N. 340 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 2015
Ordinanza del 23 settembre 2015 della Corte dei conti - Sez.
giurisdizionale per la Campania nel procedimento contabile promosso
da Cariello Gian Paolo ed altri contro INPS.
Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2014) - Trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di
forme di previdenza obbligatoria complessivamente superiori a
quattordici volte il trattamento minimo INPS - Assoggettamento ad
un contributo di solidarieta' a decorrere dal 1° gennaio 2014 o per
un periodo di tre anni.
- Legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2014)"), art. 1, comma 486.
(GU n.2 del 13-1-2016 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Campania
In composizione monocratica nella persona del consigliere
Rossella Cassaneti, in funzione di Giudice unico delle pensioni, ha
pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 66614/PC (Gian Paolo
Cariello), n. 66616/PC (Sergio Visconti), n. 66617/PC (Gaetano
Annunziata), n. 66618/PC (Bruno Schisano), n. 66619/PC (Pietro
Lignola), n. 66620/PC (Giuliano Taglialatela), n. 66622/PC (Vincenza
Tagliarini), n. 66623/PC (Renato Vitiello) e n. 66624/PC (Pasquale
Del Grosso), tutti depositati collettivamente il 1° agosto 2014 per
il tramite del difensore incaricato, giusta mandato a margine
dell'atto introduttivo del giudizio, dall'avv. Luigi Maria
D'Angiolella, presso il quale gli istanti hanno eletto domicilio in
Napoli al viale A. Gramsci n. 16, avverso la decurtazione del
trattamento pensionistico ordinario in godimento operata dall'INPS -
Gestione Dipendenti Pubblici - Sede Territoriale di Napoli in
applicazione dell'art. 1, comma 486, legge 27 dicembre 2013, n. 147;
Visti il ricorso e gli atti e documenti di causa;
Udita alla pubblica udienza del 18 settembre 2015 soltanto l'avv.
Maria Sofia Lizzi, comparsa per l'Ufficio Avvocatura INPS, che si e'
riportata alle deduzioni ed alle conclusioni versate nella memoria
scritta, rimettendosi comunque alla valutazione del G.U. riguardo il
merito della pretesa e la prospettata questione
d'incostituzionalita';
Premesso che:
I ricorrenti, tutti magistrati ordinari in quiescenza, chiedono
che venga accertato il loro diritto a percepire la piena pensione
senza le decurtazioni relative al trattamento superiore a 14 volte il
minimo INPS disposte per un periodo di tre anni, da gennaio 2014,
quale "contributo di solidarieta'", dall'art. 1, comma 486, legge
27.12.2013, n. 147, con condanna dell'amministrazione a restituire
quanto illegittimamente trattenuto, maggiorato di accessori. Parte
attrice lamenta l'incostituzionalita' della disposizione sotto vari
profili:
1) Violazione e falsa applicazione del giudicato
costituzionale, ex art. 136 Cost., in quanto la disposizione de qua
sostanzialmente riproduce analoga norma di legge (l'art. 18, comma
22-bis, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, come conv. con legge 15 luglio
2011, n. 111, e s.mm.), gia' dichiarata incostituzionale dalla
Consulta con sentenza n. 116/2013, cui e' seguita la sentenza n.
444/2014 di questa Sezione Giurisdizionale che ha accolto l'analogo
ricorso presentato dalle odierne parti attrici;
2) Violazione degli artt. 2, 3, 53 e 97 Cost., in quanto,
ritenuta la ricorrenza degli elementi tipici del tributo, secondo
parte attrice la misura in questione violerebbe il principio di
"universalita' dell'imposizione" ex artt. 3 e 53 Cost., in quanto non
si comprendono le ragioni per le quali detta imposizione debba
gravare non gia' su tutti i percettori di reddito ma soltanto su
taluni percettori di redditi pensionistici, con cio' tradendo una
palese irragionevolezza, resa del resto evidente anche dal contenuto
delle disposizioni contenute nei successivi commi 487 e 590.
Parte ricorrente ha, infine, opposto eccezione di compensazione
della decurtazione in parola con i crediti loro spettanti in
esecuzione della sentenza n. 444/2014 di questa Sezione
Giurisdizionale ed hanno, altresi', rilevato, l'illegittima
decorrenza della trattenuta.
Considerato che:
L'INPS - Gestione Dipendenti Pubblici si e' costituito in
giudizio per il tramite del proprio Ufficio Avvocatura, sollevando
pregiudiziale eccezione di difetto di giurisdizione contabile in
favore delle Commissioni Tributarie territoriali e deducendo, nel
merito, l'infondatezza sia della domanda e sia delle proposte
questioni d'illegittimita' costituzionale, avuto riguardo alle
peculiarita' della norma che la diversificherebbero recisamente dalla
disposizione gia' dichiarata incostituzionale dalla Consulta con la
sentenza n. 116/2013, la renderebbero priva dell'asserita natura di
prelievo di carattere tributario ed anche della lamentata
irragionevolezza. L'INPS - Gestione Dipendenti Pubblici ha, dunque,
concluso per il rigetto del ricorso, previa declaratoria della
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
ivi proposta.
Rilevato che:
Con ordinanza n. 464/2014 di questa Sezione Giurisdizionale,
depositata in Segreteria il 5 dicembre 2014, e' stata respinta
l'istanza cautelare presentata dai ricorrenti contestualmente al
ricorso, per non rilevata sussistenza del requisito del periculum in
mora.
Ritenuto che:
A. Deve in primo luogo essere evidenziata la sussistenza in
fattispecie ex art. 23, comma 2, legge n. 87/1953 della rilevanza
della questione di costituzionalita' sollevata nel presente giudizio,
atteso che il gravame ha "un petitum separato e distinto dalla
questione di costituzionalita', sul quale il giudice remittente sia
legittimamente chiamato, in ragione della propria competenza, a
decidere" (C. Cost., sentenze n. 4/2000 e n. 38/2009) e che il
petitum medesimo concerne l'accertamento del diritto dei ricorrenti a
conservare il proprio trattamento pensionistico senza la decurtazione
disposta dalle statuizioni normative censurate, per cui, trattandosi
di disposizioni di diretta ed immediata applicazione, sarebbe
impossibile pervenire al riconoscimento di tale diritto, se non
attraverso la rimozione della norma attraverso la via della richiesta
e correlata declaratoria di illegittimita' costituzionale di tali
disposizioni normative.
Sul punto va osservato, invero, che le disposizioni oggetto di
gravame risultano specifiche e puntuali e non consentono opzioni
ermeneutiche alternative che consentano di riconoscere - anche
mediante un'interpretazione costituzionalmente orientata - la
fondatezza della domanda sulla base dell'assetto normativo fissato
dal Legislatore.
B. Il G.U. ritiene che le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dai ricorrenti in relazione alle
disposizioni contenute dall'art. 1, comma 486, della legge n.
147/2013 siano non manifestamente infondate con riguardo alla dedotta
violazione degli artt. 2, 3 e 53 della Costituzione, per quanto di
seguito si considera.
B.1. Con l'introduzione dell'art. 1, comma 486, della legge n.
147/2013 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato" - legge di stabilita' 2014) il legislatore
ha previsto che "A decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di
tre anni, sugli importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da
enti gestori di forme di previdenza obbligatorie complessivamente
superiori a quattordici volte il trattamento minimo INPS, e' dovuto
un contributo di solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali
obbligatorie, pari al 6 per cento della parte eccedente il predetto
importo lordo annuo fino all'importo lordo annuo di venti volte il
trattamento minimo INPS, nonche' pari al 12 per cento per la parte
eccedente l'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo
INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo
di trenta volte il trattamento minimo INPS. Ai fini dell'applicazione
della predetta trattenuta e' preso a riferimento il trattamento
pensionistico complessivo lordo per l'anno considerato. L'INPS, sulla
base dei dati che risultano dal casellario centrale dei pensionati,
istituito con decreto del Presidente della Repubblica 31 dicembre
1971, n. 1388, e' tenuto a fornire a tutti gli enti interessati i
necessari elementi per l'effettuazione della trattenuta del
contributo di solidarieta', secondo modalita' proporzionali ai
trattamenti erogati. Le somme trattenute vengono acquisite dalle
competenti gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di
concorrere al finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del
presente articolo".
Con il successivo comma 487 e' stato inoltre statuito che "I
risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate,
sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi
costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e
di Bolzano, nell'esercizio della propria autonomia, anche in
riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto
funzioni pubbliche elettive, sono versati all'entrata del bilancio
dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48".
Il G.U. dubita, avuto riguardo in particolare alle recenti
pronunce della Corte Costituzionale n. 223/2012, n. 241/2012 e n.
116/2013, che attraverso l'introduzione del "contributo di
solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali obbligatorie" il
Legislatore non si sia limitato ad imporre una prestazione
patrimoniale ex art. 23 Cost., ma abbia piuttosto introdotto una
disposizione di natura tributaria rilevante ex art. 53 Cost.
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale
il tributo consiste in un "prelievo coattivo che e' finalizzato al
concorso alle pubbliche spese ed e' posto a carico di un soggetto
passivo in base ad uno specifico indice di capacita' contributiva"
(sentenza n. 102/2008). La natura tributaria di una disposizione
normativa deve essere ritenuta sussistente (cfr. sentenze n.
116/2013, n. 223/2012, n. 141/2009, n. 335/2008, n. 64/2008, n.
334/2006, n. 73/2005) in presenza dei seguenti requisiti: la
doverosita' della prestazione imposta, l'assenza di un rapporto
sinallagmatico tra le parti del rapporto giuridico e la sussistenza
di un collegamento tra la prestazione imposta e la spesa pubblica in
relazione ad un presupposto economicamente rilevante.
Al fine di vagliare la riconducibilita' della disposizione
contenuta nell'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013 nell'alveo
delle norme tributarie e' di immediato ausilio interpretativo il
confronto tra essa e la precedente norma contenuta nell'art. 18,
comma 22-bis, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, conv. in legge n. 111/2011,
a mente del quale "in considerazione della eccezionalita' della
situazione economica internazionale e tenuto conto delle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, a
decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014, i
trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di
previdenza obbligatorie, i cui importi complessivamente superino
90.000 € lordi annui, sono assoggettati ad un contributo di
perequazione pari al 5 per cento della parte eccedente il predetto
importo fino a 150.000 €, nonche' pari al 10 per cento per la parte
eccedente 150.000 € e al 15 per cento per la parte eccedente 200.000
€; a seguito della predetta riduzione il trattamento pensionistico
complessivo non puo' essere comunque inferiore a 90.000 € lordi
annui. Ai predetti importi concorrono anche i trattamenti erogati da
forme pensionistiche che garantiscono prestazioni definite in
aggiunta o ad integrazione del trattamento pensionistico
obbligatorio, ivi comprese quelle di cui al decreto legislativo 16
settembre 1996, n. 563, al decreto legislativo 20 novembre 1990, n.
357, al decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252, nonche' i
trattamenti che assicurano prestazioni definite dei dipendenti delle
regioni a statuto speciale e degli enti di cui alla legge 20 marzo
1975, n. 70, e successive modificazioni, ivi compresa la gestione
speciale ad esaurimento di cui all'articolo 75 del decreto del
Presidente della Repubblica 20 dicembre 1979, n. 761, nonche' le
gestioni di previdenza obbligatorie presso l'INPS per il personale
addetto alle imposte di consumo, per il personale dipendente dalle
aziende private del gas e per il personale gia' addetto alle
esattorie e alle ricevitorie delle imposte dirette. La trattenuta
relativa al predetto contributo di perequazione e' applicata, in via
preventiva e salvo conguaglio, a conclusione dell'anno di
riferimento, all'atto della corresponsione di ciascun rateo mensile.
Ai fini dell'applicazione della predetta trattenuta e' preso a
riferimento il trattamento pensionistico complessivo lordo per l'anno
considerato. L'INPS, sulla base dei dati che risultano dal casellario
centrale dei pensionati, istituito con decreto del Presidente della
Repubblica 31 dicembre 1971, n. 1388, e successive modificazioni, e'
tenuto a fornire a tutti gli enti interessati i necessari elementi
per l'effettuazione della trattenuta del contributo di perequazione,
secondo modalita' proporzionali ai trattamenti erogati. Le somme
trattenute dagli enti vengono versate, entro il quindicesimo giorno
dalla data in cui e' erogato il trattamento su cui e' effettuata la
trattenuta, all'entrata del bilancio dello Stato".
Come precedentemente ricordato, la norma contenuta nell'art. 18,
comma 22-bis, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, conv. in legge n. 111/2011,
di cui si e' appena riportato il testo, e' stata dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3 e 53
Cost. con la sentenza n. 116/2013, la quale ne ha affermato la natura
tributaria evidenziando - anche mediante richiamo ai precedenti
pronunciarnenti della stessa Consulta n. 223/2012 e n. 241/2012 - che
essa integra una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento
pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo
ammontare.
Orbene, la norma censurata in questa sede e', ad avviso del G.U.,
sostanzialmente sovrapponibile, nella sua conformazione strutturale,
a quella precedentemente introdotta nel 2011 e gia' rimossa
dall'ordinamento per effetto della sentenza C. Cost. n. 116/2013
citata. Anche in questo caso, invero, il legislatore ha individuato
una delimitata platea di soggetti dell'ordinamento (i pensionati che
beneficiano di "trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori
di forme di previdenza obbligatorie") e fissa a loro carico un
contributo (definito di "perequazione" dalla norma del 2011, di
"solidarieta'" dalla norma del 2013 censurata nel presente giudizio)
oltre determinate soglie reddituali.
"L'unica vera differenza tra le due norme riguarda la
destinazione delle somme derivanti dalle trattenute. Con la norma del
2011 dichiarata Incostituzionale era stato previsto che 'Le somme
trattenute dagli enti vengono versate, entro il quindicesimo giorno
dalla data in cui e' erogato il trattamento su cui e' effettuata la
trattenuta, all'entrata del bilancio dello Stato'.
Con l'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013 e' stato invece
previsto che 'Le somme trattenute vengono acquisite dalle competenti
gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di concorrere al
finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente
articolo'.
Sul punto si rende necessario un approfondimento, atteso che la
riformulazione normativa puo' obiettivamente indurre a dubitare che
la natura tributaria della disposizione censurata in questa sede sia
esclusa per assenza di un collegamento tra la prestazione imposta e
la spesa pubblica nel suo complesso - atteso che i proventi derivanti
dall'imposizione non vengono destinati ad alimentare direttamente ed
indistintamente l'entrata del bilancio statale, ma vengono trattenute
dai singoli enti previdenziali che le dispongono - e che pertanto il
contributo di solidarieta' non sia destinato alla fiscalita'
generale, bensi' ad una redistribuzione finanziaria, in chiave
evidentemente solidaristica, all'interno dei limitati ambiti
settoriali coincidenti con quelli dei singoli enti che gestiscono la
previdenza obbligatoria.
Ad avviso di questo Giudice Unico il collegamento tra il
contributo di solidarieta' e la fiscalita' generale e' da ritenere
sussistente nella fattispecie all'esame e deve essere pertanto
confermato il convincimento in ordine alla natura tributaria della
norma.
Si evidenzia quanto segue.
1) La disposizione contenuta nell'art. 1, comma 486, legge n.
147/2013 si limita a prevedere che le somme trattenute vengano
incamerate dagli enti previdenziali, ma non individua alcuna
prestazione previdenziale o assistenziale alla quale finalizzare
l'incameramento finanziario, che si traduce nella sostanza in
un'operazione di pura cassa e che risulta del tutto neutro rispetto
alle condizioni di stabilita' finanziaria degli enti percettori. Da
questo angolo prospettico l'inciso normativo secondo il quale i
risparmi di spesa sono destinati'... anche al fine di concorrere al
finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente
articolo' (la disposizione del comma 191 riguarda specifici
interventi in favore dei lavoratori c.d, esodati di cui all'art. 1,
comma 231, lett. b, legge n. 228/2012) conferma l'assenza di una
statuizione puntuale e specifica in ordine alla destinazione delle
somme, che potranno essere impiegate a tal fine soltanto in via
eventuale (l'utilizzo della congiunzione 'anche' comprova
risolutivamente, nell'analisi ricostruttiva, l'assenza di un vincolo
di destinazione).
L'assenza di un riparto solidaristico all'interno del sistema
previdenziale e' confermata dal tenore del successivo comma 487 del
medesimo art. 1 della legge n. 147/2013, a mente del quale 'I
risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate,
sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi
costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e
di Bolzano, nell'esercizio della propria autonomia, anche in
riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto
funzioni pubbliche elettive, sono versati all'entrata del bilancio
dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48'
(Istituzione del Sistema nazionale di garanzia, che ricomprende
svariati fondi e strumenti di garanzia, per le piccole e medie
imprese, per l'acquisto della prima casa, etc.).
2) La previsione del contributo di solidarieta' a carico dei
trattamenti previdenziali piu' elevati e' collocata sistematicamente
nell'ambito della legge di stabilita' per l'anno 2014 e concorre,
unitamente agli altri interventi della manovra finanziaria, a
stabilizzare il sistema finanziario dell'Italia. Sul punto deve
essere evidenziato che sia l'I.N.P.S. (ente formalmente pubblico, la
cui tenuta finanziaria e' costantemente assicurata dall'erario
statale tramite periodici trasferimenti finanziari), sia gli altri
enti gestori delle forme di previdenza obbligatoria (enti formalmente
privatizzati dal d.lgs. n. 509/1994, ma da qualificare
sostanzialmente pubblici) sono enti che svolgono servizi di esclusiva
rilevanza pubblicistica in attuazione del dettato costituzionale
dell'art. 38 e risultano puntualmente inseriti nell'elenco, redatto
dall'I.S.T.A.T., delle unita' istituzionali che fanno parte del
settore delle Amministrazioni Pubbliche (cfr., sul punto, Cons.
Stato, Sez. VI, n. 6014/2012), i cui conti concorrono alla
costruzione del Conto economico consolidato delle Amministrazioni
Pubbliche rilevante in ambito comunitario (SEC2010). Dall'inserimento
degli enti gestori delle forme di previdenza obbligatoria nell'Elenco
I.S.T.A.T. deriva inoltre l'applicazione, nei loro confronti, sia
delle stringenti disposizioni normative introdotte nei corso degli
ultimi anni per il contenimento generale della spesa pubblica, a
partire, in particolare, dal D.L. n. 78/2010, convertito dalla legge
n. 122/2010, sia delle norme in tenia di 'spending review' (D.L. n.
95/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135/2012).
3) L'analisi dei precedenti giurisprudenziali della Corte
Costituzionale nella subiecta materia, seppure non connotati da
uniformita' ricostruttiva, induce a ritenere che non si debba
pervenire a conclusioni diverse.
Con la sentenza n. 146/72 il Giudice delle leggi aveva in un
primo momento ritenuto infondata la questione di costituzionalita'
dell'articolo unico delta legge n. 369/1968 (che introduceva un
contributo di solidarieta' progressivo a carico delle pensioni
superiori a £. 7.200.000 allo scopo di apprestare risorse per
l'istituzione delle pensioni sociali) e pur evidenziando il carattere
tributario del contributo (in ragione della progressivita' delle
aliquote e dell'assenza di limiti temporali) aveva ritenuto che il
nesso teleologico tra il prelievo e la destinazione specifica dei
proventi all'istituzione delle pensioni sociali rendesse la norma
immune da censure di costituzionalita'. In un secondo momento
(sentenza n. 119/1981), la medesima norma era stata tuttavia ritenuta
incostituzionale (per violazione degli artt. 3 e 53 Cost,)
limitatamente alla sua applicazione successivamente al 1° gennaio
1974 (data di attivazione dell'I.R.P.E.F.), atteso che i redditi
derivanti da trattamenti previdenziali risultavano
ingiustificatamente incisi da un duplice prelievo e colpiti in misura
ingiustificatamente maggiore, a parita' di capacita' contributiva,
rispetto agli altri redditi, in particolare quelli da lavoro
dipendente.
Con l'ordinanza n. 22/2003 (confermata dall'ordinanza n.
160/2007) e' stata dichiarata infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 37, legge n. 488/1999 - con cui era stato
introdotto, con decorrenza 1° Gennaio 2000 e per un periodo di tre
anni, un contributo di solidarieta' del 2% sulle pensioni di importo
superiore ad un determinato massimale annuo (lire 132.000.000, ex
art. 2, comma 18, legge n. 335/1995) - ed e' stato evidenziato che
tale contributo, invero finalizzato ad alimentare specifici Fondi di
solidarieta' destinati al sostegno contributivo del lavoro temporaneo
e discontinuo (Fondo bilaterale istituito dall'art. 5, comma 2, della
legge 24 giugno 1997, n. 196 e Fondo successivamente istituito
dall'art. 69, comma 9, legge n. 388/2000), non poteva essere
qualificato un tributo rilevante ex art. 53 Cost., bensi' una
prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost. Sul punto la Corte
Costituzionale evidenziava che la scelta discrezionale del
legislatore '... e' stata operata in attuazione dei principi
solidaristici sanciti dall'art. 2 della Costituzione, attraverso
l'imposizione di un'ulteriore prestazione patrimoniale gravante solo
su alcuni trattamenti previdenziali obbligatori che superino un certo
importo stabilito dalla legge, al fine di concorrere al finanziamento
dello stesso sistema previdenziale'.
Con la gia' piu' volte richiamata sentenza n. 116/ 2013 (che ha
analizzato la compatibilita' costituzionale dell'art. 18, comma
22-bis, D,L. n. 98/2011) e' stata per contro accertata la natura
tributaria del contributo ivi previsto ed e' stato in particolare
evidenziato (richiamando la precedente sentenza n. 223/2012) che la
disposizione '... integra una decurtazione patrimoniale definitiva
del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale
del relativo ammontare'.
4) La natura tributaria della disposizione censurata in questa
sede deriva infine, ad avviso del Giudice Unico remittente,
dall'analisi sistematica della stretta connessione temporale tra la
disposizione contenuta nell'art. 18, comma 22-bis, D.L. n. 98/2011 e
quella di cui all'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013. Le due norme
prevedono, nella sostanza, una fattispecie del tutto sovrapponibile,
la cui ratio e' insita - aldila' della destinazione dei fondi
direttamente al bilancio statale ovvero alle casse degli enti gestori
delle forme di previdenza obbligatoria - nell'esigenza di
stabilizzazione finanziaria della spesa pubblica nel suo complesso,
come confermato dalle osservazioni svolte sopra in relazione alla
sostanziale fungibilita' tra le somme previste in entrata per effetto
della contribuzione e le giacenze finanziarie degli enti (che, si
ribadisce, sono incluse tra gli enti pubblici censiti dall'I.S.T.A.T.
e le cui gestioni finanziarie sono inserite nel Conto economico
consolidato delle Amministrazioni Pubbliche) e come invero comprovato
dall'esame dei lavori preparatori parlamentari, dai quali emerge che
la logica ispiratrice dell'intervento normativo risiede
essenzialmente in valutazioni di finanza pubblica generale. Il
prospetto riepilogativo riferito al testo licenziato definitivamente
dal Senato pone infatti in rilievo, non gia' gli effetti della
contribuzione sulle dinamiche finanziarie delle diverse gestioni
previdenziali ovvero del complessivo sistema previdenziale, ma
direttamente le inferenze dell'ablazione patrimoniale sui saldi di
finanza pubblica" (Sez. Giur. Campania, ordinanza n. 113/2015).
La rilevata natura tributaria della contribuzione imposta
dall'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013 induce il G.U. a dubitare
che la disposizione, nell'imporre una prestazione patrimoniale
soltanto ad una categoria di cittadini, abbia violato i parametri di
razionalita' e ragionevolezza, rilevanti ex artt. 2 e 3 Cost., che
devono necessariamente assistere le imposizioni fiscali.
In un quadro generale di problematicita' finanziaria lo Stato ha
ritenuto, in linea teorica ragionevolmente, di imporre sacrifici ai
cittadini; tuttavia le concrete modalita' attraverso le quali si e'
dato corso al perseguimento dell'obiettivo hanno ingiustificatamente
penalizzato, rispetto alla generale platea dei contribuenti, la
categoria dei pensionati, in violazione del principio della
"universalita' della imposizione".
Con la legge n. 147/2013 il legislatore - in linea con gli
interventi di stabilizzazione finanziaria gia' disposti negli anni
precedenti - ha da un lato reiterato, per il triennio 2014/2016, un
prelievo fiscale del 3% sui redditi superiori ad euro 300.000,00
(art. 1, comma 590, che proroga la disposizione contenuta nell'art.
2, D.L. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011) e dall'altro
lato ha riproposto un drastico prelievo sui trattamenti previdenziali
eccedenti soglie reddittuali nettamente piu' basse.
Secondo quanto gia' chiaramente statuito dalla Corte
Costituzionale, "... la Costituzione non impone affatto una
tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e
proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma
esige invece un indefettibile raccordo con la capacita' contributiva,
in un quadro di sistema informato a criteri di progressivita', come
svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del
principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli
ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla liberta' ed
eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarieta'
politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)"
(sentenza n. 341/2000, richiamata puntualmente dalla sentenza n.
116/2013). Con la conseguenza che "il controllo della Corte in ordine
alla lesione dei principi di cui all'art. 53 Cost., come
specificazione del fondamentale principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., non puo', quindi, che essere ricondotto ad un
giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso
abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al
fine di verificare la coerenza interna della struttura dell'imposta
con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarieta'
dell'entita' dell'imposizione" (sentenza n. 111/1997, richiamata
puntualmente dalla sentenza n. 116/2013).
L'irrazionalita' del diverso e deteriore trattamento tra la
platea dei cittadini e la piu' ristretta platea dei pensionati e'
stata chiaramente accertata dal Giudice delle leggi nella sentenza n.
116/2013, in cui si legge che "... i redditi derivanti dai
trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una
natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a
riferimento, ai fini dell'osservanza dell'art. 53 Cost., il quale non
consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da
lavoro. Questa Corte ha, anzi, sottolineato (sentenze n. 30 del 2004,
n. 409 del 1995, n. 96 del 1991) la particolare tutela che il nostro
ordinamento riconosce ai trattamenti pensionistici, che
costituiscono, nei diversi sistemi che la legislazione contempla, il
perfezionamento della fattispecie previdenziale conseguente ai
requisiti anagrafici e contributivi richiesti.
A fronte di un analogo fondamento impositivo, dettato dalla
necessita' di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il
legislatore ha scelto di trattare diversamente i redditi dei titolari
di trattamenti pensionistici: il contributo di solidarieta' si
applica su soglie inferiori e con aliquote superiori, mentre per
tutti gli altri cittadini la misura e' ai redditi oltre 300.000 €
lordi annui, con un'aliquota del 3 per cento, salva in questo caso la
deducibilita' dal reddito".
L'irrazionalita' dell'intervento e' stata inoltre rimarcata dal
Giudice delle leggi in ragione della natura di retribuzione differita
del trattamento pensionistico "... sicche' il maggior prelievo
tributario rispetto ad altre categorie risulta con piu' evidenza
discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati
nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative gia' rese da
cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai
quali non risulta piu' possibile neppure ridisegnare sul piano
sinallagmatico il rapporto di lavoro" (sentenza n. 116/2013).
Tutto quanto sopra considerato implica, altresi', il
travalicamento del concetto di discrezionalita' amministrativa,
suscitando ulteriori dubbi d'illegittimita' - giustamente prospettati
dai ricorrenti - anche sotto il profilo della violazione dei precetti
di cui all'art. 97 Cost., "anche a prescindere dalla diversa
qualificazione della fattispecie in termini di vera e propria
violazione del giudicato costituzionale, pur avanzata da parte della
dottrina e sollecitata anche dalle parti ricorrenti sulla scorta di
rigorosa giurisprudenza costituzionale (C. cost., sentenze n. 73/1963
e n. 88/1966, che parla di violazione del'articolo 136 nell'ipotesi
che una legge 'persegue e raggiunge, anche se indirettamente, lo
stesso risultato' di una norma gia' dichiarata incostituzionale), ma
difficile da condividere (come rilevato da altra opinio dottrinaria)
in ragione, oltre che delle invero residuali (nel senso teste'
precisato) peculiarita' della disposizione sub iudice, del suo
differente orizzonte temporale di efficacia" (Sez. Giur. Veneto,
ordinanza n. 12/2015).
Tanto premesso, in applicazione dell'art. 23 della legge
costituzionale n. 87/1953, riservata ogni altra decisione all'esito
del giudizio innanzi alla Corte Costituzionale, il Giudice Unico
solleva l'incidente di costituzionalita' dell'art. 1, comma 486,
legge n. 147/2013 con riferimento agli artt. 2, 3, 53 e 97 Cost. per
le ragioni che precedono, con rimessione degli atti alla Corte
Costituzionale.
P. Q. M.
La Corte dei conti - Sezione Giurisdizionale per la Campania in
composizione monocratica, nella persona del Giudice Unico delle
pensioni dichiara rilevante per la decisione dei ricorsi in epigrafe
e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 1, comma 486, legge n. 147/2013 per
violazione degli artt. 2, 3, 53 e 97 della Costituzione e per
l'effetto dichiara la sospensione del giudizio in corso di
svolgimento;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria della Sezione, a tutte le parti in causa;
Dispone altresi' l'immediata trasmissione degli atti, a cura
della Segreteria della Sezione, alla Corte Costituzionale ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nonche' la comunicazione della
stessa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Spese al definitivo;
Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti.
Cosi' deciso in Napoli, nella pubblica udienza del 18
settembre 2015.
Il Giudice Unico: Rossella Cassaneti