N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 giugno 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 giugno 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Norme per la tutela della salute dei pazienti nell'esercizio delle attivita' specialistiche odontoiatriche - Individuazione delle attivita' odontoiatriche non soggette ad autorizzazione o a segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) e delle attivita' soggette ad autorizzazione sanitaria all'esercizio. - Legge della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 (Norme per la tutela della salute dei pazienti nell'esercizio delle attivita' specialistiche odontoiatriche), artt. 4 e 5.(GU n.32 del 10-8-2016 )
Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e' domiciliato per legge contro la Regione Calabria, in
persona del Presidente in carica, con sede a Cittadella Regionale,
viale Europa - Localita' Germaneto, 88100 - Catanzaro per la
declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta deliberazione
del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 10 giugno
2016, degli articoli 4 e 5 della legge della Regione Calabria 20
aprile 2016, n. 10 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Calabria n. 47 del 21 aprile 2016.
In data 21 aprile 2016, nel n. 47 del Bollettino Ufficiale della
Regione Calabria, e' stata pubblicata la legge regionale 20 aprile
2016, n. 10 intitolata «Norme per la tutela della salute dei pazienti
nell'esercizio delle attivita' specialistiche odontoiatriche».
In particolare, ed ai fini che qui interessano, l'art. 4 della
legge - rubricato «Attivita' odontoiatrica non soggetta ad
autorizzazione o a segnalazione certi di inizio attivita' - SCIA» -
stabilisce che «non sono soggetti ad autorizzazione sanitaria
all'esercizio, ne' a segnalazione certificata di inizio attivita'
(SCIA), gli studi odontoiatrici che effettuano esclusivamente visite
e/o diagnostica strumentale non invasiva».
Il successivo art. 5 - rubricato «Attivita' odontoiatrica
soggetta ad autorizzazione sanitaria all'esercito» - dispone invece
quanto segue:
«E' soggetta ad autorizzazione sanitaria all'esercizio, con
integrale applicazione del procedimento previsto dalla legge
regionale n. 24/2008:
a) l'attivita' volta ad erogare prestazioni odontoiatriche
all'interno di ambulatori o di altre strutture sanitarie comunque non
rientranti nella definizione di "studio odontoiatrico" di cui
all'art. 2;
b) in via residuale, l'attivita' degli studi odontoiatrici
che non rientra tra le prestazioni a minore invasivita' elencate
nell'Allegato "B" alla presente legge, fatte salve le previsioni di
cui all'art. 4».
Dette disposizioni eccedono le competenze regionali, invadono
quelle statali e sono percio' violative di previsioni costituzionali:
esse vengono pertanto impugnate con il presente ricorso ex art. 127
Cost. affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale e
ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
Prolegomeni
Per meglio comprendere il senso e la portata delle censure che si
verranno esponendo e' d'uopo premettere che la Regione Calabria, per
la quale si era verificata una situazione di disavanzo nel settore
sanitario tale da generare uno squilibrio economico-finanziario
suscettibile di compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza, il 17 dicembre 2009 aveva stipulato, ai sensi dell'art.
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria
2005), un Accordo con i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze - comprensivo di un Piano di rientro dal disavanzo sanitario
- il quale individuava, come previsto dalla norma, gli interventi
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto
dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui
all'intesa (Stato-Regioni) prevista dal comma 173 della medesima
disposizione.
Peraltro, non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal Piano
di rientro nei tempi e nelle dimensioni previste dall'art. 1, comma
180, della legge n. 311/2004, nonche' dall'intesa Stato-Regioni del
23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in materia, in
attuazione dell'art. 120, comma 2, della Costituzione e dell'art. 8
comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la Regione Calabria e'
stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre
2007 n. 159 convertita in legge 29 novembre 2007, n. 222.
La norma da ultimo citata prevede infatti che, «qualora nel
procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro
... si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli
adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla
realizzabilita' degli equilibri finanziari nella dimensione e nei
tempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e
contabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unita'
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ..., il
Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cui
all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e
le autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindici
giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e
gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi
previsti nel Piano» (art. 4, comma 1, d.1. cit.); in caso di
inottemperanza alla diffida o nell'ipotesi in cui gli atti e le
azioni posti in essere risultino inidonei o insufficienti al
raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad acta
per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro (art. 4,
comma 2, primo periodo, d.l. cit.).
Ed infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio dei
ministri delibero' la nomina di un Commissario ad acta per la
realizzazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nella
persona del Presidente pro tempore della Regione.
Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, il
Commissario ad acta approvo' i Programmi operativi con i quali fu
data prosecuzione al Piano di Rientro 2013-2015.
Sopraggiunta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di
stabilita' 2015), il Consiglio dei ministri, con delibera del 12
marzo 2015, ha conferito, ai sensi dell'art. 1, comma 569, della
stessa legge, l'incarico di Commissario ad acta per l'attuazione del
Piano di rientro all'ing. Massimo Scura, secondo i Programmi
operativi di cui all'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009.
Tale delibera attribuisce al nuovo Commissario ad acta i
contenuti del mandato commissariale gia' affidato al Presidente pro
tempore della Giunta regionale calabra. Al nuovo Commissario e' stato
infatti assegnato l'incarico prioritario di adottare ed attuare i
Programmi operativi e gli interventi necessari a garantire, in
maniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza,
sicurezza e qualita', nei termini indicati dai Tavoli tecnici di
verifica, e nell'ambito della cornice normativa vigente.
In particolare, il mandato commissariale del 12 marzo 2015 affida
al Commissario ad acta, al punto 10), tra le azioni e gli interventi
prioritari, l'«attuazione della normativa statale in materia di
autorizzazioni e accreditamenti istituzionali, mediante adeguamento
della vigente normativa regionale».
Alla luce del contesto normativo ed amministrativo teste'
descritto, la legge regionale 20 aprile 2016, n. 10 contiene
disposizioni che, come s'e' detto, appaiono sotto piu' rispetti
viziate d'illegittimita' costituzionale.
A
1. Sotto un primo profilo, si osserva infatti che gli articoli 4
e 5 della legge regionale Calabria 20 aprile 2016, n. 10 - d'ora, in
avanti, per brevita', la legge -, identificando le attivita'
odontoiatriche rispettivamente non soggette ad autorizzazione
sanitaria all'esercizio o a segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA) (art. 4) e quelle che sono invece soggette ad
autorizzazione sanitaria all'esercizio (art. 5), dettano norme in
materia sanitaria in costanza di vigenza del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario alla cui attuazione e' esclusivamente competente
il Commissario ad acta in carica.
Per questo aspetto le due disposizioni sono incostituzionali, in
primo luogo, per violazione dell'art. 120, comma 2, Cost.
interferendo pesantemente con le funzioni commissariali di cui al
punto 10) della deliberazione assunta dal Consiglio dei ministri
nella seduta del 12 marzo 2015 la quale, come s'e' detto, tra le
azioni e gli interventi prioritari ha posto l'«attuazione della
normativa statale in materia di autorizzazioni e accreditamenti
istituzionali, mediante adeguamento della vigente normativa
regionale».
L'adeguamento alla legislazione statale della normativa regionale
in materia di autorizzazioni allo svolgimento di attivita' sanitaria
e' dunque compito e funzione - prioritaria e precipua - del
Commissario ad acta, compito e funzione nelle quali la Regione
commissariata non puo' indebitamente surrogarsi stabilendo, in via
normativa, quali sono le attivita' sanitarie il cui esercizio e'
soggetto ad autorizzazione e quali, invece, non lo sono o per le
quali e' sufficiente una semplice segnalazione certificata d'inizio
attivita'.
Legiferando in materia la Regione Calabria si e' percio'
illegittimamente riappropriata di un potere dal cui esercizio e'
stata temporaneamente interdetta per effetto dell'esercizio, da parte
del Governo, del potere sostitutivo previsto dall'art. 120, comma 2,
Cost. - e dalle relative norme statali di attuazione (in generale,
quanto ai modi e ai termini, dall'art. 8 della legge n. 131/2003 e,
nello specifico, dall'art. 4 del decreto-legge n. 159/2007) - al fine
di garantire «la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali» in materia di prestazioni
sanitarie; e, cosi' facendo, e' percio' incorsa, eo ipso, nella
violazione del precetto costituzionale sopra richiamato.
Si ricorda che, di recente, codesta Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 120, comma
2, Cost., di altre disposizioni emanate dalla Regione Calabria
proprio in materia sanitaria - legge regionale 29 marzo 2013, n. 12 -
anche allora sotto il profilo della indebita interferenza della legge
regionale impugnata con l'attivita' e le funzioni del commissario ad
acta (sentenza 5 maggio 2014, n. 110).
In quell'occasione codesta Corte ha ricordato che la
giurisprudenza costituzionale «ha piu' volte affermato che l'operato
del commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e
la Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad
un'attivita' che pure e' imposta dalle esigenze della finanza
pubblica. E', dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto
dalla necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del Commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del Piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sul punto, v.
anche le sentenze 3 maggio 2013, n. 79, 26 febbraio 2013, n. 28, 14
febbraio 2013, n. 18, 25 maggio 2012, n. 131, 11 marzo 2011, n. 78).
Nella citata sentenza n. 79/2013 codesta Corte ha poi
ulteriormente precisato che anche «la mera potenziale situazione di
interferenza con le funzioni commissariali e' idonea - a prescindere
dalla ravvisabilita' di un diretto contrasto con i poteri del
commissario - ad integrare la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost.».
2. Sotto altro, ma concorrente, profilo mette poi conto osservare
che le stesse disposizioni regionali, prevedendo interventi in
materia di organizzazione sanitaria non contemplati dal Piano di
rientro e, segnatamente, dal «Programma 5» del Piano - approvato con
decreto del Commissario ad acta n. 14 del 2 aprile 2015 -,
riguardante le autorizzazioni e gli accreditamenti, si pongono in
contrasto con i principi fondamentali diretti al contenimento della
spesa pubblica sanitaria di cui all'art. 2, commi 80 e 95, della
legge n. 191 del 2009: e, in particolare, con quello fissato dal
comma 95 dell'art. 2 citato a mente del quale gli interventi previsti
nell'Accordo Stato-Regione e nel relativo Piano di rientro «sono
vincolanti per la regione, che e' obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Per questo riguardo le disposizioni regionali all'esame,
intervenendo in ambito - quello autorizzatorio - che, siccome
contemplato dall'Accordo sottoscritto e dal relativo Piano di
rientro, e' attualmente riservato alla competenza del Commissario ad
acta, violano pertanto l'art. 117, comma 3, Cost. contrastando con i
principi fondamentali della legislazione statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica e di tutela della salute.
Con la citata sentenza n. 79 del 2013 codesta Corte ha infatti
evidenziato che la giurisprudenza costituzionale «ha ripetutamente
affermato che l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel
settore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della
gestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti alla luce
degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da parte
delle Regioni della assoluta necessita' di contenere i disavanzi del
settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007).
Pertanto, il legislatore statale puo' «legittimamente imporre alle
Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del
2010).
In tale contesto, la Corte ha gia' piu' volte riconosciuto
all'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009 natura di
«principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica
sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di
coordinamento della finanza pubblica» (cosi' la gia' ricordata
sentenza n. 79/2013 che richiama a sua volta le pronunce 18 aprile
2012, n. 91, 12 maggio 2011, n. 163, 11 aprile 2011, n. 123, 23
aprile 2010, n. 141 e 17 marzo 2010, n. 100).
«Tali norme - prosegue, in motivazione, la sentenza n. 79/2013 -
hanno, infatti, reso vincolanti per le Regioni che li abbiano
sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello
Stato».
Per queste ragioni gli articoli 4 e 5 della legge regionale
Calabria n. 10/2016 sono costituzionalmente illegittimi per
violazione degli articoli 120, comma 2, Cost. e 117, comma 3, Cost.
B
L'art. 4 della legge e' pero' incostituzionale anche sotto un
altro profilo.
Esso prevede, infatti, con formulazione generica e poco
perspicua, che non sono soggetti ne' ad autorizzazione sanitaria
all'esercizio ne' a segnalazione certificata di inizio attivita'
(SCIA) quegli studi odontoiatrici che «effettuano esclusivamente
visite e/o diagnostica strumentale non invasiva».
Per questo riguardo la norma si pone in palese contrasto con
quanto stabilito dall'art. 8, comma 4, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 il quale, nel quadro della disciplina dei
rapporti per l'erogazione delle prestazioni assistenziali, prevede,
con atto di indirizzo e coordinamento, emanato d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, sentito il Consiglio superiore di sanita', la
definizione di «requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi
minimi richiesti per l'esercizio delle attivita' sanitarie da parte
delle strutture pubbliche e private e la periodicita' dei controlli
sulla permanenza dei requisiti stessi».
L'art. 8-bis del decreto legislativo n. 502/1992 stabilisce poi,
per quanto qui interessa, che l'esercizio di attivita' sanitarie e'
subordinato "al rilascio delle autorizzazioni di cui all'art. 8-ter"
(art. 8-bis, comma 3): tale disposizione, quanto agli studi
odontoiatrici, prevede che «l'autorizzazione all'esercizio di
attivita' sanitarie e', altresi', richiesta per gli studi
odontoiatrici, medici e di altre professioni sanitarie, ove
attrezzati per erogare prestazioni di chirurgia ambulatoriale, ovvero
procedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessita' o
che comportino un rischio per la sicurezza del paziente, individuati
ai sensi del comma 4, nonche' per le strutture esclusivamente
dedicate ad attivita' diagnostiche, svolte anche a favore di soggetti
terzi» (art. 8-ter, comma 2).
L'art. 4 della legge regionale Calabria n. 10/2016, prevedendo in
maniera assolutamente generica l'esclusione dall'autorizzazione
sanitaria e dalla segnalazione certificata inizio attivita' gli studi
odontoiatrici che effettuano visite e/o prestazioni diagnostiche
strumentali «non invasive», senza peraltro specificare in alcun modo
il livello di invasivita', si pone dunque in contrasto con il
principio fondamentale di tutela della salute di cui sono espressione
le citate disposizioni del decreto legislativo n. 502/1992 e,
pertanto, viola i precetti di cui agli articoli 32 e 117, comma 3,
della Costituzione.
Giova a tal proposito rammentare che con sentenza 16 aprile 2015,
n. 59 codesta Corte ha evidenziato come «la competenza regionale in
materia di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni sanitarie
private debba senz'altro essere inquadrata nella piu' generale
potesta' legislativa concorrente in materia di tutela della salute,
che vincola le Regioni al rispetto dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato» (sentenze 31 marzo 2006, n. 134 26
maggio 2005, n. 200; nello stesso, sent. 19 dicembre 2012, n. 292 e
22 novembre 2012, n. 260).
Da tanto consegue - prosegue la Corte - «che, ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost., le scelte del legislatore regionale devono
svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali riservati alla
legislazione dello Stato (sentenze n. 162 del 2004 e n. 282 del 2002,
ordinanza n. 323 del 2010)».
Quanto poi all'obbligatorieta' di autorizzazione da parte degli
studi medici ed odontoiatrici, la medesima sentenza n. 59 del 2015 ha
precisato che gli articoli 8 e 8-ter del decreto legislativo n. 502
del 1992, stabiliscono «requisiti minimi» di sicurezza e qualita' per
poter effettuare prestazioni sanitarie (sentenza n. 292 del 2012) ed
esprimono principi fondamentali nella materia «tutela della salute»
(sentenze n. 245 e n. 150 del 2010).
Su tali basi la Corte ha giudicato pertanto incostituzionale la
legge della Regione Abruzzo 17 aprile 2014, n. 21 che aveva espunto
dal regime autorizzatorio una serie di prestazioni, tra cui numerosi
interventi dentali e ortodontici in relazione ai quali, secondo la
Corte, non e' ipotizzabile il venir meno dei livelli essenziali di
garanzia previsti dal legislatore statale in ordine alla qualita' e
sicurezza delle cure ed all'idoneita' delle dotazioni tecniche e
strumentali.
Per le suesposte ragioni l'art. 4 della legge regionale Calabria
n. 10/2016 - che genericamente esenta da autorizzazione sanitaria
l'esercizio di attivita' odontoiatrica non invasiva - si pone in
contrasto con gli articoli 32 e 117, comma 3, Cost. ed e' percio'
costituzionalmente illegittimo.
P. Q. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, gli arti. 4 e 5 della legge
della Regione Calabria 20 aprile 2016, n. 10 pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016,
come da delibera del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 10 giugno 2016.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 10 giugno 2016,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria 20
aprile 2016, n. 10 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 47 del 21 aprile 2016.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 13 giugno 2016
Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani