N. 268 SENTENZA 19 ottobre - 15 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Perdita del grado, senza giudizio disciplinare, del militare condannato con sentenza definitiva non condizionalmente sospesa, per delitto non colposo che comporti la pena accessoria della interdizione temporanea dai pubblici uffici - Automatica cessazione del rapporto di impiego. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), artt. 866, comma 1, 867, comma 3, e 923, comma 1, lettera i). -(GU n.51 del 21-12-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 866,
comma 1, 867, comma 3, e 923, comma 1, lettera i), del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare),
promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con
ordinanza del 26 giugno 2015 e dal Tribunale amministrativo regionale
per la Campania con ordinanza del 5 novembre 2015 iscritte,
rispettivamente, al n. 246 del registro ordinanze 2015 e al n. 78 del
registro ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2015 e n. 16, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di costituzione di D. M. nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Marco Zambelli per D.M. e l'avvocato dello Stato
Massimo Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 26 giugno 2015, iscritta al r.o. n. 246 del
2015, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 866, comma 1, 867, comma
3, e 923 (recte: 923, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare).
Le norme impugnate prevedono che: «La perdita del grado, senza
giudizio disciplinare, consegue a condanna definitiva, non
condizionalmente sospesa, per reato militare o delitto non colposo
che comporti la pena accessoria della rimozione o della interdizione
temporanea dai pubblici uffici, oppure una delle pene accessorie di
cui all'articolo 19, comma 1, numeri 2) e 6) del codice penale» (art.
866, comma 1); «se la perdita del grado consegue a condanna penale,
la stessa decorre dal passaggio in giudicato della sentenza» (art.
867, comma 3); «1. Il rapporto di impiego del militare cessa per una
delle seguenti cause: [omissis] i) perdita del grado» (art. 923,
comma 1).
Il giudice a quo dubita che il combinato disposto delle citate
disposizioni violi l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo della
ragionevolezza della scelta operata dal legislatore, in quanto
sproporzionata, sia sotto il profilo del principio di uguaglianza, in
quanto riserva un identico trattamento a situazioni strutturalmente
diverse, equiparando gli effetti dell'interdizione perpetua a quelli
dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici.
1.1.- In particolare, il rimettente ha precisato di essere
investito del ricorso proposto da D.M. per l'annullamento del decreto
del Direttore della III Divisione della Direzione Generale per il
personale militare del Ministero della Difesa, con il quale e' stata
disposta, ai sensi degli artt. 866, comma 1, 867, comma 3 e 923 del
d.lgs. n. 66 del 2010, la perdita del grado e la contestuale
cessazione del rapporto d'impiego del militare.
Il provvedimento e' stato emesso dall'amministrazione in quanto
divenuta definitiva la condanna di D.M. a due anni, sei mesi e venti
giorni di reclusione, con contestuale interdizione temporanea dai
pubblici uffici per una durata pari a quella della pena principale
inflitta, costituendo la perdita del grado e la cessazione del
rapporto d'impiego effetto automatico dell'applicazione in sede
penale della predetta pena accessoria.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente ha osservato come
soltanto l'eventuale accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale, sollevata sui citati artt. 866, comma 1, 867, comma 3
e 923 del d.lgs. n. 66 del 2010, consentirebbe al Tribunale di
annullare il provvedimento impugnato, che si basa sull'applicazione
delle predette disposizioni ed e' immune da ulteriori vizi formali e
sostanziali.
Al riguardo viene altresi' precisato che, conformemente al
consolidato orientamento del Consiglio di Stato, la perdita di grado
e la cessazione del rapporto d'impiego costituiscono effetto
indiretto delle pene accessorie applicate in sede penale, con la
conseguenza che deve applicarsi la disciplina vigente al momento
dell'emanazione del provvedimento ablativo (cioe' i citati artt. 866,
comma 1, 867, comma 3 e 923), non quella vigente al momento della
commissione dei fatti di reato (artt. 12, lettera f e 34, numero 7,
della legge 18 ottobre 1961, n. 1168, recante «Norme sullo stato
giuridici dei vice brigadieri e dei militari di truppa dell'Arma dei
carabinieri»).
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente ha
osservato quanto segue.
1.3.1.- Il rimettente ritiene, in primo luogo, che le norme
impugnate violino l'art. 3 Cost. sotto il profilo della
ragionevolezza, richiamando la giurisprudenza costituzionale secondo
cui e' illegittima la destituzione dal rapporto di impiego senza il
previo filtro del procedimento disciplinare (vengono citate le
sentenze n. 971 del 1988, n. 40 del 1990, n. 415, n. 104 e n. 16 del
1991, n. 134 del 1992, n. 197 del 1993 e n. 363 del 1996).
Piu' precisamente il giudice a quo considera estensibili al caso
di specie i principi affermati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 363 del 1996, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34, numero 7, della l. n. 1168 del 1961,
secondo cui alla pena accessoria della rimozione conseguiva
l'automatica cessazione del rapporto d'impiego.
La circostanza che in quel caso la cessazione del rapporto
d'impiego conseguisse alla pena accessoria militare della rimozione,
e non alla pena accessoria dell'interdizione temporanea dei pubblici
uffici, non viene infatti ritenuta tale da poter discriminare le due
fattispecie. Si osserva che, in entrambi i casi, la perdita del grado
con cessazione del rapporto consegue a sanzioni penali accessorie (la
prima a reato militare e la seconda a reato comune) in modo
automatico, in conseguenza della definitivita' della sentenza che le
applica. A maggior ragione, poi, dovrebbe riconoscersi
l'irragionevolezza dell'attuale disciplina in quanto la rimozione e'
perpetua, mentre l'interdizione temporanea e' per definizione non
definitiva.
In questo modo, prosegue il rimettente, si colpiscono, senza
possibilita' di alcuna distinzione, la molteplicita' dei
comportamenti possibili nell'area degli illeciti penali cui consegue
l'interdizione temporanea dai pubblici uffici, pregiudicando il
principio di proporzione tra misure e fatti concreti cui conseguono.
1.3.2.- Il giudice a quo ritiene che l'art. 3 Cost. sia violato
anche sotto il profilo del necessario rispetto del principio di
uguaglianza, perche' equipara, ai fini della perdita del grado con
cessazione del rapporto d'impiego, gli effetti dell'interdizione
perpetua a quelli dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici:
mentre la prima pregiudica in radice qualsiasi ripresa del rapporto,
la seconda e' per definizione provvisoria, di tal che si riserva un
medesimo trattamento a situazioni strutturalmente dissimili.
Secondo il rimettente, tale valutazione non cambia anche se
rapportata alla piu' recente evoluzione normativa in materia di reati
contro la pubblica amministrazione, in quanto l'estinzione del
rapporto di lavoro e di impiego del dipendente di pubbliche
amministrazioni ed enti pubblici consegue soltanto, ai sensi
dell'art. 32-quinquies cod. pen., alla condanna alla reclusione per
un tempo non inferiore a tre anni e unicamente per determinati reati
contro la pubblica amministrazione, mentre lo stesso automatismo e'
previsto per la perdita del grado anche in caso di condanne inferiori
a tre anni e per la generalita' dei reati.
2.- Con memoria depositata il 22 ottobre 2015, si e' costituito
D.M. e, insistendo per l'accoglimento delle prospettate questioni di
legittimita' costituzionale, ha sottolineato che l'ordinanza di
rimessione ha colmato le lacune motivazionali che avevano indotto la
Corte costituzionale a dichiarare inammissibile, con la sentenza n.
276 del 2013, analoga questione sollevata in precedenza con ordinanza
di altro Tribunale.
In particolare, ad avviso della parte privata, l'attuale
ordinanza di rimessione ricostruisce con completezza il quadro
normativo, esplicita le ragioni per le quali le ragioni di
illegittimita', valide in generale per il pubblico impiego, si
estendano anche agli appartenenti ai ruoli dell'Arma dei carabinieri,
e tiene adeguatamente conto della piu' recente evoluzione normativa
in materia di reati contro la pubblica amministrazione,
dettagliatamente illustrando le condivisibili ragioni per le quali le
disposizioni impugnate debbano ritenersi violare l'art. 3 Cost., sia
sotto il profilo della ragionevolezza, sia sotto quello del principio
di uguaglianza.
3.- Con atto depositato il 15 dicembre 2015, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare
infondate le sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
In particolare, la difesa dello Stato ha osservato come sia
inidoneo a dimostrare l'assunta irragionevolezza della disciplina il
generico riferimento ad una giurisprudenza costituzionale formatasi
in un contesto normativo diverso dall'attuale, che e' caratterizzato
da una maggiore severita', ai sensi del novellato art. 32-quinquies
cod. pen., delle conseguenze sul rapporto di pubblico impiego delle
sanzioni accessorie consistenti nell'interdizione temporanea dai
pubblici uffici.
Perfettamente coerente, e in linea con l'indirizzo espresso da
questo nuovo contesto normativo, dovrebbe quindi considerarsi la
disciplina censurata, come tale esente da ogni vizio, di
irragionevolezza o disuguaglianza.
4.- Con ordinanza del 5 novembre 2015 (r.o. n. 78 del 2016), il
Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 866, comma 1,
867, comma 3 e 923, comma 1 (recte: 923, comma 1, lettera i), del
d.lgs. n. 66 del 2010, per violazione degli artt. 3, 4, 24, secondo
comma, 35 e 97 Cost.
4.1.- Il giudice a quo ha premesso di essere investito del
ricorso proposto da T.M. per l'annullamento del decreto del Direttore
della III Divisione della Direzione Generale per il personale
militare del Ministero della Difesa, con il quale e' stata disposta,
ai sensi degli artt. 866, comma 1, 867, comma 3 e 923 del d.lgs. n.
66 del 2010, la perdita del grado e la contestuale cessazione del
rapporto d'impiego del militare. Il provvedimento impugnato e' stato
emesso sulla base della sentenza n. 1354 del 14 maggio 2012 con la
quale la Corte di appello di Napoli ha sostituito con la pena
pecuniaria di euro 3.040,00 di multa, revocando il beneficio della
sospensione condizionale, la pena detentiva di mesi due e giorni
venti di reclusione, inflitta all'imputato, unitamente alla pena
accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici, con
sentenza n. 7 del 15 gennaio 2009 del Giudice dell'udienza
preliminare di Nola. L'imputazione per la quale l'imputato e' stato
condannato e' quella di cui agli artt. 110 e 323 cod. pen., per avere
intenzionalmente procurato a un terzo, nella sua qualita' di pubblico
ufficiale, l'indebito vantaggio consistito nella mancata elevazione
del verbale di contravvenzione per non avere il terzo indossato la
cintura di sicurezza.
4.2.- Lo stesso rimettente ha escluso vizi di legittimita'
formale, ritenendo cosi' la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale sulle disposizioni di cui agli artt. 866, comma 1,
867, comma 3 e 923, comma 1 del d.lgs. n. 66 del 2010, in quanto il
provvedimento amministrativo impugnato costituisce atto dovuto, a
contenuto vincolato proprio dalle predette disposizioni:
conseguentemente solo la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale delle medesime potrebbe consentire l'accoglimento del
ricorso presentato.
4.3.- In punto di non manifesta infondatezza il rimettente ha
osservato quanto segue, ritenendo in tal modo di colmare le lacune
motivazionali che hanno portato la Corte costituzionale a dichiarare
inammissibile, con la sentenza n. 276 del 2013, analoga questione
sollevata in precedenza da altro giudice.
4.3.1.- In particolare, il giudice a quo ritiene violato il
canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Sarebbe violato in primo luogo il principio, stabilito dalla
Corte, secondo cui una presunzione assoluta deve considerarsi
arbitraria se non risponde a dati di esperienza generalizzati,
riassunti nella formula dell'id quod plerumque accidit e, quindi, se
sia possibile formulare agevolmente ipotesi di accadimenti contrari
alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa (vengono
citate le sentenze n. 185 del 2015, n. 232 e n. 213 del 2013, n. 231
e n. 164 del 2011, n. 265 e n. 139 del 2010). Proprio
l'indiscriminata ampiezza del presupposto cui viene collegata la
misura espulsiva dall'Arma dei carabinieri dimostrerebbe la sua
inidoneita' a fondare una adeguata presunzione assoluta di
riprorevolezza o indegnita' morale.
Il rimettente ha ricordato come la Corte costituzionale abbia da
tempo affermato il principio secondo cui, nel campo della potesta'
disciplinare come nell'area penale, sussiste l'esigenza di esclusione
di sanzioni rigide, imponendo l'art. 3 Cost. una gradualita'
sanzionatoria che assicuri adeguatezza tra illecito e irroganda
sanzione (viene richiamata la sentenza n. 270 del 1986).
Corollario di tale principio viene ritenuto quello della
necessaria mediazione del procedimento disciplinare, che ha portato
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 971 del 1988, a
dichiarare l'illegittimita' della destituzione di diritto, che era
prevista dall'art. 85, lettera a), del decreto del Presidente della
Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti gli impiegati civili dello Stato).
Il vulnus rappresentato dall'automatismo della massima sanzione
disciplinare, senza possibilita' di discriminare tra i molteplici
possibili comportamenti, e' stato ribadito da molteplici ulteriori
sentenze della Corte (segnatamente vengono richiamate le sentenze n.
40 e n. 158 del 1990, n. 16 e n. 104 del 1991, n. 197 del 1993, n.
363 del 1996), fino a che il legislatore - con l'art. 9 della legge 7
febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione
condizionale della pena e destituzioni dei pubblici dipendenti) - ha
espunto dall'ordinamento la destituzione del pubblico dipendente a
seguito di condanna penale, abrogando ogni contraria disposizione.
Tale assetto normativo e' poi stato confermato dalla legge 27
marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), nonche'
dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttivita' del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni).
Assodato, dunque, il principio del divieto di automatismi
sanzionatori a seguito di condanna penale, sussistente nei rapporti
tra procedimento penale e disciplinare, il giudice rimettente ha
rilevato come nella specie venga in rilievo il piu' specifico
problema degli (eventuali) effetti destitutori di una pena accessoria
interdittiva.
Sul punto, ha ricordato il giudice a quo, la Corte costituzionale
con la sentenza n. 286 del 1999 ha ritenuto legittima la previsione
di detto effetto destitutorio in rapporto all'interdizione perpetua
dai pubblici uffici.
Tuttavia, mentre l'interdizione perpetua risulta strutturalmente
incompatibile con qualsiasi prosecuzione del rapporto d'impiego
pubblico, non cosi' puo' ritenersi per l'interdizione temporanea,
caratterizzata ontologicamente dalla sua provvisorieta'.
D'altro canto, la Corte costituzionale, con specifico riguardo
alla perdita del grado dei militari appartenenti all'Arma dei
carabinieri, ha gia' ritenuto necessaria la mediazione di un
procedimento disciplinare anche nel caso di applicazione della pena
accessoria della rimozione, che nell'ordinamento militare e' una
sanzione interdittiva addirittura di carattere permanente,
dichiarando illegittime le norme che la prevedevano (sentenza n. 363
del 1996).
Da questo punto di vista, la provvisorieta' strutturale della
pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici
porterebbe, ad avviso del rimettente, a ritenere a maggior ragione
estensibile alla disciplina qui scrutinata i principi affermati dalla
Corte costituzionale con la citata sentenza n. 363 del 1996 a
proposito della pena accessoria militare della rimozione, con
riferimento alla disciplina previgente.
Del resto, ha osservato il giudice a quo, anche il novellato art.
32-quinquies cod. pen. subordina pur sempre l'estinzione del rapporto
d'impiego, conseguente alla pena accessoria dell'interdizione
temporanea dai pubblici uffici, alla presenza di ulteriori
presupposti (rappresentati da determinati e qualificati titoli di
reato e da una pena principale non inferiore a due anni di
reclusione) che, per la specificita' del titolo e la gravita'
concreta del fatto, consentano di giustificare l'esclusione del
procedimento disciplinare per la sanzione espulsiva.
Secondo il rimettente, proprio l'assenza di tali ulteriori
presupposti per l'appartenente all'Arma dei carabinieri e
l'abnormita' delle conseguenze dovute all'indiscriminata latitudine
dei comportamenti per i quali puo' intervenire l'interdizione
temporanea, determinano, con riferimento alla disciplina sospettata
d'illegittimita', il venir meno di quel necessario rapporto di
congruita' e di intrinseca ragionevolezza tra misura ed esigenze da
tutelare, che deve sussistere ai sensi dell'art. 3 Cost.
In realta', lo stesso caso concreto sottoposto all'esame del
giudice a quo evidenzia un'ipotesi di particolare levita' che rende
chiara l'esigenza della mediazione di un procedimento disciplinare
attraverso il quale valutare la portata del concreto comportamento
realizzato, in rapporto all'effetto destitutorio che se ne vuole far
derivare, fornendo cosi' un agevole esempio contrario che smentisce
la generalizzazione posta a base della presunzione assoluta che
determina l'automatismo espulsivo ai sensi degli artt. 866, comma 1,
867, comma 3 e 923, comma 1, del d.lgs. n. 66 del 2010.
4.3.2.- Il giudice a quo ritiene che la disciplina in esame violi
anche il principio di uguaglianza codificata dall'art. 3 Cost., in
quanto equipara ai fini dell'automatismo espulsivo situazioni
strutturalmente diverse quali l'interdizione temporanea e quella
perpetua.
Ne' tale ingiustificata omologazione, secondo il rimettente,
potrebbe trovare spiegazione nel particolare status militare del
carabiniere, tanto piu' che viene posta in discussione non la
possibilita' di prevedere una misura espulsiva, ma il modo in cui si
perviene a tale risultato, attraverso un automatismo che esclude il
procedimento disciplinare, riservando cosi' ai carabinieri un
trattamento deteriore che la Corte costituzionale aveva gia' ritenuto
non giustificato dal loro status di militari (viene citata la
sentenza n. 126 del 1995).
Del resto, osserva il giudice a quo, la disparita' di trattamento
risulta particolarmente evidente nel caso di specie dove l'episodio
concreto, che ha portato alla condanna, afferisce ad attribuzioni di
polizia stradale, come tali esercitate anche da personale non
militare, che non incorrerebbe in simile automatismo.
4.3.3.- Ad avviso del giudice rimettente le norme censurate
violano anche il diritto di difesa garantito dall'art. 24, secondo
comma, Cost., in quanto precludono all'interessato ogni possibilita'
di far valere le proprie ragioni in relazione alla misura espulsiva
dall'Arma dei carabinieri, ragioni che avrebbero potuto trovare
adeguato spazio nel solo procedimento disciplinare, escluso invece in
radice dal ricordato automatismo.
4.3.4.- Il giudice a quo ritiene, inoltre, che le norme censurate
pregiudichino il diritto al lavoro dell'interessato, tutelato dagli
artt. 4 e 35 Cost., posto che la cessazione del rapporto di impiego,
in considerazione della marcata connotazione specialistica
dell'attivita' svolta, impedirebbe ogni plausibile possibilita' di
reinserimento nel mondo del lavoro.
4.3.5.- Secondo il rimettente, infine, l'automatismo
precluderebbe ogni possibile valutazione della pubblica
amministrazione sulla possibilita' di una proficua prosecuzione del
rapporto d'impiego, cosi' da incidere sul buon andamento
dell'amministrazione militare sotto il profilo della migliore
utilizzazione delle risorse professionali e da violare il canone
previsto dall'art. 97 Cost.
5.- Con atto depositato il 10 maggio 2016, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di respingere le
sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
Secondo la difesa dello Stato il rimettente non avrebbe tenuto
conto dell'orientamento espresso dalla Corte, per il quale misure
espulsive, come quelle in esame, possono essere giustificate
dall'esigenza di dare attuazione alle pene accessorie previste dal
legislatore penale.
La ragionevolezza della previsione del meccanismo espulsivo,
anche in presenza di una interdizione temporanea dai pubblici uffici,
sarebbe dimostrata dalla peculiarita' dello status di militare del
carabiniere, il cui comportamento deve essere sempre improntato alla
massima rettitudine e onesta', cosi' da rendere impensabile la
riammissione in servizio dopo il periodo di interdizione temporanea
conseguito alla condanna penale, non condizionalmente sospesa, di per
se' dimostrativa del disvalore sociale della condotta, cosi' da
giustificare l'estromissione del suo autore dall'Arma dei
carabinieri.
Ingiustificato sarebbe poi il richiamo al diritto al lavoro,
posto che tale diritto non e' incompatibile con la necessita' di
assicurare al datore di lavoro l'adozione di misure rigorose per
salvaguardare il buon andamento e l'efficienza dell'amministrazione.
Cio' dimostrerebbe altresi' l'inconferenza del richiamo al
principio di cui all'art. 97 Cost., posto che la normativa denunciata
risulta funzionale proprio a garantire il buon andamento della
pubblica amministrazione.
Quanto, infine, alla dedotta violazione del diritto di difesa ex
art. 24, secondo comma, Cost., l'Avvocatura generale dello Stato ha
osservato che, seguendo la tesi del rimettente, qualsiasi
provvedimento vincolato della pubblica amministrazione determinerebbe
un vulnus costituzionale: l'assurdita' della predetta conclusione
dimostrerebbe, pertanto, l'infondatezza della censura.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 26 giugno 2015 il Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 866, comma 1, 867, comma 3 e 923 (recte: 923, comma 1,
lettera i, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare).
Secondo la prospettazione del rimettente, per effetto delle
disposizioni impugnate, il passaggio in giudicato della sentenza di
condanna, non condizionalmente sospesa, per delitto non colposo che
comporti la pena accessoria della interdizione temporanea dai
pubblici uffici, determina la perdita del grado senza giudizio
disciplinare; a sua volta, la perdita del grado e' causa automatica
di cessazione del rapporto di impiego del militare.
La disciplina in esame violerebbe l'art. 3 Cost. sotto molteplici
profili: anzitutto, sarebbe frutto di una scelta legislativa
incongrua e sproporzionata, come tale del tutto irragionevole;
inoltre, essa riserverebbe un identico trattamento, la cessazione
automatica del rapporto di impiego, a situazioni strutturalmente
diverse, per di piu' equiparando gli effetti della interdizione
temporanea a quelli della interdizione perpetua dai pubblici uffici.
2.- Con ordinanza del 5 novembre 2015, il Tribunale
amministrativo regionale per la Campania ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale delle medesime disposizioni contenute
negli artt. 866, comma 1, 867, comma 3 e 923, comma 1 (recte: 923,
comma 1, lettera i), del d.lgs. n. 66 del 2010, per violazione degli
artt. 3, 24, secondo comma, 4, 35 e 97 Cost.
Il giudice a quo ritiene che la disciplina in esame sia
intrinsecamente irragionevole, perche' prevedendo, a determinate
condizioni, l'automatica perdita del grado senza procedimento
disciplinare - la quale, a sua volta, e' causa di automatica
cessazione del rapporto di impiego - violerebbe il principio di
gradualita' e proporzione delle sanzioni.
La violazione sarebbe particolarmente evidente nella specie
sottoposta a giudizio, in cui l'espulsione automatica del militare e'
conseguente ad una condanna per abuso lieve di ufficio, per non avere
l'interessato elevato una contravvenzione stradale consistente nel
mancato utilizzo delle cinture di sicurezza.
L'automatismo della cessazione dal servizio determinerebbe,
inoltre, una violazione del principio di uguaglianza. Si
verificherebbe, infatti, una ingiustificata disparita' di trattamento
tra il militare che incorra nella ricordata sanzione penale
accessoria temporanea, per la quale e' previsto un automatismo
espulsivo, rispetto allo stesso militare che sia soggetto all'analoga
sanzione penale militare accessoria della rimozione, per la quale la
perdita del grado e la cessazione dal servizio sono invece
subordinate alle valutazioni da compiersi in un procedimento
disciplinare. Parimenti ingiustificata sarebbe poi la disparita' di
trattamento rispetto al pubblico impiegato la cui posizione, per
analoga interdizione temporanea dai pubblici uffici, dovrebbe invece
essere vagliata in procedimento disciplinare all'uopo previsto dalla
legge.
Oltre ai ricordati profili di violazione dell'art. 3 Cost., il
rimettente ravvisa altresi' la contestuale violazione: dell'art. 24,
secondo comma, Cost., in quanto l'automatismo della perdita del grado
e la conseguente cessazione dal servizio impedirebbero
all'interessato qualsiasi difesa in merito all'applicazione delle
ricordate misure disciplinari; degli artt. 4 e 35 Cost., in quanto il
predetto automatismo finirebbe per pregiudicare il diritto al lavoro;
dell'art. 97 Cost., in quanto il medesimo automatismo
pregiudicherebbe il buon andamento della pubblica amministrazione,
impedendo all'amministrazione interessata ogni valutazione sulla
perdurante opportunita' della permanenza in servizio e, quindi, sulla
migliore utilizzazione delle risorse professionali.
3.- In via preliminare deve osservarsi che le questioni sollevate
con le due descritte ordinanze hanno ad oggetto le medesime
disposizioni e lamentano la violazione di parametri almeno
parzialmente coincidenti. Ai fini di una decisione congiunta e'
percio' opportuna la riunione dei relativi giudizi.
4.- Sempre in via preliminare, deve osservarsi, che la
costituzione della parte privata D.M. e' pienamente ammissibile, in
quanto si tratta di parte nel giudizio a quo.
5.- Non sono state eccepite, ne' risultano, cause di
inammissibilita' delle sollevate questioni, dovendosi escludere che
le ordinanze introduttive del presente giudizio soffrano delle
medesime carenze che hanno indotto questa Corte, con la sentenza n.
276 del 2013, a dichiarare inammissibile analoga questione sollevata
sul solo art. 866 del d.lgs. n. 66 del 2010, per incompleta
ricostruzione del quadro normativo e insufficienza di motivazione.
Invero, entrambi i Tribunali rimettenti si sono confrontati con
la precedente sentenza di inammissibilita' e hanno colmato le
numerose lacune che avevano allora indotto questa Corte a ritenere
che la questione di legittimita' non fosse sufficientemente precisata
nei suoi termini essenziali, ne' fosse sufficientemente sorretta da
un adeguato iter argomentativo, alla luce della complessita' del
quadro normativo in cui la disposizione censurata doveva essere
collocata.
Non cosi' nel caso oggi all'esame della Corte. I giudici
rimettenti hanno ricostruito con completezza il quadro normativo di
riferimento, anche alla luce delle piu' recenti evoluzioni
legislative, hanno dato adeguato conto della giurisprudenza
costituzionale e comune sul tema, si sono fatti carico delle
necessarie precisazioni in ordine alle peculiarita' delle funzioni
dell'Arma dei carabinieri, attinenti alla pubblica sicurezza e
all'ordine pubblico, e hanno precisato l'oggetto della questione,
individuandolo nelle disposizioni, congiuntamente interpretate, di
cui agli art. 866, comma 1, 867, comma 3 e 923 del citato d.lgs. n.
66 del 2010.
Al riguardo deve solo osservarsi che, in riferimento a
quest'ultima disposizione, la censura non investe l'intero articolo,
ma deve essere circoscritta al solo comma 1, lett. i). Tra le
numerose cause di cessazione del rapporto di impiego enumerate
nell'intero corpo dell'art. 923, viene in rilievo, nel presente
giudizio, solo quella connessa alla «perdita del grado», indicata
appunto al comma 1, lett. i), come si evince inequivocabilmente dalla
puntuale motivazione delle due ordinanze di rimessione. Ad essa,
dunque, deve limitarsi il giudizio di questa Corte.
6.- Nel merito la questione e' fondata in riferimento all'art. 3
Cost., sia per contrasto con il fondamentale canone di ragionevolezza
e proporzionalita', a cui tutte le leggi debbono conformarsi, sia per
violazione del principio di eguaglianza.
6.1.- Le disposizioni impugnate prevedono un caso di automatica
cessazione del rapporto di pubblico impiego, applicabile al personale
militare.
Per effetto del congiunto operare delle disposizioni censurate -
artt. 866, comma 1, 867, comma 3 e 923, comma 1, lettera i), del
d.lgs. n. 66 del 2010 - il militare che abbia subito una condanna
penale, non condizionalmente sospesa, per la quale e' prevista la
pena accessoria della interdizione temporanea dai pubblici uffici,
cessa automaticamente e definitivamente dal servizio a partire dal
passaggio in giudicato della sentenza di condanna. Infatti, l'art.
923, comma 1, lettera i) stabilisce la cessazione dal servizio del
militare in caso di «perdita del grado». A sua volta, ai sensi
dell'art. 866, comma 1, la «perdita del grado» consegue, «senza
giudizio disciplinare», alla condanna definitiva, non
condizionalmente sospesa, per delitto non colposo che comporti
l'interdizione temporanea dai pubblici uffici. In proposito, l'art.
867, comma 3, precisa che la perdita del grado decorre dal passaggio
in giudicato della sentenza di condanna.
L'esplicita previsione che la cessazione dal servizio avviene
«senza giudizio disciplinare» (art. 866, comma 1) e con decorrenza
dal «passaggio in giudicato» della sentenza penale di condanna (art.
867, comma 3) attesta inequivocabilmente il carattere automatico
della misura destitutoria.
6.2.- La giurisprudenza costituzionale e' costante nell'affermare
l'illegittimita' costituzionale dell'automatica destituzione da un
pubblico impiego a seguito di sentenza penale, senza la mediazione
del procedimento disciplinare.
Questa Corte ha, infatti, chiarito che la sanzione disciplinare
va graduata, di regola, nell'ambito dell'autonomo procedimento a cio'
preposto, secondo criteri di proporzionalita' e adeguatezza al caso
concreto, e non puo' pertanto costituire l'effetto automatico e
incondizionato di una condanna penale (sentenze n. 234 del 2015, n. 2
del 1999, n. 363 del 1996, n. 220 del 1995, n. 197 del 1993, n. 16
del 1991, n. 158 del 1990, n. 971 del 1988 e n. 270 del 1986),
neppure quando si tratti di rapporto di servizio del personale
militare (ad esempio, sentenze n. 363 del 1996 e n. 126 del 1995).
Solo eccezionalmente l'automatismo potrebbe essere giustificato:
segnatamente quando la fattispecie penale abbia contenuto tale da
essere radicalmente incompatibile con il rapporto di impiego o di
servizio, come ad esempio quella sanzionata anche con la pena
accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici ex art. 28,
secondo comma, cod. pen. (sentenze n. 286 del 1999 e n. 363 del 1996)
o dell'estinzione del rapporto di impiego ex art. 32-quinquies cod.
pen.
Queste ragioni di incompatibilita' assoluta con la prosecuzione
del rapporto di impiego - che giustifica l'automatismo destitutorio
non come sanzione disciplinare, ma come effetto indiretto della pena
gia' definitivamente inflitta - non sussiste in relazione
all'interdizione temporanea dai pubblici uffici ex art. 28, terzo
comma, cod. pen., connotata per definizione da un carattere
provvisorio e, quindi, tale da non escludere la prosecuzione del
rapporto momentaneamente interrotto.
Da qui l'intrinseca irrazionalita' della disciplina censurata che
collega automaticamente - senza possibilita' di alcuna valutazione
discrezionale sulla proporzionale graduazione della sanzione
disciplinare nel caso concreto - una grave conseguenza irreversibile
ad una misura temporanea che, di per se', non la implica
necessariamente.
6.3.- Ne' si versa, nella specie, in un caso in cui l'automatismo
destitutorio si giustifica in vista della necessita' di tutelare la
collettivita' dalla pericolosita' sociale del condannato, quale gia'
accertata nel procedimento penale.
Vero e' che questa Corte, in nome di tale esigenza di protezione
della collettivita', ha ritenuto non illegittima la previsione -
contenuta nell'art. 8, comma 1, lettera c), del d.P.R. 25 ottobre
1981, n. 737 (Sanzioni disciplinari per il personale
dell'Amministrazione di pubblica sicurezza e regolamentazione dei
relativi procedimenti) - dell'automatica cessazione dal servizio del
personale appartenente all'amministrazione di pubblica sicurezza a
cui, in sede penale, sia stata applicata una misura di sicurezza
personale (cosi', ad esempio, nella sentenza n. 112 del 2014).
E' altresi' vero, pero', che la misura di sicurezza ha come
presupposto necessario della sua applicazione l'accertamento in
concreto della pericolosita' sociale della persona che vi e'
soggetta. Sicche' la Corte ha ritenuto non irragionevole la scelta
del legislatore di prevedere una presunzione assoluta di
incompatibilita' con il rapporto di servizio nell'ambito
dell'amministrazione della pubblica sicurezza, della persona
sottoposta a misura di sicurezza personale.
L'interdizione temporanea dai pubblici uffici - di cui si tratta
nel caso sottoposto all'attuale giudizio della Corte costituzionale -
non e', invece, una misura di sicurezza che si applica esclusivamente
a persone socialmente pericolose, ma e' soltanto una pena accessoria.
6.4. Una presunzione assoluta (nella specie di incompatibilita'
con il rapporto di servizio) deve poi essere rispettosa dei canoni
esplicitati dalla Corte in proposito.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, infatti, «le
presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale
della persona, violano il principio di eguaglianza, se sono
arbitrarie e irrazionali, cioe' se non rispondono a dati di
esperienza generalizzati, riassunti nella formula dell'id quod
plerumque accidit», con la conseguenza che «l'irragionevolezza della
presunzione assoluta si puo' cogliere tutte le volte in cui sia
"agevole" formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla
generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (ex multis,
sentenze n. 185 del 2015, n. 232 e n. 213 del 2013, n. 182 e n. 164
del 2011, n. 265 e n. 139 del 2010).
Tali principi sono violati dalle disposizioni sottoposte allo
scrutinio della Corte nel giudizio in esame.
Nella specie, proprio in uno dei procedimenti a quibus (r.o. n.
78 del 2016), si rinviene una chiara esemplificazione di un
accadimento reale che smentisce la generalizzazione legislativa. Si
tratta, segnatamente, di un militare condannato alla pena detentiva
di mesi due e giorni venti di reclusione per abuso lieve d'ufficio.
Nel caso di specie, il condannato, agendo nella sua qualita' di
pubblico ufficiale, ha procurato intenzionalmente a un terzo
(conducente di un'auto) un indebito vantaggio, consistente nella
mancata elevazione del verbale di contravvenzione stradale, per non
avere questi indossato la cintura di sicurezza. Nella sentenza
definitiva di condanna, con la quale la pena detentiva e' stata
sostituita con quella pecuniaria, sono stati evidenziati gli elementi
di tenuita' del fatto e lieve offensivita' in concreto, che
contrastano con l'abnormita' delle conseguenze derivanti
dall'applicazione della massima sanzione disciplinare, basata sulla
mera presunzione di pericolosita' o indegnita' del pubblico
ufficiale.
Dunque, a causa dell'ampiezza dei presupposti a cui viene
collegata l'automatica cessazione dal servizio, le disposizioni
impugnate non possono validamente fondare, in tutti i casi in esse
ricompresi, una presunzione assoluta di inidoneita' o indegnita'
morale o, tanto meno, di pericolosita' dell'interessato, tale da
giustificare una sanzione disciplinare cosi' grave come la perdita
del grado con conseguente cessazione dal servizio.
L'automatica interruzione del rapporto di impiego e', infatti,
suscettibile di essere applicata a una troppo ampia generalita' di
casi, rispetto ai quali e' agevole formulare ipotesi in cui essa non
rappresenta una misura proporzionata rispetto allo scopo perseguito.
Di qui, l'irragionevolezza delle disposizioni oggetto di
giudizio, e la conseguente violazione dell'art. 3 Cost. sotto questo
profilo.
6.5.- La disciplina censurata viola anche il principio di
uguaglianza, in quanto sottopone a un ingiustificato trattamento
deteriore l'appartenente all'Arma dei carabinieri rispetto ai
dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche.
Per questi ultimi, infatti, il legislatore aveva disposto il
radicale divieto di «destituzioni di diritto» per condanna penale, in
virtu' dell'art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in
tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e
destituzione dei pubblici dipendenti).
Successivamente sono intervenute altre disposizioni, tra le quali
si deve ricordare l'art. 32-quinquies cod. pen., inserito dall'art. 5
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche),
modificato dall'art. 1, comma 75, lettera b), della legge 6 novembre
2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell'illegalita' nella pubblica amministrazione) e, poi,
dall'art. 1 della legge 27 maggio 2015, n. 69 (Disposizioni in
materia di delitti contro la pubblica amministrazione, di
associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio). La disposizione
stabilisce che in casi tassativamente indicati si applica la
cessazione automatica del rapporto di impiego, peraltro non come
sanzione disciplinare, ma come pena accessoria. In particolare, si
deve trattare di condanne per i delitti di cui agli articoli 314,
primo comma, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo comma, e 320
cod. pen., per i quali sia stata in concreto inflitta la pena della
reclusione per un tempo non inferiore a due anni. L'art. 32-quinquies
cod. pen. ha, pertanto, una portata applicativa ben circoscritta e
delimitata da precisi requisiti qualitativi e quantitativi, che non
puo' in alcun modo essere assimilata all'ampiezza delle fattispecie
che possono determinare la cessazione del rapporto di servizio del
personale militare ai sensi degli impugnati artt. 866, 867 e 923 del
Codice dell'ordinamento militare.
Per i casi non rientranti nel citato art. 32-quinquies cod. pen.,
l'art. 5, comma 4, della legge n. 97 del 2001 prevede, invece,
l'instaurazione di un apposito procedimento disciplinare.
Anche tale disparita' di trattamento non trova ragionevole
giustificazione, considerato che questa Corte ha gia' avuto occasione
di affermare che il peculiare status dei militari, che pure esige il
rispetto di severi codici di rettitudine e onesta', non puo'
costituire di per se' una valida ragione a sostegno di una
discriminazione del personale militare rispetto agli impiegati civili
dello Stato sotto il profilo delle garanzie procedimentali poste a
presidio del diritto di difesa, che risultano altresi' strumentali al
buon andamento dell'amministrazione militare (sentenza n. 126 del
1995).
Di qui anche la conseguente violazione degli artt. 24 e 97 Cost.
7.- Le rilevate ragioni di illegittimita' costituzionale assumono
rilievo assorbente degli ulteriori parametri dedotti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale degli articoli 866,
comma 1, 867, comma 3 e 923, comma 1, lettera i), del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare),
nella parte in cui non prevedono l'instaurarsi del procedimento
disciplinare per la cessazione dal servizio per perdita del grado
conseguente alla pena accessoria della interdizione temporanea dai
pubblici uffici.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA