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                        IL CONSIGLIO DI STATO 
              in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 6889 del 2010, proposto da: 
    Lega Toscana  delle  Autonomie  Locali,  rappresentato  e  difeso
dall'avv. Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto  presso  Giuseppe
Morbidelli in Roma, Via G. Carducci 4; 
    Contro Comune di Lastra a Signa; 
    e con l'intervento di ad adiuvandum: 
        Lega delle Autonomie Locali (Legautonomie),  rappresentato  e
difeso dagli avv. Fabio Cintioli, Domenico Ielo e Fabio Elefante, con
domicilio eletto presso Fabio Cintioli in Roma, Via Salaria, 259; 
    Per la riforma della  sentenza  del  T.A.R.  Toscana  -  Firenze:
Sezione II n. 01542/2009, resa  tra  le  parti,  concernente  diniego
distacco dipendente comunale; 
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  17  febbraio  2015  il
Cons. Francesco Catinella e uditi per le parti gli avvocati  Giuseppe
Morbidelli e Fabio Elefante; 
    1. Con la sentenza appellata i Primi Giudici  hanno  respinto  il
ricorso  proposto  dalla  Lega  Toscana   delle   Autonomie   Locali,
associazione regionale di  enti  locali,  aderente  alla  Lega  delle
Autonomie Locali (Legautonomie),  avverso  il  provvedimento  con  il
quale  il  Comune  di  Lastra  a  Signa  ha  respinto  la   richiesta
finalizzata ad ottenere  il  distacco  temporaneo  di  un  dipendente
comunale presso la sede dell'associazione  ai  sensi  dell'art.  271,
comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. 
    Con il ricorso in  epigrafe  specificato  la  Lega  contesta  gli
argomenti posti a fondamenti del decisum. 
    Ha spiegato intervento adesivo la Legautonomie. 
    All'esito dell'udienza il Consiglio di Stato, previa adozione  di
una decisione di reiezione parziale del gravame  (sentenza  3  luglio
2012, n. 3883), ha pronunciato l'ordinanza 25 luglio 2012,  n.  4217,
recante la sollevazione di incidente di  legittimita'  costituzionale
dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18  agosto  2000,  n.
267 (Testo unico delle leggi  sull'ordinamento  degli  enti  locali),
«nella parte in cui esclude la possibilita' per gli  enti  locali  di
distaccare il proprio personale anche presso associazioni diverse  da
quelle tassativamente indicate». 
    Sulla questione la Corte costituzionale ha adottato  la  sentenza
24   ottobre   2014,   n.   241   con   cui   e'   stata   dichiarata
l'inammissibilita' della questione per difetto di motivazione. 
    E' stata quindi fissata la nuova udienza  del  17  febbraio  2015
all'esito della quale, acquisite le nuove produzioni difensive  delle
parti, la causa e' stata nuovamente trattenuta in decisione. 
    2. Con la sentenza 3883/2012 cit. questa Sezione  ha  respinto  i
primi due motivi di gravame. 
    In  particolare,  il  Collegio  ha  reputato  non  meritevole  di
positiva valutazione il secondo  motivo  di  gravame  con  cui  parte
ricorrente aveva sviluppato la  tesi  secondo  la  quale  l'elenco  -
contenuto nell'art. 271, comma 2, T.U.E.L. - delle  associazioni,  in
favore delle quali e' consentito il distacco dei dipendenti comunali,
non avrebbe carattere  tassativo.  Si  e'  osservato  che,  in  senso
contrario all'assunto svolto dall'appellante e dall'interveniente, si
pone, sul piano letterale, il riferimento  recato  dalla  norma  alla
possibilita', per gli enti locali, di disporre il distacco dei propri
dipendenti presso le associazioni specificamente indicate  -  id  est
gli organismi nazionali e regionali dell'Anci, dell'Upi, dell'Aiccre,
dell'Uncern, della Cispel e sue federazioni - senza l'uso  di  alcuna
locuzione  volta  a  chiarire  la  caratterizzazione  esemplificativa
dell'elencazione  e  la  possibilita'  di  estendere  la   sfera   di
operativita' di tale normativa anche ad altre  associazioni  di  enti
locali. Il dato letterale si salda con quello sistematico, visto  che
lo  stesso  testo  unico,  al  precedente  art.  270,  dedicato  alla
riscossione dei contributi associativi, fa riferimento, al  comma  1,
alla categoria residuale delle  altre  associazioni  di  enti  locali
diverse da quelle enumerate, cosi' evidenziando  quella  volonta'  di
estendere la sfera soggettiva di applicazione che,  a  contrario,  fa
difetto nella successiva norma dedicata al distacco del personale. 
    3. Si deve a questo punto nuovamente esaminare,  all'esito  della
restituzione degli atti da parte della Corte delle  Leggi,  il  terzo
motivo di ricorso con cui l'appellante, in  via  subordinata,  deduce
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 271, comma 2,  del  decreto
legislativo 18 agosto 2000,  n.  267,  ove  interpretata  secondo  l'
accezione restrittiva ora delineata. 
    Il Collegio reputa di dover rinnovare il giudizio di rilevanza  e
di  non  manifesta  infondatezza  della  questione  di   legittimita'
costituzionale, con le integrazioni motivazionali relative  ai  punti
su  cui  si  e'   soffermata   la   citata   sentenza   della   Corte
costituzionale. 
    Sul  piano  della  rilevanza,  giova  ribadire  che  il   diniego
impugnato e' basato proprio sulla ritenuta  tassativita'  dell'elenco
delle associazioni contemplate dalla norma in parola. 
    Quanto alla non manifesta infondatezza, la Sezione osserva che la
previsione di  un  numerus  clausus  di  associazioni  potenzialmente
beneficiarie dei distacchi in esame, oneri economici  sono  posti  in
via integrale a carico degli enti locali a quibus, fa affiorare dubbi
di legittimita' costituzionale in relazione ai parametri di cui  agli
articoli 3, 18, 97, 114,118, 119 Cost. 
    4. Quanto al parametro di cui all'art. 3  Cost.,  questa  Sezione
rileva  che  la  previsione  di  un  elenco  tassativo,  che  esclude
aprioristicamente  la   possibilita'   di   distacco   presso   altre
associazioni,  e'  di  dubbia  compatibilita'  con  il  principio  di
eguaglianza, applicabile anche alle persone giuridiche  e  agli  enti
collettivi, in quanto consacra una disparita' di trattamento a carico
delle associazioni diverse  da  quelle  tipizzate,  che  non  possono
beneficiare  dei  distacchi  in  esame,  e  degli  enti  locali   che
aderiscano  a  tali  associazioni,  che  non  possono  giovarsi   del
meccanismo normativamente enucleato. Detta disparita'  e'  accentuata
dalla circostanza che la previsione di un elenco rigido  produce  una
cristallizzazione  delle  associazioni  beneficiarie,  avulsa   dalla
verifica   del   dato,   potenzialmente   variabile,   dell'effettiva
assunzione  di   un   altrettanto   o   piu'   rilevante   grado   di
rappresentativita' e meritevolezza anche  da  parte  di  associazioni
diverse (vedi Corte costituzionale sentenze nn.  2/1969,  975/1988  e
492/1995,  che  hanno  sottolineato  l'esigenza   di   una   verifica
periodica, ad  opera  degli  appositi  organi  amministrativi,  della
rappresentativita'   delle   associazioni    sindacali,    escludendo
l'ammissibilita'  dell'individuazione  aprioristica,  una  volta  per
tutte, di tali associazioni). A questa stregua la  norma  -  che  nel
caso di specie esclude l'associazione  ricorrente  nonostante  questa
abbia dimostrato il suo rilevante grado di  rappresentativita'  e  la
finalizzazione  della  sua  azione  al  soddisfacimento  dei  bisogni
istituzionali degli enti rappresentati - si  espone  a  un  possibile
rimprovero di irragionevolezza, accentuato  dal  rilievo  sistematico
della diversa opzione abbracciata dal citato art. 270  TUEL  che,  in
tema di  riscossione  dei  contributi,  mostra  invece  di  annettere
rilievo anche al dato dinamico dell'emersione di associazioni di enti
locali diverse da quelle elencate dal legislatore. 
    4.1. Con la  rammentata  sentenza  n.  241/2014  la  Consulta  ha
ritenuto che l'ordinanza di rimessione risulti carente di un'adeguata
motivazione, in ordine sia alle  ragioni  sottese  alla  formulazione
della regola contenuta nella normativa oggetto  di  censura  (di  cui
viene denunciato esclusivamente  il  carattere  tassativo),  sia  dei
motivi  della  ritenuta  (ma,  anch'essa,  non  altrimenti  motivata)
omogeneita' (quanto a caratteri,  struttura  associativa,  compiti  e
funzioni) delle associazioni ricorrenti rispetto a quelle contemplate
dalla  norma,  omogeneita'  che  determinerebbe  la   necessita'   di
estendere ad esse la disciplina in esame. Una tale lacuna risulta, ad
avviso del Giudice delle Leggi, ancor piu' evidente se si pone  mente
alla mancata considerazione della decisione,  pronunciata  nel  primo
grado dello stesso giudizio a quo, che ha  dichiarato  manifestamente
infondata  analoga  questione  di  legittimita'  costituzionale,  per
esclusione del dedotto carattere immotivato e  discriminatorio  della
formulazione dell'elenco di cui alla  norma  impugnata  (sull'assunto
che esso «comprende tipologie precise di associazioni di Enti locali,
individuandone una  per  ogni  tipologia»:  Tribunale  amministrativo
regionale per la Toscana, sezione seconda, 14 ottobre 2009, n. 1542). 
    La pronuncia della Corte costituzionale ha inoltre rimarcato  che
l'ordinanza di rimessione non e' confortata da  adeguata  motivazione
in  merito  alla  configurabilita'  di  quella  eadem   ratio   della
disciplina impugnata con quella degli  evocati  tertia  comparationis
(sentenza n. 142 del 2014; ordinanze n. 101 e n. 16  del  2014)  che,
sola, porterebbe  a  ritenere  «irragionevole»,  e  per  cio'  stesso
arbitraria, la scelta discrezionale del legislatore di  differenziare
il trattamento di situazioni di comprovata omogeneita'. Manca poi  la
giustificazione dell'auspicata estensione del criterio  di  «maggiore
rappresentativita'» (enucleato dalla giurisprudenza  della  Corte  in
rapporto alla specificita' -  di  diretta  matrice  costituzionale  -
della regolamentazione  delle  organizzazioni  sindacali:  da  ultimo
sentenza n. 231 del 2013) per individuare  le  associazioni  di  enti
locali destinatarie del beneficio in esame. 
    4.2.  La  Sezione  ritiene  che   il   doveroso   approfondimento
sollecitato dalla  sentenza  della  Consulta  conduca  alle  seguenti
integrazioni dell'originario ordito motivazionale. 
    4.2.1. Quanto alla assenza di adeguata  valutazione  della  ratio
della norma, si rileva che la disposizione, inserita nella parte  III
del testo unico degli enti  locali  (artt.  270-272),  dedicata  alle
«associazioni degli enti locali», e' espressione di un favor  per  le
forme associative degli enti locali. In quest'ottica  si  iscrive  il
riconoscimento di benefici  (nella  specie,  distacco  del  personale
dell'ente locale a spese di quest'ultimo) alle associazioni  di  enti
locali  aventi  dimensione  nazionale  e   articolazione   regionale.
Trattasi, in definitiva, di un  apparato  normativo  teleologicamente
orientato al riconoscimento e alla  promozione  del  valore  ascritto
all'associazionismo tra  enti  locali,  in  ragione  delle  attivita'
strumentali  poste  in  essere  da  tali  organismi  esponenziali   a
vantaggio dei compiti istituzionali degli enti locali medesimi. 
    Si tratta della medesima ratio che sorregge altra norma contenuta
nello stesso capo III, l'art. 270, che prevede un regime  speciale  e
di  favore  per  la  riscossione  (mediante  ruoli)  dei   contributi
associativi in favore delle associazioni di  enti  locali,  indicando
tuttavia, diversamente dalla noma in  questa  sede  in  rilievo,  «le
altre associazioni  degli  enti  locali»  in  aggiunta  a  un  elenco
specifico di associazioni e mostrando, pertanto, di annettere rilievo
anche al dato dinamico dell'emersione di associazioni di enti  locali
diverse da quelle elencate dal legislatore. 
    Dunque, se la ratio che sorregge la prescrizione in esame  e'  il
favore per le forme associative in subiecta materia, si deve ritenere
che una discriminazione astratta, aprioristica e  ingiustificata  tra
associazioni  con  le  medesime  caratteristiche  sia  in  potenziale
conflitto con il principio di uguaglianza. 
    Va soggiunto che l'esigenza di contenimento della spesa pubblica,
pena la frustrazione del principio che fonda la  norma  in  punto  di
favor per il mondo associativo, non pare compatibile  con  il  potere
dello Stato di  procedere  all'individuazione  ex  auctoritate  delle
associazioni ammesse al beneficio, cosi' comprimendo la  liberta'  di
scelta da  parte  degli  enti  locali,  nel  rispetto  dell'autonomia
costituzionalmente garantita, delle associazioni che abbiano un certo
grado di rappresentativita' e omogeneita' negli elementi costitutivi. 
    4.2.2. Quanto  al  profilo  dell'omogeneita'  tra  l'associazione
ricorrente e quelle contemplate dalla norma, si deve  osservare,  per
un verso, che dallo Statuto e dalla documentazione in atti si ricava,
sulla scorta di dati non oggetto di contestazione, che si  tratta  di
associazione del tutto analoga a quelle elencate dalla  legge  quanto
ad organizzazione (diffusione nazionale e  articolazione  regionale),
attivita' svolta e scopi associativi (sostegno e supporto  agli  enti
locali  nello  svolgimento  delle  attivita'  istituzionali   e   nel
perseguimento degli interessi esponenziali); e che, per altro  verso,
la capacita' rappresentativa e' dimostrata dall'adesione dei maggiori
Comuni italiani (tra cui Roma, Torino, Napoli, Bologna, Bari),  dalla
rappresentanza di enti che esprimono oltre 21 milioni di  abitanti  e
dalla  legittimazione  a  partecipare  attivamente  alle  sedute  del
Consiglio per le Autonomie Locali, organo rappresentativo, a  livello
regionale, delle autonomie locali. 
    Si deve poi rimarcare che la norma  preferisce  alla  ricorrente,
senza l'esternazione di alcuna ragione percepibile, l'ACCRE e la  sua
federazione toscana, nonostante si tratti di soggetti  che,  al  pari
della Legautonomie e della Lega Toscana, associano enti  territoriali
disomogenei (comuni, province, regioni, citta' metropolitane e unioni
di comuni). Diversamente da quanto ritenuto dal  Primo  Giudice,  non
puo' risultare elemento idoneo a  giustificazione  la  diversita'  di
disciplina il collegamento dell'ACCRE con organismi  di  enti  locali
della  comunita'  europea,  trattandosi   di   profilo   non   idoneo
distinguere, ai  fini  che  in  questa  sede  rilevano,  associazioni
rappresentative dei soli enti locali in ambito nazionale. 
    4.2.3.  Quanto  alla  sussistenza  di  una  eadem  ratio  tra  la
disciplina di cui all'art. 271 e quella delle associazioni  sindacali
si evidenzia che, pur nelle debite differenze collegate alla  materia
di riferimento a specifici interessi, viene ugualmente in rilievo una
normativa volta a favorire lo sviluppo  dell'associazionismo  in  una
prospettiva  di  valore  che  non  puo'   tollerare   discriminazioni
ingiustificate,  come  tali  in  contrasto  con   il   principio   di
associazione e di liberta' sindacale (v. Corte cost. n. 492/95). 
    5. Le considerazioni che precedono mettono in luce anche  la  non
manifesta infondatezza del dubbio circa il vulnus della  liberta'  di
associazione ex art. 18 della Carta Fondamentale, nella misura in cui
l'irragionevole preclusione dell'operativita' del  beneficio  di  cui
all'art. 271, comma 2, cit. in favore di altre associazioni,  produce
un  detenente  rispetto  all'adesione   dell'ente   locale   a   tali
associazioni e, per l'effetto, incidendo negativamente sul valore del
pluralismo, affievolisce l'esplicazione della liberta'  di  scegliere
le  associazioni  a  cui  aderire.  Sotto  altro   profilo   non   e'
manifestamente infondata  la  questione  relativa  al  contrasto  con
l'art.  18  Cost.  nella  misura  in  cui  la  disciplina   fin   qui
tratteggiata sembra produrre  una  discriminazione,  non  ancorata  a
concreti  parametri  giustificativi,  delle  associazioni  costituite
mediante l'estrinsecazione della  liberta'  cristallizzata  da  detto
precetto costituzionale. 
    Non assume poi rilievo, al fine di escludere la  sussistenza  del
dedotto profilo di contrasto con  le  coordinate  costituzionali,  la
circostanza che la possibilita' del distacco temporaneo del personale
degli  enti  pubblici  presso  gli   organismi   delle   associazioni
menzionate  dalla  norma  censurata  rappresenti  una  mera  facolta'
attribuita alla discrezionalita' degli enti stessi, posto che proprio
l'assoluta  inibizione  dell'esercizio  di  tale  facolta'  impedisce
all'ente locale di  indirizzarsi  verso  associazioni  non  nominate,
comprimendo la liberta' associativa dell'ente  e,  al  tempo  stesso,
affievolendo la pretesa di ogni associazione rappresentativa a vedere
valutato il proprio  interesse  in  una  logica  pluralistica  e  non
discriminatoria. 
    6. Si deve poi osservare,  riprendendo  le  considerazioni  prima
anticipate, che  la  differenziazione  di  regime  giuridico  tra  le
associazioni in esame non trova adeguato fondamento nell'esigenza  di
contenere la spesa pubblica, e nel piu' generale  principio  di  buon
andamento dell'azione amministrativa, visto che, in  una  prospettiva
costituzionalmente orientata che armonizzi i valori in  gioco,  dette
finalita' vanno perseguite con la previsione di limiti  al  personale
distaccabile (vedi art. 271,  comma  3)  e  non  con  la  limitazione
irragionevole delle associazioni beneficiarie del  distacco;  e  che,
sotto altro aspetto, sempre  in  una  prospettiva  costituzionalmente
orientata, l'esigenza di  contenimento  della  spesa  pubblica  e  di
tutela dell'efficienza amministrativa non  puo'  essere  fronteggiate
con l'imposizione statale del novero delle  associazioni  presso  cui
gli enti locali possono  distaccare  il  proprio  personale  ma  deve
transitare attraverso la valorizzazione  della  facolta'  degli  enti
locali, espressione dell'autonomia  organizzativa  costituzionalmente
protetta,  di  scegliere  a  quali  organismi  destinare  il  proprio
personale. 
    Sotto questo profilo la  norma  statale  si  appalesa  di  dubbia
costituzionalita' per violazione degli articoli 114, 118 e 119  Cost.
nella misura in cui  lede  l'autonomia  costituzionalmente  garantita
degli  enti  locali  nella   impedendo,   in   assenza   di   ragioni
giustificative del limite posto alla sfera  di  liberta',  la  scelta
discrezionale dell'associazione di riferimento e imponendo un  elenco
fissato in modo verticistico  a  livello  statale  Tale  sospetto  di
compressione della sfera di autonomia risulta  viepiu'  significativo
se si considera che la norma in  esame  e'  rivolta  alla  promozione
delle associazioni di enti locali  e  deve,  pertanto,  tenere  nella
debita considerazione l'inabdicabile esigenza di preservare la  sfera
di liberta', costituzionalmente garantita, di tali enti. 
    Infine, la previsione dell'elencazione tassativa, nella misura in
cui discrimina i soggetti  che  entrano  in  contatto  con  gli  enti
locali,  obbligando  questi  ultimi  a  condotte  amministrative  non
rispettose del principio di eguaglianza, produce anche una  possibile
violazione del principio di imparzialita' ex art. 97 Cost. 
    7. Per queste ragioni il Collegio reputa che sia rilevante e  non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale,
in relazione ai parametri di cui agli articoli 3, 18, 97,  114,  118,
119 Cost., dell'art. 271, comma 2, del decreto legislativo 18  agosto
2000, n. 267, nella parte in cui prevede, ai fini dell'individuazione
degli organismi presso  i  quali  enti  locali,  le  loro  aziende  e
associazioni dei comuni possono disporre il distacco  temporaneo  dei
propri dipendenti con gli effetti di legge, un elenco  nominativo  di
associazioni e  non  l'indicazione  delle  associazioni  maggiormente
rappresentative degli enti locali.

 
                              P. Q. M. 
 
    Il Consiglio di Stato in sede  giurisdizionale  (Sezione  Quinta)
pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, visti gli  articoli
134 della Costituzione e 1  della  legge  costituzionale  9  febbraio
1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara  rilevante
e non manifestamente infondata, in relazione ai parametri di cui agli
articoli 3, 18, 97, 114, 118, 119 Cost., la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 271, comma 2,  del  decreto  legislativo  18
agosto  2000,  n.  267,  nella  parte  in  cui   prevede,   ai   fini
dell'individuazione degli organismi presso i quali  enti  locali,  le
loro aziende e associazioni dei comuni possono disporre  il  distacco
temporaneo dei propri dipendenti con gli effetti di legge, un  elenco
nominativo di associazioni e  non  l'indicazione  delle  associazioni
maggiormente rappresentative degli enti locali. 
    Spese al definitivo. 
    Ordina   l'immediata   trasmissione   degli   atti   alla   Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso. 
    Ordina che a cura della Segreteria,  la  presente  ordinanza  sia
notificata alle parti e sia comunicata al  Presidente  del  Consiglio
dei ministri. 
    Cosi' deciso in Roma nella camera  di  consiglio  del  giorno  17
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati: 
    Alessandro Pajno, Presidente; 
    Francesco Caringella, consigliere, estensore; 
    Manfredo Atzeni, consigliere; 
    Fabio Franconiero, consigliere; 
    Luigi Massimiliano Tarantino, consigliere. 
 
                        Il Presidente: Pajno 
 
 
                                              L'estensore: Caringella