N. 83 SENTENZA 23 febbraio - 13 aprile 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Misure varie per l'accelerazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico - Modalita' di individuazione degli interventi e destinazione delle risorse - Revoca di risorse assegnate e non utilizzate. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 7, commi 2 e 3. -(GU n.16 del 20-4-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 2
e 3, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla Regione
Veneto con ricorso notificato il 9 gennaio 2015, depositato in
cancelleria il 16 gennaio 2015 ed iscritto al n. 11 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 16 gennaio 2015 e iscritto al n. 11
del registro ricorsi del 2015, la Regione Veneto ha impugnato diverse
disposizioni del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, fra le quali l'art.
7, commi 2 e 3, oggetto del secondo motivo di ricorso.
L'art. 7 (inserito nel Capo III del decreto-legge, «Misure
urgenti in materia ambientale e per la mitigazione del dissesto
idrogeologico») contiene, tra le altre, «norme di accelerazione degli
interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico».
Il comma 2 dell'art. 7 dispone quanto segue: «A partire dalla
programmazione 2015 le risorse destinate al finanziamento degli
interventi in materia di mitigazione del rischio idrogeologico sono
utilizzate tramite accordo di programma sottoscritto dalla Regione
interessata e dal Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, che definisce altresi' la quota di
cofinanziamento regionale. Gli interventi sono individuati con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Le
risorse sono prioritariamente destinate agli interventi integrati,
finalizzati sia alla mitigazione del rischio sia alla tutela e al
recupero degli ecosistemi e della biodiversita', ovvero che integrino
gli obiettivi della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l'azione
comunitaria in materia di acque, e della direttiva 2007/60/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativa
alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni. In
particolare, gli interventi sul reticolo idrografico non devono
alterare ulteriormente l'equilibrio sedimentario dei corsi d'acqua,
bensi' tendere ovunque possibile a ripristinarlo, sulla base di
adeguati bilanci del trasporto solido a scala spaziale e temporale
adeguata. A questo tipo di interventi integrati, in grado di
garantire contestualmente la riduzione del rischio idrogeologico e il
miglioramento dello stato ecologico dei corsi d'acqua e la tutela
degli ecosistemi e della biodiversita', in ciascun accordo di
programma deve essere destinata una percentuale minima del 20 per
cento delle risorse. Nei suddetti interventi assume priorita' la
delocalizzazione di edifici e di infrastrutture potenzialmente
pericolosi per la pubblica incolumita'. L'attuazione degli interventi
e' assicurata dal Presidente della Regione in qualita' di Commissario
di Governo contro il dissesto idrogeologico con i compiti, le
modalita', la contabilita' speciale e i poteri di cui all'articolo 10
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116».
In relazione all'art. 7, comma 2, la Regione Veneto solleva due
questioni di costituzionalita'. Dopo aver premesso che le norme sopra
riferite non attengono solo alla materia della «tutela
dell'ambiente», ma anche a quella del «governo del territorio», la
ricorrente contesta il secondo periodo del comma 2 per violazione del
principio di leale collaborazione, in quanto non contemplerebbe il
coinvolgimento della Regione interessata nell'adozione del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri che individua gli
interventi di «mitigazione del rischio idrogeologico».
Inoltre, l'art. 7, comma 2, violerebbe l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione in quanto le disposizioni contenute nel quarto,
quinto e sesto periodo dello stesso comma 2 sarebbero «alquanto
dettagliate».
1.1.- L'art. 7, comma 3, dispone che «[i]l Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare, avvalendosi dell'Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), previo
parere favorevole dell'Autorita' di distretto territorialmente
competente, provvede alla revoca, anche parziale, delle risorse
assegnate alle Regioni e agli altri enti con i decreti del Presidente
del Consiglio dei Ministri adottati ai sensi dell'articolo 1, comma
2, del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 1998, n. 267, con i decreti
ministeriali ex articolo 16 della legge 31 luglio 2002, n. 179,
nonche' con i decreti ministeriali adottati ai sensi dell'articolo 1,
comma 432, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e dell'articolo 2,
commi 321, 331, 332, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, con il
decreto ministeriale adottato ai sensi dell'articolo 32, comma 10,
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, con i decreti
ministeriali adottati ai sensi dell'articolo 2 del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
novembre 2006, n. 286, per la realizzazione di interventi di
mitigazione del rischio idrogeologico per i quali alla data del 30
settembre 2014 non e' stato pubblicato il bando di gara o non e'
stato disposto l'affidamento dei lavori, nonche' per gli interventi
che risultano difformi dalle finalita' suddette» (primo periodo).
Inoltre, l'art. 7, comma 3, prevede che «[l]'ISPRA assicura
l'espletamento degli accertamenti ed i sopralluoghi necessari
all'istruttoria entro il 30 novembre 2014» (secondo periodo) e che
«[l]e risorse rivenienti dalle suddette revoche confluiscono in un
apposito fondo, istituito presso il Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, e sono riassegnate per la medesima
finalita' di mitigazione del rischio idrogeologico secondo i criteri
e le modalita' di finanziamento degli interventi definiti con il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 11
dell'articolo 10 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91» (terzo
periodo).
Con riferimento a tali previsioni, la ricorrente avanza, in primo
luogo, «[a]naloghe censure», rinviando implicitamente a quelle
rivolte contro l'art. 7, comma 2.
Inoltre, la Regione Veneto lamenta la violazione degli artt. 3 e
97 Cost. L'art. 7, comma 3, sarebbe «manifestamente irragionevole»
la' dove prevede, il 12 settembre 2014, la revoca delle risorse
assegnate per interventi per i quali «alla data del 30 settembre 2014
non e' stato pubblicato il bando di gara o non e' stato disposto
l'affidamento dei lavori», revoca da disporre senza «[n]essuna
verifica concreta in contraddittorio con la Regione» e senza «nessuna
considerazione dell'apporto positivo dato, ex art. 53 Cost., al
concorso alle spese pubbliche». Inoltre, la Regione ritiene
irragionevole, in quanto troppo breve, il termine (di «poco piu' di
due mesi») dato all'ISPRA per gli accertamenti.
Ancora, sarebbe violato l'art. 2 Cost., in quanto la
configurazione di un «potere sostanzialmente illimitato di revoca»
delle risorse assegnate alle regioni per gli interventi idrogeologici
metterebbe in pericolo «i diritti inviolabili dei cittadini [...]
primo tra tutti il diritto alla vita e quello alla salute».
La Regione argomenta la propria «piena legittimazione [...] a
sollevare censure di violazione degli artt. 2, 3 e 97 Cost.»
rinviando «a tutto quanto precisato a margine del primo motivo» di
ricorso.
La ricorrente poi osserva che «[a]lla denunciata violazione
dell'art. 117, comma 3, Cost. consegue de plano quella dell'art. 118
Cost.».
Infine, la Regione Veneto denuncia la violazione dell'art. 119
Cost., rinviando alle considerazioni svolte nel primo motivo di
ricorso, nel quale si denuncia la disparita' di trattamento tra le
regioni del Centro-nord e quelle del Mezzogiorno, in relazione
all'«esorbitante residuo fiscale» della Regione Veneto. Si espone in
proposito che, nella Regione Veneto, per effetto della normativa sul
finanziamento del fondo perequativo, la pubblica amministrazione
disporrebbe, per l'erogazione di servizi a favore dei cittadini
residenti, meno di quanto ricavato dal prelievo fiscale sul proprio
territorio. Secondo la ricorrente verrebbe in tal modo violato l'art.
119 Cost., il quale, pur prevedendo meccanismi perequativi (terzo e
quinto comma), fisserebbe un principio di corrispondenza tra assetto
delle finanze delle singole regioni e gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio. Con riferimento particolare all'art.
7, comma 3, la ricorrente aggiunge che esso violerebbe l'art. 119
Cost. perche' contemplerebbe «un potere sostanzialmente illimitato
[...] di revoca di risorse [...] senza prevedere alcuna verifica
concreta in contraddittorio con la Regione interessata e senza tenere
conto dell'eventuale residuo fiscale della Regione in questione».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito con
memoria depositata il 17 febbraio 2015. In essa l'Avvocatura generale
dello Stato osserva che le norme impugnate «attribuiscono
all'amministrazione centrale funzioni programmatorie valide per tutto
il territorio nazionale, nel rispetto dell'articolo 118 della
Costituzione», e che «[t]utti gli interventi [...] sono
teleologicamente collegati all'esigenza di garantire al Paese
sviluppo, crescita ed occupazione a fronte della straordinaria
situazione di crisi economica e finanziaria». Le norme statali
dovrebbero «essere qualificate come principi fondamentali della
materia poiche' spetta soltanto al legislatore statale dettare norme
di principio volte a contemperare l'indispensabile coinvolgimento dei
diversi livelli territoriali di governo con le [...] ragionevoli
esigenze di semplificazione amministrativa e di certezza circa la
conclusione dei procedimenti».
Il 18 gennaio 2016 la Regione Veneto ha depositato una memoria
integrativa, nella quale sviluppa le considerazioni generali svolte
nelle premesse del ricorso, attinenti allo squilibrio esistente «tra
quantita' di risorse raccolte in un dato territorio e spesa pubblica
ivi allocata».
Il 2 febbraio 2016 anche l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una memoria integrativa. In essa si nega il contrasto fra
l'art. 7, comma 2, e l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto le
attivita' relative alla difesa del suolo rientrerebbero nella materia
«tutela dell'ambiente». Quanto al potere di revoca previsto dall'art.
7, comma 3, la difesa erariale osserva che la norma statale ha lo
scopo di «intervenire con la massima urgenza nelle situazioni a piu'
elevato rischio idrogeologico»; che la revoca si riferisce a risorse
statali trasferite alle regioni con specifico vincolo di
destinazione; che le risorse in questione sono assegnate alle regioni
da molti anni e non sono state neppure impegnate; che, dunque, la
revoca sarebbe giustificata alla luce dei ritardi accumulati e che
sarebbe singolare invocare ulteriori verifiche in contraddittorio,
nell'attuale situazione di emergenza.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha impugnato diverse disposizioni del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, fra le quali l'art. 7,
commi 2 e 3.
Riservata a separate pronunce la decisione dell'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 133 del 2014, vengono
in rilievo in questa sede le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, commi 2 e 3, del citato decreto.
Con riferimento all'art. 7, comma 2 (che disciplina gli
interventi di «mitigazione del rischio idrogeologico»), la Regione
solleva due questioni di costituzionalita', entrambe fondate sul
presupposto che gli interventi in questione inciderebbero, non solo
sulla materia della «tutela dell'ambiente», ma anche su quella del
«governo del territorio»: da un lato, il secondo periodo di tale
disposizione violerebbe il principio di leale collaborazione, in
quanto non richiederebbe il coinvolgimento della Regione interessata
con riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
che individua gli interventi di mitigazione del rischio
idrogeologico; dall'altro lato, le disposizioni contenute nel quarto,
quinto e sesto periodo dell'art. 7, comma 2, violerebbero l'117,
terzo comma, della Costituzione in quanto sarebbero «alquanto
dettagliate».
Con riferimento all'art. 7, comma 3 (che prevede la revoca, da
parte del Ministro dell'ambiente, delle risorse assegnate in passato
alle regioni e ad altri enti - per la realizzazione di interventi di
mitigazione del rischio idrogeologico - e non utilizzate), sono
enucleabili nel ricorso cinque distinte questioni di
costituzionalita': a) la prima e' argomentata per relationem,
avanzando «[a]naloghe censure», con implicito rinvio a quelle rivolte
contro l'art. 7, comma 2; b) con la seconda, la Regione lamenta la
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., in quanto l'art. 7, comma 3,
sarebbe «manifestamente irragionevole» la' dove prevede, il 12
settembre 2014, la revoca delle risorse assegnate per interventi per
i quali «alla data del 30 settembre 2014 non e' stato pubblicato il
bando di gara o non e' stato disposto l'affidamento dei lavori»,
revoca da disporre senza «[n]essuna verifica concreta in
contraddittorio con la Regione» e senza «nessuna considerazione
dell'apporto positivo dato, ex art. 53 Cost., al concorso alle spese
pubbliche»; inoltre, sarebbe irragionevole, in quanto troppo breve,
il termine (di «poco piu' di due mesi») dato all'ISPRA per gli
accertamenti; c) ancora, sarebbe violato l'art. 2 Cost., in quanto la
configurazione di un «potere sostanzialmente illimitato di revoca»
delle risorse assegnate alle regioni per gli interventi idrogeologici
metterebbe in pericolo «i diritti inviolabili dei cittadini [...]
primo fra tutti il diritto alla vita e quello alla salute»; d) la
Regione osserva poi che «[a]lla denunciata violazione dell'art. 117,
comma 3, Cost. consegue de plano quella dell'art. 118 Cost.»; e)
infine, la Regione Veneto denuncia la violazione dell'art. 119 Cost.,
rinviando alle considerazioni svolte nel primo motivo di ricorso e
rilevando che l'art. 7, comma 3, sarebbe illegittimo perche'
contemplerebbe «un potere sostanzialmente illimitato [...] di revoca
di risorse [...] senza prevedere alcuna verifica concreta in
contraddittorio con la Regione interessata e senza tenere conto
dell'eventuale residuo fiscale della Regione in questione».
2.- La prima questione sollevata con riferimento all'art. 7,
comma 2, e' infondata, in quanto alla disposizione censurata si puo'
attribuire un significato idoneo a renderla compatibile con il
principio di leale collaborazione.
2.1.- In primo luogo va osservato che l'art. 7, comma 2, secondo
periodo, prevede un atto (di individuazione degli interventi di
mitigazione del rischio idrogeologico ammessi al finanziamento) che
effettivamente chiama in causa - come sostenuto dalla Regione
ricorrente - non solo la «tutela dell'ambiente», ma anche il «governo
del territorio». Questa Corte ha gia' chiarito che la difesa del
suolo rientra nella materia della «tutela dell'ambiente» (sentenze n.
109 del 2011, n. 341 del 2010 e n. 232 del 2009), ma ha anche
ritenuto necessario, con riferimento specifico alle funzioni statali
di programmazione e finanziamento degli interventi di prevenzione del
rischio idrogeologico, il coinvolgimento delle regioni. Per questa
ragione ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 57, comma
1, lettera b) (che attribuisce al Presidente del Consiglio dei
ministri l'approvazione del programma nazionale di intervento), e
l'art. 58, comma 3, lettera a) (che attribuisce al Ministero
dell'ambiente la funzione di «programmazione, finanziamento e
controllo degli interventi in materia di difesa del suolo»), del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), in quanto le funzioni in questione «sono tali da
produrre effetti significativi sull'esercizio delle attribuzioni
regionali in materia di governo del territorio», per cui «il
principio di leale collaborazione impone un coinvolgimento delle
Regioni» (sentenza n. 232 del 2009, richiamata su questo punto dalla
sentenza n. 341 del 2010).
E' da sottolineare che la stessa legislazione statale riconosce
da tempo alle regioni un ruolo importante nella materia della difesa
del suolo. Gia' prima della riforma del Titolo V della Costituzione,
l'art. 88, comma 1, lettera b), e comma 2, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59), manteneva alla competenza degli
organi statali la programmazione ed il finanziamento degli interventi
di difesa del suolo, previo parere della Conferenza unificata. Nel
decreto legislativo n. 152 del 2006, l'art. 59, comma 1, lettere d)
ed e), prevede la necessita' del parere della Conferenza
Stato-regioni «sulla ripartizione degli stanziamenti autorizzati da
ciascun programma triennale tra i soggetti preposti all'attuazione
delle opere e degli interventi individuati dai piani di bacino» e
«sui programmi di intervento di competenza statale», e l'art. 72,
comma 3, statuisce che «[i]l Comitato dei Ministri di cui
all'articolo 57, sentita la Conferenza Stato-regioni, predispone lo
schema di programma nazionale di intervento per il triennio e la
ripartizione degli stanziamenti tra le Amministrazioni dello Stato e
le regioni».
Sulla base del quadro cosi' sintetizzato, risultante da
disposizioni legislative statali e da interventi additivi di questa
Corte, si puo' ritenere che l'art. 7, comma 2, secondo periodo, del
d.l. n. 133 del 2014 non estrometta completamente le regioni dalla
decisione di individuazione degli interventi di mitigazione del
rischio idrogeologico destinati al finanziamento. Il criterio
sistematico di interpretazione e, in particolare, il dovere di
interpretazione conforme a Costituzione conducono a leggere la
disposizione in esame alla luce della disciplina generale della
materia e del principio costituzionale di leale collaborazione.
Questa Corte ha gia' dichiarato infondate questioni di
costituzionalita' sollevate per violazione del principio di leale
collaborazione, ritenendo implicitamente gia' previsti i raccordi
invocati dalle regioni ricorrenti, sia pure non menzionati dalle
norme impugnate: cio' e' avvenuto sia nella materia del finanziamento
degli interventi di prevenzione del rischio idrogeologico (sentenza
n. 232 del 2009, con riferimento all'approvazione della ripartizione
degli stanziamenti di cui all'art. 72, comma 4, del d.lgs. n. 152 del
2006), sia in altre materie (sentenza n. 19 del 2015, riguardante il
patto di stabilita', sentenza n. 278 del 2010, riguardante le
centrali nucleari, sentenza n. 235 del 2010, riguardante l'utilizzo
del personale scolastico, sentenza n. 451 del 2006, riguardante il
Fondo per l'edilizia a canone speciale, sentenza n. 227 del 2004,
riguardante il potere sostitutivo).
Precisato che il coinvolgimento delle regioni puo' ritenersi
implicitamente richiesto anche dalla disposizione impugnata nel
presente giudizio, e' da aggiungere che tale coinvolgimento puo'
assumere forme differenti, in coerenza con la natura del principio di
leale collaborazione, che e' «suscettibile di essere organizzato in
modi diversi, per forme e intensita' della pur necessaria
collaborazione» (sentenza n. 308 del 2003), e «per la sua elasticita'
consente di aver riguardo alle peculiarita' delle singole situazioni»
(sentenza n. 50 del 2005).
Cosi', ad esempio, il raccordo con le regioni puo' tradursi,
oltre che nell'adozione del decreto di cui all'art. 7, comma 2,
secondo periodo, previo parere della Conferenza Stato-regioni (o
unificata), nell'adozione dello stesso atto sulla base di proposte
avanzate dalle regioni.
Questa seconda eventualita' si e' effettivamente verificata nella
fase di attuazione della disposizione impugnata. Il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2015 che ha dato
parziale attuazione all'art. 7, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, ha
individuato «gli interventi di riduzione del rischio alluvionale
tempestivamente cantierabili in quanto dotati di progettazione
definitiva o esecutiva, con l'indicazione del finanziamento statale
richiesto, che fanno parte del Piano stralcio per le aree
metropolitane e le aree urbane con alto livello di popolazione
esposta al rischio» (art. 1), sulla base di proposte avanzate dalle
regioni. Cio' e' avvenuto in virtu' di quanto previsto dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 28 maggio 2015, recante in
allegato un documento intitolato «Individuazione dei criteri e delle
modalita' per stabilire le priorita' di attribuzione delle risorse
agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico», il punto 2
del quale prevede che «[l]e richieste di finanziamento per interventi
di mitigazione del rischio idrogeologico dovranno essere inserite
nella piattaforma ReNDiS-web (Repertorio Nazionale degli interventi
per la Difesa Suolo) a cura delle Regioni e province Autonome o dei
soggetti dalle stesse accreditati».
Pertanto, la prima questione sollevata con riferimento all'art.
7, comma 2, e' infondata nei termini appena esposti.
3.- Anche la seconda questione sollevata con riferimento allo
stesso art. 7, comma 2, e' infondata.
Le disposizioni contenute nel quarto, quinto e sesto periodo
dell'art. 7, comma 2, sono censurate per la loro natura dettagliata,
incompatibile, secondo la ricorrente, con le competenze regionali in
materia di «governo del territorio». Si tratta, tuttavia, di
previsioni che riguardano specificamente gli «interventi integrati»,
con riferimento ai quali l'interesse ambientale assume peso
prevalente rispetto alla materia «governo del territorio». E la
stessa previsione invocata nel ricorso per dimostrare l'afferenza al
«governo del territorio» («Nei suddetti interventi assume priorita'
la delocalizzazione di edifici e di infrastrutture potenzialmente
pericolosi per la pubblica incolumita'») attiene, in realta', non
solo a questa materia concorrente, ma prioritariamente a quella,
riservata alla competenza esclusiva statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost., della «sicurezza» (sentenza n. 21 del
2010). Nel complesso, dunque, gli interessi facenti capo alle
competenze esclusive statali possono ritenersi prevalenti su quelli
afferenti al «governo del territorio».
4.- Si puo' ora passare all'esame della prima questione sollevata
con riferimento all'art. 7, comma 3.
4.1.- Essa e' argomentata semplicemente con un rinvio, "interno"
al ricorso, alle doglianze rivolte contro l'art. 7, comma 2
(«Analoghe censure [...]»). La motivazione tramite rinvio "interno"
e' ammissibile (sentenze n. 68 del 2011 e n. 438 del 2008), purche'
sia chiara la portata della questione. Nel caso di specie, benche' la
Regione non precisi quali parametri siano violati dalle norme
censurate, risulta con sufficiente chiarezza che essa intende
contestare la violazione del principio di leale collaborazione ed il
carattere dettagliato delle norme con riferimento alla revoca delle
risorse e agli accertamenti dell'ISPRA. Dunque, la censura - sia pure
assai concisa - raggiunge la soglia dell'ammissibilita'.
4.2.- Nel merito, la questione e' infondata.
Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione,
questa Corte ha gia' chiarito che, in caso di revoca di risorse
assegnate alle regioni e da tempo inutilizzate, le esigenze di leale
collaborazione possono essere considerate recessive (sentenza n. 105
del 2007: «Ne' la sfera di competenze costituzionalmente garantita
delle Regioni, ne' il principio di leale collaborazione risultano
violati da una norma che prende atto dell'inattivita' di alcune
Regioni nell'utilizzare risorse poste a loro disposizione nel
bilancio dello Stato»; nello stesso senso, sentenza n. 16 del 2010).
Nel caso in esame, peraltro, va rilevato che l'art. 7, comma 3,
prevede che la revoca delle risorse sia disposta «previo parere
favorevole dell'Autorita' di distretto territorialmente competente»
e, in base all'art. 63 del d.lgs. n. 152 del 2006 (sia nel testo
vigente al momento dell'entrata in vigore del d.l. n. 133 del 2014,
sia nel testo attualmente vigente, come sostituito dall'art. 51 della
legge 28 dicembre 2015, n. 221, recante «Disposizioni in materia
ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali»), la conferenza
istituzionale permanente comprende «i Presidenti delle regioni e
delle province autonome il cui territorio e' interessato dal
distretto idrografico». Dunque, le regioni sono coinvolte
nell'adozione dell'atto di revoca (sentenza n. 341 del 2010).
Quanto al carattere dettagliato delle disposizioni relative alla
revoca delle risorse e all'istruttoria dell'ISPRA, la questione
risulta infondata perche' - anche a prescindere dalla considerazione
che, in caso di concorrenza di competenze, l'intervento del
legislatore statale e' ammissibile (ex plurimis, sentenze n. 1 del
2016, n. 140 del 2015, n. 231 del 2005) e che, nel caso di specie, la
competenza concorrente in materia di «governo del territorio» non si
puo' certo considerare prevalente su quella esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente» - l'art. 7, comma 3, primo e
secondo periodo, si limita a prevedere le funzioni statali e a
dettare le norme essenziali al loro svolgimento. Dunque, non essendo
contestata dalla Regione la spettanza al livello statale accentrato
delle funzioni in questione, non si puo' negare allo Stato la
possibilita' di completare la scelta attributiva del potere con la
cornice normativa indispensabile alla sua operativita'.
5.- La seconda e la terza questione sollevate con riferimento
all'art. 7, comma 3, fondate su una presunta violazione degli artt.
2, 3 e 97 Cost., sono inammissibili per insufficiente motivazione
sulla ridondanza delle lamentate violazioni sulle competenze
costituzionali della ricorrente.
Anche in questo caso, la Regione utilizza la tecnica del rinvio
"interno" per argomentare tale ridondanza: essa, infatti, afferma la
propria «piena legittimazione [...] a sollevare censure di violazione
degli artt. 2, 3 e 97 Cost.», rinviando «a tutto quanto precisato a
margine del primo motivo» di ricorso.
Ora, nel primo motivo la Regione si sofferma sul tema della
ridondanza, affermando di essere «pienamente legittimata a denunciare
la violazione degli artt. 2, 3 e 97 Cost., perche', pur trattandosi
di precetti costituzionali che formalmente non attengono al riparto
delle competenze legislative tra Stato e Regione, cionondimeno la
loro violazione comporta, nel caso di specie, una compromissione
delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite o,
comunque, ridonda sul riparto di competenze legislative», e citando
alcune sentenze di questa Corte.
Come e' agevole riscontrare, la Regione non indica le materie di
propria competenza sulle quali si rifletterebbe negativamente la
violazione dei parametri esterni al Titolo V della Parte II della
Costituzione. Neppure la citazione della sentenza n. 236 del 2013
giova a motivare la ridondanza. Per dimostrare che la violazione del
parametro estraneo alla competenza si traduce in una lesione
indiretta delle sue prerogative costituzionali, la Regione dovrebbe
allegare che la norma statale incostituzionale incide su una
determinata materia regionale (ex plurimis, sentenze n. 220 e n. 8
del 2013, n. 221 e n. 80 e n. 22 del 2012), mentre essa si limita a
ricordare una precedente pronuncia di accoglimento in un caso
ritenuto simile. Si consideri inoltre che, se anche la Regione avesse
meglio argomentato la ridondanza nel primo motivo di ricorso,
difficilmente il rinvio a quella motivazione - contenuto nel secondo
motivo - sarebbe stato idoneo a sostenere le censure di violazione
degli artt. 2, 3 e 97 Cost., avanzate nei confronti dell'art. 7,
comma 3, del d.l. n. 133 del 2014, data la diversita' delle
rispettive fattispecie.
6.- La quarta questione sollevata con riferimento all'art. 7,
comma 3, e' inammissibile per assoluta genericita' della motivazione.
La ricorrente lamenta, senza alcun'altra precisazione, che
«[a]lla denunciata violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. consegue
de plano quella dell'art. 118 Cost.». La Regione non indica quale
disposizione, all'interno dell'art. 118, sarebbe violata, ne'
illustra in alcun modo le ragioni per le quali l'art. 7, comma 3,
violerebbe l'art. 118 Cost. Questa Corte ha piu' volte chiarito che
l'esigenza di una adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria di illegittimita' costituzionale «si pone in termini
perfino piu' pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli
incidentali», e che il ricorrente deve identificare non solo i
termini delle questioni di legittimita' costituzionale ma anche «le
ragioni dei dubbi di legittimita' costituzionale» (ex multis,
sentenze n. 3 del 2016 e n. 273 del 2015).
7.- La quinta questione sollevata con riferimento all'art. 7,
comma 3, e' inammissibile.
Premesso che il profilo della censura relativo all'asserito
mancato contraddittorio con la Regione e' gia' stato esaminato (nel
punto 4.2.), occorre qui soffermarsi sulla lamentata mancata
considerazione del cosiddetto "residuo fiscale" della Regione Veneto,
al quale conseguirebbe la violazione dell'art. 119 Cost. A tale
proposito la ricorrente rinvia a quanto argomentato nel primo motivo
di ricorso, nel quale viene censurato l'«esorbitante residuo fiscale
della Regione Veneto», che si traduce nel «'saldo' fra cio' che
ciascuna Regione riceve in termini di spesa pubblica e il suo
contributo in termini di prelievo fiscale».
In primo luogo, la questione e' inammissibile per genericita', in
quanto la ricorrente non spiega affatto perche' l'art. 7, comma 3,
avrebbe dovuto dare rilievo al "residuo fiscale", nell'ambito di una
disciplina avente lo scopo di accelerare gli interventi di
mitigazione del rischio idrogeologico. Non e' chiaro, cioe', perche'
lo Stato dovrebbe revocare le risorse (assegnate alle regioni per
realizzare interventi di difesa del suolo e inutilizzate) solo
qualora la regione inerte non abbia un "residuo fiscale".
Oltre a cio', come questa Corte ha gia' chiarito, il parametro
del "residuo fiscale" non puo' essere considerato un criterio
specificativo dei precetti contenuti nell'art. 119 Cost., sia perche'
sono controverse le modalita' appropriate di calcolo del
differenziale tra risorse fiscalmente acquisite e loro reimpiego
negli ambiti territoriali di provenienza, sia perche' «l'assoluto
equilibrio tra prelievo fiscale ed impiego di quest'ultimo sul
territorio di provenienza non e' un principio espresso dalla
disposizione costituzionale invocata» (sentenza n. 69 del 2016).
Da quanto considerato deriva, dunque, l'inammissibilita' della
questione per l'assoluta inconferenza del parametro richiamato dalla
ricorrente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 2, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, sollevata, in
riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014,
sollevata, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 3, del d.l. n. 133 del 2014,
sollevate, in riferimento al principio di leale collaborazione e
all'art. 117, terzo comma, Cost., dalla Regione Veneto con il ricorso
indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 3, del d.l. n. 133 del 2014,
sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 97, 118 e 119 Cost., dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2016.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2016.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA