  rigetta  l'istanza
di incentivo e dispone contestualmente l'esclusione  dagli  incentivi
degli impianti che utilizzano  anche  in  altri  siti  le  componenti
dell'impianto non ammesso all'incentivazione». La medesima  norma  ha
previsto  che,  «con  lo  stesso  provvedimento,   il   GSE   dispone
l'esclusione dalla concessione di  incentivi  per  la  produzione  di
energia elettrica di sua competenza, per un  periodo  di  dieci  anni
dalla data dell'accertamento, della persona fisica o giuridica che ha
presentato  la  richiesta»,   nonche'   dei   soggetti   responsabili
specificamente indicati. Il secondo  comma  ha  disposto  che  «fatte
salve piu' gravi ipotesi di reato, il proprietario  dell'impianto  di
produzione e il soggetto  responsabile  dell'impianto  che  con  dolo
impiegano pannelli fotovoltaici le  cui  matricole  sono  alterate  o
contraffatte sono puniti con la reclusione da due a tre  anni  e  con
l'esclusione da qualsiasi incentivazione, sovvenzione o  agevolazione
pubblica per le fonti rinnovabili». 
    2) Chiarito cio', ai fini della risoluzione della controversia in
esame  e'   pregiudiziale   sollevare   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011. 
    3) Il giudizio di rilevanza impone di  interpretare  la  suddetta
disposizione anche al fine di valutare la  possibilita'  di  fornirne
una interpretazione di essa costituzionalmente orientata (da  ultimo,
Corte cost. n. 21 e n. 10 del 2013). 
    Il Tribunale amministrativo regionale, con le sentenze impugnate,
ha ritenuto che tale disposizione debba essere intesa nel  senso  che
la stessa contempli un fatto illecito che si perfeziona all'esito del
completamento  di  due  fasi  temporalmente   separate:   la   prima,
costituita dalla comunicazione di fine lavori, deve concludersi entro
il 31 dicembre 2010;  la  seconda  fase,  successiva  all'entrata  in
esercizio che deve avvenire entro il 30 giugno 2011, costituita dalla
richiesta di incentivi da  presentare  al  GSE  entro  il  successivo
termine di sessanta giorni. Si sarebbe, pertanto, in presenza  di  un
fatto illecito a formazione progressiva. 
    Questa  Sezione  ritiene,  invece,  che  il  fatto  illecito   si
perfeziona  in  un  unico  contesto  temporale  nel  momento  in  cui
l'impresa presenta la comunicazione  di  fine  lavori  (incompleta  o
falsa) unitamente alla richiesta di incentivi. 
    Tale esito interpretativo e' l'unico possibile  per  le  seguenti
ragioni. 
    In primo luogo, dall'esame complessivo della normativa  rilevante
e, in particolare, dalle linee guida predisposte dal GSE, risulta che
sussistono  due  richieste  di  incentivi:  la  prima  da  presentare
unitamente  alla  comunicazione  di  fine  lavori;  la   seconda   da
presentare successivamente all'entrata in esercizio dell'impianto. 
    L'art. 43, codificando tale prassi operativa, prevede che debbano
essere  presenti,  per  il  perfezionamento  del  fatto  illecito,  i
requisiti costituiti dalla  comunicazione  di  fine  lavori  e  dalla
richiesta di incentivi. Tale richiesta, genericamente  indicata,  e',
anche in ragione di quanto si dira' oltre,  quella  che  deve  essere
presentata, entro il 31 dicembre 2010, unitamente alla  comunicazione
fine lavori. Nelle fattispecie oggetto del presente giudizio  risulta
dagli  atti  che  la  societa'  Cirio  Agricola  ha  depositato   nel
procedimento, unitamente all'attestazione di fine  lavori,  anche  la
suddetta richiesta nel termine sopra indicato. 
    In secondo luogo, il significato assegnato alla  disposizione  e'
l'unico coerente con il potere di controllo dell'amministrazione.  Il
legislatore, infatti, ha previsto che  tale  potere  e'  esercitabile
alla scadenza del predetto  termine  del  31  dicembre  2010.  Se  il
perfezionamento del fatto illecito fosse ricollegabile alla richiesta
di  incentivi  successiva  all'entrata  in  esercizio   dell'impianto
sarebbe stato questo il momento che  avrebbe  consentito  l'esercizio
della funzione di verifica da parte del GSE. La stretta  correlazione
tra fatto illecito, potere di controllo e potere interdittivo induce,
pertanto,  a   ritenere   che   il   comportamento   che   giustifica
l'applicazione della misura in esame sia posto  in  essere  entro  il
suddetto termine del 31 dicembre 2010. Si tenga conto,  inoltre,  che
l'esito negativo dei controlli per l'impresa determina  di  fatto  un
arresto   del   procedimento   con   conseguente   normale    mancata
presentazione   della   seconda   richiesta.    Ne    consegue    che
l'interpretazione  seguita  dal  Tar  condurrebbe  di  fatto  ad  una
sostanziale inapplicabilita' della norma. 
    Infine, il sistema a regime, contemplato dal  riportato  art.  23
del d.lgs. n. 28 del  2011,  prevede,  quale  unico  presupposto  per
l'applicazione della suddetta misura,  l'avere  fornito  ai  soggetti
competenti  dati  o  documenti  non  veritieri,  ovvero  avere   reso
dichiarazioni false. Non sarebbe, pertanto, conforme al canone  della
ragionevolezza diversificare i requisiti a  seconda  che  il  rimedio
trovi applicazione a fattispecie soggette alla pregressa o alla nuova
forma di regolazione. 
    L'interpretazione fornita, che conduce, per le  ragioni  indicate
nel successivo punto, a ritenere la norma contraria  a  Costituzione,
non e' superabile attraverso la ricerca  di  un  diverso  significato
conforme a Costituzione. La  scissione  temporale  del  comportamento
sanzionato  porta,   infatti,   ad   esiti   anch'essi   contrari   a
Costituzione. Se, infatti, si  ritiene  che  il  completamento  della
illecita si realizza nel momento della  presentazione  della  seconda
richiesta  di   incentivi   successiva   all'entrata   in   esercizio
dell'impianto   si   verrebbe   a   determinare   una   irragionevole
discriminazione, consentita dalla norma, tra  operatori  economici  a
seconda che la funzione di controllo sia esercitata prima o  dopo  la
scadenza  del  predetto  termine.  Solo  nel  primo  caso,   infatti,
l'impresa sarebbe indotta a non presentare  l'istanza  proprio,  allo
scopo  di  non  subire  il  divieto  decennale  di  percezione  degli
incentivi. 
    Alla  luce  di  quanto  sin   qui   esposto,   l'amministrazione,
contrariamente da quanto affermato dal Tar,  ha  fatto  una  corretta
applicazione alla fattispecie concreta di quanto stabilito  dall'art.
43, inibendo, sostanzialmente, per un periodo decennale,  l'attivita'
ai  soggetti  che  avevano  presentato   una   incompleta   o   falsa
comunicazione di fine lavori con contestuale richiesta di incentivi. 
    Gli appelli dovrebbero, pertanto,  trovare  accoglimento  qualora
non  venga  dichiarata  costituzionalmente  illegittima  la  predetta
disposizione. 
    In definitiva, il Collegio ritiene che  non  sia  possibile  dare
alla norma in esame una interpretazione costituzionale e che  l'unica
interpretazione  possibile,  rendendo  tale  norma  applicabile  alle
fattispecie oggetto del presente giudizio, assegna rilevanza, ai fini
della risoluzione della  presente  controversia,  alla  questione  di
costituzionalita'. 
    4) Il giudizio di non manifesta infondatezza della  questione  di
legittimita' costituzionale risulta dal ritenuto contrasto  dell'art.
43 del d.lgs. n. 28 del 2011 con gli art. 3, 25, secondo comma, 76  e
117, primo comma, della Costituzione. 
    5) In via preliminare, deve accertarsi se  il  rimedio  in  esame
possa essere inquadrato nell'ambito della categoria dei provvedimenti
sanzionatori, individuandone natura, tipologia ed effetti. 
    Le   sanzioni,   irrogate    dalla    pubblica    amministrazione
nell'esercizio di funzioni amministrative, rappresentano la  reazione
dell'ordinamento alla violazione di un precetto. 
    La dottrina, valorizzando  i  profilo  funzionale,  distingue  le
sanzioni in senso lato e le sanzioni in senso stretto: le prime hanno
una finalita' ripristinatoria, in forma specifica o per  equivalente,
dell'interesse pubblico  leso  dal  comportamento  antigiuridico;  le
seconde hanno una finalita' afflittiva, essendo indirizzate a  punire
il responsabile dell'illecito allo scopo di assicurare  obiettivi  di
prevenzione generale e speciale. 
    Le  principali  tipologie  di  sanzioni  in  senso  stretto  sono
pecuniarie, quando consistono nel pagamento di una somma  di  denaro,
ovvero interdittive, quando  impediscono  l'esercizio  di  diritti  o
facolta' da parte del soggetto inadempiente. 
    La disciplina generale delle sanzioni pecuniarie, modellata  alla
luce dei principi di matrice penalistica, e' contenuta nella legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale). 
    La disciplina delle altre sanzioni  e'  contenuta  nelle  singole
discipline idi settore, cui si applicano, ove compatibili, i principi
generali sanciti dalla predetta legge. 
    Il d.lgs. n. 28  del  2001  ha  previsto  uno  specifico  sistema
sanzionatorio nel settore delle fonti di energia rinnovabili. 
    L'art. 43 dello stesso decreto contempla una sanzione afflittiva,
non pecuniaria, di tipo interdittivo, con effetti retroattivi. 
    La natura afflittiva e' conseguenza del fatto  che  l'effetto  di
ripristinazione  dell'interesse  pubblico  leso  e'  assicurato   dal
divieto di concessione di incentivi in relazione a  quello  specifico
impianto cui si riferisce la comunicazione di  fine  lavori,  nonche'
agli  impianti  che  utilizzano   in   altri   siti   le   componenti
dell'impianto  non  ammesso  all'incentivazione.   L'estensione   del
divieto anche in relazione ad incentivi previsti da fonti regolatrici
diverse per una durata di dieci anni  non  puo'  che  perseguire  uno
scopo di punizione del soggetto che  ha  violato  il  precetto  (cfr.
Cons. Stato, sez. VI, 16 gennaio 2014, n. 148). 
    L'appartenenza  al  tipo   di   sanzioni   interdittive   risulta
chiaramente  dalla  descrizione  normativa  della   fattispecie:   il
rimedio, infatti, vietando la concessione di benefici  economici  per
un periodo di dieci anni, si risolve in  un  sostanziale  impedimento
allo svolgimento dell'attivita' di impresa. 
    La produzione  retroattiva  degli  effetti  e'  desumibile  dalla
circostanza che la sanzione  e'  applicabile  per  illeciti  commessi
prima della sua entrata in vigore, in quanto, come  sottolineato,  la
disciplina di legge vigente al momento della  avvenuta  comunicazione
di fine di lavori e  richiesta  di  incentivi  non  contemplava  tale
misura. Gli operatori economici del settore non  sapevano,  pertanto,
che   l'eventuale   accertata   incompletezza   o   falsita'    della
comunicazione di fine lavori avrebbe  determinato  l'applicazione  di
una sanzione consistente nel divieto di concessione di incentivi  per
un  cosi'  lungo  periodo  temporale.  La  norma,  pertanto,   incide
negativamente sulle prevedibilita'  delle  conseguenze  derivanti  da
azioni o omissioni di coloro che esercitano  liberamente  la  propria
iniziativa economica. 
    6) L'art. 76  Cost.  prevede  che  la  delega  al  Governo  della
funzione legislativa non puo' avvenire «se non con determinazione dei
principi e criteri direttivi e soltanto per un tempo limitato  e  per
oggetto de finiti». 
    La giurisprudenza costituzionale e' costante nel ritenere che  il
sindacato di legittimita' costituzionale sulla delega legislativa  si
esplichi attraverso un  confronto  tra  gli  esiti  di  due  processi
ermeneutici  paralleli.  Il  primo  riguarda  le   disposizioni   che
determinano l'oggetto, i principi  e  i  criteri  direttivi  indicati
dalla legge di delegazione, tenuto conto del  contesto  normativo  in
cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalita' relative.
Il  secondo  riguarda  le  disposizioni  stabilite  dal   legislatore
delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi
e i criteri direttivi della delega (da ultimo,  sentenza  n.  50  del
2014). 
    Nella fattispecie in esame la legge n. 96 del 2010 ha, agli artt.
2 e 3, delegato il Governo ad adottare disposizioni recanti  sanzioni
penali o amministrative per violazione di  obblighi  contenuti  nella
normativa europea da attuare. In  particolare,  l'art.  2,  comma  1,
lettera c), prevede,  quali  principi  e  criteri  direttivi  per  le
sanzioni  amministrative,  che  esse:  I)   devono   consistere   nel
«pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e  non  superiore  a
150.000  euro»;  II)  nell'ambito  di  detti  limiti  devono   essere
determinate  nella  loro  entita'  «tenendo   conto   della   diversa
potenzialita' lesiva dell'interesse protetto che ciascuna  infrazione
presenta in astratto, di specifiche qualita' personali del colpevole,
comprese quelle che  impongono  particolari  doveri  di  prevenzione,
controllo  o  vigilanza,  nonche'  del  vantaggio  patrimoniale   che
l'infrazione puo' recare al colpevole ovvero alla persona o  all'ente
nel cui interesse egli agisce». 
    L'art. 43 del d.lgs. n. 23  del  2011,  nella  parte  in  cui  ha
introdotto  una  sanzione  interdittiva  e  non   pecuniaria   senza,
peraltro,  graduarne  l'applicazione  nel  rispetto  delle  modalita'
predeterminate dalla suddetta legge, ha disciplinato un oggetto privo
di copertura da parte  della  legge  di  delegazione  e  comunque  in
contrasto con i principi e criteri stabiliti dalla legge delega,  con
conseguente violazione dell'art. 76 Cost. 
    7) L'art. 25, secondo comma,  Cost.  dispone  che  «nessuno  puo'
essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in  vigore
prima del fatto commesso». 
    La Corte costituzionale ha piu'  volte  affermato,  su  un  piano
generale, che la legge puo' introdurre norme che modifichino in senso
sfavorevole  per  gli  interessati  la  disciplina   di   determinati
rapporti, anche quando l'oggetto di questi sia costituito da  diritti
soggettivi perfetti, purche' tali disposizioni non trasmodino  in  un
regolamento  irrazionale,  frustrando,  con  riguardo  a   situazioni
sostanziali fondate su leggi precedenti, l'affidamento dei  cittadini
nella «certezza  dell'ordinamento  giuridico»,  da  intendersi  quale
elemento fondamentale dello Stato di diritto»  (sentenze  n.  69  del
2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012, n. 202 del  2010,  n.
206 del 2009). 
    Sul piano specifico delle sanzioni, la  Corte  costituzionale  ha
ritenuto che  l'art.  25,  secondo  comma,  Cost.  ponga  un  divieto
assoluto di retroattivita' nella materia penale (da  ultimo  sentenza
n. 5 del 2014). 
    La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 196 del  2010,
ha innovativamente ritenuto che il citato art. 25, secondo comma,  in
ragione dell'ampiezza della sua formulazione, ricompre nel suo ambito
di applicazione anche le sanzioni amministrative, con la  conseguenza
che   «ogni   intervento   sanzionatorio,   il   quale   non    abbia
prevalentemente  la  funzione  di  prevenzione  criminale  (...)   e'
applicabile soltanto se la legge che lo prevede risulti gia'  vigente
al momento della commissione del fatto sanzionato» (si  vedano  anche
sentenze n. 447 del 1988 e n. 78 del  1967,  che  hanno  ritenuto  le
sanzioni  amministrative  soggette  al  rispetto  del  principio   di
tassativita'). 
    In questa prospettiva l'art. 1 della legge  n.  689  del  1981  -
nella parte in cui dispone che «nessuno puo'  essere  assoggettato  a
sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia  entrata
in vigore prima della commissione  della  violazione»  -  costituisce
espressione di regole costituzionali. 
    In definitiva, per le sanzioni amministrative di tipo  afflittivo
opera il principio di legalita' nella connotazione che  esso  ha  nel
settore penale, con conseguente necessita' di rispettare  i  principi
di riserva di legge, tassativita' e irretroattivita'. 
    L'art. 43 del d.lgs.  n.  28  del  2011,  prevedendo  una  misure
afflittiva finalizzata a sanzionare  comportamenti  posti  in  essere
prima della entrata in vigore del decreto stesso, si pone,  pertanto,
in contrasto con l'art. 25, secondo comma, Cost. 
    8) L'art. 117, primo comma, Cost.,  stabilisce  che  la  potesta'
legislativa deve essere esercitata dallo Stato e  dalle  Regioni  nel
rispetto «degli obblighi internazionali». 
    La giurisprudenza costituzionale ritiene  che  la  CEDU  contenga
norme  interposte,  oggetto  di  bilanciamento,   nel   giudizio   di
costituzionalita' al fine di assicurare la integrazione delle  tutele
(da ultimo, sentenza n. 264 del 2012). 
    L'art. 6 della CEDU  stabilisce  quali  sono  le  condizioni  che
devono essere rispettate perche' si abbia un «equo processo». 
    L'art. 7 della stessa CEDU prevede che «non puo' essere  inflitta
una pena piu' grave di quella che sarebbe stata applicata al tempo in
cui il reato e' stato consumato». 
    La Corte di Strasburgo ha elaborato propri e autonomi criteri  al
fine di stabilire la natura penale o meno  di  un  illecito  e  della
relativa sanzione. 
    In particolare, sono stati individuati tre  criteri,  costituiti:
I)  dalla  qualificazione   giuridica   dell'illecito   nel   diritto
nazionale, con la puntualizzazione che la stessa  non  e'  vincolante
quando si accerta la valenza «intrinsecamente penale»  della  misura;
II) dalla natura dell'illecito, desunta dall'ambito  di  applicazione
della norma che lo prevede e dallo scopo perseguito; III)  dal  grado
di severita' della sanzione (sentenze 4 marzo 2014, r.  n.  18640/10,
resa nella causa Grande Stevens e altri c. Italia; 10 febbraio  2009,
ric. n. 1439/03, resa nella causa Zolotoukhine c. Russia; si v. anche
Corte di giustizia UE, grande sezione, 5 giugno 2012, n.  489,  nella
causa C-489/10). 
    L'assegnazione alla «materia  penale»  di  un  significato  ampio
conduce a ritenere che anche il potere  amministrativo  sanzionatorio
deve  essere  esercitato  nel  rispetto,  non  solo  delle   garanzie
dell'equo processo, ma anche dai principi sanciti dal citato art. 7. 
    L'art. 43 del d.lgs. n. 28 del 2011, nella parte in cui introduce
una sanzione afflittiva con effetti retroattivi, si  pone,  pertanto,
in contrasto non soltanto con l'art. 25,  secondo  comma,  Cost.,  ma
anche con la suddetta norma convenzionale  e,  conseguentemente,  con
l'art. 117, primo Cost. 
    9) L'art. 3 della Cost., nell'applicazione che di esso  ha  fatto
la giurisprudenza costituzionale, pone il vincolo  del  rispetto  del
principio di  ragionevolezza  nell'esercizio  della  discrezionalita'
legislativa. 
    Nello specifico settore delle sanzioni amministrative deve essere
osservato, nella fase applicativa, il principio di  proporzionalita',
il quale impone che la misura sia idonea, necessaria e  proporzionata
in senso stretto rispetto allo scopo perseguito. 
    Il rispetto di tale principio, nelle sue declinazioni, impone, in
concreto, l'attribuzione all'autorita' amministrativa  di  un  potere
discrezionale in grado di individualizzare  la  sanzione  modulandone
l'entita' alla luce della  tipologia  e  gravita'  della  violazione,
nonche' della intensita'  dell'elemento  soggettivo  (si  veda  Corte
cost. n. 299 del 1992, con  riferimento  all'entita'  delle  sanzioni
penali; si veda anche art. 11  della  legge  n.  689  del  1981,  con
riferimento all'esigenza di una  commisurazione  discrezionale  della
sanzione  amministrativa  pecuniaria),  elemento,  quest'ultimo,  che
assume particolare  rilevanza  laddove,  come  nella  fattispecie  in
esame, ad essere colpito e' il legale rappresentante  della  societa'
sanzionata. 
    La proiezione di  tale  principio  a  livello  costituzionale  ne
comporta  la  sua  collocazione  nell'ambito   della   regola   della
ragionevolezza. Non e', infatti, conforme a tale  regola  una  misura
sanzionatoria che, risolvendosi in una applicazione generalizzata non
aderente alla specificita'  delle  singole  condotte,  determina  una
ingiustificata discriminazione tra operatori economici. 
    L'art. 43 del d.lgs. n.. 28 del  2011,  contemplando  un  sistema
sanzionatorio  rigido  applicabile   indistintamente   a   tutte   le
fattispecie senza che  l'autorita'  amministrativa  competente  possa
modulare l'irrogazione della sanzione a seconda della  valenza  degli
elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie  stessa,  si  pone,
pertanto, in contrasto con l'indicato parametro costituzionale. 
    10) L'art. 117, primo comma, Cost., stabilisce  che  la  potesta'
legislativa deve essere esercitata dallo Stato e  dalle  Regioni  nel
rispetto «dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario». 
    La  Corte  di  giustizia  dell'Unione  europea  ritiene  che   le
autorita' preposte all'irrogazione  delle  sanzioni,  in  materie  di
rilevanza europea, quale  quella  in  esame,  debbano  rispettare  il
principio di proporzionalita' (si veda Corte di giustizia UE, sez. I,
9 febbraio 2012, n. 210, causa C-210/10; cfr. anche  Corte  cost.  n.
313 del 1990). 
    L'art. 43 del d.lgs. n. 23 del 2011, non assicurando il  rispetto
del principio di proporzionalita', si pone,  pertanto,  in  contrasto
anche con il parametro costituzionale sopra indicato. 
    11) Il giudizio di rilevanza  e  di  non  manifesta  infondatezza
della questione di costituzionalita' dell'art. 43 del  d.lgs.  n.  23
del 2011 impone la sospensione del presente giudizio in attesa  della
definizione del giudizio di costituzionalita'.

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Consiglio di Stato in sede  giurisdizionale  (Sezione  Sesta),
riunisce gli appelli in  epigrafe  indicati  e,  non  definitivamente
pronunciando: 
        a) solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art.
43 del decreto legislativo 3 marzo  2011,  n.  28  (Attuazione  della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da  fonti
rinnovabili,  recante  modifica  e   successiva   abrogazione   delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), in riferimento agli  articoli  3,
25, 76 e 117, primo comma (in relazione, quest'ultimo, anche all'art.
7  della   Convenzione   europea   dei   diritti   dell'uomo)   della
Costituzione; 
        b) sospende il giudizio e ordina la trasmissione  degli  atti
alla Corte costituzionale; 
        c)  dispone  che,  a  cura  della  segreteria,  la   presente
ordinanza sia notificata alle parti in  causa  e  al  Presidente  del
Consiglio di ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento. 
    Spese al definitivo. 
    Cosi' deciso in Roma nella  camera  di  consiglio  del  giorno  8
aprile 2014 con l'intervento dei magistrati: 
        Luciano Barra Caracciolo, Presidente; 
        Gabriella De Michele, Consigliere; 
        Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere; 
        Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore; 
        Bernhard Lageder, Consigliere. 
 
                   Il Presidente: Barra Caracciolo 
 
 
                                                 L'estensore: Vigotti