N. 28 SENTENZA 11 - 27 gennaio 2017
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Lavoro e occupazione - «Abrogazione disposizioni sul lavoro accessorio (voucher)» - Richiesta di abrogazione referendaria. - Decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, recante «Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma dell'art. 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (voucher)», artt. 48, 49 (come modificato, al comma 3, dal d.lgs. n. 185/2016) e 50. - -(GU n.5 del 1-2-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'articolo 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione degli artt.
48, 49 (come modificato, al comma 3, dal d.lgs. n. 185/2016) e 50,
del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, recante «Disciplina
organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema
di mansioni, a norma dell'art. 1, comma 7, della legge 10 dicembre
2014, n. 183 (voucher)», giudizio iscritto al n. 171 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza del 9 dicembre 2016 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione
ha dichiarato conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza
del 14 dicembre 2016, di correzione di alcuni errori materiali;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Amos Andreoni e Vittorio Angiolini per Camusso
Susanna Lina Giulia e Baseotto Giovanni Marco Mauro nella qualita' di
componenti del Comitato promotore del referendum e l'avvocato dello
Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 dicembre 2016, depositata il successivo 9
dicembre, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo), e successive modificazioni,
ha dichiarato conforme alle disposizioni di legge la richiesta di
referendum popolare abrogativo, promossa da quattordici cittadini
italiani (con annuncio pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 23
marzo 2016, serie generale, n. 69), sul quesito cosi' inizialmente
formulato: «Volete voi l'abrogazione degli articoli 48, 49 e 50 del
decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, recante "Disciplina
organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema
di mansioni, a norma dell'art. 1, comma 7, della legge 10 dicembre
2014, n. 183"?».
2.- L'Ufficio centrale, con la stessa ordinanza, ha ritenuto
opportuno, per maggior chiarezza e tenuto conto delle osservazioni
espresse dallo stesso Comitato promotore, ascoltato all'udienza del 6
dicembre 2016, di integrare sia il testo che la sua denominazione,
aggiungendo, al termine di essi, la seguente espressione: (voucher),
con cui si indica, nel linguaggio comune, l'istituto di cui si chiede
l'abrogazione. L'Ufficio centrale per il referendum, inoltre, ha
constatato che, nelle more della procedura di richiesta referendaria,
il terzo comma dell'art. 49 del decreto legislativo 15 giugno 2015,
n. 81 e' stato modificato ad opera dell'art. 1, comma 1, lettera b),
del decreto legislativo n. 185 del 24 settembre 2016 (Disposizioni
integrative e correttive dei decreti legislativi 15 giugno 2015, n.
81 e 14 settembre 2015, nn. 148, 149, 150 e 151, a norma
dell'articolo 1, comma 13, della legge 10 dicembre 2014, n. 183). Il
Comitato promotore ha, tuttavia, dichiarato la persistenza
dell'interesse all'iniziativa referendaria, in quanto intesa ad
abrogare nella sua interezza l'istituto, che, invece, per effetto
della disposizione normativa sopravvenuta, ha subito solo la modifica
di alcuni limitati aspetti concernenti modalita' applicative. Per
effetto di tali modifiche e per garantire maggiore trasparenza,
l'Ufficio centrale per il referendum ha, quindi, ritenuto di
integrare il quesito proposto aggiungendo, come richiesto dal
Comitato promotore, dopo il numero 49, la seguente locuzione «(come
modificato al suo terzo comma dal d.lgs. n. 185/2016)». L'Ufficio
centrale per il referendum ha, quindi, disposto di attribuire alla
terza richiesta referendaria la seguente denominazione «abrogazione
disposizioni sul lavoro accessorio (voucher)» ed ha dichiarato
conforme a legge la richiesta del terzo quesito nella seguente
formulazione: «Volete voi l'abrogazione degli artt. 48, 49 (come
modificato al suo terzo comma dal d.lgs. n. 185/2016) e 50 del
decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, recante "Disciplina
organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema
di mansioni, a norma dell'art. 1, comma 7, della legge 10 dicembre
2014, n. 183 (voucher)"?».
Con ordinanza presidenziale del 14 dicembre 2016, l'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione,
ha proceduto alla correzione di alcuni errori materiali.
3.- Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta
comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum,
ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio
dell'11 gennaio 2017, disponendo che ne fosse data comunicazione ai
presentatori ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell'art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352
(Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa
legislativa del popolo).
4.- In prossimita' della camera di consiglio dell'11 gennaio
2017, sono state presentate memorie dai comitati promotori della
richiesta referendaria e dal Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Nella memoria presentata per i promotori della richiesta
referendaria, sono state illustrate le ragioni del quesito volto ad
ottenere l'integrale abrogazione dell'attuale normativa ed e' stata
affermata la sussistenza dei requisiti per l'ammissibilita' del
quesito, in quanto conforme al disposto dell'art. 75 della
Costituzione e perche' omogeneo completo e chiaro.
La Presidenza del Consiglio dei ministri ha, per contro, chiesto
di dichiarare inammissibile il referendum abrogativo, in particolare
sul presupposto della necessita' di una regolamentazione del lavoro
accessorio, in quanto di interesse costituzionale, per essere la
normativa in oggetto contraddistinta dal proposito di tutelare la
dignita' del lavoratore, il cui venir meno pregiudicherebbe la tutela
enunciata dai principi recati dagli artt. 1, 4, 35 e 36 Cost. In tal
senso l'Avvocatura erariale ha concluso rappresentando l'esigenza di
preservare la disciplina di cui agli artt. 48 e ss. del d.lgs. n. 81
del 2015, assumendo che cio' rende «senz'altro possibili interventi
modificativi della stessa, ma ad opera del legislatore e non gia' con
una secca abrogazione ad opera referendaria».
Considerato in diritto
1.- Preliminarmente, va esclusa l'irritualita' dell'intervento,
in questo giudizio, dell'Avvocatura generale dello Stato:
irritualita' che i promotori del referendum hanno prospettato per il
profilo della provenienza della correlativa richiesta da parte del
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri e non dal
Presidente di detto Consiglio, come invece prescritto dalla legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
E' pur vero, infatti, che, come dedotto dalla difesa dei
promotori, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettera f), della
richiamata legge n. 400 del 1988, «le attribuzioni di cui alla legge
11 marzo 1953, n.87», relative all'intervento o alla costituzione nei
giudizi di legittimita' costituzionale, sono direttamente assegnate
dal Presidente del Consiglio dei ministri, che le esercita a nome del
Governo.
Questa disposizione, pero', non rileva nel presente giudizio, sia
perche' l'intervento dell'Avvocatura erariale e' in questo caso
richiesto con delibera del Consiglio dei ministri adottata ai sensi
(non gia' del citato art. 5 della legge 400 del 1988, ma) dell'art.
33 della legge 25 marzo 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti
dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), in
materia, quindi, ricompresa nella delega generale di firma al
Sottosegretario (perche' non rientrante tra le ipotesi di correlativa
esclusione), sia perche' l'atto sottoscritto dal Sottosegretario, del
quale qui si discute, non altro e' che la mera comunicazione
all'Avvocatura (che al Sottosegretario comunque compete) del
contenuto della delibera del Consiglio dei ministri «favorevole alla
presentazione di memoria in merito alla inammissibilita' del
referendum abrogativo» in questione.
2.- La Corte e' chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilita' della
richiesta di referendum popolare per l'abrogazione degli artt. 48, 49
(come modificato, al comma 3, dal d.lgs. n. 185/2016) e 50, del
decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, recante «Disciplina
organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema
di mansioni, a norma dell'art. 1, comma 7, della legge 10 dicembre
2014, n. 183 (voucher)». La richiesta e' stata dichiarata legittima,
con ordinanza del 6-9 dicembre 2016, dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione, che ha
provveduto, in esito alla modifica normativa dell'art. 49 del citato
d.lgs. n. 81 del 2015 ad opera dell'art. 1 del decreto legislativo n.
185 del 24 settembre 2016 (Disposizioni integrative e correttive dei
decreti legislativi 15 giugno 2015, n. 81 e 14 settembre 2015, nn.
148, 149, 150 e 151, a norma dell'articolo 1, comma 13, della legge
10 dicembre 2014, n. 183).
3.- Le disposizioni oggetto del quesito referendario disciplinano
l'istituto del «lavoro accessorio», introdotto nell'ordinamento dagli
artt. da 70 a 73 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
(Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30).
In particolare, l'art. 70, comma 1, del citato d.lgs. n. 276 del
2003 definiva le prestazioni occasionali di tipo accessorio, come
«attivita' lavorative di natura meramente occasionale rese da
soggetti a rischio di esclusione sociale o comunque non ancora
entrati nel mercato del lavoro, ovvero in procinto di uscirne,
nell'ambito: a) dei piccoli lavori domestici a carattere
straordinario, compresa l'assistenza domiciliare a bambini e alle
persone anziane, ammalate o con handicap; b) dell'insegnamento
privato supplementare; c) dei piccoli lavori di giardinaggio, pulizia
e manutenzione di edifici e monumenti; d) della realizzazione di
manifestazioni sociali, sportive, culturali o caritatevoli; e) della
collaborazione con enti pubblici e associazioni di volontariato per
lo svolgimento di lavori di emergenza, come quelli dovuti a calamita'
o eventi naturali improvvisi, o di solidarieta'».
Il comma 2 dello stesso art. 70 disponeva poi che la durata di
tali attivita' lavorative non dovesse superare trenta giorni nel
corso dell'anno solare e comunque dar luogo nello stesso anno a
compensi superiori a 3 mila euro, sempre nel corso di un anno solare.
A sua volta l'art. 71 stabiliva le caratteristiche soggettive dei
prestatori di lavoro accessorio, individuandoli: nei disoccupati da
oltre un anno, nelle casalinghe, studenti e pensionati, nei disabili
e soggetti in comunita' di recupero, nei lavoratori extracomunitari
regolarmente soggiornanti in Italia, nei sei mesi successivi alla
perdita del lavoro.
L'art. 72 introduceva innovative modalita' di pagamento,
prevedendo un carnet di buoni per prestazioni di lavoro accessorio
del valore nominale di 7,50 euro, con un onere contributivo a fini
previdenziali pari a 1 euro da versare alla Gestione separata Inps di
cui all'art. 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma
del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), e di 0,50
euro all'Inail per fini assicurativi contro gli infortuni sul lavoro.
La disposizione prevedeva l'esenzione fiscale del compenso
corrisposto al lavoratore e la sua non incidenza sullo stato di
disoccupato o inoccupato del lavoratore medesimo.
Infine, l'art. 73 del medesimo d.lgs. n. 276 del 2003 dettava
disposizioni in tema di coordinamento informativo ai fini
previdenziali, prevedendo modalita' per la verifica dell'andamento
delle prestazioni di carattere previdenziale e delle relative entrate
contributive, «conseguenti allo sviluppo delle attivita' di lavoro
accessorio».
L'istituto in esame ha subito nel tempo numerose, profonde,
modifiche quali, in particolare, quelle recate dall'art. 16, comma 1,
del decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251 (Disposizioni
correttive del D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, in materia di
occupazione e mercato del lavoro), dall'art. 22 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge
dall'art. 1, comma 32, lettera a), della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), dall'art. 7 del decreto-legge 28 giugno
2013, n. 76, recante «Primi Interventi urgenti per la promozione
dell'occupazione, in particolare giovanile, della coesione sociale,
nonche' in materia di Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre
misure finanziarie urgenti», convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 99, e, infine, dagli artt.
48, 49 e 50 del d.lgs. n. 81 del 2015, oggetto della richiesta
referendaria, che hanno integralmente riscritto la disciplina delle
disposizioni degli artt. 70, 71, 72, e 73 del d.lgs. n. 276 del 2003,
abrogate espressamente dall'art. 55, comma 1, lettera d), del
medesimo d.lgs. n. 81 del 2015.
4.- La richiesta referendaria in esame risulta ammissibile.
Nel caso in esame, questa Corte rileva innanzitutto che il
quesito non e' riconducibile, ne' direttamente ne' indirettamente, a
materie sottratte dall'art. 75 Cost. al vaglio referendario.
Ai fini del giudizio di ammissibilita', a partire dalla sentenza
n. 16 del 1978, questa Corte ha individuato quattro distinti
complessi di ragioni di inammissibilita' del referendum abrogativo.
In particolare, sono ritenute inammissibili: 1) le richieste che
incorrono in una delle cause di inammissibilita' testualmente
indicate dal secondo comma dell'art. 75 Cost. (leggi tributarie e di
bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare
trattati internazionali), la cui interpretazione pero' non deve
limitarsi a quella letterale ma deve, invece, essere integrata con
quella logico-sistematica, affinche' siano sottratte al referendum
anche «le disposizioni produttive di effetti collegati in modo cosi'
stretto all'ambito di operativita' delle leggi espressamente indicate
dall'art. 75, che la preclusione debba ritenersi sottintesa»
(sentenza n. 16 del 1978); 2) quelle aventi ad oggetto una pluralita'
di domande eterogenee e carenti di una matrice razionalmente
unitaria; 3) quelle aventi ad oggetto non un atto avente forza di
legge ordinaria, ma la Costituzione, le leggi di revisione
costituzionale, le altre leggi costituzionali di cui all'art. 138
Cost.; 4) quelle aventi ad oggetto le disposizioni legislative
ordinarie a contenuto costituzionalmente obbligato.
Il quesito, inoltre, contrariamente all'assunto della Presidenza
del Consiglio dei ministri, non inerisce a disposizioni cui possa
essere attribuito il carattere di norma costituzionalmente
necessaria, in quanto relativa alla materia del lavoro occasionale,
che deve trovare obbligatoriamente una disciplina normativa.
L'evoluzione dell'istituto, nel trascendere i caratteri di
occasionalita' dell'esigenza lavorativa cui era originariamente
chiamato ad assolvere, lo ha reso alternativo a tipologie regolate da
altri istituti giuslavoristici e quindi non necessario.
Invero, attraverso i ricordati interventi normativi, la
originaria disciplina del lavoro accessorio, quale attivita'
lavorativa di natura meramente occasionale, limitata, sotto il
profilo soggettivo, a particolari categorie di prestatori, e, sotto
il profilo oggettivo, a specifiche attivita', ha modificato la sua
funzione di strumento destinato, per le sue caratteristiche, a
corrispondere ad esigenze marginali e residuali del mercato del
lavoro. Tale modifica appare gia' emblematicamente attestata dal
cambiamento della denominazione della rubrica del Capo II del d.lgs.
n. 276 del 2003 in cui risultano inserite le originarie previsioni
normative («Prestazioni occasionali di tipo accessorio rese da
particolari soggetti») rispetto a quella recata dal Capo VI del
d.lgs. n. 81 del 2015, («Lavoro accessorio»), nel quale sono inseriti
gli articoli di cui si chiede l'abrogazione referendaria, in quanto
viene a mancare qualsiasi riferimento alla occasionalita' della
prestazione lavorativa quale requisito strutturale dell'istituto.
Nemmeno ci si puo' rifare a un diverso carattere
«costituzionalmente rilevante», in quanto una tale criterio non
assurge a valore discriminante in sede di vaglio di ammissibilita' di
un quesito referendario.
Il quesito, infine, rispetta anche le indicazioni della
giurisprudenza costituzionale relative alla chiarezza, omogeneita' e
univocita' desumibile «esclusivamente dalla finalita' "incorporata
nel quesito", cioe' dalla finalita' obiettivamente ricavabile in base
alla sua formulazione ed all'incidenza del referendum sul quadro
normativo di riferimento» (cosi' sentenza n. 24 del 2011).
Sotto tale profilo, non vi sono dubbi in ordine al fatto che la
domanda proposta, nel chiedere di eliminare le ricordate disposizioni
del d.lgs. n. 81 del 2015, sia espressione di una matrice
razionalmente unitaria, essendo l'intento referendario quello di
abrogare nella sua interezza l'attuale disciplina del «lavoro
accessorio».
Il quesito, difatti, ha una finalita' autenticamente abrogativa,
cosi' da comportare, in caso di esito positivo della consultazione,
l'eliminazione dall'ordinamento della disciplina in esame.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione degli artt. 48, 49 (come modificato, al comma 3, dal
d.lgs. n. 185/2016) e 50, del decreto legislativo 15 giugno 2015, n.
81, recante «Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione
della normativa in tema di mansioni, a norma dell'art. 1, comma 7,
della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (voucher)»; richiesta dichiarata
legittima con ordinanza del 6-9 dicembre 2016 dall'Ufficio centrale
per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA