N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 luglio 2015
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 17 luglio 2015 (della Regione Puglia). Energia - Decreto del Ministro dello sviluppo economico recante norme di attuazione dell'art. 38 del decreto-legge n. 33 del 2014 - Procedimento per il conferimento del titolo concessorio unico alle attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sulla terraferma - Previsione della necessita' di acquisire l'intesa con la Regione nella sede della conferenza di servizi - Previsione, nel caso di mancato raggiungimento dell'intesa, della applicabilita' dei meccanismi di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 e all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Puglia - Denunciata attribuzione della decisione finale ad un atto unilaterale dello Stato in contrasto con il "contesto di paritarieta'" richiesto dalla giurisprudenza costituzionale - Lesione delle competenze legislative regionali nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Lesione delle competenze amministrative regionali spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Denunciata introduzione di norme di rango regolamentare per la disciplina delle procedure di superamento della mancata intesa - Violazione del principio di legalita', secondo quanto precisato, con riguardo alla chiamata in sussidiarieta' dalla sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 25 marzo 2015, artt. 3, comma 12, e 17, comma 1. - Costituzione, artt. 97, comma secondo, 117, comma terzo, e 118, commi primo e secondo; decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, art. 38, comma 6, lett. a) e b); legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 14-quater.(GU n.35 del 2-9-2015 )
Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia, in
persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott.
Nicola Vendola, a cio' autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale n. 1492 del 25 giugno 2015, rappresentato e difeso
dall'avv. prof. Marcello Cecchetti del Foro di Firenze (pec:
marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamente
domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Antonio
Mordini n. 14, come da, mandato a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore, per la dichiarazione che non spetta allo Stato,
e per esso al Ministro dello sviluppo economico, il potere di
adottare gli articoli 3, comma 12, e 17, comma 1, del decreto del
Ministro dello sviluppo economico 25 marzo 2015 (Aggiornamento del
disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, serie generale, n. 103 del 6 maggio 2015, in
quanto contrastanti con gli articoli 117, terzo comma, e 118, primo e
secondo comma, della Costituzione, nonche' con quanto affermato dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003.
I. - Premessa. Il quadro normativo in cui si inserisce il decreto del
Ministro dello sviluppo economico 25 marzo 2015 e il contenuto delle
disposizioni impugnate.
I.1. - Il decreto indicato in epigrafe contiene - per quel che e'
qui di piu' prossimo interesse - una normativa di attuazione e
sviluppo di quanto disposto dall'art. 38 del d.l. n. 133 del 2014,
convertito, con modificazioni, ad opera della legge n. 164 del 2014,
in tema di procedimento per il rilascio del titolo concessorio unico
alle attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e
gassosi sulla terraferma, ed in particolare dei suoi commi 5 e 6.
I.2. - L'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, cosi'
come risultante a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 190
del 2014, prevede che il Ministro dello sviluppo economico, sentito
il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
predisponga un Piano delle aree in cui sono consentite le attivita'
di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di
stoccaggio sotterraneo di gas naturale, e che tale Piano, per le
attivita' sulla terraferma, sia «adottato previa intesa con la
Conferenza unificata», disponendosi altresi' che «in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa, si provvede con le modalita' di cui
all'articolo 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239».
I.3. - Tale previsione e' stata impugnata dalla Regione Puglia
con ricorso a questa Ecc.ma Corte costituzionale iscritto al Reg.
ric. n. 40 del 2015 e pubblicato in G.U. n. 17 del 29 aprile 2015,
per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost., nella parte in cui, attribuendo al Ministro dello sviluppo
economico il compito di predispone il suddetto Piano, prevede, quale
strumento collaborativo, una previa intesa con la Conferenza
unificata - per di piu' per le sole attivita' sulla terraferma -
anziche' la necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione
territorialmente interessata ad ogni attivita', anche destinata a
svolgersi nel mare continentale, a causa della lesione delle
competenze legislative regionali in materia di «produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia» e di «governo del
territorio», nonche' delle competenze amministrative che alla
medesima spettano in base al principio di sussidiarieta' ex art. 118,
primo comma, Cost.
I contenuti e le ragioni di tale censura possono essere in questa
sede sommariamente richiamati.
Versandosi nel caso di specie nelle materie della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e del «governo del
territorio», e' sufficiente ricordare che la ben nota sent. n. 303
del 2003 di questa ecc.ma Corte - seguita dall'altrettanto conosciuta
sent. n. 6 del 2004 e da numerose pronunce successive - ha chiarito
che la legge statale che intervenga ad avocare al centro funzioni
amministrative in materie di competenza legislativa concorrente,
provvedendo anche a regolarne l'esercizio, deve, per aspirare a
superare il vaglio di legittimita' costituzionale, prevedere
necessariamente l'intesa con la singola Regione interessata dal
singolo intervento, non essendo al riguardo sufficienti diversi
meccanismi collaborativi con la singola Regione o anche con il
sistema delle Regioni considerato unitariamente.
La disposizione legislativa impugnata in quella sede, quindi, si
pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma, e con l'art. 118,
primo comma, Cost., nella parte in cui prevede una previa intesa con
la Conferenza unificata, anziche' la necessaria acquisizione
dell'intesa con ciascuna delle Regioni specificamente interessate
dalle «attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale».
I.4. - La medesima disposizione e' stata censurata dalla odierna
ricorrente anche per una seconda ragione.
Come sopra ricordato, l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del
2004, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 554, della legge n. 190
del 2014, ha inoltre previsto che nel caso in cui l'intesa (in
Conferenza unificata) non venga raggiunta, «si provvede con le
modalita' di cui all'articolo 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto
2004, n. 239». La procedura di superamento della mancata intesa
predisposta da tale norma, tuttavia, limitandosi a prevedere un
ulteriore invito a provvedere entro trenta giorni, e - in fine - il
semplice deferimento della decisione ad un atto unilaterale della
Presidenza del Consiglio dei ministri, con la mera "partecipazione"
della Regione interessata, non rispetta i criteri forniti al
legislatore statale dalla giurisprudenza costituzionale sopra
richiamata. Alla medesima si puo' infatti fare ricorso, secondo la
sent. n. 239 del 2013 di questa ecc.ma Corte, solo a fronte di
«condotte meramente passive» della Regione, e non per superare
autentiche divergenze tra le parti. Anche la previsione in parola e'
stata dunque impugnata dalla Regione Puglia, in ragione del suo
contrasto con gli ara. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
I.5. - A loro volta, i commi 5 e 6 dell'art. 38 del d.l. n. 133
del 2014, che il decreto qui in discussione intende specificamente
attuare, prevedono quanto segue.
Ai sensi del comma 5, «le attivita' di ricerca e coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi (...) sono svolte a seguito del
rilascio di un titolo concessorio unico, sulla base di un programma
generale di lavori articolato in una prima fase di ricerca, per la
durata di sei anni, prorogabile due volte per un periodo di tre anni
nel caso sia necessario completare le opere di ricerca, a cui
seguono, in caso di rinvenimento di un giacimento tecnicamente ed
economicamente coltivabile, riconosciuto dal Ministero dello sviluppo
economico, la fase di coltivazione della durata di trenta anni,
prorogabile per una o piu' volte per un periodo di dieci anni ove
siano stati adempiuti gli obblighi derivanti dal decreto di
concessione e il giacimento risulti ancora coltivabile, e quella di
ripristino finale». In base al comma 6, invece, il menzionato titolo
concessorio unico viene accordato «a seguito di un procedimento unico
svolto nel termine di centottanta giorni tramite apposita conferenza
di servizi, nel cui ambito e' svolta anche la valutazione ambientale
preliminare del programma complessivo dei lavori espressa, entro
sessanta giorni, con parere della Commissione tecnica di verifica
dell'impatto ambientale VIA/VAS del Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare» (lett. a), con decreto ministeriale
e «previa intesa con la regione o la provincia autonoma di Trento o
di Bolzano territorialmente interessata, per le attivita' da svolgere
in terraferma» (lett. b).
In considerazione dell'appena menzionata previsione di una
"intesa forte" con la singola Regione o Provincia autonoma
interessata, l'odierna ricorrente - in sede di impugnazione dell'art.
38 del d.l. n. 133 del 2014 (nel testo risultante dalla conversione
in legge), proposta con altro ricorso iscritto al n. 5 del Reg. ric.
2015 - non ha ritenuto di dover proporre alcuna censura nei confronti
del procedimento di rilascio del titolo concessorio unico riferito
alle attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi sulla
terraferma, ritenendolo pienamente conforme alle indicazioni fornite
dalla giurisprudenza costituzionale concernente l'avocazione in
sussidiarieta' di funzioni in ambiti afferenti a materie di
competenza concorrente.
I.6. - In attuazione delle specifiche disposizioni legislative
appena richiamate sono stati adottati gli articoli 3, comma 12, e 17,
comma 1, del decreto del Ministro dello sviluppo economico 25 marzo
2015 indicato in epigrafe, i quali pero' mutano significativamente il
quadro normativo della disciplina del procedimento in questione, in
detrimento della posizione costituzionale della Regione. Tali
disposizioni prevedono quanto segue.
L'art. 3, comma 12, del decreto dispone che «il procedimento
unico per il conferimento del titolo concessorio unico e' svolto nel
termine di 180 giorni, tramite apposita conferenza di servizi, nel
cui ambito e' svolta la valutazione ambientale preliminare del
programma lavori complessivo espressa, entro sessanta giorni, con
parere della Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale
VIA/VAS del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare e il rilascio dell'intesa di cui al comma 6». Tale intesa e'
- per l'appunto - quella della singola Regione o Provincia autonoma
territorialmente interessata dal rilascio del titolo concessorio
unico prevista dall'art. 38, comma 6, lett. b), del d.l. n. 133 del
2014, e richiamata dal menzionato comma 6 dell'art. 3 del decreto in
esame.
In base all'art. 17, comma 1, di tale decreto, inoltre, «nei
procedimenti del presente decreto in cui e' richiesta l'intesa con le
Regioni, in caso di mancato raggiungimento della stessa, si provvede
con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis della legge 23 agosto
2004, n. 239, nonche' con le modalita' di cui all'art. 14-quater,
comma 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Tali previsioni devono ritenersi costituzionalmente illegittime e
lesive della posizione costituzionale della Regione - e, pertanto,
non spettanti al potere normativo dello Stato - per i seguenti motivi
di
Diritto
II. - Sull'ammissibilita' del presente conflitto.
II.1 - In generale.
Come e' noto, nella sede del conflitto di attribuzione davanti
alla Corte costituzionale non possono essere invocati profili di
vulnerazione delle competenze regionali che si atteggino quali mere
attuazioni, prive di autonoma attitudine lesiva, di quanto gia'
previsto dalla legge nella quale l'atto in esame trovi il proprio
fondamento di legittimita'.
Certamente, dunque, non possono essere proposte in questa sede
ne' censure corrispondenti a quelle gia' individuate e fatte valere
nell'ambito del giudizio in via principale proposto avverso la sopra
citata disposizione del d.l. n. 133 del 2014, ne', in ogni caso,
lesioni derivanti da previsioni del decreto indicato in epigrafe non
contenenti autentici margini di innovativita' rispetto alle
previsioni legislative corrispondenti. Possono viceversa essere
denunciate soltanto quelle parti del sopra citato decreto che
rappresentino un novum rispetto alle disposizioni legislative di cui
costituiscono attuazione, ossia nella misura in cui, limitatamente a
tale novum, siano in grado di determinare una lesione della sfera
competenziale di livello costituzionale della Regione che risulti
ulteriore e autonoma rispetto alle predette disposizioni legislative.
II.2. - Il novum delle impugnate disposizioni del decreto
ministeriale 25 marzo 2015 rispetto alle previsioni legislative.
Dalla lettura degli articoli 3, comma 12, e 17, comma 1, sopra
richiamati, risulta chiaramente che il quid novi determinato
nell'ordinamento dall'approvazione del decreto in esame puo' essere
indicato - per quel che qui specificamente interessa - nei due
seguenti aspetti:
a) la previsione secondo la quale l'intesa della specifica
Regione o Provincia autonoma territorialmente interessata deve essere
assunta nella sede della conferenza di servizi;
b) la previsione secondo la quale, nel caso di mancato
raggiungimento di tale intesa, per superare la situazione di stallo
siano applicabili i meccanismi previsti dall'art. 1, comma 8-bis,
della legge 23 agosto 2004, n. 239, e dall'art. 14-quater, comma 3,
della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Che l'intesa prescritta dall'art. 38, comma 6, lett. b), del d.l.
n. 133 del 2014 debba necessariamente essere acquisita nella sede
della conferenza di servizi di cui alla precedente lett. a) del
medesimo comma 6, evidentemente, non rientra nel contenuto precettivo
delle disposizioni legislative appena menzionate, le quali, anzi,
prescrivono chiaramente che all'interlocuzione con la Regione debba
essere data autonoma evidenza, dovendo quest'ultima intervenire a
valle dello svolgimento della conferenza di servizi e a ridosso del
decreto ministeriale di rilascio del titolo concessorio. Tanto meno
vi rientra, ovviamente, la prescrizione secondo la quale in caso di
dissenso con la Regione espresso nella predetta conferenza debba
applicarsi la procedura di cui all'art. 14-quater della legge n. 241
del 1990. Come accennato piu' sopra, l'odierna ricorrente non aveva
ritenuto di dover proporre alcuna censura - sotto i predetti profili
- nei confronti dei commi 5 e 6 dell'art. 38 del d.l. n. 133 del
2014, ritenendo tali disposizioni rispettose delle proprie
prerogative costituzionali con riferimento al rilascio dei titoli per
le attivita' di ricerca e coltivazione sulla terraferma (cfr. il gia'
richiamato ricorso n. 5 del 2015, censura n. IX). Le novita'
introdotte dalle citate norme del decreto ministeriale in epigrafe
determinano invece, come si mostrera' di seguito, chiare lesioni a
tali prerogative. Da qui l'ammissibilita' delle censure, di seguito
esposte, nei confronti degli articoli 3, comma 12, e 17, comma 1, di
tale decreto.
III. - Sulla illegittimita' costituzionale degli articoli 3, comma
12, e 17, comma 1, del decreto del Ministro dello sviluppo economico
25 marzo 2015.
III.1. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 3, comma
12, e 17, comma 1, del decreto del Ministro dello sviluppo economico
25 marzo 2015 (Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione
dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 33, convertito,
con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164), per
violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost., in quanto, prevedendo la necessita' di acquisire
l'intesa con la Regione per il rilascio del titolo concessorio unico
in conferenza di servizi, assieme alla possibilita' di superare il
suo mancato raggiungimento «con le modalita' di cui all'articolo 1,
comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239, nonche' con le
modalita' di cui all'articolo 14-quater, comma 3, della legge 7
agosto 1990, n. 241», ledono le competenze legislative della Regione
in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e di «governo del territorio», nonche' le competenze
amministrative che alla medesima spettano in base al principio di
sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost., ponendosi in
contrasto con quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale a
partire dalla sent. n. 303 del 2003. Violazione dell'art. 38, comma
6, lettere a) e b), del d.l. n. 133 del 2014. Violazione dell'art.
14-quater della legge n. 241 del 1990.
Non spettanza allo Stato del potere di adottare le menzionate
disposizioni.
III.1.1. - Come si e' visto, l'art. 3, comma 12, del decreto del
Ministro per lo sviluppo economico che qui si contesta prevede che
l'intesa della singola Regione o Provincia autonoma interessata dal
titolo concessorio unico prevista dall'art. 38, comma 6, lett. b),
del d.l. n. 133 del 2014, e richiamata dal menzionato comma 6
dell'art. 3 del decreto in esame, venga rilasciata nella sede della
conferenza di servizi, mentre l'art. 17, comma 1, del medesimo
decreto dispone che, in caso di' mancato raggiungimento dell'intesa,
debbano essere attivate le procedure di cui all'art. 1, comma 8-bis,
della legge n. 239 del 2004 e del gia' menzionato art. 14-quater,
comma 3, della legge n. 241 del 1990.
Ambedue tali previsioni sono - innanzi tutto - ictu oculi
illegittime, per contrasto evidente con le norme legislative che ne
costituiscono il fondamento. Tale illegittimita', peraltro, ridonda
anche in una lesione della posizione costituzionalmente garantita
della Regione, ed in una illegittimita' costituzionale delle medesime
previsioni, come tale rilevante nella sede del presente giudizio per
conflitto di attribuzione tra enti.
III.1.2. - Come risulta chiaramente da quanto osservato piu'
sopra, l'art. 38, comma 6, del d.l. n. 133 del 2014 stabilisce, ai
fini del rilascio del titolo concessorio unico per le attivita' di
ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sulla
terraferma, la necessarieta' dell'acquisizione dell'intesa con la
Regione interessata, senza prevedere alcun possibile meccanismo di
superamento della mancata intesa, a tutela della posizione
costituzionale della Regione. Al contrario, la citata previsione di
cui all'art. 3, comma 12, del decreto indicato in epigrafe comporta
"in automatico" l'applicabilita' della disciplina che la legge n. 241
del 1990 detta, in via generale, per la conferenza di servizi ai suoi
artt. 14 e ss. In particolare, per quel che qui piu' specificamente
interessa, comporta l'applicabilita' al caso de quo dell'art.
14-quater della medesima legge generale sul procedimento
amministrativo.
Tale disposizione, come e' noto, prevede, per il caso di motivato
dissenso espresso nella sede della conferenza «da una regione o da
una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza»,
un procedimento nel cui ambito sono necessarie articolate trattative,
destinato tuttavia a concludersi, nel caso di permanenza del
dissenso, con una «deliberazione del Consiglio dei ministri» da
adottare «con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle
Province autonome interessate».
E' dunque evidente che, nonostante l'attenzione prestata
dall'art. 14-quater alla collaborazione con la Regione interessata,
l'art. 3, comma 12, del d.m. in questione rinvia, implicitamente ma
chiaramente, alla possibilita' di un superamento sostanzialmente
unilaterale della mancata intesa. Cio' in palese violazione del
disposto, piu' sopra citato, dell'art. 38, comma 6, del d.l. n. 133
del 2014, nel cui contesto la mancanza dell'intesa risulta
chiaramente non superabile.
Tale illegittimita' "ordinaria", tuttavia, comporta evidentemente
anche una illegittimita' costituzionale della disposizione in
questione, con conseguente lesione della posizione costituzionale
della Regione, innanzi tutto per violazione degli articoli 117, comma
terzo, e 118, commi primo e secondo, Cost., cosi' come interpretati
da questa ecc.ma Corte a partire dalla ben nota sent. n. 303 del
2003.
III.1.3. - Per illustrare tale censura conviene prendere le mosse
dalla individuazione delle materie sulle quali intervengono le norme
prese in esame. Esse, disciplinando il procedimento di rilascio del
titolo concessorio unico per le attivita' di ricerca e coltivazione
di idrocarburi liquidi e gassosi sulla terraferma, rientrano
chiaramente nelle materie della «produzione, tra porto e
distribuzione nazionale dell'energia» e del «governo del territorio»,
affidate dall'art. 117, terzo comma, Cost., alla competenza
legislativa concorrente tra Stato e Regioni.
Come e' ampiamente noto, la sent. n. 303 del 2003 e la successiva
sent. n. 6 del 2004 di questa ecc.ma Corte hanno affermato che
condizione imprescindibile di legittimita' costituzionale della legge
statale che intervenga ad avocare al centro funzioni amministrative
in materie di competenza legislativa concorrente, provvedendo anche a
regolarne l'esercizio, e' quella della previsione dell'intesa con la
Regione specificamente interessata dal singolo intervento. In
attuazione di questo precetto costituzionale, l'art. 38, comma 6,
lett. b), del d.l. n. 133 del 2014 ha infatti previsto che, per il
rilascio del titolo concessorio unico sopra menzionato, sia
necessaria l'acquisizione di una tale intesa. In considerazione di
cio', l'odierna ricorrente, che pure - come gia' ricordato - ha
contestato la legittimita' costituzionale di altre parti del citato
art. 38 nella sede del giudizio di legittimita' costituzionale in via
principale (Reg. ric. n. 5 del 2015), non ha ritenuto di proporre
censure avverso il comma 6 di tale disposizione sotto tale profilo,
limitandosi a contestare la mancata estensione del medesimo regime
procedimentale alle attivita' di ricerca e coltivazione di
idrocarburi da svolgersi nel mare continentale.
La possibilita' di superare la mancata acquisizione dell'intesa a
mezzo della procedura di cui all'art. 14-quater della legge n. 241
del 1990 - implicata, come si e' visto, dall'art. 3, comma 12, qui in
discussione - comporta invece la lesione dei parametri costituzionali
sopra richiamati.
Nella sent. n. 33 del 2011 questa ecc.ma Corte ha infatti
evidenziato -come gia' in alcuni casi precedenti (cfr. sentt. nn. 383
del 2005 e 278 del 2010) - che il legislatore statale puo'
predisporre meccanismi di superamento del mancato raggiungimento
dell'intesa dovuto a divergenze sostanziali tra le parti. Questa
stessa Corte ha tuttavia ritenuto che tali meccanismi possono
aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo ove
garantiscano lo svolgimento di reiterate trattative tra le parti in
un generale contesto di paritarieta' tra di esse, al limite
devolvendo la decisione ad un organo terzo. In particolare, la
normativa allora scrutinata e' stata ritenuta non contrastante con le
norme costituzionali rilevanti sul punto solo in quanto predisponeva
«l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo svolgimento
di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un soggetto
terzo nominato dalle parti in modo paritario».
Ebbene, non vi e' chi non veda come i requisiti individuati dalla
giurisprudenza costituzionale perche' i meccanismi di superamento
dell'intesa necessaria nell'ambito dell'istituto della c.d.
"sussidiarieta' legislativa" siano costituzionalmente legittimi non
ricorrono nel caso di specie.
Certamente, in base all'art. 14-quater della legge n. 241 del
1990, le Regioni che esprimono dissenso nella conferenza di servizi
devono essere coinvolte in un procedimento di articolate trattative
da parte dell'amministrazione statale. Tale coinvolgimento, tuttavia,
non e' affatto sufficiente a far si' che la disposizione de qua possa
passare indenne il vaglio di legittimita' costituzionale. Appare
dirimente al riguardo la considerazione secondo la quale in questo
caso, ove permangano le divergenze, la decisione e' infine attribuita
a un atto unilaterale dello Stato, adottato con una deliberazione del
Consiglio dei ministri, con la mera «partecipazione» del Presidente
dell'ente regionale (o provinciale speciale) specificamente
interessato. In tale ipotesi, dunque, la previsione di una procedura
di "superamento unilaterale" della mancata intesa rappresenta - in
realta' - una vera e propria negazione della medesima. I requisiti
richiesti dalla giurisprudenza costituzionale (ed in particolare
dalla gia' citata sent. n. 33 del 2011) affinche' la disciplina volta
al superamento della mancata intesa superi il vaglio di
costituzionalita' non sono dunque rispettati, poiche' l'attribuzione
della decisione finale a un atto unilaterale dello Stato rende del
tutto inesistente quel "contesto di paritarieta'" richiesto da tale
giurisprudenza. In particolare, non vi e' chi non veda come la norma
qui contestata predisponga un procedimento per nulla «volto a
consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la
costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo
paritario», come invece richiede la sent. n. 33 del 2011.
III.1.4. - Come si accennava piu' sopra, anche l'art. 17, comma
1, del decreto in epigrafe e' caratterizzato da una evidente
illegittimita' "ordinaria" che ridonda in una sua illegittimita'
costituzionale, con conseguente lesione della posizione
costituzionale della Regione. Il menzionato art. 17, comma 1, e'
strettamente legato al precedente art. 3, comma 12, approfondendo
peraltro le lesioni derivanti da tale ultima disposizione. Cio' per i
motivi di seguito illustrati.
L'art. 17, comma 1, del decreto qui contestato prevede che, in
caso di mancata acquisizione dell'intesa della Regione o Provincia
autonoma interessata dalla rilascio del titolo concessorio unico, si
debba procedere «con le modalita' di cui all'articolo 1, comma 8-bis,
della legge 23 agosto 2004, n. 239, nonche' con le modalita' di cui
all'articolo 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241».
L'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, d'altra
parte, cosi' dispone: «Fatte salve le disposizioni in materia di
valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata espressione da
parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di
intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7
e 8 del presente articolo, entro il termine di centocinquanta giorni
dalla richiesta nonche' nel caso di mancata definizione dell'intesa
di cui al comma 5 dell'articolo 52-quinquies del testo unico di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e
nei casi di cui all'articolo 3, comma 4, del decreto legislativo 1°
giugno 2011, n. 93, il Ministero dello sviluppo economico invita le
medesime a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni.
In caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali
interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla
rimessione, provvede in merito con la partecipazione della regione
interessata». Come si vede, si tratta di un meccanismo di superamento
della mancata intesa caratterizzato da accenti di unilateralita' ben
piu' forti di quello - comunque insoddisfacente dal punto di vista
del diritto costituzionale, come piu' sopra evidenziato - di cui
all'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990.
Ebbene, ove si ritenesse - nonostante le considerazioni sopra
esposte - che l'intesa di cui all'art. 38, comma 6, del d.l. n. 133
del 2014, in base alla stessa disciplina legislativa in questione,
debba essere acquisita nell'ambito della conferenza di servizi, cio'
comporterebbe, per ogni caso di mancata acquisizione della medesima,
l'applicazione del sopra richiamato art. 14-quater, e non la
possibilita' di applicare in talune circostanze la drastica e
unilaterale procedura di cui all'art. 8-bis della legge n. 239 del
2004. Da qui, dunque, l'illegittimita' "ordinaria" dell'art. 17,
comma 1, del decreto in epigrafe.
III.1.5. - Risulta evidente, peraltro, che tale illegittimita'
"ordinaria" ridonda automaticamente in una illegittimita'
costituzionale della disposizione de qua. L'art. 17, comma 1,
infatti, intervenendo anch'esso nelle materie della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e del «governo del
territorio», affidate dall'art. 117, terzo comma, Cost. alla
competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, approfondisce
la violazione ai parametri costituzionali piu' sopra richiamati
(artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.) e la
conseguente lesione alla posizione costituzionale della Regione.
La prima ragione che sostiene questa affermazione e' talmente
evidente che e' sufficiente, in questa sede, limitarsi ad esporla.
Gia' si e' mostrato piu' sopra come la possibilita' di superare
la mancata acquisizione dell'intesa della singola Regione interessata
tramite la procedura di cui all'art. 14-quater della legge n. 241 del
1990 rappresenti una chiara violazione dei parametri costituzionali
sopra richiamati in quanto non rispondente agli approdi della
giurisprudenza costituzionale in tema di "chiamata in
sussidiarieta'", a causa della sostanziale "unilateralita'" del
procedimento. Dal momento che le modalita' di cui all'art. 8-bis
sopra menzionato sono, come si e' visto, ancor meno "collaborative"
di quelle contemplate dall'art. 14-quater, e' chiaro che la loro
possibile utilizzazione di per se stessa rende piu' grave e profonda
la violazione sopra denunciata.
Il punto merita pero' di essere approfondito, tramite la
individuazione dei casi in cui, in base all'art. 17, comma 1, qui
contestato, sarebbe necessario fare ricorso alla procedura di cui
all'art. 8-bis, e i casi in cui, invece, bisognerebbe ricorrere alle
modalita' dell'art. 14-quater.
Una prima soluzione interpretativa che e' possibile fornire al
riguardo fa leva sul riferimento, contenuto nell'ultima disposizione
citata, ai casi in cui «venga espresso motivato dissenso da parte di
un'amministrazione preposta alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute e della pubblica incolumita'». Cio' potrebbe
essere ritenuto limitativo del campo di applicazione - almeno nel
contesto dell'art. 17, comma 1, del decreto che qui si impugna -
dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990.
In tale quadro, una lettura combinata delle norme evocate
potrebbe essere la seguente:
i) la norma generale, in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa in relazione al singolo procedimento concessorio unico
sarebbe quella che fa rinvio all'art. 1, comma 8-bis, della legge n.
239 del 2004;
ii) la norma speciale, da applicare solo ed esclusivamente nei
casi in cui le Regioni intendano far valere proprie funzioni
amministrative incidenti sulla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, sul patrimonio storico-artistico o sulla
tutela della salute e della pubblica incolumita', prescriverebbe
invece l'applicazione della procedura disciplinata dall'art.
14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990.
Tale assetto normativo deve ritenersi incostituzionale e lesivo
delle attribuzioni costituzionali della Regione per le seguenti
ragioni.
Come si ricordava piu' sopra, secondo la giurisprudenza
costituzionale ormai consolidata, negli ambiti materiali affidati
alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni, quali
quelli che in questa circostanza vengono in rilievo, e' possibile per
lo Stato istituire e allocare a se stesso una funzione
amministrativa, disciplinandone al contempo l'esercizio, solo a
condizione di prevedere che l'esercizio di detta funzione debba
essere portato a termine attraverso l'acquisizione di una intesa con
la Regione specificamente interessata dal singolo provvedimento
(sentt. nn. 303 del 2003 e 6 del 2004). Ebbene, tanto la norma
generale sub i) che la norma speciale sub ii), violano tali
prescrizioni.
III.1.6. - In relazione alla prima, e' possibile osservare quanto
segue.
Come si e' visto piu' sopra, la procedura di superamento della
mancata intesa qui considerata si limita a prevedere in primo luogo
un ulteriore invito a provvedere entro trenta giorni, e
successivamente il drastico deferimento della decisione ad un atto
unilaterale della Presidenza del Consiglio dei ministri, adottato con
la mera "partecipazione" della Regione specificamente interessata.
Tale norma non rispetta i criteri imposti al legislatore statale
dalla giurisprudenza costituzionale ai fini della disciplina di una
mancata intesa ove questa sia resa necessaria dal paradigma della
c.d. "sussidiarieta' legislativa", a causa della sua forte
unilateralita', e pertanto deve ritenersi in contrasto con gli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
In particolare, rileva qui innanzi tutto la gia' citata sentenza
della Corte costituzionale n. 239 del 2013, che ha scrutinato proprio
il meccanismo di superamento dell'intesa di cui al menzionato art. 1,
comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, cui fa rinvio la norma che
qui si contesta. Tale decisione ha chiarito, al di la' di ogni
possibile dubbio, che il procedimento "a forte unilateralita'" di cui
sopra, culminante in una decisione del Presidente del Consiglio dei
ministri, si deve ritenere costituzionalmente legittimo solo in
quanto non venga predisposto al fine di superare mere «divergenze»
tra le parti, bensi' a far fronte ai casi - che gia' di per se stessi
rappresentano una violazione, da parte regionale, del principio di
leale collaborazione - in cui la Regione interessata si limiti ad
adottare «condotte meramente passive».
In questa prima soluzione interpretativa l'art. 17 del decreto
ministeriale in esame dispone invece l'applicabilita' di queste
procedure a carattere unilaterale a tutti i casi in cui manchi
un'intesa, e dunque anche al superamento dello stallo derivante da
divergenze tra le parti, non imputabili in alcun modo a comportamenti
meramente "inerti" della Regione, configurandole anzi quali procedure
generali per far fronte al mancato raggiungimento dell'intesa,
rimanendo esclusi solo i casi della "norma speciale" sub ii).
Come si ricordava piu' sopra, nella sent. n. 33 del 2011, questa
Corte ha evidenziato che il legislatore statale puo' predispone
meccanismi di superamento del mancato raggiungimento dell'intesa
dovuto a divergenze sostanziali tra le parti, ritenendo tuttavia che
tali meccanismi possono essere ritenuti costituzionalmente legittimi
solo a condizione di garantire lo svolgimento di reiterate trattative
tra le parti in un contesto di paritarieta' tra di esse, al limite
devolvendo la decisione ad un organo terzo. Non vi e' dubbio che la
disposizione introdotta dall'art. 17 del decreto ministeriale in
esame non risponde a tali caratteristiche. Da qui, dunque, la
ridondanza della illegittimita' "ordinaria" di tale norma in
illegittimita' costituzionale, e la conseguente lesione delle
prerogative costituzionali della Regione.
III.1.7. - In relazione alla norma speciale sub ii), si impongono
invece le seguenti considerazioni.
Non si puo' non riconoscere che, nel contesto di questa prima
soluzione interpretativa, in base alla normativa qui presa in esame
le Regioni dovrebbero essere coinvolte in un procedimento di piu'
articolate trattative da parte dell'amministrazione statale, in
considerazione della peculiare rilevanza degli interessi incidenti
sulla tutela ambientale e paesaggistico-territoriale, sul patrimonio
storico-artistico o sulla tutela della salute e della pubblica
incolumita' di cui in ipotesi siano portatrici. Come si argomentava
piu' sopra, tuttavia, tale "maggior coinvolgimento", tuttavia, non e'
affatto sufficiente a far si' che la disposizione de qua possa
legittimamente considerarsi spettante alla potesta' normativa dello
Stato. Appare dirimente al riguardo la considerazione secondo la
quale, anche in questo caso, ove permangano divergenze tra lo Stato e
la Regione interessata, la decisione e' infine attribuita ad un atto
unilaterale dello Stato, adottato con una deliberazione del Consiglio
dei ministri, con la mera «partecipazione» del Presidente dell'ente
regionale (o provinciale speciale) specificamente interessato.
Anche in questa ipotesi, dunque, la previsione di una procedura
di "superamento unilaterale" della mancata intesa rappresenta - in
realta' - una vera e propria negazione della medesima. Nonostante la
disposizione in esame preveda lo svolgimento di "reiterate
trattative", a differenza di quanto accade per la "norma generale"
sub i), i requisiti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale (ed
in particolare dalla gia' citata sent. n. 33 del 2011) affinche' la
disciplina volta al superamento della mancata intesa superi il vaglio
di costituzionalita' non sono rispettati, poiche' l'attribuzione
della decisione finale ad un atto unilaterale dello Stato rende del
tutto inesistente quel "contesto di paritarieta'" richiesto da tale
giurisprudenza. In particolare, e' del tutto evidente come la norma
qui contestata predisponga un procedimento per nulla «volto a
consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la
costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo
paritario», come invece richiede la sent. n. 33 del 2011.
III.1.8. - Deve tuttavia essere segnalato come l'utilizzazione
degli strumenti dell'interpretazione adeguatrice potrebbe consentire
di individuare una seconda soluzione interpretativa in grado di
sanare, anche se solo parzialmente, i vizi di legittimita'
costituzionale denunciati sin qui con riguardo all'art. 17 del
decreto impugnato. Conformemente alle indicazioni, gia' ricordate,
reperibili nella sentenza di questa ecc.ma Corte n. 239 del 2013,
infatti, si potrebbe ritenere che il riferimento alla procedura di
cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, vada inteso
quale norma speciale, rilevante solo con riguardo ai casi in cui la
mancanza dell'intesa dipende da una inerzia regionale contrastante
con l'obbligo di leale cooperazione tra gli enti che compongono la
Repubblica, e non ai casi in cui, invece, vi sia un autentico ed
effettivo dissenso sul merito della scelta da adottare. In questo
quadro, la norma generale per il superamento del dissenso,
nell'ambito dell'art. 17, comma 1, del decreto in epigrafe, dovrebbe
essere rinvenuta nel richiamo all'art. 14-quater, comma 3, della
legge n. 241 del 1990, conformemente del resto al quadro normativo
sopra ricostruito in relazione alla previsione dell'art. 3, comma 12,
del medesimo decreto.
Ove si optasse per tale ricostruzione interpretativa,
evidentemente, l'odierna ricorrente non avrebbe ragioni di doglianza
in relazione al rinvio, contenuto nell'art. 17, comma 1, qui
impugnato, alla procedura di cui al comma 8-bis sopra citato, che
andrebbe correttamente ritenuta applicabile ai soli casi di
comportamenti meramente "inerti" della Regione. Permarrebbero invece
del tutto immutate le ragioni di incostituzionalita' sopra esposte in
relazione al rinvio, contenuto nella medesima disposizione, all'art.
14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990.
III.2. - Illegittimita' costituzionale degli articoli 3, comma
12, e 17, comma 1, del decreto del Ministro dello sviluppo economico
25 marzo 2015 (Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione
dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 33, convertito,
con modificazioni; dalla legge 11 novembre 2014, n. 164), per
violazione degli articoli 117, terzo comma, 118, primo e secondo
comma, nonche' del principio di legalita', secondo quanto precisato,
con riguardo alla "chiamata in sussidiarieta'", dalla sent. n. 303
del 2003, anche in riferimento all'art. 97, secondo comma, Cost., in
quanto, ponendo norme di rango secondario concernenti le modalita' di
superamento della mancata intesa necessaria ai fini della legittima
"avocazione in sussidiarieta'" della funzione amministrativa di cui
all'art. 38, commi 5 e 6, del d.l. n. 133 del 2014, contrastano con
il precetto secondo il quale l'esercizio delle funzioni
amministrative avocate in sussidiarieta' deve essere regolato dalla
legge.
Non spettanza allo Stato del potere di adottare le menzionate
disposizioni.
III.2.1. - Un ulteriore profilo di incostituzionalita' grava sia
sull'art. 3, comma 12, che sull'art. 17, comma 1, del decreto del
Ministro per lo sviluppo economico indicato in epigrafe, prescindendo
anche dall'interpretazione che si ritenga di offrire di tale ultima
disposizione. Per illustrarlo e' ancora un volta necessario prendere
le mosse dalla sent. n. 303 del 2003.
In tale decisione, infatti, si afferma che «il principio di
legalita' impone che anche le funzioni assunte per sussidiarieta'
siano organizzate e regolate dalla legge»: cio' che conduce a
ritenere che «solo la legge statale possa» attendere al compito di
«organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello
nazionale». Questa ecc.ma Corte, dunque, con la sentenza citata, ha
avuto modo di precisare la specifica portata che assumono il
principio di legalita' dell'azione amministrativa e la riserva di
legge di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., con particolare
riguardo al fenomeno della c.d. "chiamata in sussidiarieta'" da parte
dello Stato di funzioni amministrative in materie diverse da quelle
affidate alla competenza legislativa esclusiva di quest'ultimo.
Cosa comporta, con specifico riferimento al caso de quo,
l'affermazione secondo la quale la legge deve «regolare» l'esercizio
delle funzioni in questione?
Al riguardo, non si puo' che ritenere che anche le modalita' di
eventuale superamento della mancanza dell'intesa facciano parte di
quegli aspetti che solo la legge puo' «regolare», poiche', come e'
evidente, si tratta del punto centrale della normativa statale di
avocazione delle funzioni in sussidiarieta', alla cui corretta
configurazione e' subordinata la legittimita' costituzionale
dell'intero intervento legislativo. In sintesi, trattandosi del
"cuore" della legge che effettui la "chiamata in sussidiarieta'",
l'acquisizione dell'intesa e le modalita' del suo eventuale
superamento non possono mai, in nessun caso, essere disciplinate da
una fonte regolamentare, essendo viceversa sempre necessaria la fonte
primaria.
Anche la giurisprudenza costituzionale successiva, del resto, ha
in piu' di una occasione confermato tali assunti.
In tutti i casi in cui questa ecc.ma Corte ha evidenziato
l'opportunita' di meccanismi volti ad evitare il formarsi di
situazioni di stallo, ha contestualmente ribadito la necessarieta'
della fonte legislativa per disciplinare tali meccanismi. Cosi', ad
esempio, nella sent. n. 383 del 2005, secondo la quale «l'esigenza
che il conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in
termini effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione,
ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo, potra' (...)
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'atto finale nei casi in cui siano insorte facolta' a conseguire
l'intesa». In senso analogo possono essere richiamate la sent. n. 278
del 2010 - che auspica «una puntuale disciplina legislativa delle
modalita' di esercizio dell'intesa e delle eventuali procedure per
ulteriormente ricercarla in caso di diniego o comunque per supplire
alla sua carenza» - e la sent. n. 331 del 2010, che in una materia di
competenza legislativa concorrente (come quelle delle quali in questa
sede si discute) afferma che «determinare le forme ed i modi della
collaborazione, nonche' le vie per superare l'eventuale stallo
ingenerato dal perdurante dissenso tra le parti, caratterizza, quale
principio fondamentale, l'assetto normativo vigente e le stesse
opportunita' di efficace conseguimento degli obiettivi prioritari,
affidati dalla Costituzione alle cure del legislatore statale».
III.2.2. - In sintesi, da questo punto di vista, sia l'art. 3,
comma 12, che l'art. 17, comma 1, del decreto del Ministro per lo
sviluppo economico 25 marzo 2015 indicato in epigrafe, sono da
ritenere costituzionalmente illegittimi perche' disciplinano, con
norme di rango regolamentare, le procedure di superamento della
mancata intesa mentre - a prescindere dalle specifiche procedure
prescelte - tali temi possono essere regolati esclusivamente dalla
legge o da atti aventi forza di legge, secondo quanto previsto dalla
statuto costituzionale della "chiamata in sussidiarieta'" elaborato
dalla giurisprudenza di questa ecc.ma Corte.
III.3. - Gli effetti delle diverse interpretazioni dell'art. 38,
comma 6, lett. b), del d.l. n. 133 del 2014 sui prospettati profili
di illegittimita' costituzionale e di lesione della posizione
costituzionale della Regione.
III.3.1. - Come gia' evidenziato, gli articoli 3, comma 12, e 17,
comma 1, del decreto del Ministro per lo sviluppo economico che qui
si contesta intendono attuare l'art. 38, comma 6, del d.l. n. 133 del
2014. Tale disposizione, tuttavia, e' suscettibile di due differenti
interpretazioni. L'accoglimento dell'una o dell'altra avrebbe
significativi effetti sia sui profili di illegittimita'
costituzionale del decreto indicato in epigrafe appena prospettati,
sia sulle questioni proposte dall'odierna ricorrente, nella sede del
giudizio in via principale, in relazione al comma 1-bis del citato
art. 38 (cfr. ricorso n. 40 del 2015). Trattandosi di due aspetti
strettamente legati tra loro, si passa ad illustrarli congiuntamente.
A questo fine, e' opportuno richiamare brevemente la
ricostruzione del quadro normativo gia' piu' sopra accennata.
Il comma 1-bis dell'art. 38 del d.l. n. 133 prevede che il
Ministro dello sviluppo economico, sentito il Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, predisponga un Piano delle
aree in cui sono consentite le attivita' di prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas
naturale, senza prevedere al riguardo la necessaria intesa delle
singole Regioni interessate dalle attivita' del Piano. Il successivo
comma 5 prevede invece che «le attivita' di ricerca e coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi» siano «svolte a seguito del rilascio
di un titolo concessorio unico» che, in base al comma 6, viene
accordato (per quel che qui specificamente rileva) «previa intesa con
la regione o la provincia autonoma di Trento o di Bolzano
territorialmente interessata, per le attivita' da svolgere in
terraferma» (lett. b).
A) La prima ipotesi interpretativa di tale ultima disposizione e'
quella secondo la quale la singola Regione o Provincia autonoma
interessata puo' sempre rifiutare l'intesa concernente il rilascio
del titolo concessorio unico, in base ad una valutazione affidata al
suo indirizzo politico-amministrativo, a prescindere dalla
collocazione dello specifico intervento de quo in una delle aree
individuate nel Piano di cui al comma 1-bis del medesimo art. 38. In
tale ottica, la Regione potrebbe dunque negare l'intesa in ragione,
ad esempio, di una diversa destinazione d'uso che intendesse
imprimere al suolo nell'area interessata.
B) In base ad una seconda ipotesi interpretativa, invece, la
previa individuazione delle aree nelle quali realizzare gli
interventi di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi
mediante il Piano di cui al comma 1-bis e' in grado di pregiudicare
la destinazione d'uso delle prime, finalizzandole ai secondi, e
impedendo quindi che la Regione neghi l'intesa al rilascio del titolo
concessorio unico in ragione - ad esempio - dell'intento di imprimere
una diversa destinazione d'uso al suolo di tali aree. Il rilascio o
il diniego dell'intesa, dunque, potrebbe avvenire solo in
considerazione delle specifiche caratteristiche dell'intervento
considerato.
Ebbene, ove si accogliesse l'interpretazione sub A), le doglianze
di incostituzionalita' proposte dalla Regione Puglia con il ricorso
n. 40 del 2015 nei confronti dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n.
133 del 2014 (come novellato dalla legge n. 190 del 2014) verrebbero
a cadere, poiche' la predisposizione del Piano delle aree non
pregiudicherebbe le politiche regionali volte a destinare quella
parte del proprio suolo inclusa in tali aree ad usi diversi dalla
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi. Appare pero'
evidente che, ove si accedesse a tale ipotesi interpretativa, la
conformita' a Costituzione dell'intera disciplina considerata
dipenderebbe in tutto e per tutto dall'intesa di cui al comma 6,
lett. b), dell'art. 38 de quo, ed in particolare dal suo carattere di
intesa forte, la cui assenza non potrebbe in alcun modo ritenersi
superabile mediante procedimenti che non assicurino la paritarieta'
delle parti coinvolte. In tale contesto, dunque, non si potrebbe che
concludere nel senso accennato piu' sopra, ossia per la radicale
incostituzionalita' delle previsioni contenute nell'art. 3, comma 12,
e nell'art. 17, comma 1, del decreto ministeriale in esame, con
conseguente non spettanza allo Stato del potere di adottare tali
norme. Ove, invece, si accogliesse l'interpretazione sub B), il
quadro sarebbe parzialmente differente. Sarebbe, infatti, da ritenere
senz'altro costituzionalmente illegittimo l'art. 38, comma 1-bis, del
d.l. n. 133 del 2014, per le ragioni prospettate nel ricorso in via
principale e sopra sinteticamente richiamate. La evidente situazione
di incostituzionalita' in cui si verserebbe, tuttavia, sarebbe
ulteriormente aggravata e approfondita dagli articoli 3, comma 12, e
17, comma 1, del decreto ministeriale in esame. Quella residua
potesta' di controllo del proprio territorio connessa alla previsione
dell'intesa sul rilascio del titolo concessorio unico per i singoli
interventi che, nonostante tutto, ancora rimane in capo alle Regioni
- potesta' fortemente dimidiata, e gravemente impoverita a seguito
della possibilita', per lo Stato, di predisporre il Piano delle aree
senza acquisire il consenso regionale - verrebbe, infatti,
definitivamente e irrimediabilmente compromessa dal novum introdotto
dal decreto indicato in epigrafe, consistente, come si e' visto,
nella possibilita' di superare in via unilaterale il mancato
conseguimento dell'intesa di cui all'art. 38, comma 6, lett. b), del
d.l. n. 133 del 2014.
III.4. - Conclusioni.
III.4.1. - In chiusura del presente ricorso la Regione Puglia
ritiene opportuno precisare quali effetti si dovrebbero produrre, sul
testo normativo oggetto del presente giudizio, nel caso in cui questa
ecc.ma Corte ritenesse di condividere i profili di illegittimita'
costituzionale del medesimo cosi' come sopra prospettati, precisando
anche il petitum dell'odierna ricorrente in relazione a ciascuno di
essi.
III.4.2. - Ove si ritenesse fondata la censura esposta ai
precedenti parr. III.1.1-III.1.3. in relazione all'art. 3, comma 12,
del decreto in epigrafe, sarebbe necessario dichiarare che non spetta
allo Stato adottare la disposizione da ultimo citata in relazione
alle parole «e il rilascio dell'intesa di cui al comma 6», annullando
conseguentemente il citato art. 3, comma 12, limitatamente a tali
parole.
III.4.3. - Ove si ritenesse fondata la censura esposta ai
precedenti parr. III.1.4-III.1.8 in relazione all'art. 17, comma 1,
del decreto in epigrafe, sarebbe invece necessario procedere come
segue.
Nel caso in cui si ritenesse condivisibile la prima delle due
interpretazioni offerte di tale disposizione - quella a mente della
quale il rinvio alle modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della
legge 23 agosto 2004, n. 239, rappresenta la norma generale da
seguire in caso di mancata intesa, e il rinvio all'art. 14-quater
della legge n. 241 del 1990 la norma speciale - sarebbe necessario
procedere senz'altro a dichiarare che non spetta allo Stato adottare
il menzionato art. 17, comma 1, e, conseguentemente, procedere al suo
annullamento.
Ove invece si ritenesse preferibile l'interpretazione
costituzionalmente orientata del rinvio all'art. 1, comma 8-bis,
della legge 23 agosto 2004, n. 239, ritenendo utilizzabile la
procedura ivi disciplinata solo per il caso di "inerzia colpevole"
della Regione, e qualificando, viceversa, il rinvio all'art.
14-quater quale norma generale in caso di mancata intesa, sarebbe
invece necessario dichiarare che non spetta allo Stato adottare
l'art. 17, comma 1, del decreto de quo con riferimento alle parole
«nonche' con le modalita' di cui all'articolo 14-quater, comma 3,
della legge 7 agosto 1990, n. 241», annullando conseguentemente il
citato art. 17 limitatamente a tali parole.
III.4.4. - Infine, ove si ritenesse fondata la censura esposta
piu' sopra al par. III.2., sarebbe necessario dichiarare che non
spetta allo Stato adottare l'art. 3, comma 12, in relazione alle
parole «e il rilascio dell'intesa di cui al comma 6», annullando
conseguentemente il citato art. 3, comma 12, limitatamente a tali
parole, e che non spetta allo Stato adottare il menzionato art. 17,
comma 1, e, conseguentemente, procedere al suo completo annullamento.
IV. - Istanza per l'esercizio del potere cautelare di cui all'art. 40
della legge n. 87 del 1953.
IV.1. - Infine, in ragione di quanto sin qui esposto e
argomentato, l'odierna ricorrente chiede a questa ecc.ma Corte che,
nell'esercizio del potere cautelare di cui dispone in forza dell'art.
40 della legge n. 87 del 1953, sospenda, in pendenza del giudizio,
l'efficacia delle norme statali impugnate con il presente ricorso.
Nel caso di specie, infatti, sussistono senza ombra di dubbio le
«gravi ragioni» che legittimano, ai sensi del richiamato art. 40,
l'attivazione di tale potere cautelare. In particolare, ricorre sia
il presupposto del fumus boni iuris che quello del periculum in mora.
In ordine al primo, e' sufficiente riportarsi alle considerazioni
svolte nell'ambito delle censure proposte avverso gli articoli 3,
comma 12, e 17, comma 1, del decreto ministeriale indicato in
epigrafe che sono state prospettate nei paragrafi precedenti.
IV.2. - In relazione, invece, al periculum in mora, e' possibile
osservare quanto segue.
Ad oggi il decreto del Ministro dello sviluppo economico che qui
si contesta e' pienamente vigente nell'ordinamento, dispiegando in
toto la sua efficacia. Il che comporta che sin da subito potrebbero
essere attivati i procedimenti di cui ai commi 5 e 6 dell'art. 38 del
d.l. n. 133 del 2014, volti al rilascio del titolo concessorio unico.
Procedimenti che - a diritto vigente - potrebbero dunque senz'altro
svolgersi mediante il (mero) tentativo di acquisire in conferenza di
serviti l'intesa regionale e tramite il superamento della sua
eventuale mancanza per mezzo delle modalita' di cui agli articoli 1,
comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, e 14-quater della legge n.
241 del 1990, secondo quanto espressamente consentito dagli articoli
3, comma 12, e 17, comma 1, del decreto in epigrafe.
Evidentemente, la possibilita' che si svolgano e si concludano,
procedimenti amministrativi volti al rilascio del titolo concessorio
unico per le attivita' di ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi sulla terraferma senta che sia rispettato il ruolo
che l'ordinamento costituzionale riconosce alla Regione rischia di
pregiudicare irreparabilmente le prerogative costituzionali di
quest'ultima. Ben poco servirebbe infatti all'odierna ricorrente
vedersi riconoscere la fondatezza delle proprie ragioni -
nell'ipotesi di esito positivo del presente giudizio - ove tuttavia i
titoli concessori siano stati in effetti nel frattempo rilasciati
senza la dovuta partecipazione regionale, a causa della non
tempestivita' della decisione definitiva di questa ecc.ma Corte.
Si consideri, inoltre, che a valle del rilascio del titolo
concessorio unico sono destinate a prendere avvio le concrete
operazioni di ricerca e coltivazione di idrocarburi: attivita' che
sono in grado di incidere profondamente sulle caratteristiche del
territorio nel quale si inseriscono, imponendovi trasformazioni
estremamente significative e sovente non reversibili, o comunque
reversibili soltanto a costi molto elevati e con tempi
particolarmente lunghi, e giungendo anche ad impedire radicalmente
alcune utilizzazioni dei medesimi territori. Cio' rappresenterebbe
insieme una grave compromissione del suolo e del sottosuolo
interessato dalle attivita' in questione ed una irreversibile lesione
delle prerogative costituzionali della Regione concernenti - appunto
- le decisioni circa l'utilizzazione del suolo e del sottosuolo.
IV.3. - Anche alla luce delle considerazioni da ultimo esposte,
l'odierna ricorrente ritiene che sussistano senz'altro, nel presente
caso, i requisiti tanto del fumus boni iuris quanto del periculum in
mora, e dunque quelle «gravi ragioni» che, ai sensi dell'art. 40
della legge n. 87 del 1953, debbono supportare la decisione di questa
ecc.ma Corte di esercitare il proprio potere cautelare sospendendo
l'efficacia delle norme impugnate nelle more del presente giudizio.
Cio' nondimeno, in via subordinata, nell'ipotesi in cui si
ritenga che dall'adozione di tale misura possa discendere il rischio
- in senso uguale e contrario a quello appena prospettato - di
pregiudizi analoghi a quelli che deriverebbero dall'applicazione
delle norme censurate e non si ravvisi la prevalenza del danno
derivante dal perdurare dell'efficacia delle medesime (cfr. ord. n.
107 del 2010, ancorche' pronunciata nella diversa sede del giudizio
di legittimita' costituzionale in via principale), questa difesa, in
considerazione della evidente sussistenza dei pericula sopra
paventati, e della conseguente necessita' che la presente
controversia venga risolta nel piu' breve tempo possibile, chiede che
l'Ill.mo Presidente voglia quantomeno disporre, a titolo di misura
cautelare minima, la fissazione della trattazione del merito del
giudizio nel piu' breve termine possibile.
Tale potere cautelare, infatti, non puo' che considerarsi
implicito nel piu' ampio potere di disporre la sospensione
dell'esecuzione degli atti di cui all'art. 40 della legge n. 87 del
1953, poiche' rispetto a quest'ultimo costituisce indubbiamente un
minus. Il potere di fissare la trattazione del merito del giudizio
nel piu' breve tempo possibile, peraltro, discende altresi' dall'art.
22 della legge n. 87 del 1953, il quale, per i giudizi costituzionali
diversi da quelli di accusa nei confronti del Capo dello Stato,
rinvia, «in quanto applicabili», alle norme concernenti la procedura
innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, ovvero, da
ultimo, alle norme contenute nel codice del processo amministrativo
adottato con il d.lgs. n. 104 del 2010. Tra queste, in particolare,
viene in rilievo l'art. 55, comma 10, il quale prevede che «il
tribunale amministrativo regionale, in sede cautelare, se ritiene che
le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e
tutelabili adeguatamente con la sollecita fissazione del giudizio nel
merito, fissa con ordinanza collegiale la data della discussione del
ricorso nel merito. Nello stesso senso puo' provvedere il Consiglio
di Stato, motivando sulle ragioni per cui ritiene di riformare
l'ordinanza cautelare di primo grado; in tal caso, la pronuncia di
appello e' trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la
sollecita fissazione dell'udienza di merito». Si tratta, a ben
vedere, di una disposizione pienamente compatibile con i giudizi per
conflitto di attribuzione tra enti che si svolgono dinanzi a questa
Corte e, di conseguenza, applicabile anche ad essi, laddove
quest'ultima ritenga che le «gravi ragioni» di cui all'art. 40 della
legge n. 87 del 1953 - nel bilanciamento con eventuali rischi
speculari - possano essere sufficientemente scongiurati ricorrendo a
tale strumento piuttosto che a quello della sospensione
dell'esecuzione delle disposizioni del decreto ministeriale che nel
caso di specie ha dato origine al conflitto.
In tale quadro, la Regione Puglia chiede inoltre che il
Presidente di questa ecc.ma Corte, nell'esercizio dei poteri affidati
al suo prudente apprezzamento, voglia fissare la trattazione del
ricorso proposto dalla medesima Regione avverso il testo vigente
dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, come novellato
dalla legge n. 190 del 2014 (Reg. ric. n. 40 del 2015) - ed
eventualmente anche del ricorso proposto avverso il medesimo art. 38
nel testo risultante dalla conversione in legge (Reg. ric. n. 5 del
2015) - congiuntamente alla trattazione del merito del presente
giudizio, in considerazione degli evidenti profili di connessione che
legano tali impugnazioni.
P.Q.M.
La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso e previa concessione di idonea misura cautelare ai sensi
dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953, dichiari che non spetta allo
Stato - e per esso al Ministro dello sviluppo economico - l'adozione
degli articoli 3, comma 12, limitatamente alle parole «e il rilascio
dell'intesa di cui al comma 6», e 17, comma 1, del decreto del
Ministro dello sviluppo economico 25 marzo 2015 (Aggiornamento del
disciplinare tipo in attuazione dell'art. 38 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164), e li annulli conseguentemente, nei limiti e
nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Bari - Roma, 25 giugno 2015
Avv. prof. Marcello Cecchetti