N. 53 SENTENZA 22 febbraio - 10 marzo 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Abrogazione dell'indennita' di disoccupazione a requisiti contributivi ridotti - Istituzione dell'indennita' "mini-ASpI" - Non applicabilita' ai lavoratori agricoli. - Legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita), art. 2, commi 3, 24 e 69, lettera b). -(GU n.11 del 15-3-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 3,
24 e 69, lettera b), della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni
in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di
crescita), promosso dal Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione
di giudice del lavoro, nel procedimento vertente tra B. L. e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
del 28 settembre 2015, iscritta al n. 12 del registro ordinanze 2016
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Visti l'atto di costituzione dell'Inps, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Vincenzo Stumpo per l'Inps e l'avvocato dello
Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 28 settembre 2015, iscritta al n. 12 del
registro ordinanze 2016, il Tribunale ordinario di Ravenna, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 3, 24 e 69, lettera
b), della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di
riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita), per
violazione degli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione.
1.1.- Il giudice rimettente espone di dover decidere sulla
domanda proposta da B. L., che, nel 2012, ha prestato attivita' di
lavoro agricolo per novantanove giornate e ha richiesto all'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) l'indennita' di
disoccupazione a requisiti ridotti, disciplinata dall'art. 7, comma
3, del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86 (Norme in materia
previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,
nonche' per il potenziamento del sistema informatico del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20 maggio 1988, n.
160.
L'INPS ha rigettato la domanda della parte ricorrente, sulla base
della legge n. 92 del 2012, che, a decorrere dal 1° gennaio 2013, ha
abrogato l'indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti (art. 2,
comma 69, lettera b), senza prevedere per i lavoratori agricoli (art.
2, comma 3) quell'assorbimento nella indennita' di disoccupazione
"mini-ASpI", disposto per tutti gli altri lavoratori «con riferimento
ai periodi lavorativi dell'anno 2012» (art. 2, comma 24).
Il giudice a quo rileva che l'indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti, richiesta dalla parte ricorrente, tutela tutti i
lavoratori occasionali, saltuari o stagionali e svolge una funzione
di integrazione del reddito a beneficio di «chi opera in un settore o
in un mercato del lavoro che non riesce ad assicurare occupazione
stabile».
Si tratta, difatti, di prestazioni erogate l'anno successivo «in
riferimento alla disoccupazione registrata a consuntivo nell'anno
precedente» e commisurate non alle giornate di disoccupazione, ma
alle giornate di occupazione.
Nel caso di specie, la parte ricorrente, pur avendo maturato il
diritto all'indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti «secondo
la normativa di legge vigente nel periodo di lavoro», non potrebbe
beneficiarne in concreto, in virtu' delle disposizioni sopravvenute
della legge n. 92 del 2012, cosi' come interpretate in sede
amministrativa (Messaggio INPS del 17 dicembre 2012, n. 20774).
1.2.- Il giudice rimettente assume che l'assetto cosi' delineato
contrasti con l'art. 3 Cost., poiche' riserverebbe ai lavoratori
agricoli un trattamento deteriore, escludendoli dal meccanismo di
salvaguardia dell'assorbimento nella "mini-AspI", accordato a tutti
gli altri lavoratori dall'art. 2, comma 24, della legge n. 92 del
2012.
La disciplina in esame violerebbe l'art. 3 Cost. anche sotto un
altro profilo, in quanto, in contrasto con il principio di
ragionevolezza e con la tutela dell'affidamento, colpirebbe con
efficacia retroattiva «il periodo di sottoccupazione agricola gia'
verificatosi nel 2012».
La normativa censurata, nel rendere tale periodo «del tutto
sterile ai fini della protezione previdenziale accordata dalla
legge», sarebbe lesiva anche del precetto espresso dall'art. 38,
secondo comma, Cost., che prescrive di apprestare a favore del
lavoratore «strumenti di previdenza adeguati rispetto alle sue
esigenze di vita, senza irrazionalita' normative o previsioni di
natura retroattiva».
2.- Nel giudizio si e' costituito l'INPS, con memoria del 15
febbraio 2016, e ha chiesto di dichiarare inammissibile o comunque
infondata la questione di legittimita' costituzionale proposta dal
Tribunale ordinario di Ravenna.
Quanto al profilo preliminare dell'ammissibilita', l'INPS imputa
al giudice rimettente di avere omesso ogni valutazione sulla
rilevanza della questione, menzionata soltanto nel dispositivo
dell'ordinanza.
In particolare, la parte ricorrente nel giudizio principale
avrebbe presentato la domanda amministrativa il 26 febbraio 2013 e
avrebbe depositato il ricorso solo il 10 marzo 2015, senza
ottemperare al termine di decadenza fissato, per la proposizione
dell'azione giudiziaria, dall'art. 47, terzo comma, del d.P.R. 30
aprile 1970, n. 639 (Attuazione delle deleghe conferite al Governo
con gli articoli 27 e 29 della legge 30 aprile 1969, n. 153,
concernente revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in
materia di sicurezza sociale).
L'INPS reputa ininfluente il fatto che tale decadenza,
inderogabile e rilevabile d'ufficio, non sia stata eccepita nel
giudizio principale.
L'omesso rilievo della decadenza non potrebbe che riverberarsi
sulla motivazione in punto di rilevanza, connotandola come
implausibile e carente.
La questione, nel merito, non sarebbe fondata.
L'INPS ricostruisce l'evoluzione normativa che ha contraddistinto
l'indennita' di disoccupazione agricola e si sofferma sulle
innovazioni introdotte dalla legge n. 92 del 2012, che elimina per
tutti i lavoratori l'indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti
e istituisce due nuove indennita' mensili per il sostegno al reddito
dei lavoratori subordinati che abbiano perso involontariamente
l'occupazione: l'assicurazione sociale per l'impiego "ASpI", che si
indirizza a una platea piu' ampia di beneficiari (apprendisti,
personale artistico, soci lavoratori di cooperativa legati alla
societa' da un vincolo di subordinazione), presenta una misura e una
durata piu' estese ed e' finanziata da un contributo ordinario e da
maggiorazioni contributive, e l'indennita' di disoccupazione
"mini-ASpI", che differisce dalla ASpI in quanto non presuppone un
requisito di anzianita' assicurativa e richiede soltanto tredici
settimane di contribuzione da attivita' lavorativa negli ultimi
dodici mesi che precedono l'inizio del periodo di disoccupazione.
L'INPS argomenta che, in virtu' dell'art. 2, comma 3, della legge
n. 92 del 2012, gli operai agricoli beneficiano delle tutele
previgenti, con esclusione della sola indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti, e che non merita censure la scelta normativa di
abrogare per tutti i lavoratori l'indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti e di escludere i lavoratori agricoli
dall'applicazione transitoria della mini-ASpI, del tutto estranea
all'ambito della previdenza agricola.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 Cost., l'INPS pone in
risalto l'eterogeneita' delle due fattispecie oggetto di raffronto:
il settore agricolo si differenzierebbe dagli altri settori
produttivi e tale specificita' giustificherebbe il regime peculiare
della tutela contro la disoccupazione preservato anche dalla legge n.
92 del 2012.
Peraltro, il fluire del tempo ben potrebbe delimitare le sfere di
applicazione delle norme nell'ambito del riordino complessivo di una
disciplina, senza dare adito a disparita' di trattamento
costituzionalmente censurabili.
L'INPS, nel disconoscere ogni contrasto con l'art. 38, secondo
comma, Cost., replica che compete alla discrezionalita' del
legislatore individuare i tempi, i modi e la misura delle prestazioni
sociali, sulla base di un razionale contemperamento con la tutela di
altri diritti di rango costituzionale e nel rispetto dei limiti di
compatibilita' finanziaria.
3.- Nel giudizio, con memoria del 23 febbraio 2016, e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di
dichiarare inammissibile la questione di legittimita' costituzionale,
in quanto irrilevante, e di respingerla nel merito, perche'
infondata.
In particolare, il giudice a quo non avrebbe esaminato
l'eventuale fondatezza della pretesa della ricorrente in forza della
pregressa disciplina, recata dall'art. 32, primo comma, della legge
29 aprile 1949, n. 264 (Provvedimenti in materia di avviamento al
lavoro e di assistenza dei lavoratori involontariamente disoccupati),
che subordina l'erogazione dell'indennita' all'accredito complessivo
di almeno centodue contributi giornalieri nel biennio di riferimento.
Pertanto, il giudice a quo non avrebbe dimostrato in modo
persuasivo la rilevanza della questione proposta.
La questione, nel merito, non sarebbe fondata.
Secondo la difesa dello Stato, la riforma del sistema degli
ammortizzatori sociali non avrebbe eliminato le misure di tutela a
favore dei lavoratori agricoli e, in particolare, l'indennita' di
disoccupazione agricola, correlata all'accredito complessivo di
almeno centodue contributi giornalieri in un arco temporale che
abbraccia l'anno nel quale e' richiesta l'indennita' e l'anno
precedente.
Non potrebbe dirsi violato l'art. 38, secondo comma, Cost.,
poiche' si dovrebbe valutare il sistema delle assicurazioni sociali
"nel suo complesso" e tener fermo che e' demandata al legislatore la
determinazione dei tempi, dei modi e della misura delle prestazioni
sociali, in un razionale bilanciamento con altri diritti
costituzionalmente garantiti e nei limiti delle disponibilita'
finanziarie.
L'Avvocatura generale dello Stato esclude ogni profilo di
contrasto con l'art. 3 Cost., in considerazione della diversita'
strutturale dei rapporti di lavoro posti a raffronto e della
peculiarita' del lavoro agricolo.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione di giudice del
lavoro, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi
3, 24 e 69, lettera b), della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), in riferimento agli artt. 3, primo comma, e
38, secondo comma, della Costituzione.
I dubbi di costituzionalita' investono la disciplina in esame,
«nella parte in cui non prevede che ai lavoratori agricoli che
abbiano gia' maturato il titolo all'indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti - in ragione dei periodi lavorativi effettuati
nell'anno 2012 - non possa applicarsi la prestazione della mini-Aspi
(come stabilito per tutti gli altri lavoratori dall'art. 2, 24° comma
l. cit.)».
In particolare, il giudice a quo denuncia il contrasto con l'art.
3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di
eguaglianza, e assume che la disciplina impugnata discrimini
arbitrariamente i lavoratori agricoli.
Nell'abrogare l'indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti
(art. 2, comma 69, lettera b), la legge n. 92 del 2012 escluderebbe
solo per tale categoria di lavoratori (art. 2, comma 3)
l'applicazione della regola generale dell'art. 2, comma 24, che, per
le indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti maturate nel
2012, sancisce l'assorbimento nella prestazione della "mini-AspI"
erogata nel 2013.
Il contrasto con l'art. 3 Cost. e' dedotto sotto un ulteriore
profilo, per la violazione del principio di ragionevolezza e di
affidamento, «ancor piu' vitale per il lavoratore disoccupato».
Il giudice rimettente lamenta che la disciplina censurata, senza
alcuna ragione giustificatrice, escluda con effetti retroattivi la
tutela previdenziale per il periodo di sottoccupazione agricola
risalente al 2012, cosi' vanificando l'affidamento riposto dai
consociati nella certezza dei rapporti giuridici.
In tale ottica, sarebbe paradigmatico il caso della parte
ricorrente nel giudizio principale che, con tre giornate di lavoro in
piu', avrebbe potuto fruire delle prestazioni ordinarie di
disoccupazione erogate nel settore agricolo a fronte di centodue
giornate lavorative.
Una disciplina transitoria cosi' congegnata, suscettibile di
pregiudicare la tutela previdenziale accordata dalla legge vigente al
tempo del verificarsi dell'evento protetto (il periodo di
sottoccupazione agricola, riferito all'anno 2012), si porrebbe in
antitesi anche con l'art. 38 Cost., che impone di apprestare
«strumenti di previdenza adeguati» rispetto alle esigenze di vita del
lavoratore, «senza irrazionalita' normative o previsioni di natura
retroattiva».
2.- E' preliminare l'esame delle eccezioni di inammissibilita',
formulate dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e
dall'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri intervenuto in giudizio.
Tali eccezioni, che fanno leva sulla carente motivazione in punto
di rilevanza, devono essere disattese.
2.1.- L'INPS eccepisce che la parte ricorrente nel giudizio
principale e' incorsa nella decadenza annuale prevista dall'art. 47,
terzo comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639 (Attuazione delle
deleghe conferite al Governo con gli articoli 27 e 29 della legge 30
aprile 1969, n. 153, concernente revisione degli ordinamenti
pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale) per le azioni
giudiziarie in materia di prestazioni erogate dalle «gestioni per
l'assicurazione contro la disoccupazione involontaria» (art. 24 della
legge 9 marzo 1989, n. 88, recante «Ristrutturazione dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro»).
L'omesso rilievo officioso della decadenza, che ha «natura di
ordine pubblico», renderebbe implausibile la motivazione sulla
rilevanza della questione proposta.
2.1.1.- L'eccezione non puo' essere accolta.
Con riguardo ai presupposti processuali, che condizionano la
valida instaurazione del giudizio principale, la verifica di questa
Corte, «meramente strumentale al riscontro della rilevanza della
questione di costituzionalita'» (sentenza n. 241 del 2008, punto 5.2.
del Considerato in diritto), si arresta se il giudice rimettente ha
offerto una motivazione non implausibile in ordine alla sussistenza
delle condizioni dell'azione.
La Corte, a tale riguardo, non puo' sostituire la propria
valutazione a quella gia' compiuta dal giudice a quo, eventualmente
anche in via implicita (sentenza n. 120 del 2015, punto 3.1. del
Considerato in diritto), con il supporto di «argomenti non arbitrari»
(sentenza n. 241 del 2016, punto 3.3. del Considerato in diritto).
Solo la manifesta implausibilita' della motivazione, che ricorre
quando «nessun dubbio possa nutrirsi sul punto» (sentenza n. 154 del
2015, punto 4. del Considerato in diritto), potrebbe riflettersi
sulla rilevanza della questione.
2.1.2.- Tali condizioni non si riscontrano nel caso di cui qui si
discute.
Il giudice rimettente non ha ravvisato preclusioni all'esame nel
merito della domanda, anche alla luce dei dati probatori e degli
argomenti addotti dalle parti costituite, che non hanno adombrato
preclusioni di sorta e non hanno allegato elementi di fatto e di
diritto idonei a dimostrare la tardivita' dell'azione intrapresa.
Pertanto, non si puo' ritenere manifestamente implausibile la
valutazione in punto di rilevanza, espressa dal giudice rimettente
sulla scorta delle allegazioni e degli elementi di prova acquisiti
nel necessario contraddittorio fra le parti (art. 101, secondo comma,
del codice di procedura civile), presidio del giusto processo
costituzionalmente garantito (art. 111 Cost.).
2.2.- La difesa dello Stato ritiene lacunosa la motivazione sulla
rilevanza. Il giudice rimettente avrebbe trascurato di esaminare
l'eventuale fondatezza della pretesa alla luce della disciplina
generale, racchiusa nell'art. 32, primo comma, della legge 29 aprile
1949, n. 264 (Provvedimenti in materia di avviamento al lavoro e di
assistenza dei lavoratori involontariamente disoccupati).
Anche tale eccezione non coglie nel segno.
Il giudice a quo, nel ripercorrere gli antecedenti della vicenda,
ha specificato che la lavoratrice, con tre giornate di lavoro in
piu', «avrebbe avuto accesso alle prestazioni ordinarie di
disoccupazione previste per il settore agricolo (tuttora ancorate al
requisito di 102 giornate)» e ha cosi' escluso, con una motivazione
che non puo' ritenersi implausibile, la spettanza dell'indennita' di
disoccupazione agricola ordinaria.
3.- Nel merito, la questione, non e' fondata, nei termini di
seguito esposti.
3.1.- La legge n. 92 del 2012 ha delineato una nuova architettura
delle tutele contro la disoccupazione, estese a una platea piu' vasta
di beneficiari (apprendisti, soci lavoratori di cooperativa legati
alla societa' da un vincolo di subordinazione, pubblici dipendenti
con rapporto di lavoro a termine) e articolate in due fondamentali
tipologie di prestazioni: l'assicurazione sociale per l'impiego
(ASpI) e la mini-ASpI, erogata a decorrere dal 1° gennaio 2013 ai
soggetti «che possano far valere almeno tredici settimane di
contribuzione di attivita' lavorativa negli ultimi dodici mesi, per
la quale siano stati versati o siano dovuti i contributi per
l'assicurazione obbligatoria» (art. 2, comma 20) e corrisposta
mensilmente «per un numero di settimane pari alla meta' delle
settimane di contribuzione nell'ultimo anno» (art. 2, comma 21).
In un disegno volto a semplificare e a razionalizzare la
protezione accordata ai lavoratori disoccupati, il legislatore del
2012 ha demandato alla mini-ASpI la funzione di tutelare i lavoratori
precari o con carriere discontinue, un tempo beneficiari
dell'indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti (art. 7, comma
3, del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86, recante «Norme in materia
previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,
nonche' per il potenziamento del sistema informatico del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20 maggio 1988, n.
160).
Tale indennita', riconosciuta a chi avesse prestato almeno
settantotto giorni di attivita' lavorativa nell'anno di riferimento e
corrisposta l'anno successivo, apprestava una tutela ai lavoratori
occasionali, saltuari o stagionali di tutti i settori produttivi, che
non avessero raggiunto l'anno di contribuzione nell'arco del biennio
oppure, nell'ambito dell'agricoltura, il requisito delle centodue
giornate di lavoro, previsto per accedere all'indennita' di
disoccupazione agricola ordinaria.
La legge attribuiva il diritto all'indennita' «per un numero di
giornate pari a quelle lavorate nell'anno stesso e comunque non
superiore alla differenza tra il numero 312, diminuito delle giornate
di trattamento di disoccupazione eventualmente goduto, e quello delle
giornate di lavoro prestate».
A decorrere dal 1° gennaio 2013, l'indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti e' stata abrogata per tutti i lavoratori (art. 2,
comma 69, lettera b, della legge n. 92 del 2012).
Nel disciplinare la transizione dall'indennita' abrogata alla
nuova forma di tutela della mini-ASpI, il legislatore ha stabilito
che le prestazioni relative all'indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti si dovessero considerare assorbite, «con
riferimento ai periodi lavorativi dell'anno 2012, nelle prestazioni
della mini-ASpI liquidate a decorrere dal 1° gennaio 2013» (art. 2,
comma 24).
Da tale meccanismo di salvaguardia sono esclusi i lavoratori
agricoli, in virtu' dell'art. 2, comma 3, della legge n. 92 del 2012,
che, per gli operai agricoli a tempo determinato o indeterminato,
mantiene inalterato il sistema previgente di tutele, incentrato sulla
distinzione tra lavoratori agricoli a tempo indeterminato e a tempo
determinato.
Per i primi operano le previsioni dell'art. 32 della legge n. 264
del 1949, con le successive modificazioni.
Quanto agli operai agricoli a tempo determinato, vengono in
rilievo le disposizioni dell'art. 25 della legge 8 agosto 1972, n.
457 (Miglioramenti ai trattamenti previdenziali ed assistenziali
nonche' disposizioni per la integrazione del salario in favore dei
lavoratori agricoli), in tema di trattamento speciale di
disoccupazione per i lavoratori agricoli a tempo determinato, che
abbiano effettuato nel corso dell'anno solare almeno centocinquantuno
giornate di lavoro, e le previsioni dell'art. 7 della legge 16
febbraio 1977, n. 37 (Ulteriori miglioramenti delle prestazioni
previdenziali nel settore agricolo), che si rivolgono ai lavoratori
agricoli a tempo determinato, «che risultino iscritti negli elenchi
nominativi per un numero di giornate di lavoro non inferiore a 101 e
non superiore a 150».
L'art. 1, commi 55, 56 e 57 della legge 24 dicembre 2007, n. 247
(Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza,
lavoro e competitivita' per favorire l'equita' e la crescita
sostenibili, nonche' ulteriori norme in materia di lavoro e
previdenza sociale), e' intervenuto a ridefinire secondo una misura
uniforme l'importo dell'indennita' ordinaria di disoccupazione
prevista «per gli operai agricoli a tempo determinato e le figure
equiparate» (art. 1, comma 55) e a regolare il raggiungimento «del
requisito annuo di 270 contributi giornalieri» (art. 1, comma 57).
Il legislatore del 2012, con una scelta confermata anche dalla
successiva disciplina degli ammortizzatori sociali (art. 2 del
decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22, recante «Disposizioni per il
riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali, in
caso di disoccupazione involontaria e di ricollocazione dei
lavoratori disoccupati, in attuazione della legge 10 dicembre 2014,
n. 183»), ha preservato la specificita' della tutela contro la
disoccupazione dei lavoratori agricoli.
Tale specificita', legata alla natura stagionale dell'attivita'
svolta (sentenza n. 497 del 1988, punto 4. del Considerato in
diritto), emerge nella predominante funzione di integrazione del
reddito (Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 18 luglio 1996,
n. 6491), che si manifesta nella cesura tra il sorgere del diritto e
l'erogazione nel corso dell'anno successivo e nel peculiare
meccanismo di liquidazione, ancorato alle giornate di lavoro e non a
quelle di disoccupazione.
L'indicata specificita', peraltro, non rende meno imperiosa
l'esigenza di predisporre meccanismi finalizzati a garantire la
perdurante adeguatezza delle prestazioni corrisposte (sentenza n. 288
del 1994).
3.2.- Nel dirimere i dubbi interpretativi, che la normativa del
2012 ha ingenerato, l'INPS ha chiarito che gli operai agricoli a
tempo determinato e indeterminato sono esclusi dall'intera disciplina
delle nuove indennita' ASpI e mini-ASpI ai sensi dell'articolo 2,
comma 3, della legge n. 92 del 2012 (Messaggio INPS del 17 dicembre
2012, n. 20774).
Per effetto di tale legge di riforma (art. 2, commi 3, 24 e 69,
lettera b), ai lavoratori agricoli non sarebbe stato piu' possibile
erogare «la prestazione della disoccupazione ordinaria agricola con
requisiti ridotti sia a regime per gli eventi di disoccupazione
involontaria intervenuti dal 1 gennaio 2013, sia per gli eventi gia'
verificatisi nel 2012».
Da tali considerazioni scaturisce, come conseguenza inevitabile,
il rigetto delle domande di indennita' di disoccupazione agricola
presentate entro il 2 aprile 2013 da lavoratori agricoli che non
abbiano cumulato i centodue contributi giornalieri, con riferimento
all'attivita' lavorativa dipendente prestata prevalentemente nel
settore agricolo nel biennio 2011-2012.
A tale indirizzo, concordato con il Ministero del lavoro, l'INPS
ha mostrato di conformarsi anche in un successivo documento
(Messaggio INPS del 23 aprile 2013, n. 6675), che prefigura una
«reiezione automatica» delle domande dei lavoratori agricoli in
possesso, per il 2012, dei soli requisiti contributivi ridotti
(settantotto giornate di lavoro).
4.- La questione di costituzionalita', sollevata dal Tribunale
ordinario di Ravenna, si colloca in questo quadro di riferimento.
Nella vicenda, sottoposta al vaglio del giudice rimettente,
l'INPS ha respinto una domanda relativa all'indennita' di
disoccupazione agricola a requisiti contributivi ridotti, maturata
nel corso del 2012.
Il giudice a quo muove dall'assunto che l'interpretazione offerta
dall'INPS sia «imposta dalla disciplina di legge in vigore» e che
tale interpretazione conduca al rigetto della pretesa della parte
ricorrente.
Nella prospettiva del giudice rimettente, le disposizioni che
sanciscono, a partire dal 1° gennaio 2013, l'abrogazione
dell'indennita' di disoccupazione a requisiti contributivi ridotti,
senza estendere ai lavoratori agricoli il meccanismo di salvaguardia
dell'assorbimento nella mini-ASpI, rendono ineludibili le conseguenze
tratteggiate dall'INPS: la normativa sopravvenuta al momento della
liquidazione, nel 2013, impedisce di corrispondere le indennita' di
disoccupazione a requisiti ridotti, maturate nel corso del 2012,
nella vigenza della disciplina poi abrogata a decorrere dal 1°
gennaio 2013.
Il giudice rimettente non trascura di sperimentare
un'interpretazione costituzionalmente orientata e offre una
motivazione adeguata sugli ostacoli che a tale interpretazione si
frappongono. Il giudice a quo, infatti, ritiene che la stessa sia
preclusa dal tenore letterale delle disposizioni e dalla lettura
accreditata in sede amministrativa.
Se l'interpretazione prescelta dal giudice rimettente sia la sola
persuasiva, e' questione che attiene al merito e non al profilo
preliminare dell'ammissibilita' (sentenze n. 42 del 2017, n. 95 del
2016 e n. 45 del 2016).
Lo scrutinio di costituzionalita' si rende necessario, «pure solo
al fine di stabilire se la soluzione conforme a Costituzione
rifiutata dal giudice rimettente sia invece possibile» (sentenza n.
42 del 2017, punto 2.2. del Considerato in diritto).
5.- Nel merito, si deve rilevare che la soluzione conforme a
Costituzione e' praticabile e doverosa, in assenza di un orientamento
diffuso, idoneo a costituire diritto vivente.
Al rango di diritto vivente, difatti, non assurgono le
indicazioni operative offerte dall'INPS, che e' parte del contenzioso
e si e' limitato a dar conto, senza altre specificazioni, di una
lettura concordata con il Ministero del lavoro e imposta dal
"combinato disposto" delle proposizioni normative impugnate.
Questa Corte ha gia' affermato che «l'eventuale diversa
applicazione data dall'INPS alla norma censurata non vincola il
giudice nella sua istituzionale funzione interpretativa della legge»
(sentenza n. 296 del 1995, punto 3. del Considerato in diritto),
soprattutto quando si possa esplorare un'interpretazione adeguatrice
che, nel caso di specie, preservi la compatibilita' della norma
denunciata con i principi di ragionevolezza, di legittimo affidamento
e di adeguatezza della tutela previdenziale.
Le disposizioni censurate, lette in una prospettiva unitaria, si
compongono in un quadro coerente, che consente di fugare i dubbi di
legittimita' costituzionale.
Una lettura sistematica non comporta necessariamente
l'eliminazione radicale e retroattiva di una prestazione
previdenziale gia' acquisita, in contrasto con i principi a piu'
riprese enunciati dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n.
45 del 2016, punto 5.3. del Considerato in diritto, sentenza n. 446
del 2002, punto 6. del Considerato in diritto, e sentenza n. 211 del
1997, punto 4. del Considerato in diritto); contrasto non attenuato
dal fatto che ai lavoratori agricoli sia comunque attribuita la
diversa indennita' di disoccupazione ordinaria, che contempla
requisiti piu' rigorosi e si atteggia come un'autonoma forma di
tutela (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 8 giugno 1999,
n. 5658).
La lettera e lo spirito della legge convergono nell'avvalorare
un'interpretazione rispettosa dei parametri costituzionali invocati.
5.1.- L'art. 2, comma 69, lettera b), della legge n. 92 del 2012,
che abroga, a decorrere dal 1° gennaio 2013, le disposizioni
riguardanti l'indennita' di disoccupazione a requisiti ridotti, deve
essere inteso nel senso che la disciplina previgente cessa di operare
per la disoccupazione riferita al 2013 e si applica, per contro, alla
disoccupazione relativa al 2012.
Difatti, la disciplina applicabile ratione temporis deve essere
individuata alla stregua della normativa vigente quando si
perfezionano gli elementi costitutivi del diritto: nel caso di
specie, la fattispecie costitutiva del diritto all'indennita' di
disoccupazione a requisiti ridotti si e' completata nel vigore della
legge antecedente e non puo' essere assoggettata alla disciplina
sopravvenuta al tempo della liquidazione.
La liquidazione e' ininfluente ai fini del sorgere del diritto.
Secondo la giurisprudenza di legittimita', il requisito contributivo
delle settantotto giornate lavorate deve maturare nello stesso anno
in cui ricade il periodo di disoccupazione, indipendentemente dal
fatto che la corresponsione avvenga nell'anno successivo (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 30 aprile 2014, n. 9459), fatto,
quest'ultimo, che non interferisce con il maturare del diritto.
Non vi sono elementi testuali incontrovertibili che inducano ad
escludere, per la disoccupazione riferita al 2012, l'applicazione
della disciplina vigente al momento in cui il diritto e' sorto e che
impongano di considerare retroattivamente soppresso un diritto gia'
acquisito in forza della legge ratione temporis applicabile.
I lavori preparatori della legge n. 92 del 2012 non lasciano
trasparire l'intento di disporre una caducazione retroattiva dei
diritti gia' maturati per le prestazioni svolte, con effetti che si
rivelerebbero eccentrici rispetto a quelli generali della riforma.
Ne' varrebbe obiettare che l'art. 2, comma 24, della legge n. 92
del 2012 ha previsto, solo per lavoratori diversi da quelli agricoli,
l'assorbimento nella mini-ASpI.
La regola transitoria, prevista al riguardo dal legislatore, si
spiega con l'intento di istituire un raccordo con la nuova disciplina
in tema di mini-ASpI.
Peraltro, il legislatore non avrebbe potuto dettare per i
lavoratori agricoli una siffatta regola di salvaguardia, estendendo
in via transitoria una prestazione, la mini-ASpI, che alla previdenza
agricola non si applica a regime.
5.2.- Tale interpretazione, inoltre, e' in consonanza con la
ratio che ispira l'intervento riformatore.
5.2.1.- Il legislatore si prefigge di delineare un assetto degli
ammortizzatori sociali «piu' efficiente, coerente ed equo» (art. 1,
comma 1, lettera d), e ha introdotto le novita' piu' significative
secondo un meccanismo di «graduale transizione verso il regime
delineato dalla riforma degli ammortizzatori sociali di cui alla
presente legge» (art. 2, comma 64).
Tale gradualita' permea la riforma nei suoi capisaldi, come
emerge dalla disciplina dell'eliminazione dell'indennita' di
mobilita', scandita da un articolato percorso transitorio (art. 2,
comma 46).
Se l'interpretazione privilegiata e' in armonia con gli enunciati
obiettivi di equita' e di gradualita', la prospettazione di
un'eliminazione retroattiva dell'indennita' di disoccupazione a
requisiti ridotti per i soli lavoratori agricoli si pone in evidente
dissonanza con le linee ispiratrici tracciate dal legislatore.
5.2.2.- Per altro verso, l'interpretazione qui prospettata
rispecchia, anche sul versante della normativa transitoria, la
specialita' della tutela contro la disoccupazione agricola, che
l'avvicendarsi delle diverse discipline ha confermato nei suoi tratti
salienti.
Sarebbe contraddittorio, rispetto al regime di favore che il
legislatore ha riservato ai lavoratori agricoli, escluderli
retroattivamente da ogni forma di tutela per la disoccupazione del
2012, che abbia dato titolo a richiedere l'indennita' a requisiti
contributivi ridotti.
6.- Cosi' interpretata, la disciplina in esame si sottrae alle
censure proposte.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 3, 24 e
69, lettera b), della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in
materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di
crescita), sollevata dal Tribunale ordinario di Ravenna, in funzione
di giudice del lavoro, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e
38, secondo comma, della Costituzione, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA