N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 agosto 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 agosto 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Istruzione - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Disposizioni sulla valutazione del lavoro dei dirigenti scolastici e delle dirigenti scolastiche, sulla valutazione del rendimento scolastico degli studenti e sulla possibilita' di conferire incarichi a tempo determinato a personale esterno alla categoria professionale del personale docente. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2016, n. 14 (Modifiche di leggi provinciali in materia di istruzione), artt. 1, comma 2, aggiuntivo dell'art. 13-bis alla legge provinciale 29 giugno 2000, n. 12 (Autonomia delle scuole); 3, comma 2, in particolare nella parte in cui aggiunge l'art. 1-septies alla legge provinciale 16 luglio 2008, n. 5 (Obiettivi formativi generali ed ordinamento della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione); e 4, comma 4, aggiuntivo dei commi 6-bis e 6-ter all'art. 12 della legge provinciale 12 dicembre 1996, n. 24 (Consiglio scolastico provinciale e disposizioni in materia di assunzione del personale insegnante).(GU n.42 del 19-10-2016 )
Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma,
via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Provincia di Bolzano in persona del suo Presidente
p.t., per la declaratoria della illegittimita' costituzionale degli
articoli 1, comma 2, 3, comma 2 e 4, comma 4, della legge della
Provincia di Bolzano n. 14 del 20 giugno 2016, pubblicata nel
Supplemento n. 8 del Bollettino Ufficiale della Regione Trentino-Alto
Adige del 21 giugno 2016, n. 25/I-II, come da delibera del Consiglio
dei ministri in data 10 agosto 2016.
Fatto
In data 21 giugno 2016 e' stata pubblicata, sul Supplemento n. 8
al n. 25/I-II del Bollettino Ufficiale della Regione Trentino-Alto
Adige, la legge della Provincia di Bolzano n. 14 del 20 giugno 2016,
recante «modifiche di leggi provinciali in materia di istruzione».
Svariate disposizioni contenute nella detta legge, come meglio si
andra' a precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze
provinciali e sono violative di previsioni statutarie e
costituzionali e illegittimamente invasive delle competenze dello
Stato; si deve pertanto procedere con il presente atto alla loro
impugnazione, affinche' ne sia dichiarata la illegittimita'
costituzionale in parte qua, con conseguente annullamento, sulla base
delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
1. Sotto l'apparenza di una semplice integrazione di talune leggi
provinciali in materia di istruzione, con la legge che oggi si
impugna la Provincia di Bolzano ha inteso in realta' introdurre, come
si vedra', sostanziali e sistematiche innovazioni alla
regolamentazione della materia della istruzione pubblica nella
provincia.
1.1 E, invero, per quanto qui interessa, con l'art. 1 della legge
n. 14/2016 il legislatore provinciale, introducendo Modifiche della
legge provinciale 29 giugno 2000, n. 12, recante «Autonomia delle
scuole», con il comma 2 ha aggiunto, dopo l'art. 13 della detta legge
provinciale n. 12/2000, l'art. 13-bis (Valutazione del lavoro dei
dirigenti scolastici e delle dirigenti scolastiche), che cosi'
espressamente dispone: «1. La valutazione del lavoro dei dirigenti
scolastici e delle dirigenti scolastiche si orienta agli obiettivi e
all'attuazione del piano triennale dell'offerta formativa nonche' al
profilo professionale dei dirigenti scolastici e delle dirigenti
scolastiche. Essa comprende la valutazione del servizio in anno di
prova, la valutazione del servizio annuale e la valutazione del
servizio globale, che viene effettuata un'unica volta nell'arco
dell'incarico dirigenziale. 2. Nell'individuazione degli indicatori
per la valutazione sono da considerare i seguenti ambiti: a)
competenze gestionali ed organizzative; b) competenze nell'ambito
della gestione e dello sviluppo del personale; c) contributo al
miglioramento del successo formativo e scolastico degli alunni e
delle alunne; d) promozione della partecipazione e della
collaborazione tra le diverse componenti della comunita' scolastica e
dei rapporti con il contesto sociale e territoriale; e) processi e
misure di miglioramento conseguenti alla valutazione interna ed
esterna. 3. L'intendente scolastica o l'intendente scolastico
competente provvede alla valutazione del servizio sulla base di una
proposta di valutazione elaborata da un'ispettrice scolastica o da un
ispettore scolastico ovvero da un team di valutazione. A tal fine
trovano applicazione le seguenti disposizioni: a) la valutazione del
servizio in anno di prova si riferisce al primo anno di lavoro e
riguarda tutti gli ambiti di cui al comma 2. La proposta di
valutazione viene elaborata da un team di valutazione composto da due
ispettrici scolastiche o ispettori scolastici; per le scuole delle
localita' ladine il team di valutazione e' composto da un'ispettrice
scolastica o un ispettore scolastico e da una o un dirigente
dell'Intendenza scolastica ladina; b) la valutazione del servizio
annuale e' una valutazione in itinere; la proposta di valutazione
viene elaborata da un'ispettrice scolastica o da un ispettore
scolastico; c) la valutazione del servizio globale viene effettuata
una volta nell'arco dell'incarico dirigenziale e concerne tutti gli
ambiti di cui al comma 2. La proposta di valutazione viene elaborata
da un team di valutazione composto da due ispettrici scolastiche o da
due ispettori scolastici. 4. Su richiesta della dirigente scolastica
o del dirigente scolastico l'intendente scolastica o l'intendente
scolastico competente puo' approvare anche una forma di valutazione
alternativa per la valutazione del servizio annuale e globale. 5. Le
singole Intendenze scolastiche definiscono, con riferimento alle loro
diverse realta', gli indicatori e i dettagli operativi per la
valutazione del servizio. 6. Con contratto collettivo provinciale
vengono definiti l'ammontare del fondo per l'assegnazione della
retribuzione di risultato e i criteri di assegnazione.».
1.2. Con il successivo comma 2 dell'art. 3, nell'introdurre
Modifiche della legge provinciale 16 luglio 2008, n. 5, recante
«Obiettivi formativi generali ed ordinamento della scuola
dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione», la legge n. 14/2016
ha aggiunto, dopo l'art. 1-quinquies della legge da ultimo citata,
gli articoli 1-sexies, 1-septies e 1-octies.
Per quanto qui interessa, l'art. 1-septies (Valutazione delle
competenze) cosi' recita: «1. Le istituzioni scolastiche possono
sviluppare, fino alla conclusione del secondo biennio del secondo
ciclo di istruzione e formazione, una propria modalita' di
valutazione delle competenze. La Giunta provinciale definisce i
rispettivi criteri e modalita'. 2. Inoltre, sulla base di
un'impostazione didattica che comprende anche una modalita' di
valutazione di cui al comma 1, possono essere formate classi o gruppi
che differiscono dall'anno di corso e che possono essere composte da
alunne e alunni di eta' diversa. 3. Sulla base della modalita' di
valutazione di cui al comma 1, l'istituzione scolastica puo'
scegliere di sostituire la valutazione in cifre e di decidere
l'ammissione o non ammissione alla classe successiva delle alunne e
degli alunni esclusivamente al termine del triennio o dei bienni
previsti dalle indicazioni provinciali. 4. Nel caso di trasferimento
ad altra scuola, il consiglio di classe della scuola di provenienza
indica l'anno di corso in cui inserire l'alunna o l'alunno. Sono
comunque da osservare le disposizioni per l'esame conclusivo del
primo e secondo ciclo di istruzione e formazione.
1.3. Infine, con il comma 4 dell'art. 4, la L.P. n. 14/2016, nel
modificare la legge provinciale 12 dicembre 1996, n. 24, recante
«Consiglio scolastico provinciale e disposizioni in materia di
assunzione del personale insegnante», ha aggiunto all'art. 12 della
stessa, dopo il comma 6, due ulteriori commi: «6-bis. Qualora non
dovesse essere possibile occupare tutti i posti di cui al comma 5 con
la predetta procedura di selezione, le istituzioni scolastiche
possono bandire la procedura selettiva anche per persone esterne alla
categoria professionale del personale docente. In tali casi
l'incarico alla medesima persona non puo' superare la durata
complessiva di 36 mesi e non e' rinnovabile. 6-ter. In alternativa
all'assegnazione dei posti di cui al comma 6-bis i posti rimanenti
possono essere assegnati mediante contratti con cooperative sociali o
strutture simili. In questi casi i rispettivi importi vengono
assegnati tramite il finanziamento scolastico al bilancio
dell'istituzione scolastica per il finanziamento degli incarichi.».
Le disposizioni sopra riprodotte, come si va qui di seguito ad
illustrare, sono sotto piu' profili violative delle previsioni dello
Statuto e invasive della competenza statale; sono pertanto
costituzionalmente illegittime, e tali devono essere dichiarate alla
luce dei seguenti motivi in punto di diritto.
2.1. Va premesso che l'art. 9, primo comma, n. 2, dello Statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige (decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670) conferisce alle province
autonome la competenza ad emanare norme legislative in materia di
«istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica,
magistrale, tecnica, professionale e artistica)».
Tale potesta' normativa, tuttavia, deve sottostare ai limiti
indicati dall'art. 9 stesso (1) , che si identificano con quelli
previsti dai precedenti articoli 4 (2) e 5 (3) dello Statuto.
2.2. Successive norme - di attuazione dello Statuto di autonomia
in materia di ordinamento scolastico - sono quindi intervenute a dare
esecuzione alla previsione statutaria, tutte confermando pienamente i
limiti dei poteri della provincia: cosi', il decreto del Presidente
della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo
unificato dei decreti del Presidente della Repubblica 20 gennaio
1973, n. 116, e 4 dicembre 1981, n. 761, concernenti norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di ordinamento scolastico in Provincia di Bolzano), come
integrato e modificato dal successivo decreto legislativo 24 luglio
1996 n. 434 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino - Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al
decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89,
concernente l'ordinamento scolastico in Provincia di Bolzano), e dal
decreto legislativo 19 novembre 2003, n. 345 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige recanti
modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio
1983, n. 89, in materia di ordinamento scolastico in Provincia di
Bolzano), che, nel disciplinare le attribuzioni amministrative della
provincia in materia (art. 1) significativamente rinvia ai limiti
indicati dall'art. 16 dello Statuto (4) , nonche' il decreto del
Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 301 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di iscrizione nelle scuole con lingua di insegnamento
diversa dalla madre lingua dell'alunno); il decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 265 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in ordine all'insegnamento in lingua tedesca nel
conservatorio di musica di Bolzano); il decreto legislativo 25 luglio
2006, n. 245 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige in materia di accademia di belle arti,
istituti superiori per le industrie artistiche, conservatori di
musica e istituti musicali pareggiati in Provincia di Bolzano).
2.3. La normativa statale - ai cui principi generali la norma
provinciale deve attenersi, come visto, in forza della previsione
degli articoli 4, 5 e 9 dello Statuto sopra menzionati -, oltre nelle
disposizioni che in prosieguo si andranno precisando, e' infine oggi
posta principalmente dalla legge n. 107/2015, che ha introdotto la
«Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega
per il riordino delle disposizioni legislative vigenti».
Specularmente rispetto alla normativa statutaria, la legge n. 107
contiene doverose, specifiche clausole di salvaguardia per le
autonomie speciali, clausole volte a contemperare armonicamente le
competenze statali, regionali e provinciali.
Per quanto qui direttamente interessa, per la Provincia di
Bolzano occorre fare riferimento ai commi 186-191 e 211 dell' art. 1.
Il comma 191 dispone, cosi', che «sono fatte salve le potesta'
attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano dallo statuto speciale
e dalle rispettive norme di attuazione, nonche' ai sensi dell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La Provincia
autonoma di Bolzano provvede all'adeguamento del proprio ordinamento
nel rispetto dei principi desumibili dalla presente legge»; il comma
211 prevede infine che «le disposizioni di cui alla presente legge si
applicano nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome
di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi
statuti e con le relative norme di attuazione».
2.4. Riassuntivamente, dunque, dopo l'entrata in vigore della
ampia riforma dell'istruzione introdotta con la legge n. 107/2015, le
norme provinciali ben possono regolare la materia (in forza della
espressa attribuzione di competenza legislativa contenuta nella
previsione statutaria di cui all'art. 9), e possono anche prevalere
sulla normativa statale per cosi' dire «ordinaria» (che, si e' visto,
per essere applicabile deve essere «compatibile» con la norma
regionale o provinciale: art. 211 della legge n. 107/2015); ma non
e', quest'ultimo, un principio generale e assoluto, poiche' sono esse
stesse a loro volta vincolate al rispetto non solo della
Costituzione, dei principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica (art. 4 dello Statuto), ma anche dei principi
stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 5 dello Statuto).
Una violazione dei detti principi costituirebbe dunque
indubitabilmente una violazione degli articoli 4, 5 e 9 dello Statuto
di autonomia.
Cio' e' proprio quanto avviene, nel caso di specie, nelle tre
norme che si sono richiamate al principio della presente esposizione,
che si pongono in contrasto con i principi generali della materia,
gia' previgenti o introdotti dalla su richiamata legge di riforma,
principi che evidentemente non possono non avere uniforme
applicazione su tutto il territorio nazionale - pur con salvezza
delle peculiarita' delle varie realta' locali costituzionalmente
tutelate.
Le stesse, pertanto, eccedendo dalle competenze attribuite alla
provincia, devono essere dichiarate incostituzionali sulla scorta
delle piu' puntuali considerazioni che seguono.
3.1. Come visto al n. 1.1. che precede, l'art. 1, comma 2, della
L.P. n. 14/2016, nel modificare la L.P. n. 12/2000 in materia di
autonomia delle scuole, ha introdotto nel corpo di detta legge l'art.
13-bis (Valutazione del lavoro dei dirigenti scolastici e delle
dirigenti scolastiche).
Il nuovo articolo prevede, al comma 1, un sistema di valutazione
dei dirigenti scolastici composto di tre fasi (valutazione del
servizio in anno di prova; valutazione del servizio annuale; la
valutazione del servizio globale).
Il comma 3 individua nell'ispettore scolastico ovvero in un team
di due ispettori i soggetti competenti a formulare la proposta di
valutazione del dirigente scolastico, fermo restando il ricorso al
team nella valutazione del servizio nell'anno di prova e nella
valutazione del servizio globale.
Con specifico riferimento al servizio annuale e al servizio
globale, il comma 4 del nuovo art. 13-bis, prevede inoltre la
possibilita' che il dirigente scolastico sia valutato attraverso una
forma di valutazione «alternativa», che puo' essere approvata
dall'intendente scolastico, su richiesta del medesimo dirigente
scolastico.
Le disposizioni provinciali cosi' introdotte sono tuttavia in
evidente contrasto con i principi fondamentali in materia di
istruzione contenuti nella normativa statale, e sono pertanto
incostituzionali.
3.2. Il contrasto puo' ravvisarsi, in primo luogo, con la
previsione contenuta nell'art. 25, comma 1, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165.
Nell'istituire in via generale la qualifica dirigenziale
nell'ambito delle istituzioni scolastiche periferiche, la detta
disposizione, dopo aver chiarito - in armonia con le generali
previsioni in materia di dirigenza pubblica - che i dirigenti
scolastici «rispondono, agli effetti dell'art. 21, in ordine ai
risultati» conseguiti, la norma dispone che gli stessi «sono valutati
tenuto conto della specificita' delle funzioni e sulla base delle
verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso
l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e
composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione
stessa».
E' dunque evidente la difformita' della norma introdotta con la
disposizione provinciale che si impugna con i principi generali di
valutazione di tutti i dirigenti scolastici contenuti nella norma
statale con riferimento alla composizione del nucleo di valutazione e
le modalita' e criteri di operativita' dello stesso.
3.3. La legge provinciale si pone poi in contrasto:
- con i principi contenuti nel decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 2013 n. 80, «Regolamento sul sistema nazionale di
valutazione in materia di istruzione e formazione», e in particolare
con il procedimento di valutazione previsto dall'art. 6 - che fa
specifica applicazione dei principi posti dalla norma che si e'
richiamata al numero che precede - e con il comma 3 (richiamato anche
dall'art. 7, contenente Disposizioni particolari per la Regione
autonoma Valle d'Aosta e per le province autonome di Trento e di
Bolzano);
- con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150,
«Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni» (si vedano
in particolare gli articoli 3, 7, 13 e 14);
- con la recentissima «Direttiva del Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 28 giugno 2016, n.
25 sulla valutazione dirigenti scolastici», cd. «direttiva Giannini»,
ed in particolare gli articoli 4 (Valutazione dei dirigenti), 8
(Procedimento della valutazione) e 9 (Nuclei di valutazione) - dai
quali la norma qui impugnata si discosta in modo sostanziale - che si
inserisce in un piu' generale disegno sistematico (con richiamo,
oltre che alla norma fondamentale costituita dall'art. 25 su
richiamato, anche alla legge n. 107/2015 su cui v. piu'
approfonditamente infra).
3.4. La disposizione in esame contrasta infine, ora, anche con i
principi in materia di valutazione dei dirigenti scolastici contenuti
nell'art. 1, commi 93 e 94 dalla citata legge n. 107/2015, che si
inseriscono nel sistema sin qui delineato prevedendo che «la
valutazione dei dirigenti scolastici e' effettuata ai sensi dell'art.
25, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Nell'individuazione degli indicatori per la valutazione del dirigente
scolastico si tiene conto del contributo del dirigente al
perseguimento dei risultati per il miglioramento del servizio
scolastico previsti nel rapporto di auto valutazione ai sensi del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28
marzo 2013, n. 80, in coerenza con le disposizioni contenute nel
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e dei seguenti criteri
generali: a) competenze gestionali ed organizzative finalizzate al
raggiungimento dei risultati, correttezza, trasparenza, efficienza ed
efficacia dell'azione dirigenziale, in relazione agli obiettivi
assegnati nell'incarico triennale; b) valorizzazione dell'impegno e
dei meriti professionali del personale dell'istituto, sotto il
profilo individuale e negli ambiti collegiali; c) apprezzamento del
proprio operato all'interno della comunita' professionale e sociale;
d) contributo al miglioramento del successo formativo e scolastico
degli studenti e dei processi organizzativi e didattici, nell'ambito
dei sistemi di auto valutazione, valutazione e rendicontazione
sociale; e) direzione unitaria della scuola, promozione della
partecipazione e della collaborazione tra le diverse componenti della
comunita' scolastica, dei rapporti con il contesto sociale e nella
rete di scuole» (comma 93).
«Il nucleo per la valutazione dei dirigenti scolastici e'
composto secondo le disposizioni dell'art. 25, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e puo' essere articolato con una
diversa composizione in relazione al procedimento e agli oggetti di
valutazione. La valutazione e' coerente con l'incarico triennale e
con il profilo professionale ed e' connessa alla retribuzione di
risultato. Al fine di garantire le indispensabili azioni di supporto
alle scuole impegnate per l'attuazione della presente legge e in
relazione all'indifferibile esigenza di assicurare la valutazione dei
dirigenti scolastici e la realizzazione del sistema nazionale di
valutazione previsto dal regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 28 marzo 2013, n. 80, per il triennio 2016-2018
possono essere attribuiti incarichi temporanei di livello
dirigenziale non generale di durata non superiore a tre anni per le
funzioni ispettive. Tali incarichi possono essere conferiti,
nell'ambito della dotazione organica dei dirigenti tecnici del
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, ai sensi
dell'art. 19, commi 5-bis e 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, e successive modificazioni, anche in deroga, per il periodo
di durata di detti incarichi, alle percentuali ivi previste per i
dirigenti di seconda fascia. Ai fini di cui al presente comma e'
autorizzata, per il triennio 2016-2018, la spesa nel limite massimo
di 7 milioni di euro per ciascun anno del triennio. La percentuale di
cui all'art. 19, commi 5-bis e 6, del citato decreto legislativo n.
165 del 2001, per i dirigenti tecnici del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, e' rideterminata, nell'ambito della
relativa dotazione organica, per il triennio 2016-2018, in misura
corrispondente ad una maggiore spesa non superiore a 7 milioni di
euro per ciascun anno. Gli incarichi per le funzioni ispettive di cui
ai periodi precedenti sono conferiti in base alla procedura pubblica
di cui all'art. 19, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, mediante valutazione
comparativa dei curricula e previo avviso pubblico, da pubblicare nel
sito del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
che renda conoscibili il numero dei posti e la loro ripartizione tra
amministrazione centrale e uffici scolastici regionali, nonche' i
criteri di scelta da adottare per la valutazione comparativa» (comma
94).
3.5. Dalla piana lettura delle norme fin qui richiamate appare
dunque evidente come l'art. 1, comma 2, della legge n. 14/2016 pone
criteri e modalita' di valutazione dei dirigenti scolastici e
disposizioni procedimentali (specie quanto all'individuazione dei
soggetti che le valutazioni andranno a compiere) che differiscono in
modo sostanziale da quelle previste dalla legislazione statale per
tutti i dirigenti a livello nazionale. E tutto cio', tra l'altro,
appare potenzialmente suscettibile di influire sull'esito della
valutazione e sulla successiva assegnazione dell'indennita' di
risultato, con inaccettabili disparita' di trattamento.
La norma provinciale contrasta pertanto con i principi
fondamentali in materia di istruzione contenuti nella legislazione
statale fin qui citata (art. 25, comma 1, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165; decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo
2013, n. 80; decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; Direttiva
del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 28
giugno 2016, n. 25; art. 1, commi 93 e 94 dalla legge n. 107/2015),
eccedendo dalla competenza attribuita alla Provincia di Bolzano
dall'art. 9, n. 2 dello Statuto e, per quanto possa occorrere, dalle
altre norme di attuazione statutarie citate al n. 2.2., e viola
dunque lo Statuto stesso e le menzionate norme di attuazione,
nonche', in ragione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
l'art. 117, terzo comma, Cost.
Essa inoltre, stabilendo modalita' di valutazione dei dirigenti
scolastici diverse da quelle previste nel rimanente territorio
nazionale, viola il principio di parita' di trattamento di cui
all'art. 3 della Costituzione.
La norma deve pertanto essere dichiarata incostituzionale.
4.1. La seconda disposizione della cui costituzionalita' si
dubita e', come accennato in precedenza, l'art. 3, comma 2 della L.P.
n. 14/2016. Con detta norma e' stato aggiunto alla L.P. n. 5/2008,
tra gli altri, l'art. 1-septies, riguardante la valutazione del
rendimento scolastico degli studenti.
Secondo quanto previsto dal legislatore provinciale:
- a ciascuna istituzione scolastica e' rimessa la
possibilita' di sviluppare proprie modalita' di valutazione delle
competenze degli studenti fino al primo biennio della scuola
secondaria di secondo grado (comma 1);
- sulla base di tali modalita' possono essere formate classi
o gruppi di alunni che prescindono dall'anno di corso e dall'eta'
degli studenti (comma 2);
- e' poi prevista la facolta' di decidere se sostituire la
valutazione in cifre con altre modalita' non meglio specificate e di
decidere l'ammissione o non ammissione alla classe successiva
esclusivamente al termine del triennio o dei bienni previsti dalle
indicazioni provinciali (comma 3).
Anche l'articolo in esame e' in contrasto con le norme statutarie
e successive disposizioni di attuazione, nonche' con le norme statali
di principio che si andranno ad illustrare.
4.2. Va qui richiamato, per brevita', quanto gia' esposto ai nn.
2.1. e seguenti, con riferimento in primo luogo agli artt. 4, 5 e 9
dello Statuto di autonomia. Tali concetti trovano piena applicazione
anche con riferimento alla seconda disposizione che qui si censura.
Nella materia della istruzione primaria e secondaria il
legislatore provinciale e', per vero, tenuto a rispettare - tra gli
altri - i principi stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 5 dello
Statuto): una violazione degli stessi sostanzia dunque una violazione
delle norme statutarie di rango costituzionale.
4.3. Orbene, l'art. 3, comma 2 della L.P. n. 14/2016, nella parte
in cui aggiunge alla L.P. n. 5/2008 il menzionato art. 1-septies,
introduce una disciplina riguardante la valutazione del rendimento
scolastico degli studenti che si discosta nettamente dalla
legislazione statale di settore, la quale, invece, prevede:
- la valutazione periodica ed annuale degli alunni mediante
l'attribuzione di voti numerici espressi in decimi;
- la formazione di giudizi sul livello di maturazione
raggiunto;
- l'ammissione annuale alla classe successiva.
4.4. La norma provinciale contrasta in particolare, in primo
luogo, con le disposizioni riguardanti la valutazione del rendimento
scolastico degli studenti, contenute nell'art. 3 del decreto-legge 1°
settembre 2008, n. 137 («Disposizioni urgenti in materia di
istruzione e universita'»), secondo il quale, «1. Dall'anno
scolastico 2008/2009, nella scuola primaria la valutazione periodica
ed annuale degli apprendimenti degli alunni e la certificazione delle
competenze da essi acquisite sono effettuate mediante l'attribuzione
di voti numerici espressi in decimi e illustrate con giudizio
analitico sul livello globale di maturazione raggiunto dall'alunno.
1-bis. Nella scuola primaria, i docenti, con decisione assunta
all'unanimita', possono non ammettere l'alunno alla classe successiva
solo in casi eccezionali e comprovati da specifica motivazione. 2.
Dall'anno scolastico 2008/2009, nella scuola secondaria di primo
grado la valutazione periodica ed annuale degli apprendimenti degli
alunni e la certificazione delle competenze da essi acquisite nonche'
la valutazione dell'esame finale del ciclo sono effettuate mediante
l'attribuzione di voti numerici espressi in decimi. 3. Nella scuola
secondaria di primo grado, sono ammessi alla classe successiva,
ovvero all'esame di Stato a conclusione del ciclo, gli studenti che
hanno ottenuto, con decisione assunta a maggioranza dal consiglio di
classe, un voto non inferiore a sei decimi in ciascuna disciplina o
gruppo di discipline. 3-bis. Il comma 4 dell'art. 185 del testo unico
di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, e' sostituto
dal seguente: «4. L'esito dell'esame conclusivo del primo ciclo e'
espresso con valutazione complessiva in decimi e illustrato con una
certificazione analitica dei traguardi di competenza e del livello
globale di maturazione raggiunti dall'alunno; conseguono il diploma
gli studenti che ottengono una valutazione non inferiore a sei
decimi». 4. Il comma 3 dell'art. 13 del decreto legislativo 17
ottobre 2005, n. 226, e' abrogato. 5. Con regolamento emanato ai
sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, si provvede al coordinamento delle nonne vigenti per la
valutazione degli studenti, tenendo conto anche dei disturbi
specifici di apprendimento e della disabilita' degli alunni, e sono
stabilite eventuali ulteriori modalita' applicative del presente
articolo».
E' di evidenza palmare la totale diversita' dei criteri di
valutazione previsti dalla legge provinciale.
4.5. Le disposizioni in esame contrastano altresi' con i principi
contenuti:
- nel decreto del Presidente della Repubblica 22 giugno 2009,
n. 122, Regolamento che coordina le norme gia' vigenti e introduce
ulteriori modalita' applicative ai sensi degli articoli 2 e 3 del
decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137, di cui al numero che precede
(v., in particolare, gli articoli 2, 4 e 12, norma, quest'ultima, che
fa salve le competenze della Provincia di Bolzano nei termini e
limiti previsti dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione,
che, come visto, riconoscono la competenza statale quanto alla
individuazione dei principi fondamentali, comuni agli studenti di
tutta la Repubblica);
- negli articoli 146 comma 2 (5) , 179 comma 2 (6) , e 185
commi 3 e 4 (7) del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297
«Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti
in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e
grado».
4.6. La norma provinciale in esame contrasta, infine, altresi'
con i principi della delega di cui all'art. 1, comma 180 della legge
n. 107/2015 contenuti nel successivo comma 181, alla lettera i), ove,
tra i principi e criteri direttivi cui il legislatore delegato deve
uniformarsi, e' testualmente previsto l'«adeguamento della normativa
in materia di valutazione e certificazione delle competenze degli
studenti, nonche' degli esami di Stato, anche in raccordo con la
normativa vigente in materia di certificazione delle competenze,
attraverso: 1) la revisione delle modalita' di valutazione e
certificazione delle competenze degli studenti del primo ciclo di
istruzione, mettendo in rilievo la funzione formativa e di
orientamento della valutazione, e delle modalita' di svolgimento
dell'esame di Stato conclusivo del primo ciclo; 2) la revisione delle
modalita' di svolgimento degli esami di Stato relativi ai percorsi di
studio della scuola secondaria di secondo grado in coerenza con
quanto previsto dai regolamenti di cui ai decreti del Presidente
della Repubblica 15 marzo 2010, nn. 87, 88 e 89».
4.7. Alla luce delle considerazioni che precedono, dunque, anche
l'art. 3, comma 2 della L.P. n. 14/2016, nell'aggiungere il
menzionato art. 1-septies alla L.P. n. 5/2008, incorre in una palese
violazione dei principi posti dalla legislazione statale in materia
(art. 3 del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137; decreto del
Presidente della Repubblica 22 giugno 2009, n. 122; decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297; art. 1, commi 180 e 181, lettera
i) della legge n. 107/2015).
Esso e' dunque viziato di incostituzionalita' per invasione della
competenza legislativa statale, eccedendo dalla competenza attribuita
alla Provincia di Bolzano dall'art. 9, n. 2 dello Statuto e, per
quanto possa occorrere, dalle altre norme di attuazione statutarie
citate al n. 2.2. che precede, violando le medesime, nonche', in
ragione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, l'art. 117,
terzo comma, Cost.
Comportando, inoltre, una palese disparita' di trattamento tra
gli alunni della medesima provincia (in quanto studenti in Istituti
diversi) e con quelli del restante territorio nazionale (in quanto
determina la difficolta' di comparazione degli esiti degli studenti
tra scuola e scuola e, nel caso di trasferimento ad istituzione di
altra provincia o regione, rende difficoltosa altresi' la
individuazione della classe di riferimento per l'iscrizione degli
studenti), e' disposizione resa in violazione del principio di
eguaglianza e parita' di trattamento di cui all'art. 3 della
Costituzione.
5.1. Non sfugge, da ultimo, a censura anche l'art. 4, comma 4,
della L.P. n. 14/2016, che, modificando la L.P. 12 dicembre 1996, n.
24 (Consiglio scolastico provinciale e disposizioni in materia di
assunzione del personale insegnante), con l'aggiunta dei commi 6-bis
e 6-ter all'art. 12, introduce la possibilita' di conferire incarichi
non superiori a 36 mesi e non rinnovabili, attraverso procedure di
selezione effettuate a livello di singole scuole, anche a personale
esterno alla categoria professionale del personale docente (comma
6-bis), ovvero a cooperative sociali o strutture consimili (comma
6-ter).
5.2. Va anche qui richiamato, per brevita', quanto gia' esposto
ai nn. 2.1. e seguenti, con riferimento in primo luogo agli artt. 4,
5 e 9 dello Statuto di autonomia. Tali concetti trovano piena
applicazione anche con riferimento alla terza delle disposizioni
della legge provinciale che qui si censura.
Nella materia della istruzione primaria e secondaria il
legislatore provinciale e', per vero, tenuto a rispettare - tra gli
altri - i principi stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 5 dello
Statuto): una violazione degli stessi sostanzia dunque una violazione
delle norme statutarie di rango costituzionale.
5.3. La procedura prevista dalla legge provinciale e'
evidentemente incompatibile con la normativa statale che disciplina
le procedure di reclutamento del personale a tempo determinato.
In primo luogo, secondo le leggi dello Stato, detto personale
deve essere assunto tra il personale docente che abbia conseguito
l'abilitazione all'insegnamento, ovvero che abbia comunque un titolo
di studio che consente l'iscrizione nelle graduatorie d'istituto.
Inoltre la legislazione statale prevede per un verso che il
servizio svolto da personale non docente non puo' essere in alcun
modo valutato come servizio d'insegnamento e per altro verso che le
cooperative sociali non possono procedere alla stipula di contratti
per la categoria del personale docente.
I detti principi sono in particolare contenuti nelle seguenti
norme, con le quali la previsione regionale contrasta:
- la legge 3 maggio 1999, n. 124, «Disposizioni urgenti in
materia di personale scolastico» (in particolare, v. l'art. 4);
- il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca 13 giugno 2007, n. 131, Regolamento per l'attuazione e
l'esecuzione delle previsioni della legge n. 124/1999;
- il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca 10 ottobre 2010, n. 249, disciplina dei requisiti e
delle modalita' della formazione degli insegnanti della scuola
dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di
primo e secondo grado (secondo la previsione dell'art. 2, comma 416,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (8) )»;
- da ultimo, l'art. 1, commi 107 (che impone che, a decorrere
dall'anno scolastico 2016/2017, l'inserimento nelle graduatorie di
circolo e di istituto possa avvenire «esclusivamente a seguito del
conseguimento del titolo di abilitazione») e 131 (a mente del quale
«i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale
docente, educativo, amministrativo, tecnico e ausiliario presso le
istituzioni scolastiche ed educative statali, per la copertura di
posti vacanti e disponibili, non possono superare la durata
complessiva di trentasei mesi, anche non continuativi») della gia'
piu' volte richiamata legge 13 luglio 2015, n. 107.
5.4. E' dunque evidente, anche in questo caso, che la previsione
provinciale in esame, che, con formulazione generica e non
sufficientemente dettagliata, prevede la possibilita' di conferire
incarichi a tempo determinato a personale esterno alla categoria
professionale del personale docente, contrasta con i principi
fondamentali in materia di istruzione contenuti nella legislazione
statale citata (legge 3 maggio 1999, n. 124; decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 13 giugno 2007, n.
131; art. 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244; decreto
del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca 10
ottobre 2010, n. 249; art. 1, commi 107 e 131 della legge 13 luglio
2015, n. 107).
L'art. 4, comma 4 della L.P. n. 14/2016 eccede dunque dalla
competenza attribuita alla Provincia di Bolzano dall'art. 9, n. 2
dello Statuto e, per quanto possa occorrere, dalle altre norme di
attuazione statutarie citate al n. 2.2. che precede, violando lo
Statuto stesso e le menzionate norme di attuazione, nonche', in
ragione dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, l'art. 117,
terzo comma, Cost.
Esso inoltre, viola l'art. 97, terzo comma, Cost., che sancisce
il principio secondo il quale «agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti
dalla legge», principio costituzionale cui anche la legislazione
regionale e provinciale deve attenersi.
Conclusivamente, le disposizioni contenute negli articoli 1,
comma 2, 3, comma, 2 e 4, comma 4, della legge della Provincia di
Bolzano n. 14 del 20 giugno 2016, pubblicata nel Supplemento n. 8 del
Bollettino Ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige del 21 giugno
2016, n. 25/I-II, sono viziate, e devono pertanto essere dichiarate
incostituzionali per violazione, rispettivamente, quanto alle prime
due, dell'art. 9, n. 2 dello Statuto e delle norme di attuazione
dello Statuto, degli articoli 117, terzo comma, e 3 della
Costituzione; quanto alla terza, dell'art. 9, n. 2 dello Statuto e
delle norme di attuazione dello Statuto, degli articoli 117, terzo
comma, e 97 della Costituzione.
(1) Art. 9 St.: «Le province emanano norme legislative nelle seguenti
materie nei limiti indicati dall'art. 5: ... 2) istruzione
elementare e secondaria (media, classica, scientifica,
magistrale, tecnica, professionale e artistica);...» (enfasi
aggiunta).
(2) Secondo quanto previsto dall'art. 4 St., la regione ha la
potesta' di emanare norme legislative «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e
degli interessi nazionali - tra i quali e' compreso quello della
tutela delle minoranze linguistiche locali - nonche' delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»
(enfasi aggiunta).
(3) Art. 5: «La regione, nei limiti del precedente articolo e dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato, emana norme
legislative nelle seguenti materie...» (enfasi aggiunta).
(4) Art. 16, comma 1: «Nelle materie e nei limiti entro cui la
regione o la provincia puo' emanare norme legislative, le
relative potesta' amministrative, che in base all'ordinamento
preesistente erano attribuite allo Stato sono esercitate
rispettivamente dalla regione e dalla provincia» (enfasi
aggiunta).
(5) Art. 146 Abolizione esami di riparazione e di seconda sessione :
«1. Sono aboliti nella scuola elementare gli esami di riparazione
e quelli di seconda sessione. 2. Gli alunni che per assenze
determinate da malattia da trasferimento della famiglia o da
altri gravi impedimenti di natura oggettiva, non abbiano potuto
essere valutati al termine delle lezioni, sono ammessi a
sostenere, prima dell'inizio delle lezioni dell'anno scolastico
successivo, prove suppletive che si concludono con il giudizio
complessivo di ammissione o di non ammissione, alla classe
successiva».
(6) Art. 179 Abolizione degli esami di riparazione e di seconda
sessione: «1. Sono aboliti nella scuola media esami di
riparazione e quelli di seconda sessione. 2. Gli alunni che per
assenze determinate da malattia, da trasferimento della famiglia
o da altri gravi impedimenti di natura oggettiva non abbiano
potuto essere valutati al termine delle lezioni in una o piu'
discipline, sono ammessi a sostenere, prima dell'inizio delle
lezioni dell'anno scolastico, prove suppletive che si concludono
con il giudizio complessivo di ammissione o di non ammissione
alla classe successiva».
(7) Art. 185 Esame di licenza e commissione esaminatrice: ...3. La
Commissione esaminatrice dell'esame di licenza e' composta di
tutti i docenti delle terze classi della scuola che insegnino le
materie di cui al primo comma: nonche' i docenti che realizzano
forme di integrazione e sostegno a favore degli alunni portatori
di handicap: il presidente della commissione e' nominato dal
provveditore agli studi, il quale lo sceglie dalle categorie di
personale indicate dal regolamento. 4. L'esito dell'esame
conclusivo del primo ciclo e' espresso con valutazione
complessiva in decimi e illustrato con una certificazione
analitica dei traguardi di competenza e del livello globale di
maturazione raggiunti dall'alunno: conseguono il diploma gli
studenti che ottengono una valutazione non inferiore a sei
decimi. 5. Il candidato privatista che non ottenga la licenza e
che non abbia la idoneita' alla terza classe della scuola media,
ha facolta', a giudizio della commissione, di iscriversi alla
terza classe».
(8) L. 24 dicembre 2007, n. 244: «2. 416. Nelle more del complessivo
processo di riforma della formazione iniziale e del reclutamento
dei docenti, anche al fine di assicurare regolarita' alle
assunzioni di personale docente sulla base del numero dei posti
vacanti e disponibili effettivamente rilevati e di eliminare le
cause che determinano la formazione di precariato, con
regolamento adottato dal Ministro della pubblica istruzione e dal
Ministro dell'universita' e della ricerca ai sensi dell'art. 17,
comma 3, della legge 23 agosto 1983, n. 400, sentiti il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Ministro per le riforme e le
innovazioni nella pubblica amministrazione, previo parere delle
Commissioni parlamentari competenti per materia e per le
conseguenze di carattere finanziario da rendere entro il termine
di quarantacinque giorni, decorso il quale il provvedimento puo'
essere comunque adottato, e' definita la disciplina dei requisiti
e delle modalita' della formazione iniziale e dell'attivita'
procedurale per il reclutamento del personale docente, attraverso
concorsi ordinari, con cadenza biennale, nei limiti delle risorse
disponibili a legislazione vigente per il reclutamento del
personale docente, senza maggiori oneri a carico della finanza
pubblica e fermo restando il vigente regime autorizzatorio delle
assunzioni. E' comunque fatta salva la validita' delle
graduatorie di cui all' art. 1, comma 605, lettera c), della
legge 27 dicembre 2016, n. 296. Sono abrogati l'art. 5 della
legge 28 marzo 2003, n. 53, e il decreto legislativo 17 ottobre
2005, n. 227».
P.Q.M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, gli articoli 1, comma 2;
3, comma 2; 4, comma 4, della legge della Provincia di Bolzano n. 14
del 20 giugno 2016, pubblicata nel Supplemento n. 8 del Bollettino
Ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige del 21 giugno 2016, n.
25/I-II, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 10
agosto 2016.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 10
agosto 2016;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 12 agosto 2016
Avvocato dello Stato: Salvatorelli