Ricorso proposto dalla Regione Veneto (codice fiscale 80007580279
-  P.IVA  02392630279),  in  persona  del  Presidente  della   Giunta
Regionale  dott.  Luca  Zaia   (codice   fiscale   ZAILCU68C27C957O),
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale  del  Veneto  n.
1775 del 7 novembre  2016  (all.  1),  rappresentato  e  difeso,  per
mandato  a  margine  del  presente  atto,  tanto  unitamente   quanto
disgiuntamente,   dagli   avv.ti   Ezio   Zanon    (codice    fiscale
ZNNZEI57L07B563K)  coordinatore  dell'Avvocatura  regionale  e  Luigi
Manzi  (codice  fiscale  MNZLGU34E15H501V)  del  Foro  di  Roma,  con
domicilio eletto presso  lo  studio  di  quest'ultimo  in  Roma,  Via
Confalonieri, n. 5  (per  eventuali  comunicazioni:  fax  06/3211370,
posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org ). 
    Contro il Presidente del  Consiglio  dei  ministri  pro  tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello  Stato,  presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei  Portoghesi,  n.  12
per la dichiarazione di illegittimita'  costituzionale  dell'art.  5,
comma 1, lett. a), dell'art. 13, comma  1,  lett.  a)  e  comma  2  e
dell'art. 63 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179,  recante
«Modifiche e integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di
cui  al  decreto  legislativo  7  marzo  2005,  n.   82,   ai   sensi
dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015,  n.  124,  in  materia  di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,  pubblicato  nella
Gazzetta Ufficiale, Serie generale n. 214 del 13 settembre  2016  per
violazione degli articoli 117, comma II, lett. r) e quarto comma, 118
e 119,  oltreche'  del  principio  di  leale  collaborazione  di  cui
all'art. 120 Cost. 
 
                               Motivi 
 
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, lett.  a)  del
decreto legislativo 26 agosto 2016,  n.  179,  per  violazione  degli
articoli 117, secondo comma lett.  r)  e quarto  comma  e  118  della
Costituzione. 
    L'art. 5, comma 1, letta) del decreto legislativo 26 agosto 2016,
n. 179, ha apportato modifiche all'articolo 5 del decreto legislativo
n. 82 del 2005, recante il Codice dell'amministrazione digitale. 
    In particolare, per effetto di esso, il comma 1 e' sostituito dal
seguente: «I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, sono  obbligati
ad accettare, tramite la piattaforma di cui al comma 2,  i  pagamenti
spettanti  a  qualsiasi  titolo  attraverso  sistemi   di   pagamento
elettronico,  ivi  inclusi,  per  i  micropagamenti,  quelli   basati
sull'uso del credito  telefonico.  Resta  ferma  la  possibilita'  di
accettare  anche  altre  forme  di   pagamento   elettronico,   senza
discriminazione in relazione allo schema di pagamento  abilitato  per
ciascuna  tipologia  di  strumento  di  pagamento  elettronico   come
definita  ai  sensi  dell'articolo  2,  punti  33)  34)  e  35)   del
regolamento UE 2015/751 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29
aprile 2015 relativo alle commissioni interbancarie sulle  operazioni
di pagamento basate su carta.» 
    Tale disposizione, laddove prevede  un  obbligo  anche  a  carico
dell'amministrazione regionale di accettare i pagamenti  spettanti  a
qualsiasi  titolo  attraverso  sistemi  di   pagamento   elettronico,
trasmoda  la  competenza  esclusiva  dello  Stato   in   materia   di
«coordinamento  informativo  statistico  e   informatico   dei   dati
dell'amministrazione  statale,  regionale   e   locale»,   vincolando
puntualmente le Regioni ad una specifica modalita' di  ricezione  dei
pagamenti e con cio' ledendone l'autonomia gestoria  in  ordine  alla
determinazione  delle  modalita'  di  svolgimento  del  servizio   di
riscossione  in  relazione  alle  molteplici  e  variegate  attivita'
affidate alle loro cure. 
    A tale riguardo si e' consapevoli che la lett. r) dell'art.  117,
comma 2, Cost., prevede che il coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale
e' di competenza legislativa esclusiva statale. 
    Cosi' come si e' anche consapevoli che, a tal  riguardo,  codesta
Ecc.ma Corte (si veda prima tra tutte la sentenza n. 17 del 2004)  ha
sul tema precisato che il coordinamento cui  si  riferisce  la  norma
serve ad assicurare «una comunanza di linguaggi, procedure e standard
omogenei, in modo da permettere  la  comunicabilita'  tra  i  sistemi
informatici della pubblica amministrazione.» 
    In  particolare  la  giurisprudenza  costituzionale  ha  in  piu'
occasioni affermato che  il  potere  esercitato  dallo  Stato  ha  un
contenuto meramente tecnico (sent. n. 17 del 2004) e che non preclude
autonome  iniziative  regionali  tese  alla  razionale  ed   efficace
organizzazione di basi dei dati disponibili (sent. n. 271/2005). 
    La disposizione in parola, dunque, non solo  esula  completamente
dalle finalita' sottese  alla  competenza  delineata  dall'art.  117,
comma secondo, lett. r), ma pone dei vincoli organizzatori e  gestori
alle Regioni che non trovano alcuna fondamento in alcun altro  ambito
materiale affidato alla competenza esclusiva dello Stato. 
    La finalita', di  implementazione  dell'uso  degli  strumenti  di
pagamento digitale, per essere ritenuta costituzionalmente  legittima
avrebbe  dovuto  lasciare  comunque  alle  Regioni  la  liberta'   di
organizzazione del proprio servizio di riscossione, pur nel  rispetto
degli standard operativi indicati nel comma che si impugna. 
    L'obbligo infatti di «accettare, tramite la piattaforma di cui al
comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso  sistemi
di pagamento elettronico (...)» comporta infatti anche  l'obbligo  di
accettare la stessa piattaforma e le  limitazioni  che  derivano  dal
fatto che solo questa abilita i mezzi  di  pagamento  informatico  da
essa stessa accettati. 
    Questo con evidente detrimento della possibilita'  di  scelta  da
parte  delle  Regioni  di  eventuali  altre  modalita'  dalle  stesse
ritenute piu' opportune avendo riguardo alle  molteplici  ipotesi  di
ricezione di denaro che hanno o possono porre  in  essere  attraverso
mezzi informatizzati. 
    La  determinazione   infatti   degli   standard   tecnologici   e
informatici, che permettono sia «i pagamenti  spettanti  a  qualsiasi
titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico» sia «altre  forme
di pagamento elettronico, senza  discriminazione  in  relazione  allo
schema di pagamento abilitato per ciascuna tipologia di strumento  di
pagamento  elettronico  (...)»,  che   costituisce   una   competenza
esclusiva dello stato, non puo' smodare  nell'escludere  la  facolta'
delle Regioni di accettare o attivare altre  modalita'  di  pagamento
elettronico o svolgere attivita' di riscossione non considerate dalla
piattaforma di cui al comma 2 dello stesso art. 5, anche  utilizzando
gli standard  e  le  modalita'  tecnologiche  attivate  o  attivabili
nell'ambito della piattaforma medesima. 
    Per tali ragioni tale  norma  deve  ritenersi  costituzionalmente
illegittima in quanto eccedente i limiti della competenza legislativa
dello Stato e perche' lesiva dell'autonomia organizzatoria  regionale
e percio' violativa dell'art. 117, comma secondo, lett. r)  e  quarto
comma nonche' 118 Cost. 
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 1,  lett.  a)  e
comma  2  del  decreto  legislativo  26  agosto  2016,  n.  179,  per
violazione degli articoli 117, secondo comma lett. r) e quarto comma,
118 e 119 della Costituzione e del principio di leale  collaborazione
di cui all'art. 120 Cost. 
    L'art. 13, comma 2 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179
statuisce che: «Dopo l'art. 14 del decreto legislativo n. 82 del 2005
e' inserito il seguente: 
    «14-bis (Agenzia per  l'Italia  digitale).  -  1.  L'Agenzia  per
l'Italia  Digitale  (AgID)  e'  preposta  alla  realizzazione   degli
obiettivi  dell'Agenda  Digitale  Italiana,  in  coerenza   con   gli
indirizzi dettati dal Presidente del Consiglio  dei  ministri  o  dal
Ministro  delegato,  e  con  l'Agenda  digitale  europea.  AgID,   in
particolare, promuove l'innovazione digitale nel Paese  e  l'utilizzo
delle  tecnologie   digitali   nell'organizzazione   della   pubblica
amministrazione e nel rapporto tra questa, i cittadini e le  imprese,
nel rispetto dei principi di legalita', imparzialita' e trasparenza e
secondo criteri di efficienza, economicita' ed efficacia. Essa presta
la propria collaborazione  alle  istituzioni  dell'Unione  europea  e
svolge  i  compiti  necessari  per   l'adempimento   degli   obblighi
internazionali assunti dallo Stato nelle materie di competenza. 
    2. AgID svolge le funzioni di: (omissis) 
      b)  programmazione  e  coordinamento  delle   attivita'   delle
amministrazioni per l'uso delle tecnologie dell'informazione e  della
comunicazione,  mediante  la  redazione  e  la  successiva   verifica
dell'attuazione del Piano triennale per l'informatica nella  pubblica
amministrazione  contenente   la   fissazione   degli   obiettivi   e
l'individuazione dei principali interventi di sviluppo e gestione dei
sistemi informativi  delle  amministrazioni  pubbliche.  Il  predetto
Piano e' elaborato dall'AgID, anche  sulla  base  dei  dati  e  delle
informazioni  acquisiti  dalle  pubbliche  amministrazioni   di   cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001,  ed  e'
approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri  o  dal  Ministro
delegato entro il 30 settembre di ogni anno». 
    Tra le competenze attribuite all'AgID e'  prevista  la  redazione
del Piano triennale per l'informatica nella pubblica  amministrazione
il quale non ha contenuti solo programmatici ma pur anche specifici e
puntuali sotto forma di individuazione di interventi  di  sviluppo  e
gestione dei sistemi  informativi  delle  amministrazioni  pubbliche,
cosi' come, ad esempio, previsto dalla successiva  lettera  d)  dello
stesso articolo. 
    In tal modo si eccede rispetto  alle  finalita'  e  al  contenuto
sotteso alla materia di cui alla lett. r) del comma  2  dell'art.  17
Cost.,  come  declinato  dalla   giurisprudenza   costituzionale   in
precedenza menzionata, consentendo al Governo di imporre  anche  alle
Regioni  interventi  o  moduli  idonei   a   incidere   ed   alterare
l'organizzazione regionale e le modalita'  di  esercizio  dei  propri
poteri. Con cio'  comprimendo  l'autonomia  organizzatoria  regionale
riconosciuta dall'art. 117 quarto comma Cost. e  118  Cost.  in  modo
tale da ledere pur anche l'autonomia finanziaria di cui all'art.  119
Cost., potendo un organo dello Stato imporre modalita'  organizzative
e gestorie idonee a incidere su voci di spesa, richiedendo interventi
attuativi onerosi. 
    Peraltro  anche  nell'ipotesi  in  cui  si  volesse   evocare   a
giustificazione di tale disposizione una avocazione di competenza  in
sussidiarieta', mancherebbe nel caso di  specie  qualunque  forma  di
partecipazione da parte della autonomie territoriali, con conseguente
violazione del canone di leale collaborazione  di  cui  all'art.  120
Cost. 
    Ne' a sanare tale illegittimita' si puo'  addurre  la  previsione
dell'art. 14, comma 2 del Codice della amministrazione  digitale,  il
quale prevede il coinvolgimento della Conferenza  Unificata,  ma  con
generico riguardo agli indirizzi utili per  la  realizzazione  di  un
processo di digitalizzazione dell'azione amministrativa coordinato  e
condiviso  e  per  l'individuazione  delle  regole  tecniche  di  cui
all'art. 71 del medesimo Codice. Indirizzi che assumono una rilevanza
solo indiretta e marginale rispetto al contenuto specifico e puntuale
del Piano triennale per l'informatica. Inidonea percio' a  sanare  il
difetto di cooperazione  interistituzionale  esistente  nell'adozione
del Piano. 
    A tale riguardo  occorre  rilevare  che  il  richiamato  comma  2
dell'art. 14 del Codice dell'amministrazione digitale e' stato  cosi'
integrato dall'art. 13, comma 1, lett. a) del decreto legislativo  n.
179/2016: «All'articolo 14 del decreto legislativo  n.  82  del  2005
sono apportate le seguenti modificazioni: 
      a) al comma 2  e'  aggiunto,  in  fine,  il  seguente  periodo:
"L'AgID assicura il  coordinamento  informatico  dell'amministrazione
statale, regionale  e  locale,  con  la  finalita'  di  progettare  e
monitorare l'evoluzione  strategica  del  sistema  informativo  della
pubblica amministrazione, favorendo l'adozione  di  infrastrutture  e
standard che riducano  i  costi  sostenuti  dalle  amministrazioni  e
migliorino i servizi erogati."» 
    L'AgID,  dunque,  senza  che  sia   previsto   alcun   intervento
partecipativo delle autonomie territoriali,  non  solo  svolgera'  un
ruolo di coordinamento informatico ma pur anche  dovra'  «progettare»
l'evoluzione  strategica  del  sistema  informativo  della   pubblica
amministrazione, attivita' che  non  potra'  non  avere  una  diretta
incidenza a livello organizzatorio e di modalita' di esercizio  della
propria attivita' da parte delle Regioni, e in assenza  di  qualsiasi
forma di collaborazione interistituzionale, il  che  ridonda  in  una
violazione dell'art. 117, quarto comma e  118  Cost.,  oltreche'  del
canone di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. 
    Quale  ulteriore  considerazione  si  rinvia,  poi,  la   lettura
dell'art. 15, comma 1, lett. a) del  decreto  legislativo  26  agosto
2016, n. 179 a norma del quale: «All'art. 17 del decreto  legislativo
n. 82 del 2005 sono apportate le seguenti modificazioni: 
      a) il comma 1, alinea, e' sostituito dal seguente: 
        «1. Le pubbliche  amministrazioni  garantiscono  l'attuazione
delle linee strategiche per la riorganizzazione e la digitalizzazione
dell'amministrazione definite dal Governo in coerenza con  le  regole
tecniche di cui all'art.  71.  A  tal  fine,  ciascuno  dei  predetti
soggetti affida a  un  unico  ufficio  dirigenziale  generale,  fermo
restando il numero complessivo di tali uffici,  la  transizione  alla
modalita'  operativa   digitale   e   i   conseguenti   processi   di
riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un'amministrazione
digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di  qualita',
attraverso una  maggiore  efficienza  ed  economicita'.  Al  suddetto
ufficio sono inoltre attribuiti i compiti relativi». 
    Tale disposizione, infatti, e' la testimonianza  diretta  che  la
rado della riforma introdotta dal decreto legislativo n. 179/2016, e'
rappresentata  dalla  volonta'   di   realizzare   un   coordinamento
informativo tra le amministrazioni pubbliche, in uno  con  quella  di
disciplinare, direttamente o mediante provvedimenti  dell'AgID  o  di
altri   soggetti   statali,   l'organizzazione   e   i   procedimenti
amministrativi di tutte le pubbliche amministrazioni. 
    Non a caso si parla espressamente di processi di riorganizzazione
che accederebbero ad una complessa quanto includente  e  totalizzante
fase di transizione. Il che comprova  gli  elementi  d'illegittimita'
denunciati nel presente ricorso. 
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 63 del decreto legislativo
26 agosto 2016, n. 179, per violazione degli  articoli  117,  secondo
comma lett. r)  e quarto  comma  e  118  e  del  principio  di  leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. 
    La disposizione in  parola  statuisce  che:  «Il  Presidente  del
Consiglio dei ministri, in sede  di  prima  attuazione  del  presente
decreto, puo' nominare, per un periodo non superiore a tre anni,  con
proprio  decreto,  un  Commissario  straordinario  per   l'attuazione
dell'Agenda digitale. Il Commissario svolge funzioni di coordinamento
operativo dei soggetti pubblici, anche in forma  societaria  operanti
nel settore delle tecnologie dell'informatica e della comunicazione e
rilevanti per l'attuazione degli obiettivi di cui all'Agenda digitale
italiana, limitatamente all'attuazione degli obiettivi  di  cui  alla
predetta Agenda digitale ed  anche  in  coerenza  con  gli  obiettivi
dell'Agenda digitale europea. 
    Il Presidente del Consiglio dei ministri,  con  proprio  decreto,
individua uno o piu' progetti di rilevanza strategica e di  interesse
nazionale, dei quali puo' affidare l'attuazione, ai sensi  del  comma
1, al Commissario  eventualmente  nominato  ai  sensi  del  comma  1,
autorizzandolo ad avvalersi anche dei soggetti di cui al comma 1. 
    Per  la  realizzazione  delle   azioni,   iniziative   ed   opere
essenziali,  connesse  e   strumentali   all'attuazione   dell'Agenda
digitale italiana, anche in coerenza con  gli  obiettivi  dell'Agenda
digitale europea, il Commissario esercita  poteri  di  impulso  e  di
coordinamento  nei  confronti  delle  pubbliche  amministrazioni  cui
competono  tali  adempimenti,  ivi  inclusa  l'Agenzia  per  l'Italia
digitale, nonche' il potere sostitutivo secondo le modalita'  di  cui
al comma 4. 
    In caso di  inadempienze  gestionali  o  amministrative  relative
all'attuazione delle misure  necessarie  ai  fini  del  comma  3,  il
Commissario invita l'amministrazione competente ad adottare, entro il
termine di trenta giorni dalla data della  diffida,  i  provvedimenti
dovuti;  decorso  inutilmente  tale  termine,  il   Commissario,   su
autorizzazione resa con decreto del Presidente del Consiglio,  previa
comunicazione  al  Consiglio  dei  ministri,   esercita   il   potere
sostitutivo. 
    Il  Commissario,   nell'ambito   delle   proprie   competenze   e
limitatamente  all'attuazione  dell'Agenda  digitale  italiana,  puo'
avvalersi della collaborazione di societa' a partecipazione  pubblica
operanti  nel  settore  delle  tecnologie  dell'informatica  e  della
comunicazione, anche in relazione all'utilizzo delle relative risorse
finalizzate allo scopo, e puo', inoltre, adottare nei confronti degli
stessi soggetti e  nei  confronti  delle  pubbliche  amministrazioni,
regole tecniche e linee guida, nonche' richiedere dati,  documenti  e
informazioni strumentali all'esercizio della propria attivita' e  dei
propri poteri.» 
    Il  Commissario  straordinario   per   l'attuazione   dell'Agenda
digitale non esercita solo un'opera di coordinamento operativo, ma e'
dotato di autentici poteri decisori  sia  pure  esercitabili  in  via
diretta e men che meno sostitutiva. E cio' con riguardo  a  generiche
«inadempienze gestionali  o  amministrative  relative  all'attuazione
delle  misure  necessarie   all'attuazione   dell'Agenda   digitale».
Espressione che proprio nella sua genericita' lascia intendere che il
Commissario possa in via sostitutiva adottare provvedimenti idonei  a
incidere sull'assetto organizzativo e amministrativo delle Regioni. 
    Cio' avverrebbe, in primo luogo al di la' dei limiti posti  dalla
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui  alla  lett.  r),
comma   2,   dell'art.   117   Cost.,   in   lesione   dell'autonomia
organizzatoria regionale di cui al comma quarto del medesimo art. 117
Cost. 
    E, in seconda  istanza,  in  via  automatica,  decorso  il  breve
termine di trenta giorni, senza che  sia  prevista  alcuna  forma  di
dialogo concertativo con le autonomie territoriali, le quale  non  e'
previsto che siano sentite neppure all'atto dell'adozione del decreto
di sostituzione da parte del Presidente del Consiglio  dei  ministri.
Con conseguente violazione del principio di leale  collaborazione  di
cui  all'art.  120  Cost.   Non   essendo   nelle   disposizioni   in
contestazione infatti  nemmeno  prevista  alcuna  forma  di  raccordo
interistituzionale idoneo, in via preventiva, a prevedere e  attivare
l'esercizio delle funzioni commissariali incidenti  sulle  competenze
regionali. 

 
                               P.Q.M. 
 
    La Regione del Veneto chiede che  l'Ecc.ma  Corte  costituzionale
dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,  lett.
a), dell'art. 13, comma 1, lett. a)  e  comma  2  e  63  del  decreto
legislativo 26 agosto 2016 n. 179 recante «Modifiche  e  integrazioni
al  codice  dell'amministrazione  digitale,   di   cui   al   decreto
legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge
7  agosto  2015,  n.  124,  in  materia  di  riorganizzazione   delle
amministrazioni  pubbliche»,  pubblicato  nella  Gazzetta  Ufficiale,
Serie generale n. 214 del 13  settembre  2016  per  violazione  degli
articoli 117, comma secondo, lett. r) e  quarto  comma,  118  e  119,
oltreche' del principio di leale collaborazione di cui  all'art.  120
Cost. 
    Si depositano: 
        1) deliberazione della Giunta regionale del  Veneto  n.  1775
del  7  novembre  2016,  di  autorizzazione  a  proporre  ricorso   e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale; 
        Venezia-Roma 11 novembre 2016 
 
                       Avv. Zanon - Avv. Manzi