N. 30 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 dicembre 2016
Ordinanza del 29 dicembre 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Barbieri Roberta e altri. Professioni - Avvocato e procuratore - Abilitazione per l'iscrizione all'albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori. - Legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense), art. 22, comma 2.(GU n.11 del 15-3-2017 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2415 del 2016, proposto da:
Roberta Barbieri, Barbara Bari, Corrado Benigni, Giovanni
Bertino, Giammaria Bonfiglio, Paolo Botteon, Paola Borghi, Jean
Battista Carminati, Valentina Carminati, Davide Ceruti, Michele
Cesari, Bruna Civardi, Nicola Colli, Francesco De Marini, Gessica
Franzoni, Giovanni Frosio, Chiara Gaio, Giacomo Gozzini, Omarmassimo
Hegazi, Cristina Maccari, Ruben Marioni, Fabio Marongiu, Paolo
Moretti, Giulio Musci, Ottaviano Mussumeci, Marco Nossa, Stefano
Rossi, Fabio Savoldi, Irene Sirtoli, Andrea Temporin, Ernesto Nicola
Tucci, Simone Tangorra e Daniele Zucchinali, rappresentati e difesi
dall'avvocato Giuseppe La Rosa C.F. LRSGPP82H28H163G, domiciliato ex
art. 25 c.p.a. presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale Lazio in Roma, via Flaminia, 189;
Contro:
il Consiglio Nazionale Forense (CNF), in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Mario Sanino c.f. SNNMRA38E03H501M, Giuseppe Morbidelli c.f.
MRBGPP44S16A390N e Giuseppe Colavitti c.f. CLVGPP70L27B354I, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, v.le
Parioli, 180;
il Ministero della giustizia, in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato
e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Fondazione Scuola Superiore dell'Avvocatura - Sezione Scuola
Superiore dell'Avvocatura per Cassazionisti non costituita in
giudizio;
per l'annullamento:
del Regolamento del Consiglio Nazionale Forense n. 1 del 20
novembre 2015 di cui all'art. 22 della legge 31 dicembre 2012, n. 247
sui corsi per l'iscrizione all'«Albo speciale per il patrocinio
davanti alle giurisdizioni superiori», pubblicato sul sito
istituzionale del Consiglio Nazionale Forense a decorrere dal 14
dicembre 2015;
di tutti gli atti connessi, preordinati e conseguenti, comunque
lesivi dei diritti e degli interessi degli odierni ricorrenti, tra
cui, in particolare, del provvedimento CNF AMM05/01/16.024482U del 12
gennaio 2016, recante «Bando per l'ammissione al corso propedeutico
all'iscrizione nell'Albo speciale per il patrocinio dinanzi alle
Giurisdizioni superiori, ai sensi dell'art. 22, comma 2, della legge
31 dicembre 2012, n. 247», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - 4a Serie speciale «Concorsi ed esami» n. 4, in
data dal 12 gennaio 2016;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio
Nazionale Forense (Cnf) e di Ministero della giustizia;
Viste le memorie difensive;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2016 il dott.
Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
I ricorrenti sono iscritti all'Albo degli avvocati, ma non sono
iscritti all'Albo speciale per il patrocinio innanzi alle
giurisdizioni superiori.
L'art. 221 della legge 31 dicembre 2012, n. 247 («Riforma della
professione forense») ha modificato il previgente sistema per il
patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, introducendo due
alternative per acquisire l'abilitazione al patrocinio innanzi alle
giurisdizioni superiori: sostenere l'esame previsto dall'art. 4,
comma 3, della legge n. 1003/1936, decorsi cinque anni
dall'iscrizione all'Albo professionale; oppure, decorsi otto anni di
iscrizione all'Albo la frequenza di un corso svolto dalla Scuola
superiore dell'avvocatura e superamento dell'esame finale.
Il CNF, quindi, ha adottato il regolamento in esame, che ha
abrogato e sostituito il precedente regolamento, emanato il 16 luglio
2014, che prevede:
il possesso di requisiti di natura soggettiva, tra cui, ad
esempio, non aver riportato nei tre anni precedenti sanzioni
disciplinari definitive, non essere oggetto, al momento di
presentazione della domanda di accesso al corso, di sospensione
cautelare ed, infine, aver patrocinato nei quattro anni precedenti
venti giudizi dinnanzi alla Corte di appello penale o dinnanzi alle
giurisdizioni amministrative, tributarie e contabili o dieci giudizi
avanti la Corte di appello civile;
una prova di accesso preselettiva da svolgersi in unica data a
Roma, consistente in un test a risposta multipla, comprendente 36
domande complessive;
la frequenza di un corso di 100 ore con sede a Roma;
il superamento di una prova scritta finale, consistente nella
redazione, a scelta del candidato, di un ricorso per Cassazione in
materia civile o penale o di un atto di appello al Consiglio di
Stato.
La legge n. 247/2012 ha introdotto un regime transitorio a favore
di coloro che, entro i tre anni dall'entrata in vigore della riforma
della professione forense, maturassero i requisiti richiesti dalla
precedente normativa (12 anni di anzianita'). Per questi ultimi il
legislatore ha previsto comunque la possibilita' di iscriversi
all'Albo delle giurisdizioni superiori in applicazione della
precedente disciplina.
Avverso il regolamento in esame hanno, quindi, proposto ricorso
gli istanti deducendo i seguenti
Motivi:
1) Disapplicazione e/o incostituzionalita' dell'art. 22 della
legge n. 247/2012, per violazione dell'art. 3 Cost., dell'art. 41
Cost., degli articoli 10, 11 e 117, comma 1, Cost. e, per il loro
tramite, dei principi di cui all'art. 101 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, degli articoli 20 e 21 della Carta
dei diritti fondamentali dell'UE, in relazione al divieto di non
discriminazione. Violazione del principio di parita' di trattamento e
non discriminazione a contrario di cui all'art. 53 della legge 24
dicembre 2012, n. 234.
Illegittimita' derivata e/o conseguente nullita' dell'atto
gravato.
L'art. 22 della legge n. 247/2012 violerebbe le norme indicate in
rubrica.
In particolare, la direttiva europea 16 febbraio 1998, n. 5,
relativa all'esercizio stabile e continuativo della professione
forense in uno Stato membro diverso rispetto a quello nel quale sia
stato acquisito il relativo titolo di abilitazione, garantirebbe al
professionista migrante l'accesso all'attivita' forense nello Stato
membro ospitante.
Tale direttiva 98/5 e' stata recepita nel nostro ordinamento con
il decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 96, la quale, riconoscendo
il titolo professionale conseguito in un altro Stato membro, all'art.
8 ha previsto che «nell'esercizio delle attivita' relative alla
rappresentanza, assistenza e difesa nei giudizi civili, penali ed
amministrativi, nonche' nei procedimenti disciplinari nei quali e'
necessaria la nomina di un difensore, l'avvocato stabilito deve agire
di intesa con un professionista abilitato ad esercitare la
professione con il titolo di avvocato».
L'art. 9, comma 2, del decreto legislativo n. 96/2001 prevede la
possibilita' per i professionisti europei di iscriversi all'Albo
speciale per il patrocinio avanti alle giurisdizioni superiori,
previa dimostrazione «di avere esercitato la professione di avvocato
per almeno dodici anni in uno o piu' degli Stati membri, tenuto conto
anche dell'attivita' professionale eventualmente svolta in Italia».
Una volta iscritto all'albo speciale per le giurisdizioni
superiori, dunque, lo straniero che intenda patrocinare dinnanzi alla
Corte di cassazione e altre Supreme giurisdizioni puo' farlo previa
intesa con un avvocato abilitato al patrocinio avanti a dette
giurisdizioni (comma 1).
In tal modo la legge n. 247/2012 avrebbe determinato una
discriminazione «a contrario» nei confronti degli avvocati italiani,
a cui e' preclusa la possibilita' di iscriversi all'Albo speciale a
seguito del dodicennio di attivita'.
Ne' tale discriminazione sarebbe superata dalla circostanza che
l'art. 9 richiede l'intesa con un avvocato abilitato a esercitare
davanti alle giurisdizioni superiori.
Quindi dopo dodici anni di attivita' professionale (esercitata
anche interamente in Italia), l'avvocato stabilito puo' iscriversi
presso l'Albo speciale fregiandosi del relativo titolo; mentre,
all'avvocato italiano e' sempre preclusa tale facolta', dovendo,
invece, sostenere un iter formativo con relativo esame finale, al
fine di potersi iscrivere nell'Albo speciale.
Il regolamento violerebbe l'art. 3 Cost., nonche' per il tramite
degli arti. 10, 11, e 117, comma 1, e le disposizioni introdotte a
livello europeo dagli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'UE.
Infatti, l'art. 22 legge n. 247/2012 nel prevedere la necessita'
di sostenere un esame quale unica modalita' di accesso all'Albo
speciale, determinerebbe una discriminazione a danno del cittadino
abilitato in Italia, a favore dell'avvocato stabilito.
Il regolamento contrasterebbe anche con i principi di cui agli
articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, i
quali - con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona - hanno lo
stesso effetto giuridico vincolante dei Trattati europei.
Il regolamento dovrebbe, in subordine, essere disapplicato ai
sensi del l'art. 53 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, in quanto,
in vigenza dell'art. 9 decreto legislativo n. 96/2001 (che attua la
citata direttiva europea 98/5), l'art. 22 legge n. 247/2012 avrebbe
determinato nei confronti degli avvocati abilitati in Italia «effetti
discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento garantiti
nell'ordinamento italiano ai cittadini dell'Unione europea»;
2) Incostituzionalita' dell'art. 22 legge n. 247/2012, per
violazione dell'art. 3 Cost., del principio del legittimo affidamento
«rafforzato» dall'esistenza di un rapporto amministrativo fondato
sull'abilitazione gia' rilasciata. Illegittimita' derivata.
L'art. 22 della legge n. 247/2012, avrebbe violato altresi'
l'art. 3 della Cost., ledendo il legittimo affidamento «rafforzato»
dall'esistenza di un rapporto amministrativo fondato
sull'abilitazione gia' rilasciata.
L'art. 22, in particolare, avrebbe modificato il regime
previgente relativo alla iscrizione presso l'Albo speciale, incidendo
sulla posizione degli avvocati gia' abilitati al momento della sua
entrata in vigore, determinando un effetto retroattivo.
Il regime transitorio introdotto dal legislatore avrebbe generato
effetti distorsivi sul mercato creando un grave pregiudizio a coloro
che erano gia' iscritti all'Albo professionale e che si accingevano
ad acquisire il titolo per patrocinare dinnanzi alle giurisdizioni
superiori.
3) Incostituzionalita' dell'art. 22 della legge n. 247/2012 per
violazione dell'art. 33, comma 5, e dell'art. 41 Cost., per
illogicita' e irragionevolezza. Illegittimita' derivata.
L'art. 22 legge n. 247/2012 avrebbe introdotto un nuovo, autonomo
e diverso, esame di abilitazione per esercitare la professione
forense avanti alle giurisdizioni superiori, violando il dato
costituzionale, che prescriverebbe un unico esame di abilitazione per
esercitare una professione regolamentata.
La doppia abilitazione limiterebbe lo svolgimento della
professione in modo irragionevole;
4) Incostituzionalita' per violazione e falsa applicazione
dell'art. 101 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., Violazione dell'art. 97
Cost. e dei sottesi principi di imparzialita' e buona
amministrazione. Illegittimita' derivata.
La previsione che affida al CNF per il tramite della Fondazione
Scuola Superiore dell'Avvocatura, Sezione Scuola Superiore
dell'Avvocatura per Cassazionisti l'organizzazione del corso
violerebbe l'art. 101 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea.
Poiche' ogni avvocato dovrebbe considerarsi «impresa», ai fini
dell'applicazione delle norme poste a presidio della concorrenza, al
CNF sarebbe applicabile la legge n. 287 in materia di tutela della
concorrenza.
5) Incostituzionalita' per violazione dei principi di
imparzialita' e trasparenza di cui agli articoli 97 e 98 Cost., nella
parte relativa alla previsione dei componenti della Commissione.
Illegittimita' derivata.
In attuazione dell'art. 22, comma 2, legge n. 247/2012, l'art. 9
del Regolamento prevede che «la Commissione per la verifica di
idoneita' [...] deve essere composta da quindici componenti effettivi
e quindici supplenti, scelti tra membri del Consiglio Nazionale
Forense, avvocati iscritti all'Albo speciale per il patrocinio
dinanzi alle giurisdizioni superiori, professori universitari di
ruolo in materie giuridiche e magistrati addetti alla Corte di
cassazione o magistrati del Consiglio di Stato».
I membri provenienti dal CNF e gli avvocati iscritti all'Albo
speciale per il patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori
sarebbero sovrapponibili, in quanto secondo l'art. 38 della legge n.
247/2012 «sono eleggibili al CNF gli iscritti all'Albo speciale per
il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori».
La quota della commissione riservata ai «professori universitari
di ruolo in materie giuridiche» non limita la partecipazione ai
docenti a tempo pieno, consentendo la partecipazione anche di coloro
che svolgono la docenza a tempo parziale. Da quanto sopra consegue
che la maggior parte dei componenti della Commissione sarebbe
iscritta all'Albo delle giurisdizioni superiori;
6) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 21 e 22,
comma 2, della legge n. 247/2012. Eccesso di potere per illogicita',
contraddittorieta' nonche' violazione del principio di parita' di
trattamento. Nullita' e/o illegittimita' originaria.
L'art. 4, comma 2, lettera d) del regolamento impugnato prescrive
che gli interessati debbano dimostrare di «aver svolto effettivamente
la professione forense» in base ai criteri, tra loro alternativi,
stabiliti dal successivo comma 3.
L'art. 22, comma 2, della legge n. 247/2012 prevede quale unico
requisito di accesso alla scuola l'iscrizione all'albo di otto anni,
demandando al regolamento la facolta' di individuare meri «criteri e
modalita' di selezione per l'accesso».
Tuttavia, il CNF avrebbe individuato un ulteriore requisito
soggettivo di accesso, non ammissibile in ragione delle richiamate
indicazioni normative.
L'art. 21, comma 1, della legge n. 247/2012, dopo avere stabilito
che la permanenza dell'iscrizione all'albo necessita'
dell'accertamento circa l'effettivita' nell'esercizio della
professione, prevede che «le modalita' di accertamento dell'esercizio
effettivo, continuativo, abituale e prevalente della professione
[...] sono disciplinate con regolamento ai sensi all'art. 1», quindi
«adottato con decreto del Ministro della giustizia».
Tuttavia il CNF, con la norma regolamentare impugnata, avrebbe
introdotto un requisito non previsto dalla legge (effettivita' della
professione) esercitando un potere che la legge attribuisce al
Ministero;
7) Eccesso di potere per sviamento, illogicita' e
irragionevolezza, nella parte in cui si prevede che per il
superamento della prova (preselettiva) e' necessario rispondere
correttamente ad almeno due terzi delle domande.
Illegittimita' originaria.
La previsione di un test di accesso preliminare per poter
accedere al corso organizzato dalla Fondazione Scuola Superiore
dell'Avvocatura, sarebbe illegittima.
Il CNF ed il Ministero della giustizia si sono costituiti in
giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso con le rispettive memorie.
In particolare, il CNF ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso
per difetto di legittimazione al gravame in capo alle Associazioni ed
ai singoli ricorrenti e per mancata evocazione in giudizio degli
Avvocati iscritti al Corso, nonche' la infondatezza dell'impugnazione
nel merito.
I ricorrenti hanno replicato con memoria e hanno depositato
documenti.
All'udienza del 5 ottobre 2016 il ricorso e' stato trattenuto in
decisione.
1. Il Collegio, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, intende sollevare questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012, secondo cui:
«L'iscrizione puo' essere richiesta anche da chi, avendo
maturato una anzianita' di iscrizione all'albo di otto anni,
successivamente abbia lodevolmente e proficuamente frequentato la
Scuola superiore dell'avvocatura, istituita e disciplinata con
regolamento dal CNF. Il regolamento puo' prevedere specifici criteri
e modalita' di selezione per l'accesso e per la verifica finale di
idoneita'. La verifica finale di idoneita' e' eseguita da una
commissione d'esame designata dal CNF e composta da suoi membri,
avvocati, professori universitari e magistrati addetti alla Corte di
cassazione».
La questione sara' sollevata nei termini che si chiariranno di
seguito.
2. A proposito della rilevanza della questione nel presente
giudizio, il Collegio osserva quanto segue.
2.1 Innanzitutto, il ricorso in esame e' destinato a pervenire ad
una decisione di merito, in quanto deve ritenersi infondata le
eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla difesa del CNF, che
deduce, a tale fine: a) il difetto di contraddittorio con la
categoria degli avvocati, o, almeno, con tutti gli Avvocati che
stanno gia' svolgendo il corso per accedere all'abilitazione al
patrocinio davanti alle Giurisdizioni Superiori; b) l'assenza della
legittimazione ad impugnare il regolamento adottato dal Consiglio
Nazione Forense, in quanto in tal senso non sarebbe sufficiente la
mera iscrizione all'albo professionale, essendo necessario comunque
un interesse meritevole di tutela, che non potrebbe essere
identificato nella aspettativa di essere iscritti all'albo dei
cassazionisti senza dover frequentare il corso e sostenere le prove
di abilitazione.
2.1.1) Non sussiste l'eccepito difetto di contraddittorio con gli
Avvocati che, anch'essi privi della detta anzianita' dodicennale alla
data del 2 febbraio 2017, hanno gia' intrapreso il percorso
disciplinato dall'art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012 e dai
provvedimenti impugnati.
E' infatti evidente che tali soggetti non rivestono una posizione
sostanziale di controinteresse verso l'annullamento di tali atti, in
quanto, innanzitutto, il risultato cui tutti gli Avvocati attualmente
non iscritti all'Albo per i cassazionisti tendono e', ovviamente, il
medesimo, ovvero l'iscrizione in detto Albo, senza che a tale fine
possa rilevare il percorso attraverso il quale tale iscrizione viene
ottenuta.
Inoltre, l'eventuale interruzione del percorso intrapreso da
quegli Avvocati che debbano ottenere il titolo in questione
attraverso la frequenza dei corsi di cui parla l'art. 22, comma 2,
della legge n. 247 del 2012, lungi dall'incidere negativamente sulla
sfera giuridica di questi ultimi, rappresenterebbe anzi, per costoro,
un vantaggio, in quanto consentirebbe loro (previa l'eventuale
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma primaria
di riferimento), di ottenere il medesimo titolo con il mero decorso
del tempo, come chiedono, in ultima analisi, di fare i ricorrenti.
In definitiva, la posizione dei ricorrenti e quella degli
Avvocati che hanno intrapreso i corsi in questione assumono la
consistenza del co-interesse.
2.1.2) In relazione al secondo dei profili sollevati occorre
evidenziare che gli Avvocati ricorrenti, nominati nell'epigrafe del
ricorso, hanno depositato a corredo dell'impugnazione copia degli
estratti dal sito internet del CNF da cui si evince la posizione dei
ricorrenti circa l'iscrizione all'albo degli avvocati, documenti di
cui il CNF non ha contestato la valenza probatoria dello status di
Avvocato iscritto all'Albo di ognuno dei detti ricorrenti.
Dai detti documenti di riconoscimento si evince che, tra i
ricorrenti, l'iscrizione all'Albo dell'Avvocato di maggiore
anzianita' risale al 10 febbraio 2004, mentre quella dell'Avvocato
con la anzianita' minore risale al 2014; ne consegue che i
ricorrenti, al momento della proposizione del gravame (spedito a
notifica il 1° marzo 2016) non potevano avere maturato l'anzianita'
necessaria a richiedere l'iscrizione all'Albo dei patrocinanti
davanti alle Giurisdizioni superiori per anzianita', pari a dodici
anni come prescriveva l'art. 4, comma 1, della legge n. 27 del 1997,
e come l'art. 22, comma 4, della legge n. 247 del 2012 ancora
consente a coloro che abbiano maturato i requisiti entro quattro anni
dalla data di entrata in vigore della legge sul nuovo ordinamento
forense.
Tale, accertata, qualita', radica la legittimazione ad impugnare
il Regolamento del CNF che disciplina i corsi per l'iscrizione
all'Albo speciale per il patrocinio davanti alle Giurisdizioni
Superiori (ed il conseguente bando) emesso ai sensi dell'art. 22
della legge n. 247 del 2012, atteso che conferisce ai detti
professionisti una posizione differenziata e qualificata sia verso i
non iscritti ad Albi Forensi, che verso gli iscritti che, al momento
della proposizione del gravame, avevano gia' maturato tale
anzianita'.
Neppure puo' dubitarsi di tale legittimazione, ne', comunque,
della ammissibilita' del ricorso, in ragione del fatto che alcuni tra
i ricorrenti matureranno la detta anzianita' di dodici anni entro il
2 febbraio 2017 (scadenza del quarto anno dalla entrata in vigore
della legge n. 247 del 2012): e' infatti evidente che, se tale
evenienza potrebbe riguardare quei ricorrenti la cui iscrizione sia
piu' risalente nel tempo, cosi' non puo' dirsi per alcuni degli
Avvocati in questione, la cui iscrizione all'Albo data oltre il 2
febbraio 2005 (e si tratta della maggior parte dei ricorrenti).
Per quanto appena detto, risalta con evidenza anche l'interesse
ad ottenere un annullamento dei detti bando e Regolamento in capo ai
medesimi Avvocati, la cui unica possibilita' di accesso all'Albo dei
cassazionisti e' data non piu' dalla anzianita' dodicennale (e,
quindi, dal mero decorso del tempo), bensi' esclusivamente dalle
modalita' indicate nell'art. 22 della legge n. 247 del 2012 (ovvero
dall'iscrizione da almeno cinque anni e dal superamento dell'esame
disciplinato dalla legge 28 maggio 1936, n. 1003, e dal regio decreto
9 luglio 1936, n. 1482), oppure, in alternativa, da quelle prescritte
dal secondo comma della norma, ossia dall'avere «lodevolmente e
proficuamente frequentato la Scuola superiore dell'avvocatura,
istituita e disciplinata con regolamento dal CNF».
Naturalmente, per giungere a tale esito, e' necessario che venga
rimossa dall'ordinamento giuridico la norma che questo Tribunale
amministrativo regionale sospetta di incostituzionalita', ossia
l'art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012, che fonda il potere
del CNF di emanare il Regolamento ed il bando di cui qui si chiede
l'annullamento.
2.2) Tanto premesso, il Collegio ritiene che la questione cui si
possa ascrivere la non manifesta infondatezza da parte di questo
Tribunale amministrativo regionale sia quella che i ricorrenti
chiedono di sollevare con il primo motivo, nella quale denunziano,
quanto alla possibilita' di accedere all'Albo dei Cassazionisti, la
disparita' di trattamento che la disciplina dell'art. 22, comma 2,
della legge n. 247 del 2012 recherebbe per gli Avvocati formatisi in
Italia, rispetto agli Avvocati stabiliti di cui tratta l'art. 9 del
decreto legislativo n. 96 del 2001, per i quali l'iscrizione nella
relativa sezione speciale dell'albo e' (ancora) subordinata alla
dimostrazione «di avere esercitato la professione di avvocato per
almeno dodici anni in uno o piu' degli Stati membri, tenuto conto
anche dell'attivita' professionale eventualmente svolta in Italia».
La rilevanza di tale questione nel presente giudizio e' del tutto
evidente, ed e' palesata dalla stessa costruzione della censura, con
cui i ricorrenti denunziano «direttamente» la norma sospettata di
incostituzionalita', la quale, per il tramite dei provvedimenti
impugnabili davanti al Giudice Amministrativo in questo giudizio,
sarebbe, in tesi, foriera di disparita' di trattamento rispetto agli
Avvocati stabiliti in Italia, per i quali gia' l'art. 9 del decreto
legislativo n. 96 del 2001 prevedeva (ed ancora prevede) la
possibilita' di iscrizione all'Albo dei patrocinanti davanti alle
Giurisdizioni Superiori dopo il mero decorso di dodici anni di
professione.
Osserva il Collegio che il motivo con cui i ricorrenti denunziano
la disparita' di trattamento tra Avvocati ed Avvocati stabiliti
rispetto all'iscrizione all'Albo dei Patrocinanti davanti alle
Giurisdizioni Superiori, alla luce di quanto dispone l'art. 22, comma
2, che prevede proprio il percorso conformato dagli atti gravati,
dovrebbe essere respinto, dal momento che tale differenza risulta
positivamente esistente nell'ordinamento.
Invece, senza la norma sospettata di incostituzionalita', i
provvedimenti impugnati risulterebbero privi di base legislativa, e,
soprattutto, l'oggettiva differenza fra le due strade che conducono
Avvocati ed Avvocati stabiliti all'iscrizione all'Albo in questione
non sarebbe giustificata dal diritto positivo; e dunque il motivo in
questione sarebbe suscettibile di accoglimento.
3. Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalita' qui sollevata, il Collegio ritiene che l'art.
22, comma 2, della legge n. 247 del 2012 contrasti con l'art. 3,
comma 2, della Costituzione per avere introdotto, a parita' di
condizioni, un difforme (e deteriore) trattamento per gli Avvocati
che si sono abilitati in Italia, che non possono piu' accedere
all'Albo per il mero decorso di dodici anni di esercizio
professionale (come era sotto la vigenza dell'art. 33 del regio
decreto n. 1578 del 1933, modificato dall'art. 4 della legge n. 27
del 1997) rispetto agli Avvocati stabiliti, per i quali l'art. 9 del
decreto legislativo n. 96 del 2001 conserva tale possibilita'.
3.1. La comparazione delle due norme evidenzia, di per se', tale
disparita'.
Ed invero, mentre l'art. 22, comma 2, prevede che l'esercizio
della professione per otto anni sia soltanto il titolo abilitante per
accedere alla prova selettiva che, se superata, da' ingresso ai Corsi
organizzati dal CNF tramite la Scuola Superiore dell'Avvocatura
(oggetto del Regolamento e del bando impugnati), che si concludono
con una verifica finale (il cui esito negativo preclude
l'iscrizione), invece l'art. 9, comma 2, del decreto legislativo n.
96 del 2001 prevede:
«Per l'iscrizione nella sezione speciale dell'albo indicato
al comma 1, l'avvocato stabilito deve farne domanda al Consiglio
nazionale forense e dimostrare di avere esercitato la professione di
avvocato per almeno dodici anni in uno o piu' degli Stati membri,
tenuto conto anche dell'attivita' professionale eventualmente svolta
in Italia. Alle deliberazioni del Consiglio nazionale forense in
materia di iscrizione e cancellazione dalla sezione speciale
dell'albo si applica la disposizione di cui all'art. 35 del regio
decreto-legge n. 1578 del 1933, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 36 del 1934, e successive modificazioni».
Al riguardo occorre innanzitutto osservare che (diversamente da
quanto sostiene il CNF) la norma da sospettare di incostituzionalita'
(ma nei giudizi in cui essa ha rilevanza, e dunque non nel presente)
non puo' essere tale art. 9, in quanto esso e' stata dettata
nell'ambito della «Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a
facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in
uno Stato membro diverso da quello in cui e' stata acquisita la
qualifica professionale», ed e' quindi ispirato alla tutela dei
principi comunitari di liberta' di stabilimento e di libera
prestazione dei servizi (articoli 49 e 56 TFUE), alla cui osservanza
la repubblica e' tenuta (anche) dall'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
Dunque, la previsione, per gli Avvocati stabiliti, di un accesso
alla professione di Avvocato cassazionista per il mero decorso del
tempo nell'esercizio professionale, ovvero senza (altri) ostacoli che
il decorso di dodici anni, e' stata ritenuta dal legislatore
nazionale necessaria e ragionevole misura di attuazione di
inderogabili principi comunitari.
Risalta evidente che tale scelta normativa e' stata indirizzata
dalla circostanza per cui, all'atto di entrata in vigore del decreto
legislativo n. 96 del 2001, anche per gli Avvocati abilitati in
Italia (oltre che a seguito di esame di Stato) il combinato disposto
tra gli articoli 33 del regio decreto n. 1578 del 1933 e l'art. 4
della legge n. 27 del 97 prevedevano la possibile iscrizione all'Albo
in questione dopo il semplice decorso di dodici anni di professione.
L'art. 9 in questione, allora, palesandosi a contenuto, per cosi'
dire, necessitato (dal divieto di porre ostacoli alla liberta' di
stabilimento in Italia verso professionisti abilitati in altri Stati
membri dell'UE), non puo' che costituire il necessario metro di
comparazione rispetto al trattamento che la norma qui sospettata di
incostituzionalita' riserva, invece, agli Avvocati formatisi ed
abilitatisi in Italia.
E' allora agevole osservare (ad avviso del Collegio remittente)
che non risponde a ragionevolezza la differenza con tale
(necessitata) disciplina, quella, invero piu' onerosa, prevista per
gli Avvocati non stabiliti, ma formatisi in Italia, per i quali il
mero decorso di dodici anni nell'esercizio della professione non
costituisce (piu') requisito sufficiente all'iscrizione nel citato
Albo.
Dopo l'entrata in vigore dell'art. 22, comma 2, della nuova legge
professionale forense, infatti, l'ingresso tra gli Avvocati
Cassazionisti - ora sottratto al mero fatto storico dell'esercizio
professionale per dodici anni (come lo era per l'art. 33 del passato
Ordinamento forense) - risulta una mera eventualita'.
Questa disparita' di trattamento risalta con maggiore evidenza
ove si pensi che gli appartenenti ad entrambe le categorie di
professionisti (Avvocati ed Avvocati stabiliti) possono svolgere la
rispettiva attivita' professionale nel medesimo ambito territoriale,
e, dunque, verso la medesima clientela potenziale.
Tuttavia, come ha insegnato a piu' riprese la Corte
costituzionale (cfr. ad esempio sentenze n. 209/2010 e 397/1994), il
principio generale di ragionevolezza comporta il divieto di
introdurre ingiustificate disparita' di trattamento e la coerenza
dell'ordinamento giuridico.
3.2 Il Collegio ritiene, inoltre, che, proprio perche' l'art. 9
del decreto legislativo n. 96 del 2001 deriva dall'attuazione di
obblighi comunitari postulata dall'art. 117, comma 1, della
Costituzione, non sia possibile una lettura costituzionalmente
orientata dell'art. 22, comma 2, della nuova legge sull'ordinamento
forense, che, rispetto al primo, istituisce una notevole e gravosa
serie di condizioni per gli Avvocati abilitati in Italia.
In altri termini, se, per alcuni professionisti, l'iscrizione
all'Albo dopo dodici anni di professione (e non altro) deve essere
ritenuta, per le anzidette ragioni, conforme a Costituzione, allora
non e' possibile scorgere tale compatibilita' nei confronti di una
disciplina che comporti, per altri professionisti che operano nel
medesimo campo e nel medesimo mercato dei primi, l'incertezza e -
comunque - il notevole aggravio legati ad un esame di ammissione al
Corso di cui all'art. 22; alla frequenza del medesimo; ed infine alla
positiva valutazione finale a seguito di esame.
Tanto piu', che il mero decorso di dodici anni di esercizio
professionale ai fini dell'iscrizione era il medesimo requisito
richiesto, sino al 2012, agli Avvocati (non stabiliti).
3.3 Ne' puo' affermarsi fondatamente che una differenza tra le
due categorie, tale da escludere la disparita' di trattamento, possa
essere rinvenuta in quanto dispongono l'art. 8 ed il primo comma
dell'art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001, per cui
l'avvocato stabilito deve agire di intesa con un professionista
abilitato ad esercitare la professione con il titolo di avvocato, il
quale assicura i rapporti con l'autorita' adita o procedente e nei
confronti della medesima e' responsabile dell'osservanza dei doveri
imposti dalle norme vigenti ai difensori.
E' invero del tutto evidente che, ove non la si voglia ritenere
un requisito solo di carattere formale, l'intesa con un
professionista abilitato ad esercitare la professione di Avvocato
davanti alle Giurisdizioni Superiori si risolve in un rapporto
lasciato alla autonomia negoziale ed alla libera contrattazione tra
due professionisti, di cui la norma di riferimento non prevede ne' il
contenuto tipico (che, quindi, bene potrebbe tendere all'equilibrio
sinallagmatico mediante la previsione di pattuizioni che compensino
l'Avvocato italiano della responsabilita' che egli assume), e neppure
il naturale carattere oneroso; e che, quindi, non puo' di certo
essere comparabile con l'aleatorieta' insita nel regime posto
dall'art. 22, comma 2, piu' volte ricordato.
4. In conclusione, la norma indicata contrasta, per le ragioni di
cui in motivazione, con l'art. 3 della Costituzione.
Posta la sua rilevanza nel presente giudizio, quest'ultimo deve
essere sospeso, e deve essere ordinata la trasmissione dei relativi
atti alla Corte costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione Terza,
riservata ogni ulteriore statuizione in rito, sul merito e sulle
spese, visti gli articoli 34 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale n. 1/1948 e 23 della legge n. 87/1953:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione all'art. 3, secondo comma, della Costituzione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma secondo, della
legge n. 247 del 2012, con riguardo ai profili specificati in
motivazione;
2) dispone la sospensione del presente giudizio;
3) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
4) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri.
Cosi' deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 5
ottobre 2016 e 2 novembre 2016, con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente;
Vincenzo Blanda, consigliere, estensore;
Achille Sinatra, consigliere.
Il Presidente: Blanda
L'estensore: De Michele