N. 1 SENTENZA 17 novembre 2015- 14 gennaio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Turismo - Norme in materia di condhotel. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 31. -(GU n.3 del 20-1-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 31 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promossi dalle
Province autonome di Bolzano e di Trento con ricorsi notificati il 9
gennaio 2015, depositati in cancelleria il 16 gennaio 2015 e
rispettivamente iscritti ai nn. 8 e 9 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per le Province autonome di
Bolzano e di Trento e l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
9 gennaio 2015 e depositato il 16 gennaio 2015 (reg. ric. n. 8 del
2015), previa deliberazione della Giunta provinciale del 23 dicembre
2014, ratificata dal Consiglio provinciale il 14 gennaio 2015, ha
impugnato l'art. 31 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
Ad avviso della ricorrente, il comma 3 del citato art. 31
derogherebbe espressamente alla clausola di salvaguardia di cui
all'art. 43-bis del medesimo d.l. n. 133 del 2014 (aggiunto in sede
di conversione dalla legge n. 164 del 2014), la quale dunque non
neutralizzerebbe gli effetti asseritamente lesivi della disposizione
impugnata.
L'art. 31, al comma 1, dopo aver esordito dichiarando che la
disposizione in questione e' ispirata alla finalita' di diversificare
l'offerta turistica e di favorire gli investimenti per la
riqualificazione degli esercizi alberghieri esistenti, definisce i
condhotel come «gli esercizi alberghieri aperti al pubblico, a
gestione unitaria, composti da una o piu' unita' immobiliari ubicate
nello stesso comune o da parti di esse, che forniscono alloggio,
servizi accessori ed eventualmente vitto, in camere destinate alla
ricettivita' e, in forma integrata e complementare, in unita'
abitative a destinazione residenziale, dotate di servizio autonomo di
cucina, la cui superficie non puo' superare il quaranta per cento
della superficie complessiva dei compendi immobiliari interessati».
A norma dello stesso comma 1, le condizioni di esercizio dei
condhotel sono definite da un decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro dei beni e delle attivita'
culturali e del turismo di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico, da adottare, ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali), previa intesa tra Governo, Regioni e Province autonome in
sede di Conferenza unificata: vale a dire, di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, unificata con la Conferenza Stato-citta' ed
autonomie locali.
Il successivo comma 2 del censurato art. 31 prevede che il
medesimo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri stabilisca
altresi' i criteri e le modalita' secondo i quali, qualora un
condhotel sia realizzato mediante interventi su esercizi alberghieri
esistenti, puo' essere rimosso il vincolo di destinazione
alberghiera, limitatamente alla realizzazione della anzidetta quota
di unita' abitative a destinazione residenziale. Il medesimo comma 2
specifica che, se sono stati concessi contributi o agevolazioni
pubbliche, il vincolo puo' essere rimosso solo previa restituzione di
questi, qualora la rimozione avvenga prima della scadenza del
finanziamento agevolato.
In virtu' del gia' citato comma 3, che conclude l'art. 31, le
Regioni e le Province autonome sono tenute ad adeguare i propri
ordinamenti a quanto stabilito nel previsto decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, entro un anno dalla sua pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale (primo periodo); in quanto compatibili con
l'art. 31, restano ferme «le disposizioni di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 settembre 2002, recante il
recepimento dell'accordo fra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema turistico» (secondo periodo).
Dopo aver ribadito che, a suo avviso, in virtu' della previsione
di cui all'art. 31, comma 3, primo periodo, la disposizione impugnata
risulta direttamente applicabile anche alle autonomie speciali a
prescindere da ogni valutazione circa la sua compatibilita' con i
singoli ordinamenti statutari, la ricorrente enumera le proprie
competenze con le quali la disposizione interferirebbe: le competenze
legislative primarie e amministrative in materia di «urbanistica e
piani regolatori», nonche' di «turismo e industria alberghiera» (di
cui agli artt. 8, numeri 5 e 20, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»); la
competenza legislativa residuale in materia di commercio (ai sensi
degli artt. 117, comma quarto, della Costituzione e 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione»); la competenza concorrente
in materia di «esercizi pubblici» (art. 9, numero 7, dello Statuto
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol). La ricorrente
richiama inoltre, con riguardo alle norme di attuazione statutaria,
l'art. 11, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione
alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento
e Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), secondo cui «[l]e funzioni
delegate alle regioni a statuto ordinario in forza del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, qualora
riguardino materie comprese negli articoli 4 e 8 dello statuto
speciale, sono trasferite, rispettivamente, alla regione o alle
province autonome per la parte che gia' non spetti loro per
competenza propria».
La ricorrente prosegue affermando di avere esercitato le
competenze suddette attraverso alcune leggi e atti amministrativi
provinciali: la legge 14 dicembre 1988, n. 58 (Norme in materia di
esercizi pubblici); le leggi 15 aprile 1991, n. 9 (Costituzione di
fondi di rotazione per l'incentivazione delle attivita' economiche) e
13 febbraio 1997, n. 4 (Interventi della Provincia autonoma di
Bolzano-Alto Adige per il sostegno dell'economia), i cui criteri
applicativi sono stati dettati con la delibera della Giunta
provinciale 15 aprile 2013, n. 599 (poi modificata dalla delibera
della Giunta provinciale 10 giugno 2014, n. 696), la quale (agli
artt. 7 e 8) dispone in merito al vincolo di destinazione del bene
agevolato; la legge 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica
provinciale), il cui art. 29 e' dedicato alla salvaguardia della
ricettivita' turistica.
Il censurato art. 31 interferirebbe con le materie suindicate,
segnatamente laddove riconosce al privato il diritto alla rimozione
del vincolo, secondo i criteri e con le modalita' di cui al previsto
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, atto
sostanzialmente regolamentare al quale anche le Province autonome
sarebbero tenute ad adeguarsi. Cosi' facendo, ad avviso della
ricorrente, l'art. 31 violerebbe gli artt. 117, comma quarto, Cost.,
e 8, numeri 5) e 20), dello Statuto della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le relative norme di attuazione, in
particolare quelle di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), al d.P.R. 22 marzo
1974, n. 278 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di turismo ed industrie
alberghiere) e al d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici).
Sarebbe violato altresi' l'art. 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), in virtu' del quale per le Province
autonome un onere di adeguamento puo' sussistere solo nei confronti
di atti legislativi dello Stato, i quali costituiscano un limite
statutariamente previsto. D'altra parte, un obbligo di adeguamento
come quello di cui al censurato art. 31, comma 3, sarebbe illegittimo
anche per le Regioni a statuto ordinario, dato che l'art. 117, comma
sesto, Cost. esclude ogni competenza regolamentare dello Stato nelle
materie oggetto di competenze legislative regionali.
A cio', prosegue la ricorrente, non potrebbe obiettarsi che il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri deve essere
adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata: in quella
sede, la posizione della Provincia autonoma di Bolzano potrebbe
soccombere; comunque, la stessa Provincia non potrebbe impegnare per
il futuro l'autonomia statutariamente assicurata alla propria
funzione legislativa.
In subordine, si osserva che, nell'art. 9 del d.lgs. n. 281 del
1997, il comma 2, lettera b), consente di prescindere dall'intesa,
ove essa non sia raggiunta o sussistano ragioni di urgenza. Dunque,
non sarebbe nemmeno garantito che essa sia effettivamente raggiunta
prima dell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri. Cio' costituirebbe una violazione, oltre che delle
competenze gia' menzionate, del principio di leale collaborazione.
1.2.- Con atto depositato il 17 febbraio 2015, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che sia dichiarata
l'infondatezza del ricorso della Provincia autonoma di Bolzano.
Oltre a ripercorrere il contenuto della disposizione impugnata,
la difesa erariale sottolinea che gia' a norma dell'art. 10, comma 5,
del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la
tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il
rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, era demandato a un
decreto del Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del
turismo, da adottare previa intesa in sede di Conferenza unificata,
il compito di aggiornare gli standard minimi, uniformi in tutto il
territorio nazionale, dei servizi e delle dotazioni per la
classificazione delle strutture ricettive e delle imprese turistiche:
ivi compresi, tra l'altro, i condhotel.
L'Avvocatura generale ricorda poi che, nella materia del turismo
- la quale pure rientra nella competenza residuale delle Regioni
ordinarie e in quella primaria delle Province autonome - lo Stato
puo' attrarre a se' funzioni amministrative, nonche' regolarne con
proprie leggi l'esercizio, qualora cio' sia necessario per rimediare
alla frammentazione dell'offerta turistica e realizzare un'attivita'
promozionale unitaria, a condizione che tale chiamata in
sussidiarieta' sia proporzionata allo scopo e che, inoltre, sia
previsto il coinvolgimento delle Regioni, nei confronti delle quali
lo Stato deve serbare un atteggiamento di leale collaborazione (sono
richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 76 del 2009, n.
94 del 2008 e n. 90 del 2006).
A tale ultimo proposito, la difesa erariale richiama la sentenza
della Corte costituzionale n. 6 del 2004, in cui, per realizzare la
collaborazione e la concertazione con le Regioni in relazione a un
intervento sussidiario dello Stato, sono stati individuati due
livelli di partecipazione costituiti, il primo, dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano; il secondo, da un intesa tra le
competenti amministrazioni statali e la singola Regione interessata.
Nel censurato art. 31, il principio di leale collaborazione sarebbe
pienamente soddisfatto dal rinvio all'intesa in sede di Conferenza
unificata: il sistema delle conferenze costituirebbe il principale
strumento attraverso il quale le Regioni possono avere un ruolo nella
determinazione del contenuto di atti legislativi dello Stato che
incidano in materie di loro competenza (e' richiamata la sentenza
della Corte costituzionale n. 401 del 2007); piu' specificamente, la
Conferenza unificata sarebbe adeguatamente rappresentativa tanto
delle Regioni, quanto degli enti locali, anch'essi titolari di
funzioni amministrative condizionate o incise dalle scelte di settore
(e' richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 383 del
2005).
Da ultimo, la difesa erariale ricorda la clausola di salvaguardia
di cui all'art. 43-bis del d.l. n. 133 del 2014, introdotto in sede
di conversione dalla legge n. 164 del 2014: tale clausola
garantirebbe la prevalenza delle competenze legislative e
amministrative previste negli statuti speciali, nonche' nelle
relative norme di attuazione, nei confronti delle norme statali
eventualmente lesive delle stesse competenze.
1.3.- Con memoria depositata il 20 ottobre 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato ha ribadito i propri argomenti difensivi,
sottolineando che le finalita' enunciate nel comma 1 del censurato
art. 31 corrispondono alle esigenze unitarie che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, giustificano la chiamata in
sussidiarieta' di funzioni in materia turistica. L'intesa prevista
nello stesso comma 1 avrebbe carattere forte, non debole:
l'inveramento del principio di leale collaborazione sarebbe garantito
perche' nei casi di cui all'art. 3, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 281
del 1997, richiamato dall'art. 9, comma 2, lettera b), dello stesso
decreto legislativo - vale a dire, qualora l'intesa non sia raggiunta
entro 30 giorni dalla prima seduta della Conferenza in cui e'
all'ordine del giorno, e qualora sussistano ragioni di urgenza - il
Consiglio dei ministri puo' provvedere unilateralmente, ma solo con
deliberazione motivata. Anche la previsione che, ai sensi del
censurato art. 31, comma 2, il decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri disciplini i criteri e le modalita' per la rimozione del
vincolo di destinazione si spiega con il nesso di consequenzialita'
tra questi e gli altri contenuti del decreto stesso, nonche' con le
ragioni di uniformita' a livello nazionale che li giustificano.
1.4.- Con memoria depositata il 27 ottobre 2015, la Provincia
autonoma di Bolzano ha insistito nelle proprie conclusioni.
In relazione all'art. 10, comma 5, del d.l. n. 83 del 2014, come
convertito dalla legge n. 106 del 2014, la ricorrente osserva che la
mancata impugnazione di tale disposizione non fa venir meno
l'interesse a ricorrere contro le diverse norme oggi in questione e
che, comunque, l'applicabilita' del citato art. 10, comma 5, alle
Province autonome non era espressamente prevista.
Agli argomenti della difesa erariale la ricorrente replica che le
potesta' primarie previste dagli statuti speciali possono essere
astrette solo dai limiti ivi previsti, non da titoli di competenza
statale introdotti dalla legge cost. n. 3 del 2001. La chiamata in
sussidiarieta' trova il suo fondamento nel vigente art. 118 Cost.,
che non e' pero' applicabile alle funzioni amministrative delle
Province autonome, soggette al diverso principio del parallelismo
(sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 238 e n.
286 del 2007). D'altra parte, la chiamata in sussidiarieta' puo'
giustificare l'attrazione al centro di funzioni amministrative,
mentre, nel caso, verrebbe in rilievo una «funzione di mera
regolazione», che, nelle materie di competenza regionale, lo Stato
puo' esercitare solo con legge, unica fonte abilitata a disciplinare
i profili unitari delle materie regionali, «attraverso le clausole
dell'art. 117, commi secondo e terzo, Cost.».
In ogni caso, non ricorrerebbero i presupposti per la chiamata in
sussidiarieta'. Dalle norme impugnate non si evincerebbero le ragioni
per cui la funzione regolatoria sarebbe non frazionabile. La difesa
erariale si limiterebbe a richiamare la ratio dell'intervento, che e'
di incentivare gli investimenti nel settore alberghiero; ma non
spiegherebbe perche' una tale esigenza non potrebbe essere
soddisfatta da misure diversificate su base territoriale - come
diversificate, in quanto rimesse alla competenza regionale, sono
altresi' la classificazione delle strutture ricettive, nonche' la
disciplina degli standard qualitativi e delle dotazioni delle varie
categorie di strutture (il tentativo dello Stato di riaccentrare
questi profili della materia, osserva la ricorrente, e' stato
giudicato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 80 del
2012, sia pure per motivi attinenti all'eccesso di delega). Pertanto,
se operato con la dovuta severita', il sindacato sulla sussistenza di
un interesse idoneo a sorreggere la chiamata in sussidiarieta'
giungerebbe a un esito negativo. Lo stesso dovrebbe concludersi per
il test di proporzionalita', potendo le misure in questione essere
sostituite da altre, piu' rispettose dell'autonomia territoriale:
tanto piu' che lo stesso art. 10, comma 5, del d.l. n. 83 del 2014,
come convertito dalla legge n. 106 del 2014, riconosce il rilievo
delle specifiche esigenze connesse ai diversi contesti territoriali e
alle loro capacita' ricettive e di fruizione. Spetterebbe comunque al
legislatore, non all'esecutivo, valutare le eventuali esigenze
unitarie.
2.1.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il
9 gennaio 2015 e depositato il 16 gennaio 2015 (reg. ric. n. 9 del
2015), previa deliberazione della Giunta provinciale del 9 dicembre
2014, ratificata dal Consiglio provinciale il 20 dicembre 2014, ha
impugnato diverse disposizioni del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito dalla legge n. 164 del 2014, tra cui l'art. 31.
Con riguardo a tale disposizione, svolgendo deduzioni in buona
parte corrispondenti a quelle dell'altra Provincia autonoma, la
ricorrente rivendica le proprie competenze legislative primarie e
amministrative in materia di «urbanistica e piani regolatori», di
«tutela del paesaggio», nonche' di «turismo e industria alberghiera»
(di cui ali artt. 8, numeri 5, 6 e 20, e 16 dello Statuto della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol) e, altresi', la
competenza legislativa residuale in materia di commercio (ai sensi
degli artt. 117, comma quarto, Cost., e 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001). La ricorrente richiama, inoltre, con riguardo alle
norme di attuazione statutaria, il d.P.R. n. 381 del 1974, il d.P.R.
n. 278 del 1974 e il d.P.R. n. 686 del 1973, nonche' l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992. Come frutto dell'autonomo esercizio delle
competenze rivendicate, e' citato l'art. 13-bis della legge della
Provincia autonoma di Trento 15 maggio 2002, n. 7 (Disciplina degli
esercizi alberghieri ed extra-alberghieri e promozione della qualita'
della ricettivita' turistica), il quale reca disposizioni in materia
di realizzazione di villaggi alberghieri e di residenze
turistico-alberghiere, quali definiti nell'art. 5 della stessa legge,
disciplinando altresi' il vincolo di destinazione gravante su tali
strutture.
2.2.- Con atto depositato il 17 febbraio 2015, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che sia dichiarata
l'infondatezza del ricorso della Provincia autonoma di Trento in
relazione a tutte le disposizioni del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito dalla legge n. 164 del 2014, ivi censurate. In merito
all'art. 31, la difesa erariale ha svolto argomenti uguali a quelli,
sopra riassunti, esposti nell'atto di intervento nel giudizio
promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano.
2.3.- Con memoria depositata il 20 ottobre 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato ha confermato le proprie conclusioni, con
argomenti uguali a quelli, sopra riassunti, esposti nella memoria
depositata in pari data nel giudizio promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
2.4.- Con memoria depositata il 27 ottobre 2015, la Provincia
autonoma di Trento ha insistito nelle proprie conclusioni, esponendo
argomenti uguali a quelli, sopra riassunti, esposti nella memoria
depositata in pari data dalla Provincia autonoma di Bolzano.
Considerato in diritto
1.- Con due ricorsi (iscritti, rispettivamente, al n. 8 e al n. 9
del registro ricorsi dell'anno 2015), le Province autonome di Bolzano
e di Trento hanno promosso questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 31 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
2.- I ricorsi hanno ad oggetto la medesima disposizione e
formulano censure analoghe, sicche' ne appare opportuna la riunione
ai fini di una decisione congiunta, riservando a separate pronunce la
decisione delle censure rivolte, nel ricorso della Provincia autonoma
di Trento, ad altre disposizioni del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito dalla legge n. 164 del 2014 (ex plurimis, sentenze n. 156,
n. 155, n. 141, n. 140 e n. 125 del 2015).
3.- Il censurato art. 31, dopo aver enunciato le proprie
finalita', identificate nell'obiettivo di «diversificare l'offerta
turistica e favorire gli investimenti volti alla riqualificazione
degli esercizi alberghieri esistenti», si sviluppa come segue: a)
definisce i condhotel come «gli esercizi alberghieri aperti al
pubblico, a gestione unitaria, composti da una o piu' unita'
immobiliari ubicate nello stesso comune o da parti di esse, che
forniscono alloggio, servizi accessori ed eventualmente vitto, in
camere destinate alla ricettivita' e, in forma integrata e
complementare, in unita' abitative a destinazione residenziale,
dotate di servizio autonomo di cucina, la cui superficie non puo'
superare il quaranta per cento della superficie complessiva dei
compendi immobiliari interessati» (comma 1); b) demanda la
determinazione delle «condizioni di esercizio dei condhotel» a un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare, ai
sensi dell'art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), previa
intesa tra Governo, Regioni e Province autonome in sede di Conferenza
unificata (comma 1); c) prevede che il medesimo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri stabilisca «i criteri e le
modalita' per la rimozione del vincolo di destinazione alberghiera in
caso di interventi edilizi alberghieri esistenti e limitatamente alla
realizzazione della anzidetta quota di unita' abitative a
destinazione residenziale» (comma 2, primo periodo), specificando
altresi' che, se sono stati concessi contributi o agevolazioni
pubbliche, il vincolo puo' essere rimosso solo previa restituzione di
questi, qualora cio' avvenga prima della scadenza del finanziamento
agevolato (comma 2, secondo periodo); d) prescrive alle Regioni e
alle Province autonome di adeguare i propri ordinamenti a quanto
disposto dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, entro un anno dalla sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale (comma 3, primo periodo); e) lascia ferme, in quanto
compatibili, le disposizioni di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 13 settembre 2002, recante il recepimento
dell'accordo fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome sui
principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del
sistema turistico (comma 3, secondo periodo).
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al
censurato art. 31 non risulta essere stato ancora pubblicato.
Interpellate in udienza, le parti non hanno riferito informazioni in
ordine allo stato della procedura per l'approvazione del decreto
stesso.
4.- Ad avviso delle ricorrenti, il censurato art. 31 interferisce
con numerose materie oggetto di competenze legislative e
amministrative delle Province autonome, regolate altresi' da apposite
norme di attuazione statutaria.
In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano richiama le
proprie competenze legislative primarie e amministrative in materia
di «urbanistica e piani regolatori», nonche' di «turismo e industria
alberghiera» (di cui agli artt. 8, numeri 5 e 20, e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige»); la competenza legislativa residuale in materia
di commercio (ai sensi degli artt. 117, comma quarto, della
Costituzione, e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione»); la competenza concorrente in materia di «esercizi
pubblici» (art. 9, numero 7, dello Statuto della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol). La ricorrente richiama inoltre il
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di turismo ed industrie alberghiere) e il d.P.R. 1°
novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e
spettacoli pubblici). Tra le norme di attuazione statutaria sono,
altresi', richiamati l'art. 11, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987,
n. 526 (Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), secondo cui
«[l]e funzioni delegate alle regioni a statuto ordinario in forza del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616,
qualora riguardino materie comprese negli articoli 4 e 8 dello
statuto speciale, sono trasferite, rispettivamente, alla regione o
alle province autonome per la parte che gia' non spetti loro per
competenza propria»; nonche' l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), a norma del quale - sostiene la ricorrente - per le
Province autonome un onere di adeguamento potrebbe sussistere solo
nei confronti di atti legislativi dello Stato.
Dal canto suo, la Provincia autonoma di Trento rivendica le
proprie competenze legislative primarie e amministrative in materia
di «urbanistica e piani regolatori», di «tutela del paesaggio»,
nonche' di «turismo e industria alberghiera» (di cui agli artt. 8,
numeri 5, 6 e 20, e 16 dello Statuto della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol), nonche' la competenza legislativa
residuale in materia di commercio (ai sensi degli artt. 117, comma
quarto, Cost., e 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001);
richiama, inoltre, il d.P.R. n. 381 del 1974, il d.P.R. n. 278 del
1974 e il d.P.R. n. 686 del 1973, nonche' l'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992. Con riguardo a questi parametri, la Provincia autonoma di
Trento sviluppa argomenti sostanzialmente analoghi a quelli
dell'altra ricorrente.
Entrambi i ricorsi assumono che la clausola di salvaguardia, di
cui all'art. 43-bis del d.l. n 133 del 2014, introdotta in sede di
conversione dalla legge n. 164 del 2014, non sia in grado di
neutralizzare l'efficacia lesiva del censurato art. 31, in virtu'
dell'obbligo di adeguamento previsto al comma 3 dello stesso art. 31.
Infine, in via subordinata, i ricorsi lamentano una violazione
del principio di leale collaborazione, in quanto il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, previsto dal censurato art.
31, deve essere adottato in base a una procedura che prevede
un'intesa con le Regioni e le Province autonome, da assumersi in sede
di Conferenza unificata ai sensi dell'art. 9 del d.lgs. n. 281 del
1997, disposizione questa che - richiamando, attraverso il proprio
comma 2, lettera b), l'art. 3, commi 3 e 4, dello stesso d.lgs. n.
281 del 1997 - consente al Governo di procedere unilateralmente, con
deliberazione motivata, quando l'intesa non e' raggiunta entro trenta
giorni, ovvero in caso di «motivata urgenza», salvo sottoporre entro
15 giorni i provvedimenti adottati all'esame della Conferenza
Stato-Regioni.
5.- Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilita' di alcune
questioni, per le quali non sussiste la necessaria piena
corrispondenza tra i ricorsi e le delibere delle Giunte provinciali
(ratificate dai rispettivi Consigli provinciali) che ne hanno
autorizzato la proposizione (sentenze n. 55 e n. 46 del 2015, n. 309
e n. 220 del 2013). In particolare, per quanto riguarda il ricorso
della Provincia autonoma di Bolzano, la delibera della Giunta non
lamenta la violazione dell'art. 117, comma quarto, Cost., in
relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 e del d.P.R. n.
381 del 1974; per quanto riguarda il ricorso della Provincia autonoma
di Trento, la Giunta non censura l'impugnato art. 31 per violazione
dello stesso d.P.R. n. 381 del 1974 (il quale figura nella delibera
della Giunta provinciale solo in relazione all'art. 7 del d.l. n. 133
del 2014, come convertito dalla legge n. 164 del 2014, che non e'
oggetto del presente giudizio) e del d.P.R. n. 686 del 1973. In
relazione ai suddetti parametri, dunque, le questioni debbono essere
dichiarate inammissibili.
6.- Quanto agli effetti della clausola di salvaguardia di cui
all'art. 43-bis del d.l. n. 133 del 2014, introdotto in sede di
conversione dalla legge n. 164 del 2014, si deve convenire con la
difesa delle ricorrenti che il censurato art. 31 - prescrivendo
esplicitamente, nel primo periodo del comma 3, che le Regioni e le
Province autonome «adeguano i propri ordinamenti a quanto disposto
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma
1 entro un anno dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale» -
presuppone logicamente la sua applicabilita' agli enti ricorrenti.
Pertanto, in riferimento alla disposizione censurata, non spiega
effetto la generale clausola di salvaguardia contenuta nel
decreto-legge (art. 43-bis), la quale, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, e' da intendersi derogata a fronte di una disposizione
del medesimo atto normativo che impone espressamente un obbligo di
adeguamento (ex plurimis, sentenze n. 137 del 2014 e n. 241 del
2012).
7.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
7.1.- L'impugnato art. 31 introduce norme in materia di
condhotel, una tipologia innovativa di esercizi alberghieri, a
gestione unitaria, che forniscono servizi sia nelle tradizionali
camere destinate alla ricettivita', sia in unita' abitative a
destinazione residenziale. Nell'ordinamento italiano, la figura del
condhotel e' menzionata per la prima volta all'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83 (Disposizioni urgenti per la
tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il
rilancio del turismo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 29 luglio 2014, n. 106, che non ha mai ricevuto
attuazione. E' solo nell'art. 31 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, qui in esame, che il nuovo istituto trova una sua
definizione e un principio di disciplina, da svilupparsi tramite
l'apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
configurando una nuova tipologia di esercizio alberghiero
contraddistinta dall'offerta di servizi, oltre che in camere
tradizionali, anche in unita' residenziali di proprieta' di terzi
privati.
Non v'e' dubbio che la disciplina dei condhotel attenga alla
materia del «turismo e industria alberghiera», di competenza delle
Regioni e delle Province autonome, come emerge anche dalla
enunciazione delle finalita' dell'intervento legislativo in esame, il
quale mira a «diversificare l'offerta turistica» e a «favorire gli
investimenti volti alla riqualificazione degli esercizi alberghieri
esistenti». Tuttavia, non si puo' affermare che essa riguardi in via
esclusiva la suddetta materia, presentando altresi' profili che
interferiscono con la materia dell'urbanistica e del «governo del
territorio», nonche' con l'«ordinamento civile».
Il censurato art. 31, infatti, qualifica il condhotel come una
struttura di ricezione turistica in cui coesistono unita' immobiliari
con destinazione urbanistica differente, alberghiera e residenziale,
e dispone affinche' cio' possa avvenire anche mediante trasformazione
delle strutture ricettive esistenti, previa rimozione, ove occorra,
degli eventuali vincoli di destinazione alberghiera. Incidendo sulla
destinazione urbanistica degli immobili (si vedano, mutatis mutandis,
sentenze n. 340 e n. 318 del 2009) la disciplina dei condhotel
riguarda, quindi, anche la materia dell'«urbanistica» e del «governo
del territorio» (sentenze n. 46 del 2014, n. 209 del 2009, n. 9 del
2008, n. 303 del 2007, n. 450 del 2006).
D'altra parte, la disciplina dei condhotel coinvolge anche
rapporti di natura privatistica: basti osservare che, all'interno
della nuova figura delineata dall'art. 31, comma 1, le «unita'
abitative a destinazione residenziale» possono essere oggetto di
diritti, evidentemente anche reali, di soggetti diversi dall'impresa
alberghiera; sicche', le «condizioni di esercizio», da definirsi con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui allo stesso
comma 1, debbono riguardare sia i rapporti con il pubblico dei
turisti, sia quelli con i proprietari delle unita' residenziali,
nelle quali pure l'impresa offre i propri servizi, «in forma
integrata e complementare» a quanto avviene nelle camere
tradizionali. Dunque, la natura ibrida e complessa della nuova figura
giuridica - la quale si riflette nella sua stessa denominazione -
richiede che siano regolamentati anche importanti aspetti
contrattuali e condominiali, come tali attinenti alla materia
dell'«ordinamento civile» (sentenze n. 80 del 2012 e n. 369 del
2008), prevista all'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., il
quale, peraltro, ha codificato il limite del «diritto privato» gia'
consolidatosi nella giurisprudenza anteriore alla riforma
costituzionale del 2001 (sentenza n. 295 del 2009).
Pertanto, nella peculiare disciplina in questione, per come essa
e' formulata, vengono in rilievo competenze eterogenee, alcune delle
quali di stretta spettanza esclusiva statale, altre a vario titolo
attribuite alle Regioni e alle Province autonome. Inoltre, tali
molteplici competenze non si presentano separate nettamente tra di
loro e sono, anzi, legate in un inestricabile intreccio (sentenze n.
334 del 2010 e n. 50 del 2005), senza che sia possibile identificarne
una prevalente sulle altre dal punto di vista qualitativo o
quantitativo.
Di conseguenza, deve trovare applicazione il principio generale,
costantemente ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte (da
ultimo, sentenza n. 140 del 2015), secondo il quale in ambiti
caratterizzati da una pluralita' di competenze - come nel caso in
esame, in cui le norme impugnate si pongono all'incrocio di varie
materie (turismo, urbanistica, ordinamento civile) - e, qualora
risulti impossibile comporre il concorso di competenze statali e
regionali, tramite un criterio di prevalenza, non e'
costituzionalmente illegittimo l'intervento del legislatore statale,
purche' agisca nel rispetto del principio di leale collaborazione che
deve in ogni caso permeare di se' i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2014, n. 237
del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che puo' ritenersi congruamente
attuato mediante la previsione dell'intesa.
7.2.- La disposizione impugnata attua il principio di leale
collaborazione, prevedendo che il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri - che deve definire le condizioni di esercizio
del condhotel e i criteri e le modalita' per la rimozione del vincolo
di destinazione alberghiera in caso di interventi edilizi sugli
esercizi esistenti - sia adottato «previa intesa tra Governo, Regioni
e Province autonome di Trento e di Bolzano, in sede di Conferenza
Unificata ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281» (art. 31, comma 1).
Tenuto conto che gli interessi implicati non riguardano una
singola Regione o Provincia autonoma (sentenza n. 278 del 2010), ma
tematiche comuni a tutto il sistema delle autonomie, inclusi gli enti
locali (sentenza n. 383 del 2005), appare adeguata la scelta
legislativa di coinvolgere Regioni, Province autonome ed autonomie
locali nel loro insieme, attraverso la Conferenza unificata:
istituto, questo, utile non solo alla semplificazione procedimentale,
ma anche a facilitare l'integrazione dei diversi punti di vista e
delle diverse esigenze degli enti regionali, provinciali e locali
coinvolti (sentenza n. 408 del 1998). Del resto, in piu' di
un'occasione e in casi analoghi, e' stata questa stessa Corte a
identificare l'intesa in sede di Conferenza unificata come strumento
idoneo a realizzare la leale collaborazione tra lo Stato e le
autonomie (ex plurimis, sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del
2012), qualora non siano coinvolti interessi esclusivamente e
individualmente imputabili al singolo ente autonomo.
Le ricorrenti lamentano che il loro coinvolgimento - previsto
dalle norme in questione tramite un richiamo al procedimento di cui
all'art. 9 del d.lgs. n. 281 del 1997 - sia troppo debole, data la
possibilita' che dall'intesa il Governo possa prescindere, con
deliberazione motivata, nei casi di mancato accordo entro un
determinato periodo di tempo o in caso di urgenza.
Anche tale doglianza e', tuttavia, destituita di fondamento, nei
termini di seguito precisati.
A prescindere dal fatto che la lamentata debolezza dell'intesa
non sarebbe attribuibile all'impugnato art. 31, ma finirebbe per
investire la stessa disciplina generale delle intese in seno alla
Conferenza unificata (art. 9 del d.lgs. n. 281 del 1997), nonche'
quella delle intese in seno alla Conferenza Stato-Regioni (art. 3,
commi 3 e 4, del d.lgs. n. 281 del 1997), che non sono oggetto del
presente giudizio, occorre precisare che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, gli strumenti di cooperazione tra
diversi enti debbono prevedere meccanismi per il superamento delle
divergenze, basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici
strumenti di mediazione. Se, da un lato, il superamento del dissenso
deve essere reso possibile, anche col prevalere della volonta' di uno
dei soggetti coinvolti, per evitare che l'inerzia di una delle parti
determini un blocco procedimentale, impedendo ogni deliberazione,
dall'altro, il principio di leale collaborazione non consente che
l'assunzione unilaterale dell'atto da parte dell'autorita' centrale
sia mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento
dell'intesa entro un determinato periodo di tempo (ex plurimis,
sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012, n. 165 del 2011) - specie
quando il termine previsto e', come nel caso, alquanto breve - o
dell'urgenza del provvedere. Il principio di leale collaborazione
esige che le procedure volte a raggiungere l'intesa siano configurate
in modo tale da consentire l'adeguato sviluppo delle trattative al
fine di superare le divergenze.
Interpretata alla luce dei suddetti principi, la disciplina di
cui al d.lgs. n. 281 del 1997, richiamata dalla disposizione
impugnata, richiede che l'eventuale determinazione unilaterale da
parte del Governo in caso di mancata intesa sia corredata da una
motivazione esplicita, specifica e concreta, ove si dia conto degli
scambi intercorsi e dei perduranti punti di dissenso e, alla luce di
cio', si illustrino le ragioni per cui si ritiene urgente una
determinazione della sola parte statale, o comunque non piu'
praticabile - eventualmente anche dopo la scadenza del previsto
termine di 30 giorni - un ulteriore protrarsi delle trattative.
Degli eventuali difetti di questa motivazione e della dialettica
ad essa retrostante, le Regioni e le Province autonome potranno
eventualmente dolersi nei modi appropriati, anche dinanzi a questa
Corte.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata pronuncia la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale promosse dalla Provincia autonoma di
Trento (reg. ric. n. 9 del 2015);
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 31 del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164, promosse, in riferimento all'art. 117, comma quarto, della
Costituzione e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nonche' al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), dalla Provincia
autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 8 del 2015);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 31 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito
dalla legge n. 164 del 2014, promosse, in riferimento al d.P.R. n.
381 del 1974 e al d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernente esercizi pubblici e spettacoli pubblici), dalla Provincia
autonoma di Trento (reg. ric. n. 9 del 2015);
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 31 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito
dalla legge n. 164 del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 8,
numeri 5) e 20), 9, numero 7), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), all'art. 11, comma
2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616), al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di turismo ed industrie alberghiere), al d.P.R. n. 686 del
1973, nonche' al principio di leale collaborazione dalla Provincia
autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 8 del 2015);
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 31 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito
dalla legge n. 164 del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 8,
numeri 5), 6) e 20), e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 117,
comma quarto, Cost. e all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, al d.P.R. n. 278 del 1974,
nonche' al principio di leale collaborazione dalla Provincia autonoma
di Trento (reg. ric. n. 9 del 2015).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI