N. 69 SENTENZA 22 febbraio - 7 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Autorita' di regolazione dei trasporti - Contributo in misura non superiore all'uno per mille del fatturato dell'ultimo esercizio a carico dei gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici) - convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 - art. 37, comma 6, lettera b). -(GU n.15 del 12-4-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma
6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte, nel procedimento vertente tra DHL Express
(Italy) srl e altri e l'Autorita' di regolazione dei trasporti e
altri, con ordinanza del 17 dicembre 2015, iscritta al n. 30 del
registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di DHL Express (Italy) srl e
altri, di Aviapartner spa e altra, di Aviation Service spa, di
Confetra e altri, di United Parcel Service Italia srl e altre, di
Venezia Terminal Passeggeri spa ed altri, nonche' gli atti di
intervento della Ignazio Messina & C. spa e altra, fuori termine, e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Giulio Cesare Rizza per DHL Express (Italy)
srl e altri, Alessandro Gigli per Aviapartner spa e altra, e per
Aviation Service spa, Salvatore Alberto Romano per Confetra e altri,
Alessandro Boso Caretta per United Parcel Service Italia srl e altre,
Carlo Malinconico per Venezia Terminal Passeggeri spa e altri,
Massimo Campailla per Ignazio Messina & C. spa e altra e l'avvocato
dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte,
pronunciandosi con un'unica ordinanza del 17 dicembre 2015 (r.o. n.
30 del 2016) su otto ricorsi, previa riunione dei relativi giudizi,
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma
6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 della
Costituzione.
1.1.- Il rimettente espone di essere stato adito, negli otto
giudizi, da societa' che esercitano attivita' connesse con il
trasporto (magazzinaggio, distribuzione, logistica, consulenza per la
distribuzione, trasporto merci, trasporto espresso, spedizione,
brokeraggio doganale, gestione di terminal portuali, handling
aeroportuale, corriere espresso), nonche' da loro associazioni. A
tutte le societa' l'Autorita' per la regolazione dei trasporti (ART)
ha chiesto il versamento del contributo a essa dovuto per gli anni
2014 e 2015 a norma, rispettivamente, dei decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 febbraio 2014 e 2 aprile 2015, che hanno
approvato le delibere dell'ART 23 gennaio 2014, n. 10, e 27 novembre
2014, n. 78.
Le ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti di sollecitazione
del contributo, nonche' le presupposte delibere e i decreti
presidenziali che le hanno approvate. Comune a tutti i ricorsi e
centrale ai fini del contenzioso e' la problematica individuazione
dei «gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati», a norma
del censurato art. 37, comma 6, lettera b). Le societa' ricorrenti si
ritengono estranee a questo novero di soggetti. Alcune difese hanno
eccepito l'illegittimita' costituzionale della disposizione citata e
la relativa questione e' stata inoltre sottoposta d'ufficio a tutte
le parti nell'udienza di discussione.
1.2.- Il citato art. 37, comma 6, recita, nell'alinea e nelle
lettere a) e b), quanto segue: «[a]lle attivita' di cui al comma 3
del presente articolo si provvede come segue: a) agli oneri derivanti
dall'istituzione dell'Autorita' e dal suo funzionamento, nel limite
massimo di 1,5 milioni di euro per l'anno 2013 e 2,5 milioni di euro
per l'anno 2014, si provvede mediante corrispondente riduzione dello
stanziamento del Fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini
del bilancio triennale 2013-2015, nell'ambito del programma "Fondi di
riserva e speciali" della missione "Fondi da ripartire" dello stato
di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno
2013, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo
al Ministero degli affari esteri [...]; b) mediante un contributo
versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in
misura non superiore all'uno per mille del fatturato derivanti
dall'esercizio delle attivita' svolte percepiti nell'ultimo
esercizio. Il contributo e' determinato annualmente con atto
dell'Autorita', sottoposto ad approvazione da parte del Presidente
del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze. Nel termine di trenta giorni dalla ricezione
dell'atto, possono essere formulati rilievi cui l'Autorita' si
conforma; in assenza di rilievi nel termine l'atto si intende
approvato».
Il comma 3, richiamato dall'alinea del comma 6, disciplina i
poteri dell'ART nell'esercizio delle competenze di cui al precedente
comma 2. Quest'ultimo, a propria volta, afferma che «[l]'Autorita' e'
competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative
infrastrutture» ed elenca una serie di funzioni specifiche della
stessa, ad avviso del rimettente perlopiu' attinenti all'accesso alle
infrastrutture di trasporto e agli oneri di servizio pubblico.
Il comma 1 dello stesso art. 37, pur collocando l'ART
«[n]ell'ambito delle attivita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita' di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481», le attribuisce
competenza «nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative
infrastrutture e ai servizi accessori, in conformita' con la
disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarieta' e
delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V
della parte seconda della Costituzione». In questo comma, ad avviso
del TAR, «la vocazione dell'ART risulta dunque generalista
nell'ambito della materia del trasporto, e tale da potenzialmente
interessare l'intero settore, non ulteriormente qualificato con
riferimento agli oneri di servizio pubblico».
Nella versione originaria, il comma 1 faceva riferimento a
regolamenti del Governo volti «a realizzare una compiuta
liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo». Gia' in
sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, pero', il riferimento a
specifici settori veniva sostituito con quello a «una compiuta
liberalizzazione e un'efficiente regolazione nel settore dei
trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture»: permaneva
dunque un riferimento alla liberalizzazione, congiunto alla prevista
attribuzione ad una delle autorita' indipendenti gia' esistenti di
competenze analoghe a quelle di cui al vigente art. 37, comma 2.
Dunque, l'originaria vocazione dell'ART, neppure concepita come
distinta autorita' indipendente, riguardava, in coerenza con l'ancora
vigente rubrica dell'art. 37 («Liberalizzazione del settore dei
trasporti»), l'apertura al mercato di tipologie di trasporto
vincolate a servizi a rete, a presupposte concessioni amministrative
o ad oneri di servizio pubblico, e cio' con specifico riguardo al
trasporto ferroviario, aereo e marittimo.
In seguito, la vocazione dell'ART e' stata ampliata, senza che
pero', prosegue il rimettente, la disciplina del contributo, di cui
all'art. 37, comma 6, fosse mai adeguata o chiarita. In particolare,
prima ancora che l'ART entrasse in funzione, l'art. 36, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27, modificando l'art. 37, comma 1, del d.l. n. 201 del
2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, ha definito la
competenza dell'ART mediante il riferimento al generico concetto di
«trasporti», da un lato, e, dall'altro, alla «disciplina europea dei
medesimi». Quest'ultimo riferimento, ad avviso del rimettente, va
letto alla luce del Titolo VI (artt. 90-100) del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il quale, oltre a
contemplare tutte le tipologie di trasporti, li considera non solo un
mercato, in cui promuovere la concorrenza, ma anche uno strumento di
complessiva coesione di altri mercati e dell'Unione europea. Sulla
scorta del TFUE, la politica europea dei trasporti ha considerato,
tra l'altro, oltre ai profili concorrenziali, anche quelli di
sicurezza e di tutela dell'ambiente, i costi sociali e le
esternalita' negative dei trasporti, nonche' la necessita' di
favorirne l'intermodalita': il che dimostra che la filiera e' stata
considerata nel complesso, come avviene anche nella disciplina
dell'ART. Il legislatore ha dunque optato per una vocazione
dell'autorita' non limitata al solo profilo della liberalizzazione,
anche per evitare sovrapposizioni con le competenze dell'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato.
Tuttavia, l'iniziale identificazione dei soggetti obbligati al
contributo non e' stata adeguata a questa successiva opzione e, «se
pure appare coerente con la moderna politica europea dei trasporti
una attenzione al settore nel suo complesso a tutela di
rilevantissimi interessi (dei consumatori, ambientali, economici), le
cui esigenze trascendono i tradizionali confini della concorrenza o
del servizio pubblico, l'imposizione di forme di contribuzione
coattiva soggiace a specifici vincoli costituzionali in termini di
riserva di legge (ancorche' relativa), tassativita', progressivita' e
prevedibilita' del carico fiscale».
1.3.- Con queste premesse, il TAR Piemonte solleva la questione
di legittimita' costituzionale di cui in esordio, precisando che essa
e' rilevante in quanto l'intero contenzioso si fonda sulla
difficolta' di identificare la platea dei soggetti obbligati al
contributo, come riconosciuto dalla stessa ART (nel suo secondo
Rapporto annuale al Parlamento del 15 luglio 2015).
1.4.- Il contributo dovrebbe essere inquadrato tra le imposizioni
fiscali o prestazioni patrimoniali imposte, analogamente a quanto
ritenuto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 256 del 2007.
Decisivi furono ritenuti, in quel caso, la doverosita' della
prestazione imposta (senza rapporto sinallagmatico rispetto a
prestazioni di servizi), il suo collegamento con una spesa pubblica e
il riferimento a un presupposto economicamente rilevante. Nel caso
odierno, analogamente, il contributo e' imposto ai gestori dei
servizi regolati in termini generali; serve a finanziare la spesa per
il funzionamento dell'ART; e' avulso da qualsiasi corrispettivita'
con specifici servizi, sicche' non e' pertinente la giurisprudenza,
citata da alcune parti, relativa ai contributi a favore
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, ricostruiti come
sostanziale corrispettivo per specifiche attivita' regolatorie ed
amministrative.
Cosi' inquadrata la fattispecie, il rimettente si interroga se la
scarna disciplina legislativa rispetti la riserva di legge di cui
all'art. 23 Cost. e, «in subordine», se l'ampia e indiscriminata
platea degli obbligati non contrasti con l'art. 3 Cost.
1.4.1.- Secondo la giurisprudenza costituzionale (e' citata la
sentenza n. 350 del 2007), la riserva relativa di cui all'art. 23
Cost. impone al legislatore di determinare criteri direttivi e linee
generali di disciplina della discrezionalita' amministrativa in
merito al presupposto, alla base imponibile, ai soggetti passivi,
all'aliquota e alla quota di prelievo.
Rispetto a tali requisiti, il rimettente evidenzia alcuni profili
di insufficienza della disposizione censurata, paragonandola a quanto
previsto «dall'art. 38 co. 2 l. n. 431/95» [recte: art. 2, comma 38,
lettera b), della legge 14 novembre 1995, n. 481, recante «Norme per
la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'»].
In primo luogo, e' indicata la percentuale massima di fatturato
suscettibile di prelievo, nonche' un tetto ai finanziamenti pubblici
a favore dell'ART, ma non un limite ai costi globali della stessa
autorita'. Al rimettente non pare soddisfacente che la misura di tali
costi possa ricavarsi da quanto necessario per la gestione della
struttura dell'ART: quest'ultima, per la sua spiccata autonomia
organizzativa e gestionale, potrebbe scegliere di applicare sempre
l'aliquota massima, «contestualmente autodeterminando la propria
struttura in tal senso», in assenza di una predeterminazione legale
della quota di prelievo.
In secondo luogo, mentre l'art. 2, comma 38, lettera b), della
legge n. 481 del 1995 determina il contributo come percentuale dei
«ricavi», la disposizione censurata fa riferimento al «piu' opinabile
concetto di "fatturato"», sicche' potrebbe mettersi in dubbio la
sufficiente determinazione della base imponibile.
In terzo luogo, la citata disposizione del 1995 riguarda
autorita' regolatrici di mercati caratterizzati da elevata
specificita' e specializzazione degli operatori, quali energia e
telecomunicazioni. Invece, come del resto e' palesato dalle disparate
attivita' poste in essere dalle ricorrenti, il «mercato dei trasporti
e loro "accessori"», genericamente richiamato dalla disposizione
sospetta d'illegittimita' costituzionale, «pur presentando esigenze
di regolazione complessiva ed organica ormai pacificamente
riconosciute anche a livello europeo, pare [...] richiedere un
maggior rigore normativo nella definizione della platea dei
destinatari del contributo e della sua struttura».
1.4.2.- «In ogni caso», la parificazione di un novero di
obbligati cosi' indefinito colliderebbe con l'art. 3 Cost. Le
delibere dell'ART impugnate dinanzi al rimettente hanno individuato
come obbligati soggetti che, «pur parte del mercato dei trasporti, e
non certo impermeabili ad esigenze di regolazione, sono in posizione
assolutamente difforme tra loro»: cosi', ad esempio, i gestori di
reti o i concessionari di servizi pubblici, da un lato, e,
dall'altro, i meri prestatori di servizi di trasporto su strada. La
stessa ART ha individuato una sorta di soglia de minimis, ragionevole
ma non prevista nella legge, che, «con modalita' sostanzialmente
arbitrarie», ha comportato effetti notevoli sulla suddivisione del
carico impositivo tra i destinatari, ad esempio esentando i tassisti,
ancorche' la loro attivita' sia espressamente contemplata nell'art.
37 del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214 del 2011.
Inoltre, poiche' i soggetti incisi sono, a vario titolo,
imprenditori del mercato dei trasporti, l'imprevedibilita' degli
oneri impositivi si tradurrebbe anche in una violazione della
liberta' di iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost.
Settori specifici di mercato possono bensi' essere interessati,
per le loro caratteristiche peculiari (qualora, ad esempio,
garantiscano rendite di posizione), da specifiche tassazioni, purche'
strutturate in modo coerente, proporzionale e ragionevole (e' citata
la sentenza n. 10 del 2015). Tuttavia, sono state giudicate
illegittime norme impositive che parificavano situazioni tra loro
difformi: e' citata in particolare la sentenza n. 83 del 2015
(ancorche' relativa alla parificazione di «oggetti», non di soggetti,
eterogenei), la quale ha stigmatizzato l'assenza tanto di criteri
idonei a limitare la discrezionalita' amministrativa nell'attuazione
della disciplina, quanto di forme procedurali partecipative, talora
considerate dalla stessa giurisprudenza costituzionale idonee a
compensare il deficit di tassativita' di norme primarie altrimenti
incompatibili con l'art. 23 Cost.
Nel caso in esame, il correttivo da ultimo menzionato e' assente.
Sul piano normativo, nessuna partecipazione e' prevista dalla
disposizione censurata; inoltre, i provvedimenti impugnati dinanzi al
TAR rimettente, per il loro carattere generale, sfuggono ai principi
generali sulla partecipazione, a norma dell'art. 13 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi);
infine, benche' l'art. 37, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, richiami
le norme organizzative e di funzionamento di cui alla legge n. 481
del 1995, quest'ultima, all'art. 2, contiene previsioni in materia
procedimentale, ma non contempla alcuna forma di partecipazione alle
delibere sui contributi, conformemente alla natura di esse.
Nei fatti, poi, prosegue il rimettente, per la prima delibera
dell'ART impugnata (n. 10 del 2014) non e' stata attivata alcuna
forma di partecipazione; per la seconda (n. 78 del 2014), l'autorita'
ha affermato di avere proceduto ad ampie consultazioni, ma ha
altresi' evidenziato la difficolta' di coinvolgere un numero talmente
elevato e indefinito di soggetti: il che comproverebbe
l'indeterminatezza della previsione legislativa e la conseguente
ratio legis di esclusione della partecipazione.
1.4.3.- Del resto, osserva il rimettente, la peculiarita' del
beneficiario del contributo, qualora quest'ultimo fosse determinato
con la collaborazione dei soggetti incisi, porrebbe anche un problema
di compatibilita' con l'art. 97 Cost. e con i principi, ivi previsti,
del buon andamento e dell'imparzialita' della pubblica
amministrazione. La problematica si collocherebbe «in un delicato
crocevia di valori», sicche' sarebbe preferibile «una piu' rigorosa
lettura» della riserva relativa di legge, con ulteriore rafforzamento
dei dubbi di legittimita' costituzionale gia' espressi.
Diversamente da altre autorita' deputate all'emanazione di fonti
secondarie integrative, le autorita' indipendenti sono prive di
responsabilita' e legittimazione politica. Ancorche' la disposizione
censurata conferisca al Presidente del Consiglio dei ministri, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il potere di
approvare le delibere oggetto di impugnazione nel giudizio a quo,
tale potere e' stato esercitato in modo da valorizzare l'indipendenza
dell'ART: tanto che in ossequio ad essa l'approvazione e' stata
concessa, nonostante le riconosciute difficolta' in merito
all'identificazione dei soggetti obbligati.
Il giudice rimettente ribadisce che la riserva di legge puo'
essere soddisfatta anche quando l'integrazione della legge ad opera
di fonti secondarie e' circoscritta mediante la previsione di
meccanismi partecipativi; e cio' sembra attagliarsi particolarmente
bene alle autorita' indipendenti, titolari di ampi poteri regolatori
e decisionali pur in assenza di responsabilita' e legittimazione
politica. Tuttavia, «la' dove si tratti di determinare puntualmente
le fonti di finanziamento dell'Autorita' [...], le esigenze di
neutralita' e indipendenza ben possono entrare in conflitto con
interventi partecipativi significativi da parte dei destinatari della
regolazione»: le esigenze anzidette, infatti, sussistono sia rispetto
al potere politico, sia, a maggior ragione, «rispetto ai poteri
economici destinatari della regolazione». Ne consegue, ad avviso del
rimettente, che quanto piu' la riserva relativa in materia di
contributi obbligatori sara' interpretata rigorosamente, pretendendo
la determinazione di criteri effettivi e chiari, tanto maggiore sara'
la garanzia di indipendenza della stessa autorita'. Sotto questo
profilo, la disposizione censurata appare di dubbia compatibilita'
con l'art. 97 Cost., «alla luce delle esigenze di imparzialita' che
la peculiare posizione dell'Autorita' traduce nel piu' pregnante
concetto di neutralita'».
1.5.- Di qui, conclude il TAR rimettente, la questione di
legittimita' costituzionale, sollevata in relazione agli art. 3, 23,
41 e 97 Cost., avente ad oggetto l'art. 37, comma 6, lettera b), del
d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
214 del 2011, «nella parte in cui attribuisce all'ART un potere di
determinazione di una prestazione patrimoniale imposta senza
individuare i necessari presupposti dell'imposizione».
2.- Si sono costituite in giudizio, con due atti distinti, ma di
analogo contenuto, depositati il 14 marzo 2016, Aviapartner spa
congiuntamente ad Aviapartner Handling spa, e Aviation Service spa,
parti di due dei giudizi a quibus.
2.1.- Premesso di operare nel settore dell'handling aeroportuale
(servizio di assistenza a terra), le societa' ricostruiscono lo
svolgimento dei giudizi a quibus - ivi compresa l'ordinanza cautelare
del TAR adito (12 novembre 2015, n. 346), confermata dal Consiglio di
Stato (quarta sezione, ordinanza 19 gennaio 2016, n. 312) - e la
tormentata storia legislativa che, in parallelo con le evoluzioni
della disciplina dei trasporti adottata dall'Unione europea, ha
portato all'istituzione dell'ART, soprattutto con il d.l. n. 201 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, e
con il d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 27 del 2012. La stratificazione degli interventi normativi avrebbe
portato a una situazione di confusione e incertezza, con riguardo sia
alle competenze dell'autorita', il cui perimetro sarebbe
«estremamente ampio e troppo vago», sia all'identificazione dei
soggetti obbligati al contributo, come rilevato nell'ordinanza di
rimessione. Tale identificazione sarebbe «praticamente impossibile»
per la testuale contraddittorieta' dell'art. 37 del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, il quale fa riferimento ora ai «soggetti
esercenti il servizio sottoposto a regolazione», ora ai «soggetti
sottoposti a regolazione», i quali - tenuto conto della competenza
dell'ART a determinare i criteri per la fissazione delle tariffe o
gli schemi di bandi di gara - potrebbero includere persino altre
autorita' di settore ed enti territoriali.
Di tali problemi avrebbero dato atto il Presidente del Consiglio
dei ministri, nelle premesse al proprio decreto del 2 aprile 2015,
sia l'ART, nel secondo Rapporto annuale al Parlamento.
2.2.- Cio' premesso, le societa' eccepiscono anzitutto il difetto
di rilevanza della questione, sul presupposto di non essere «soggetti
sottoposti a regolazione», ne' «soggetti esercenti il servizio
sottoposto a regolazione», con conseguente inapplicabilita', nei loro
confronti, del censurato art. 37, comma 6, lettera b).
Il servizio di assistenza a terra e' stato infatti totalmente
liberalizzato, per effetto della direttiva 96/67/CE del Consiglio del
15 ottobre 1996, relativa all'accesso al mercato dei servizi di
assistenza a terra negli aeroporti della Comunita', nonche' del
decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18 (Attuazione della
direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi
di assistenza a terra negli aeroporti della Comunita'), con
attribuzione di mere funzioni di controllo e vigilanza tecnica
all'Ente nazionale aviazione civile. L'ART sarebbe totalmente priva
di competenze regolatorie su questa tipologia di servizi, come e'
comprovato dalla sua estraneita' alla redazione o revisione del bando
di gara relativo allo scalo di Roma Fiumicino. Non sarebbero
conferenti le distinzioni, operate dalla stessa autorita', tra
servizi pubblici, di pubblica utilita' e di mercato, ne' la sentenza
del Consiglio di Stato, sesta sezione, 5 giugno 2006, n. 3352,
relativa a settori non ancora integralmente liberalizzati come e'
invece l'handling aeroportuale. In conclusione, le societa' esercenti
tale servizio non potrebbero essere soggetti ad alcuna regolazione
(economica, concorrenziale o tecnica) da parte dell'ART. Ne' potrebbe
sostenersi che la competenza dell'autorita' riguardi l'intero settore
dei trasporti - pena i profili di incompatibilita' con l'art. 3 Cost.
riscontrati nell'ordinanza di rimessione - oppure tutti i soggetti
che in qualsiasi modo beneficino delle attivita' regolatorie poste in
essere dall'ART, perche' in tal modo sarebbero assoggettate a
contributo tutte le aziende che svolgano attivita' di qualsiasi tipo
all'interno degli aeroporti.
In senso analogo si sarebbe espresso il Consiglio di Stato nella
citata ordinanza n. 312 del 2016, escludendo, in sede di delibazione
cautelare, la soggezione contributiva delle societa' di handling,
«poiche' il relativo obbligo in tanto sarebbe potuto sorgere in
quanto esse operassero in un mercato regolato e solo se ve ne fossero
criticita' ed asimmetrie tali da giustificare un intervento
regolatorio ex ante dell'ART», la quale «puo' chiedere il contributo
non gia' solo per il suo funzionamento, ma nei limiti di tal
attivita' regolatoria, che presuppone un'analisi di mercato in
contraddittorio con tali imprese e che allo stato non sembra
ravvisarsi nei loro confronti, in quanto operano o in mercato in se'
libero o in ambiti gia' regolati ex ante da altre Autorita'».
2.3.- Qualora invece la questione fosse ritenuta rilevante, essa
sarebbe, ad avviso delle esponenti, fondata in riferimento a tutti i
parametri evocati dal TAR rimettente.
2.3.1.- In merito all'art. 23 Cost., le difese delle tre
societa', richiamata la giurisprudenza costituzionale sulla nozione
di tributo, ripercorrono le argomentazioni del giudice rimettente e i
precedenti da esso richiamati (soprattutto la sentenza n. 83 del
2015); in merito alle garanzie procedimentali e di difesa in
relazione all'esercizio dei poteri dell'ART, sottolineano le lacune
del censurato art. 37, che e' dubbio se possano essere adeguatamente
integrate dai principi di cui alla legge n. 481 del 1995, considerato
che l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato ha ritenuto
indispensabile dotarsi di appositi regolamenti in materia. Nemmeno e'
richiamato, in alcun modo, il dovere di applicare, nei procedimenti
volti all'applicazione di sanzioni, la legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), previsto invece da altre normative
analoghe.
2.3.2.- Pure in merito all'art. 3 Cost. sono ripercorsi gli
argomenti dell'ordinanza di rimessione, sottolineandosi in aggiunta
che il settore dei trasporti presenta caratteristiche peculiari: e'
aperto ad aziende che operano e realizzano il proprio fatturato sia
all'estero sia in Italia e qui, talora, in modo anche solo episodico;
nonche' ad aziende difficilmente censibili e coercibili
all'adempimento (ad esempio, aziende di autotrasporto con sede
esterna all'Unione europea). Inoltre, risulterebbero sistematicamente
esclusi dal pagamento coloro che, pur beneficiando dell'attivita'
regolatoria, accedono alla rete come singoli individui (ad esempio, i
singoli automobilisti che accedono alla rete autostradale).
Non varrebbe a risolvere i problemi descritti l'impiego,
escogitato dall'ART, dei codici delle attivita' economiche (ATECO):
si tratta di codici utilizzati solo per finalita' statistiche; il
loro impiego, in assenza di qualsiasi aggancio con l'art. 37 del d.l.
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214
del 2011, e' un espediente la cui artificiosita' comprova le carenze
di tale normativa legislativa. Del resto, le note criticita' sono
state rilevate anche dopo la decisione dell'ART di utilizzare questi
codici, nelle premesse del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 2 aprile 2015.
2.3.3.- La difesa delle tre societa' riporta e condivide anche i
rilievi del TAR rimettente sulla sospetta violazione sia dell'art.
41, sia dell'art. 97 Cost., corroborando il riferimento al primo
parametro con ulteriori riferimenti giurisprudenziali.
3.- Si sono costituite in giudizio, con atto depositato il 14
marzo 2016, Confetra-Confederazione generale italiana dei trasporti e
della logistica, nonche' altre associazioni imprenditoriali,
congiuntamente a JAS-Jet Air Service spa, e ad altre societa'
commerciali, parti di uno dei giudizi a quibus.
3.1.- Le esponenti riferiscono di essere operative nei settori
dell'autotrasporto e della logistica (spedizioni, corrieri,
magazzinaggio). Tali settori sarebbero esclusi dall'ambito dei
servizi regolati dall'ART, la cui istituzione, come rilevato dalla
stessa Corte costituzionale (sentenza n. 41 del 2013), «s'inscrive
nel sistema di regolazione indipendente dei servizi di pubblica
utilita', avviato con la legge 14 novembre 1995, n. 481 (Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita') e, come tale, e' volta a realizzare un mercato
concorrenziale nei servizi di trasporto». Le attivita' delle
esponenti non sarebbero riconducibili al novero dei servizi regolati,
perche' prive di qualsiasi connotazione in termini di servizi di
pubblica utilita' o di interesse generale; da sempre esse sarebbero
lasciate al libero mercato, sicche' sarebbe improprio parlare di una
loro "privatizzazione", non essendosi mai verificata alcuna
"pubblicizzazione".
3.2.- Nel ripercorrere le argomentazioni del TAR rimettente, le
esponenti ribadiscono che la portata del censurato art. 37, comma 6,
lettera b), mai potrebbe essere estesa al punto di includere nel
novero dei «gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati»
anche gli operatori dei servizi di autotrasporti e logistica: sarebbe
altrimenti snaturato lo stesso concetto di autorita' indipendente di
regolazione, «che trova la giustificazione della propria indipendenza
proprio nel carattere tecnico dell'attivita' di regolazione
conness[a] con il processo di liberalizzazione di settori economici
di pubblico interesse - come quello dei servizi pubblici - e non puo'
essere, invece, trasformata in una sorta di Ministero dei trasporti
indipendente, sganciato dal circuito democratico-rappresentativo ma
competente su qualsiasi aspetto dell'eterogeneo mondo del trasporto,
compresi gli ambiti da sempre lasciati al liberto mercato e mai stati
oggetto di regolazione per pubblica utilita'».
Passando in rassegna le censure riferite agli artt. 3, 41 e 97
Cost., le esponenti rimarcano altresi', soprattutto in relazione al
primo parametro, che la disposizione censurata stabilirebbe una
disciplina identica per situazioni che sono, invece, profondamente
differenti: il mercato dei trasporti non e' unitario, ma estremamente
diversificato, perche' riunisce alcuni ambiti in cui sussistono
esigenze di servizio pubblico (come quelle che per anni hanno
giustificato la "pubblicizzazione" di settori quali il trasporto
ferroviario, aereo e il trasporto pubblico locale) ed altri in cui
gli operatori non svolgono servizi orientati al bene della
collettivita', ma comuni attivita' imprenditoriali (quali appunto
quelle di autotrasporto privato e logistica).
4.- Si sono costituite in giudizio, con atto depositato il 14
marzo 2016, DHL Express (Italy) srl e altre societa' commerciali,
parti di uno dei giudizi a quibus.
4.1.- Queste societa' espongono di appartenere al gruppo DHL e di
operare nei mercati del corriere espresso, delle spedizioni di merci,
nonche' dei servizi di logistica relativi alla distribuzione di
merci. Riassunto lo svolgimento del giudizio a quo, precisano di
avere altresi' impugnato, con motivi aggiunti, gli atti dell'ART che
hanno determinato l'entita' del contributo obbligatorio per il 2016
(delibera 5 novembre 2015, n. 94, approvata con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 23 dicembre 2015).
4.2.- Dopo avere riportato il contenuto della disposizione
impugnata e i termini delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal TAR, le societa' eccepiscono anzitutto che la
disposizione puo' essere interpretata in modo conforme a
Costituzione.
Il contributo in questione sarebbe una tassa di scopo,
parzialmente commutativa per i servizi resi agli operatori dall'ART,
le cui competenze regolatorie non sono generiche e illimitate, in
relazione a un non meglio definito «settore europeo dei trasporti»,
ma circoscritte ai servizi di pubblica utilita' di cui alla legge n.
481 del 1995, al fine di facilitarne la liberalizzazione. Sul piano
testuale, il censurato art. 37, comma 6, lettera b), stabilirebbe un
nesso tra il contributo, i poteri dell'ART e l'esercizio di
specifiche competenze regolamentari. Sul piano sistematico, il comma
1 dello stesso art. 37 collocherebbe l'autorita' nell'ambito della
regolazione dei servizi di pubblica utilita' di cui alla legge n. 481
del 1995, come risulterebbe altresi' dai lavori preparatori e dalla
giurisprudenza costituzionale (e' citata la sentenza n. 41 del 2013);
il legame tra l'obbligo contributivo e le attivita' regolatorie
sarebbe anche attestato dalla giurisprudenza amministrativa (e'
citata la sentenza del Consiglio di Stato, terza sezione, 17 febbraio
2015, n. 810), confermata, con riguardo alla specifica fattispecie,
dalla gia' citata ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 312
del 2016. Cosi' interpretata, la disposizione in questione
delimiterebbe in modo adeguato la discrezionalita'
dell'amministrazione nel definire il perimetro della contribuzione,
la quale sarebbe circoscritta ai soli soggetti passivi dell'attivita'
regolatoria, negli stretti limiti di corrispondenza e
proporzionalita' tra prelievo e costi della regolazione. A tale
perimetro sarebbero estranee le societa' del gruppo DHL, che non
svolgono servizi di pubblica utilita', bensi' attivita' aperte alla
libera concorrenza, non interessate da processi di liberalizzazione.
4.3.- Qualora non fosse seguita l'interpretazione prospettata, la
questione di legittimita' costituzionale sarebbe fondata sotto tutti
i parametri evocati.
4.3.1.- A proposito dell'art. 23 Cost., si osserva che il
carattere relativo della riserva consente bensi' integrazioni da
parte di atti amministrativi, anche con riguardo a presupposti ed
elementi della prestazione imposta; ma al contempo richiede al
legislatore di individuare con sufficiente analiticita' gli elementi
essenziali della stessa prestazione (presupposto d'imposta, base
imponibile, soggetti obbligati, indici di capacita' contributiva).
Nel caso, ad avviso delle societa' esponenti, sussiste un difetto
di tassativita' con riguardo all'individuazione sia dei soggetti
obbligati, sia della quota di prelievo.
Quanto al primo profilo, l'assenza di criteri delimitativi della
discrezionalita' dell'ART e' dimostrata dal fatto che quest'ultima,
nei primi tre anni di applicazione del contributo, ha individuato in
termini sempre diversi, eterogenei e non corretti il novero dei
soggetti obbligati: per il 2014 (delibera n. 10 del 2014), ha fatto
riferimento ai codici ATECO, che costituiscono pero' una mera
classificazione statistica, attribuita dalle Camere di commercio
sulla base dell'attivita' dichiarata dall'impresa; per il 2015
(delibera n. 78 del 2014), ha ribadito il riferimento ai codici
ATECO, ma ha consentito che la presunzione derivante
dall'attribuzione di un certo codice potesse essere superata mediante
la verifica dell'attivita' effettivamente svolta, senza pero'
chiarire, ad avviso delle esponenti, il rapporto tra i due criteri,
ne' gli indici per distinguere le attivita' ricadenti o meno nel
settori di competenza dell'ART; per il 2016 (delibera n. 94 del
2015), sul presupposto di avere competenza per «tutti i comparti ed i
segmenti dell'intero settore dei trasporti», l'autorita' ha adottato
un nuovo sistema, basato su «ordinamenti settoriali», che include tra
i soggetti obbligati anche le imprese operanti nel settore dei
«servizi logistici e accessori ai settori dei trasporti». Nel
giudizio a quo, infine, la stessa autorita' ha fatto riferimento alla
nozione di «utente dell'infrastruttura regolata» per giustificare
l'applicazione del contributo alle imprese utenti di aeroporti,
autostrade e ferrovie: con la conseguenza, ritenuta dalle esponenti
paradossale, che qualsiasi operatore economico dovrebbe ritenersi
obbligato, alla sola condizione di superare la soglia minima
determinata dalle stesse delibere.
Quanto alla quota di prelievo, l'assenza di un tetto massimo agli
oneri e ai costi imputabili all'istituzione e al funzionamento
dell'autorita' ha comportato la conseguenza (accertata in fatto nella
citata ordinanza del Consiglio di Stato n. 312 del 2016) che, pur non
avendo percepito alcun pagamento dalle imprese operanti nella
logistica, l'ART ha esposto, nel bilancio consuntivo per l'anno 2014,
somme consistenti a titolo di patrimonio netto e di avanzo di
amministrazione, mentre ulteriori avanzi sono prefigurati nei bilanci
di previsione per gli anni 2015 e 2016.
4.3.2.- Con riguardo all'art. 3 Cost., le societa' del gruppo DHL
rimarcano l'indebita assimilazione di ambiti del settore dei
trasporti estremamente diversificati, anche quanto all'esigenza di
interventi regolativi di competenza dell'ART. Sottolineano poi in
particolare l'intrinseca irragionevolezza della indiscriminata
sottoposizione a contribuzione di una platea di soggetti individuati
senza alcun legame con le attivita' di regolamentazione ex ante
dell'autorita', in assenza di basi logiche e razionali nella
disciplina istitutiva dell'ART o in altre fonti legislative.
L'irragionevolezza sarebbe ancor piu' evidente quando, come nel caso
delle esponenti, sussiste in concreto il rischio di una duplicazione
dei contributi: poiche' queste societa' acquistano, per conto dei
propri clienti, servizi di trasporto da terzi, in assenza di uno
scomputo dal fatturato dei costi per l'acquisto di questi servizi dai
terzi, i contributi risultano duplicati, essendo corrisposti una
prima volta dalle esponenti sul proprio fatturato e una seconda volta
dalle aziende terze, loro fornitrici, sui rispettivi fatturati. Di
questa circostanza si sarebbe, invece, fatta carico l'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato, riconoscendo, rispetto al
contributo che le e' dovuto, il suddetto scomputo alla categoria
degli spedizionieri.
La stessa ART, per gli anni 2015 e 2016, tenuto conto delle
differenti esigenze regolatorie, ha stabilito per le imprese del
settore della logistica un'aliquota (0,2 per mille) inferiore a
quella (0,4 per mille) stabilita per le altre. Resta pero' il
problema che le lacune della legge lasciano spazio all'arbitrio
applicativo: come sarebbe comprovato dal fatto che la descritta
riduzione non e' stata riconosciuta per l'anno 2014.
4.3.3.- Sarebbero altresi' fondate le censure riferite agli artt.
41 e 97 Cost.: la prima, per l'arbitrario e irragionevole
assoggettamento di societa' come quelle del gruppo DHL al contributo,
con significativa alterazione dell'equilibrio concorrenziale e
conseguente violazione della liberta' di iniziativa economica, in
assenza di ragioni di utilita' sociali dichiarate o comunque
evincibili dal contesto normativo; la seconda, perche', da un lato,
il difetto di tassativita' della norma metterebbe a repentaglio
l'imparzialita' dell'ART e, dall'altro, mancano garanzie
partecipative tali da temperare l'ampiezza dei poteri della stessa
autorita', sprovvista di legittimazione e responsabilita' politica.
5.- Si e' costituito in giudizio, con atto depositato il 15 marzo
2016, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto
della questione.
5.1.- Dopo avere ripercorso il contenuto dell'ordinanza di
rimessione e della disposizione impugnata, nonche' della sentenza n.
256 del 2007, la difesa statale sottolinea la configurazione data dai
commi 1 e 2 del censurato art. 37 al mandato istituzionale dell'ART:
una configurazione ampia sia in senso orizzontale, vale a dire estesa
a tutti i comparti e i segmenti del settore dei trasporti, anche per
tenere conto della concorrenza intermodale; sia in senso verticale,
cioe' atta a ricomprendere tanto le barriere all'accesso, quanto i
servizi, in ragione dell'integrazione verticale dei trasporti (intesa
come modalita' di fruizione da parte dell'utente finale), nonche'
della limitata contendibilita' dei servizi finali e dell'esigenza di
garantirne la qualita'.
5.2.- Cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
eccepisce anzitutto il difetto di motivazione sulla rilevanza della
questione nei giudizi rimessi alla cognizione del TAR rimettente:
quest'ultimo, limitandosi a elencare i tipi di attivita' svolti dalle
societa' ricorrenti, non avrebbe spiegato come tale dato, con
specifico riferimento a ciascuna di esse, incida sulla valutazione
della rilevanza.
5.3.- Nel merito, tutte le censure sarebbero infondate.
5.3.1.- L'art. 23 Cost., il quale esige la regolazione
legislativa dei soli profili fondamentali della disciplina, sarebbe
soddisfatto dalla previsione sia dei soggetti passivi, sia della base
imponibile, sia dell'aliquota massima. Solo «la concreta
determinazione dell'aliquota annuale» sarebbe demandata a un atto
amministrativo generale. In presenza di un tale assetto normativo,
coerente con la ratio del contributo, il TAR avrebbe dovuto risolvere
autonomamente la questione, se le singole societa' ricorrenti si
trovassero o meno nella condizione di essere assoggettate al
contributo. Si tratterebbe di una comune questione di interpretazione
legislativa, risolvibile alla luce dei normali canoni ermeneutici e
rientrante nella giurisdizione generale di legittimita' del giudice
amministrativo
5.3.2.- Non sussisterebbe alcuna «disparita' di trattamento tra
varie categorie, come conseguenza della soglia di non applicabilita'
del contributo». Non sarebbe irragionevole esonerare dal contributo
chi, per la modestia del fatturato, sarebbe altrimenti tenuto a
versamenti esigui.
5.3.3.- Nemmeno sarebbe violato l'art. 41 Cost. E' nuovamente
richiamata, in proposito, la sentenza n. 256 del 2007, laddove, in
riferimento al meccanismo di autofinanziamento allora scrutinato,
afferma che esso comporta una contribuzione obbligatoria sul mercato
di competenza, determinata annualmente dall'autorita', sotto il
controllo dell'esecutivo e nell'osservanza di precisi limiti legali;
e conclude che, per la sua destinazione, il contributo in esame e'
riconducibile alla categoria delle entrate tributarie statali.
6.- Si sono costituite in giudizio, con atto depositato il 15
marzo 2016, United Parcel Service Italia srl e altre societa'
commerciali.
Ricostruito il contenuto del censurato art. 37, nonche' lo
svolgimento del giudizio a quo, di cui le societa' sono parti, in
qualita' di operatori del settore della logistica (in particolare,
dei servizi di corriere espresso, spedizione e magazzinaggio), le
esponenti propongono anch'esse un'interpretazione costituzionalmente
orientata dell'articolo citato e del suo comma 6, lettera b):
destinatarie dell'obbligo di contribuzione potrebbero essere solo le
attivita' ricadenti in ambiti in cui la legge attribuisce all'ART
competenze regolatorie, e dunque servizi di pubblica utilita' -
segnatamente di trasporto ferroviario, aereo, marittimo e
autostradale - alla cui liberalizzazione l'autorita' stessa sarebbe
funzionale.
Se condivisa, tale interpretazione consentirebbe di delimitare il
novero dei soggetti tenuti alla contribuzione, nonche' di contenere
quest'ultima attraverso una relazione tra contributo, ricavi delle
attivita' regolate e costi della regolazione, secondo canoni di
proporzionalita'. Qualora invece si ritenesse l'obbligo in questione
esteso a tutte le imprese operanti nel settore dei trasporti e delle
attivita' connesse, indipendentemente dal rapporto con le funzioni
dell'ART, sarebbero fondate le censure di legittimita' costituzionale
enunciate nell'ordinanza di rimessione.
7.- Si sono costituite in giudizio, con atto depositato il 15
marzo 2016, Venezia Terminal Passeggeri spa e altre societa'
commerciali, nonche' Assiterminal - Associazione italiana
terminalisti portuali.
7.1.- Le societa' espongono di essere imprese «terminaliste»:
gestiscono terminali portuali, specializzandosi nell'offerta dei
servizi di movimentazione (scarico, carico, stoccaggio) delle merci,
nel rispetto delle prescrizioni dell'autorita' concedente e
dell'autorita' portuale, a norma dell'art. 16 della legge 28 gennaio
1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale).
In questo settore sussisterebbe piena e reale concorrenza,
soggetta al controllo dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato. Il rischio di disfunzioni del mercato, con conseguente
necessita' di garanzie per l'accesso ai servizi, sarebbe inesistente
(e infatti non sono riscontrabili in concreto interventi regolatori
in tal senso), per il numero di strutture terminaliste equivalenti,
l'ampia possibilita' di scelta dei vettori e la costante carenza di
traffici portuali. Le stesse operazioni non sono soggette a regimi
tariffari: le tariffe sono libere; su di esse l'autorita' portuale ha
solo funzioni di vigilanza. I rapporti concessori, di cui i
terminalisti sono parte, sono altresi' esclusi da regolazione
indipendente sotto i profili gestori e esecutivi; per quanto riguarda
la sicurezza e gli standard tecnici, sono le amministrazioni e gli
enti competenti a definire regole e controlli; le scelte di
definizione degli ambiti di servizi pubblico, di tutela sociale e di
promozione degli investimenti, poi, rientrano nella responsabilita'
dei diversi livelli di governo e sono, dunque, anch'essi estranei
alle competenze dell'ART.
La complessiva estraneita' del settore alle competenze di questa
autorita' e' dimostrata anche dalla mancanza di una corretta
rilevazione delle imprese terminaliste: i codici ATECO, il cui uso e'
stato contestato nel giudizio a quo, hanno valenza meramente
statistica e non provano la reale attivita' delle singole imprese,
tanto che spesso differiscono tra loro, anche per le diverse
sfumature delle attivita' nei vari porti; a causa di cio', una delle
societa' ricorrenti si sarebbe vista applicare un'aliquota (0,4 per
mille) diversa da quella applicata alle altre (0,2 per mille).
Apodittici e non veritieri sarebbero i riferimenti, nelle premesse
della delibera dell'ART n. 78 del 2014, ad adempimenti istruttori in
merito alla rilevazione delle attivita' delle imprese interessate, i
quali comunque non sarebbero stati preceduti dagli avvisi di cui
all'art. 7 della legge n. 241 del 1990.
I principi di ragionevolezza e uguaglianza richiederebbero,
invece, la graduazione (o addirittura l'esclusione) del contributo in
relazione alla natura delle attivita' e alla varia incidenza su di
esse dei poteri regolatori dell'ART, a maggior ragione in quanto
sussiste il rischio di un indebolimento finanziario dei terminalisti
a causa della misura dei contributi loro imposti, elevata e comunque
ingiustificata in assenza di effettive funzioni regolatorie
dell'autorita'.
7.2.- Cio' premesso, le societa' affermano la rilevanza della
questione di legittimita' costituzionale, per la genericita' della
formula legale, tale da consentire l'applicazione del contributo
anche a imprese che, come le esponenti, non rientrerebbero nella
categoria dei «gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati»
dall'ART: il vizio riguarderebbe proprio l'individuazione dell'ambito
soggettivo dell'obbligo contributivo, nonche' del rapporto
sussistente tra esso e la qualita' di beneficiari dell'attivita'
regolatoria.
7.3.- La questione sarebbe fondata in relazione a tutti i profili
di censura che il TAR rimettente ha enucleato e le esponenti
ripercorrono.
7.3.1.- Con riguardo all'art. 23 Cost. e, in particolare, al
difetto di delimitazione dell'ambito soggettivo del contributo, le
esponenti ritengono troppo generico il rinvio a nozioni quali il
mercato del trasporto o la gestione delle infrastrutture: la
disponibilita' di una qualsiasi infrastruttura a condizioni eque o la
liberta' di accedere al mercato in questione sono talmente estese, da
abbracciare potenzialmente chiunque, da produttore o utente del
servizio, si ponga in relazione con quel mercato. Qualora
occorressero interventi per garantire il c.d. servizio universale, o
livelli minimi di quantita' e qualita' dei servizi di interesse
generale, l'autorita' potrebbe compiere gli opportuni interventi
regolatori, e cio' influirebbe sull'individuazione dei soggetti
regolati. Ma invece sono stati assoggettati a contribuzione anche
imprenditori attivi in settori aperti alla concorrenza, che non
necessitano di regolazioni pro-concorrenziali e neppure sono soggetti
a potesta' tariffarie.
Con riguardo alla delimitazione oggettiva della misura del
contributo, le esponenti sottolineano un ulteriore profilo critico,
in relazione al «criterio di proporzionalita' e progressivita'
previsto dall'art. 23 della Costituzione»: l'ART (per l'anno 2014) ha
applicato l'aliquota contributiva (0,4 per mille; 0,2 per mille per
le imprese dell'autotrasporto e della logistica, con una soglia
minima di contributo pari a 6.000 euro) al fatturato, identificato
come somma delle voci A1 (Ricavi delle vendite e delle prestazioni) e
A5 (Altri ricavi e proventi) del conto economico. Tuttavia il
fatturato sarebbe capace di denotare la capacita' contributiva meno
di altri dati (ad esempio, l'utile), per la variegata incidenza dei
costi sulle diverse tipologie di imprese. Inoltre, questo riferimento
non considera che una singola impresa puo' ricavare il proprio
fatturato da attivita' molteplici, non tutte riconducibili ai
trasporti e alla gestione di infrastrutture; e, benche' l'ART (con
apposito provvedimento) consenta lo scomputo dei proventi eterogenei,
cio' comporta oneri di allegazione e documentazione abnormi,
sproporzionati e avulsi da qualsiasi canone di ragionevolezza e
semplificazione, con riguardo sia ai principi sul procedimento
amministrativo, sia a quelli tributari (di cui alla legge 27 luglio
2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti
del contribuente»).
7.3.2.- Pure in relazione all'art. 3 Cost. le societa' esponenti
aderiscono alle considerazioni del TAR rimettente, sottolineando una
volta di piu', da questo punto di vista, che arbitrariamente la
disposizione censurata non tiene conto del fatto che i terminali
portuali sono oggetto di concessione, che la loro attivita' e'
regolata dagli accordi, contratti e concessioni aggiudicati al
gestore e che l'intervento dell'ART non potrebbe incidere sul
contenuto di tali atti.
7.3.3.- Dopo avere aderito anche alle censure sviluppate
nell'ordinanza di rimessione in riferimento all'art. 41 Cost., le
societa' terminaliste ritengono che la disposizione censurata sia
altresi' contraria «ai rilevanti principi comunitari» e, pertanto,
costituzionalmente illegittima ai sensi dell'art. 117 Cost. A tale
riguardo, «in ogni caso ed in subordine», chiedono alla Corte
costituzionale, «in qualita' di giurisdizione di ultima istanza», di
sottoporre alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, ai sensi
dell'art. 267 TFUE, il seguente quesito: «se il diritto dell'UE osti
ad una disciplina nazionale che, come [l']art. 37, comma 6, del d.l.
n. 201 del 2011[,] rimette all'Autorita' di regolazione in completa
autonomia e senza l'indicazione di criteri vincolanti
l'individuazione dell'ambito soggettivo e oggettivo delle competenze
della regolazione e il conseguente obbligo delle imprese di
contribuire al finanziamento».
Sarebbe altresi' fondata la censura riferita all'art. 97 Cost.,
per gli argomenti esposti nell'ordinanza di rimessione.
8.- In data il 24 maggio 2016, hanno depositato atto di
intervento Ignazio Messina & C. spa e Costa Crociere spa.
8.1.- Espongono di essere imprese di navigazione marittima,
esercenti, rispettivamente, attivita' di trasporto di merci, e di
trasporto di passeggeri mediante navi da crociera. La disposizione
censurata inciderebbe direttamente sulle attivita' delle due
societa', le quali avrebbero pertanto un interesse immediato
all'esito del giudizio di legittimita' costituzionale. Le stesse
societa' aggiungono di avere impugnato, con ricorso notificato il 31
marzo 2016, la delibera dell'ART n. 94 del 2015, facendo propri i
rilievi formulati dal TAR nell'ordinanza di rimessione che ha
introdotto il presente giudizio. Con ordinanze del 5 maggio 2016, il
TAR adito sospendeva i giudizi introdotti dalle intervenienti, in
attesa della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione
gia' sollevata, ritenuta preliminare alla decisione di merito. Dalla
data di queste ordinanze, attraverso le quali le due societa'
avrebbero avuto cognizione della loro legittimazione a partecipare al
presente giudizio, decorrerebbe, a loro avviso, il termine di 20
giorni previsto dall'art. 4 delle vigenti norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
8.2.- Nel merito, le societa' chiedono l'accoglimento delle
censure di legittimita' costituzionale di cui all'ordinanza di
rimessione.
9.- Con memoria depositata il 31 gennaio 2017, la difesa di
Confetra e altri ha replicato agli argomenti del Presidente del
Consiglio dei ministri, insistendo per l'accoglimento della questione
di legittimita' costituzionale.
9.1.- A proposito dell'eccepita inammissibilita' per difetto di
motivazione sulla rilevanza in relazione alla posizione dei singoli
ricorrenti, la difesa riconosce che di questi ultimi il giudice a quo
avrebbe potuto effettuare «un primo screening», distinguendo in
particolare coloro che non svolgono attivita' di gestione, non sono
titolari di alcuna infrastruttura, ne' esercitano servizi oggetto di
regolazione pubblica. Tuttavia, considerata anche l'eterogeneita'
delle situazioni presenti dinanzi al TAR, ad avviso della difesa
restava comunque fermo il nodo di fondo della difficolta' di
individuare i soggetti tenuti alla contribuzione, il che basterebbe a
rendere la questione rilevante.
9.2.- Nel merito, in relazione all'art. 23 Cost., diversamente da
quanto sostenuto dalla difesa statale, la norma in questione non
individuerebbe con precisione i soggetti obbligati. In senso
contrario non varrebbe il riferimento alla sentenza n. 256 del 2007,
la quale e' stata pronunciata in un giudizio di legittimita'
costituzionale in via principale, in cui l'art. 23 Cost. non era
stato affatto evocato come parametro; e, comunque, si riferiva ad
altra norma di legge, che ricollega puntualmente l'obbligo
contributivo alla particolare situazione in cui gli obbligati si
vengono a trovare per effetto dell'attivita' dell'ente. Invece, i
difetti di determinatezza della normativa oggi in esame non
potrebbero essere colmati dall'interpretazione suggerita dalla difesa
statale, nemmeno con riguardo alla base imponibile e all'aliquota
massima.
La violazione dell'art. 3 Cost. sarebbe platealmente
esemplificata dal trattamento riservato ai tassisti: i quali, pur
gestendo un servizio pubblico, sono stati interamente esentati, per
l'ammontare non elevato del loro fatturato; senza considerare, pero',
che l'ampiezza di questa categoria determina, come conseguenza
dell'esenzione, effetti notevoli nei confronti delle altre categorie
di obbligati, e che l'importanza del servizio in esame, insieme alla
diversita' dei contesti urbani, richiede all'ART un impegno
consistente di organizzazione, mezzi e personale.
Fondata sarebbe altresi' la censura sollevata in relazione
all'art. 41 Cost., per l'imprevedibilita' di una imposizione priva di
una struttura coerente, proporzionale e ragionevole, mentre nei
confronti della censura in relazione all'art. 97 Cost. nemmeno
sarebbero state formulate repliche.
10.- Con memoria depositata il 1° febbraio 2017, anche la difesa
delle societa' del gruppo DHL ha replicato agli argomenti del
Presidente del Consiglio dei ministri.
10.1.- In risposta alle eccezioni di inammissibilita' della
difesa statale, si osserva come l'ordinanza di rimessione argomenti
diffusamente sia sulla non manifesta infondatezza, sia sulla
rilevanza. A tale ultimo proposito, sarebbe ininfluente la mancata
motivazione della rilevanza in relazione a ciascun ricorrente nei
giudizi a quibus e alle rispettive attivita'. Il presupposto da cui
muove il rimettente e' proprio l'ampia e indeterminata accezione del
concetto di «settore dei trasporti», tale da abbracciare tutte le
attivita' dei ricorrenti.
10.2.- Un'interpretazione della normativa in esame conforme a
Costituzione sarebbe possibile, ma il fatto che il giudice a quo non
l'abbia abbracciata non inficerebbe l'ammissibilita' della questione.
Infatti, rileva la difesa privata, il rimettente avrebbe analizzato
ed espressamente rigettato tale ipotesi interpretativa, osservando
che le competenze dell'ART non sono limitate ai servizi di pubblica
utilita', di cui alla legge n. 481 del 1995, e che non sussiste
alcuna relazione sinallagmatica tra il contributo imposto e il
concreto esercizio dei poteri regolatori. Non importa che tali
considerazioni non siano state espressamente qualificate come
tentativo (non riuscito) di interpretazione conforme a Costituzione.
Neppure il rimettente avrebbe sollevato una mera questione
ermeneutica, in quanto ha preso posizione senza incertezze per una
lettura estensiva della norma in questione e proprio sulla
conseguente elasticita' di quest'ultima ha fondato i rilievi di
illegittimita' costituzionale. Se tale lettura sia condivisibile o
meno, attiene al merito della questione, che la Corte costituzionale
ben puo' risolvere mediante un'interpretazione restrittiva della
stessa normativa, che ne affermi l'applicabilita' solo ai gestori
delle infrastrutture di trasporto (ferroviarie, portuali,
aeroportuali e autostradali) oggetto di progressiva liberalizzazione,
nonche' ai gestori di servizio oggetto di regolamentazione diretta da
parte dell'ART, «negli stretti limiti di corrispondenza e
proporzionalita' tra prelievo e costi della regolazione». Cio'
sarebbe anche in linea con una recentissima giurisprudenza di
legittimita', che ha ravvisato nel contributo a favore dell'Autorita'
per le garanzie nelle comunicazioni non un tributo comune, ma una
vera e propria tassa di scopo.
10.3.- Ad avviso della difesa delle societa' del gruppo DHL,
qualora si seguisse l'interpretazione data dal TAR rimettente, la
questione di legittimita' costituzionale sarebbe fondata in
riferimento a tutti i parametri evocati.
In relazione all'art. 23 Cost., si dovrebbe concludere che la
norma e' indeterminata sotto il profilo sia soggettivo, sia
oggettivo. Oltre a ripercorrere argomenti gia' esposti, la difesa
provata osserva che il riferimento al concetto di fatturato ha
consentito di includere anche i risultati di attivita' del tutto
estranee alla gestione di infrastrutture e servizi regolati; e che,
benche' la stessa ART abbia consentito lo stralcio dal fatturato di
attivita' non rientranti nella sua competenza, cio' avrebbe «rimesso
la determinazione degli importi dovuti ad una valutazione
estemporanea, in fase esecutiva, dei singoli operatori tenuti al
versamento». Nell'insieme, l'incertezza determinatasi sarebbe
incompatibile anche con le esigenze di certezza in ambito tributario
affermate dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea (e' citata la
sentenza 29 aprile 2004, in causa C-17/01, Sudholz). A riprova di
tale incertezza, sono passate in rassegna le norme relative agli
obblighi di contribuzione a favore di altre autorita' indipendenti
(legge n. 481 del 1995, art. 38, comma 2, lettera b); legge 23
dicembre 1994, n. 724, recante «Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica», art. 40, comma 3; decreto legislativo 7 settembre
2005, n. 209, recante «Codice delle assicurazioni private», artt.
335, comma 1, e 336, comma 1; legge 23 dicembre 2005, n. 266, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006», art. 1, commi 67 e 68-bis) e
alcuni dei provvedimenti attuativi delle medesime autorita', per
sottolineare la ritenuta maggiore puntualita' di tali norme a
paragone di quella sospettata di illegittimita' costituzionale.
In relazione all'art. 3 Cost., si osserva che l'interpretazione
del giudice a quo, in contrasto con l'anzidetto parametro,
attrarrebbe nel perimetro dell'obbligo contributivo soggetti in
posizioni differenziate, quali i gestori delle infrastrutture e dei
servizi regolati, gli altri operatori rientranti nel generico mercato
dei trasporti e persino i meri utenti delle infrastrutture regolate;
con il risultato di imporre la contribuzione anche a chi opera in
ambiti di libero mercato, non soggetti, nemmeno indirettamente, a
competenze dell'ART.
In relazione all'art. 41 Cost., si osserva, in particolare, che,
se viene meno il nesso tra esercizio concreto di funzioni regolatorie
e obbligo contributivo dei regolati, «per definizione non si crea
spesa pubblica finanziabile con il prelievo», sicche' l'ampliamento
dell'obbligo manca del suo presupposto, non corrisponde ad alcuna
differenziata attitudine degli interessati alla contribuzione e
risulta, in ultima analisi, ingiustificato alla luce del parametro
costituzionale in esame, nonche' incongruo e sproporzionato,
«risultando in tal modo chiara la correlazione esistente tra tale
parametro e l'art. 3 Cost» (sentenza n. 94 del 2013).
11.- Con memoria depositata il 1° febbraio 2017, anche la difesa
di United Parcel Service Italia srl e di altre due societa'
commerciali hanno ribadito le proprie deduzioni e conclusioni.
La difesa insiste, anzitutto, sulla possibilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata, fondata su una
lettura sistematica dell'intero art. 37 del d.l. n. 201 del 2011,
come convertito dalla legge n. 214 del 2011, che colleghi il
perimetro della contribuzione a quello delle specifiche funzioni
attribuite all'ART, segnatamente con riguardo ai servizi di pubblica
utilita' e non alle attivita', come quelle di logistica e spedizione,
da sempre offerte in regime di libero mercato e senza connotazioni di
pubblico servizio o utilita'. Richiamata altresi' l'ordinanza del
Consiglio di Stato n. 312 del 2016, la difesa conclude, pertanto, che
il comma 6, lettera b), del citato art. 37, soggettivamente, sarebbe
applicabile solo ai gestori di infrastrutture e servizi di pubblica
utilita' nel settore dei trasporti, sottoposti alle competenze
regolatorie dell'ART; oggettivamente, stabilirebbe una relazione tra
misura del contributo, ricavi tratti dalle attivita' regolate e costi
della regolazione, secondo il principio di proporzionalita'.
Diversamente, la questione di legittimita' costituzionale dovrebbe
ritenersi fondata, sotto tutti i parametri evocati dal TAR
rimettente.
12.- Con memoria parimenti depositata il 1° febbraio 2017, anche
la difesa di Ignazio Messina & C. spa e di Costa Crociere spa ha
ribadito le proprie deduzioni e conclusioni, anzitutto in merito alla
ritenuta tempestivita' del proprio intervento e alla sussistenza dei
presupposti per il medesimo.
13.- In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato, in data 1° febbraio 2017, una memoria con cui
precisa e conferma le proprie deduzioni e conclusioni.
13.1.- Anzitutto, le questioni sarebbero inammissibili, poiche'
il TAR avrebbe definito in modo del tutto generico le situazioni dei
singoli ricorrenti, si' da non consentire la verifica della rilevanza
della questione e, comunque, da rendere oscura la discriminazione di
cui ciascuna delle parti sarebbe stata vittima, in violazione
dell'art. 3 Cost.
La questione sarebbe poi indeterminata e generica: qualora essa
fosse orientata a una pronuncia integralmente caducatoria, il suo
accoglimento avvantaggerebbe anche coloro per il quali il TAR
rimettente non dubita della legittimita' della contribuzione; qualora
mirasse a interventi manipolativi o additivi, la questione sarebbe
nondimeno inammissibile, in quanto gli interventi auspicati non
sarebbero a contenuto vincolato e consisterebbero in scelte riservate
alla discrezionalita' del legislatore.
13.2.- In relazione all'art. 23 Cost., sarebbe infondato il
presupposto dei rilievi sulla c.d. soglia di prelievo: l'autonomia
organizzativa e gestionale dell'ART non sarebbe affatto senza limiti;
l'art. 37, comma 6, lettera b-bis), del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito dalla legge n. 214 del 2011, pone limiti alla pianta
organica dell'ART e alla sua copertura; l'art. 22 del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto
2014, n. 114, reca ulteriori disposizioni per la razionalizzazione e
il contenimento della spesa delle autorita' indipendenti; il bilancio
preventivo e il rendiconto dell'ART sono soggetti al controllo della
Corte dei conti (legge n. 481 del 1995, art. 2, comma 27) e, inoltre,
l'autorita' si e' dotata di un collegio di revisori presieduto da un
magistrato della stessa Corte dei conti (art. 25, comma 3, del
Regolamento concernente l'organizzazione ed il funzionamento
dell'Autorita', approvato con delibera del Consiglio 23 maggio 2016,
n. 61, e modificato con delibera del Consiglio 8 novembre 2016, n.
131). La situazione non sarebbe diversa da quella delineata per altre
autorita' indipendenti dalle pertinenti disposizioni di legge (e'
citato l'art. 1, commi 66 e 68-bis, della legge n. 266 del 2005).
Infondati sarebbero altresi' i rilievi circa la platea degli
obbligati, che sarebbe ampia ma non indeterminata. Anche su questo la
normativa in questione sarebbe analoga a quella utilizzata in altri
settori, come quello dell'energia elettrica e delle
telecomunicazioni. Per i trasporti, si sarebbe fatto riferimento
all'intera filiera, «compreso quel reticolo logistico, in cui
rientrano le attivita' svolte da molti ricorrenti nel giudizio
principale, la cui piena integrazione nell'ambito del sistema dei
trasporti e delle infrastrutture (si pensi alla rete ferroviaria,
agli aeroporti, agli interporti e ai porti) e' ormai riconosciuta
espressamente da normative europee e nazionali» (sono citati il
regolamento UE n. 1315/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio
dell'11 dicembre 2013 sugli orientamenti dell'Unione per lo sviluppo
della rete transeuropea dei trasporti e che abroga la decisione n.
661/2010/UE; nonche' il decreto legislativo 15 luglio 2015, n. 112,
recante «Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio
ferroviario europeo unico»).
Sarebbe dunque infondata la questione sollevata in riferimento
all'art. 23 Cost., per ragioni analoghe a quelle sottolineate dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 350 del 2007: la legge indica
i soggetti passivi, la base imponibile e l'aliquota massima,
affidando a fonti inferiori solo la determinazione dell'aliquota
annuale.
13.3.- Inammissibili, per genericita' e mancanza di
autosufficienza delle relative argomentazioni, o comunque infondate
sarebbero altresi' le questioni sollevate in riferimento agli artt.
41 e 97 Cost. In particolare, non e' spiegato in cosa consisterebbe
l'imprevedibilita' dell'obbligo contributivo, il cui fondamento
riposa, comunque, nella situazione normativa gia' illustrata.
Inoltre, come riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa (e'
citata la decisione del Consiglio di Stato, sesta sezione, 27
dicembre 2006, n. 7972) la partecipazione degli interessati «nei
procedimenti di rule-making delle Autorita' indipendenti»
contribuisce a giustificare, e quindi rafforza, l'autonomia e
l'indipendenza delle stesse autorita' e, al contempo, le obbliga alla
trasparenza del processo decisionale, nonche' a giustificare le
scelte effettuate su basi razionali, verificabili e sindacabili, alla
luce delle osservazioni ricevute.
A conferma di cio', il Presidente del Consiglio dei ministri
deposita il proprio decreto 28 dicembre 2016, che ha approvato la
delibera dell'ART 24 novembre 2016, n. 139, relativa al contributo
dovuto per l'anno 2017: da essa emergerebbe come l'ART, nel
contraddittorio con gli interessati, sia giunta a un'individuazione
esatta, oltre che conforme alla legge, dei soggetti obbligati, delle
modalita' di calcolo della base imponibile e dell'aliquota
applicabile nell'anno di riferimento.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 17 dicembre 2015 (r.o. n. 30 del 2016), il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte solleva questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 6, lettera b), del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 della Costituzione.
Il citato art. 37, comma 6, lettera b), prevede che le attivita'
dell'Autorita' di regolazione dei trasporti (ART) siano finanziate
con «un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei
servizi regolati, in misura non superiore all'uno per mille del
fatturato derivanti dall'esercizio delle attivita' svolte percepiti
nell'ultimo esercizio. Il contributo e' determinato annualmente con
atto dell'Autorita', sottoposto ad approvazione da parte del
Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Nel termine di trenta giorni dalla
ricezione dell'atto, possono essere formulati rilievi cui l'Autorita'
si conforma; in assenza di rilievi nel termine l'atto si intende
approvato».
Ad avviso del TAR, tale disposizione violerebbe l'art. 23 della
Costituzione, perche' imporrebbe una prestazione patrimoniale sulla
base di una previsione legislativa insufficientemente determinata
sotto molteplici profili: anzitutto, in riferimento al tetto massimo
totale dei contributi prelevabili (c.d. soglia di prelievo); in
secondo luogo, in ordine alla base imponibile, ancorata al concetto
di «fatturato», di per se' opinabile; infine, per i criteri
utilizzati per delimitare la platea dei destinatari, individuati in
base al mercato dei trasporti e dei servizi accessori, oggetto delle
competenze dell'ART. Sarebbe altresi' violato l'art. 3 Cost., perche'
soggetti eterogenei verrebbero parificati nella qualita' di obbligati
al contributo. Nemmeno risulterebbero previste forme di
partecipazione procedimentale idonee a circoscrivere la
discrezionalita' amministrativa nella determinazione del contributo.
Sarebbero, inoltre, violati l'art. 41 Cost., perche' sarebbero
imposti oneri imprevedibili a imprenditori del settore dei trasporti,
in pregiudizio alla loro liberta' di iniziativa economica; e l'art.
97 Cost., perche' la partecipazione delle imprese del settore al
procedimento di determinazione del contributo metterebbe in pericolo
l'indipendenza dell'ART dai poteri economici e, quindi, la sua
neutralita'.
2.- Preliminarmente, deve essere confermata l'inammissibilita'
dell'intervento di Ignazio Messina & C. spa e di Costa Crociere spa,
per le ragioni illustrate nell'ordinanza letta all'udienza pubblica
del 22 febbraio 2017 e allegata alla presente sentenza.
3.- Non puo' essere esaminata nel merito la questione che lamenta
la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione «ai
rilevanti principi comunitari», cui ha fatto riferimento la difesa di
Venezia Terminal Passeggeri spa, la quale a tal proposito ha anche
richiesto un rinvio pregiudiziale di interpretazione alla Corte di
Giustizia dell'Unione europea.
L'oggetto del giudizio di costituzionalita' in via incidentale e'
limitato alle norme e ai parametri fissati nell'ordinanza di
rimessione e non possono essere prese in considerazione ulteriori
questioni o profili dedotti dalle parti (ex plurimis, sentenze n. 215
e n. 203 del 2016), per giunta, nel caso, in termini oltremodo
generici.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito che le
questioni sarebbero inammissibili per difetto di motivazione sulla
rilevanza, avendo l'ordinanza elencato le diverse attivita' svolte
dalle imprese ricorrenti senza spiegare come tale dato, con specifico
riferimento a ciascuna di esse, incida in punto di rilevanza.
L'eccezione deve essere respinta. Il TAR assume che il perimetro
dell'obbligo contributivo corrisponda a quello delle funzioni
dell'ART, ritenute, a loro volta, ampie e inclusive di tutti gli
aspetti del mercato dei trasporti, nel senso piu' lato. Tale portata
onnicomprensiva spiega perche', secondo il rimettente, in siffatto
perimetro siano ricomprese tutte le attivita' di logistica,
spedizione ecc., a prescindere da una disamina delle caratteristiche
individuali di ciascuna.
5.- Neppure puo' essere accolta l'eccezione di inammissibilita'
formulata dal Presidente del Consiglio dei ministri nella memoria
depositata il 1° febbraio 2017, attinente alla pretesa
indeterminatezza e genericita' della questione, o meglio del suo
petitum: secondo la difesa statale, l'annullamento integrale della
norma eliminerebbe l'imposizione anche per coloro rispetto ai quali
lo stesso TAR la ritiene legittima; mentre un intervento
«modificativo o additivo» comporterebbe valutazioni rimesse alla
discrezionalita' del legislatore.
In realta', le questioni sono formulate in modo lineare, senza
incongruenze tra gli argomenti che le sorreggono e il petitum, ne' si
puo' dire che quest'ultimo sia affetto da vizi di oscurita'. Il TAR
remittente ha domandato la pura e semplice dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della normativa in questione, sul
presupposto della sua indeterminatezza, ritenuta incompatibile con
ciascuno dei principi e dei parametri costituzionali evocati. Attiene
al merito delle questioni - di cui costituisce, anzi, il nucleo
centrale - l'interrogativo se la denunciata indeterminatezza
effettivamente sussista.
6.- Ancora in via preliminare, si deve osservare che non osta
all'ammissibilita' delle questioni la possibilita' di interpretazioni
alternative della normativa sospettata di incostituzionalita', come
quelle prospettate da alcune parti del giudizio.
L'enunciazione, da parte del giudice a quo, di argomenti
testuali, logici, sistematici e storici denota che e' stato esperito
in concreto un tentativo di utilizzare tutti gli strumenti
interpretativi per saggiare la possibilita' di esegesi alternative,
eventualmente conformi a Costituzione. Tanto vale a respingere
l'eccezione di inammissibilita' della questione basata sul difetto di
un'adeguata verifica della possibilita' di una interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione oggetto del giudizio.
Tale possibilita' e' stata tentata e consapevolmente scartata dal
rimettente.
Cio' non esclude che, nell'esaminare il merito della questione
sottoposta al suo esame, questa Corte sia a sua volta tenuta a
verificare l'esistenza di alternative ermeneutiche, che consentano di
interpretare la disposizione impugnata in modo conforme alla
Costituzione (ex plurimis, sentenze n. 42 del 2017, n. 219 e n. 204
del 2016, n. 221 del 2015), in ossequio al principio, costantemente
ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte, per cui «le leggi non
si dichiarano costituzionalmente illegittime perche' e' possibile
darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di
darne)» (sentenza n. 356 del 1996). Tale ipotesi, si verifica,
appunto, nel caso in esame.
7.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art. 23
Cost. non e' fondata, nei sensi e nei limiti di seguito precisati.
7.1.- Non v'e' dubbio che il contributo previsto dalla
disposizione impugnata costituisca una prestazione patrimoniale
imposta e rientri nel campo di applicazione dell'art. 23 Cost.; esso
e' quindi soggetto alla riserva di legge ivi prevista.
Secondo l'orientamento affermatosi nella giurisprudenza di questa
Corte sin dagli inizi della sua attivita', l'art. 23 Cost.,
«prescrivendo che l'imposizione di una prestazione patrimoniale abbia
"base" in una legge [...] implica che la legge non lasci all'arbitrio
dell'ente impositore la determinazione della prestazione. E'
necessario, cioe', che la legge indichi i criteri idonei a delimitare
la discrezionalita' dell'ente impositore nell'esercizio del potere
attribuitogli» (sentenza n. 36 del 1959).
In continuita' con questa impostazione, costantemente seguita
dalla copiosa giurisprudenza in materia, anche di recente si e'
ribadito che la riserva di legge stabilita dall'art. 23 Cost. ha
carattere relativo e consente di lasciare all'autorita'
amministrativa consistenti margini di regolazione delle fattispecie.
Peraltro, la legge non puo' limitarsi a prevedere «una
prescrizione normativa "in bianco", genericamente orientata ad un
principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei
contenuti e modi dell'azione amministrativa limitativa della sfera
generale di liberta' dei cittadini». La fonte primaria deve, invece,
stabilire sufficienti criteri direttivi e linee generali di
disciplina, richiedendosi in particolare che la concreta entita'
della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dai pertinenti
precetti legislativi (sentenze n. 83 del 2015 e n. 115 del 2011).
Con particolare riguardo alle prestazioni patrimoniali imposte,
la Corte ha precisato che il legislatore deve indicare compiutamente
«il soggetto e l'oggetto della prestazione imposta, mentre
l'intervento complementare ed integrativo da parte della pubblica
amministrazione deve rimanere circoscritto alla specificazione
quantitativa (e qualche volta, anche qualitativa) della prestazione
medesima: senza che residui la possibilita' di scelte del tutto
libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri per la concreta individuazione dell'onere imposto al
soggetto nell'interesse generale» (sentenza n. 34 del 1986).
Come si evince dal richiamo alla «complessiva disciplina della
materia», questa Corte ritiene di dover apprezzare il rispetto della
riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost. prendendo in
considerazione l'intero sistema delle norme in cui ciascuna
prestazione s'inscrive. Gia' in passato, eventuali carenze della
singola disposizione di legge sono state colmate attraverso una
interpretazione sistematica del tessuto normativo, complessivamente
considerato, in cui essa si innesta e dal quale sono stati tratti,
anche per implicito, gli elementi essenziali dell'imposizione (ad
esempio, i soggetti passivi di un tributo: sentenza n. 56 del 1972).
7.2.- Inoltre, poiche' la ratio della riserva di legge di cui
all'art. 23 Cost. e' contenere la discrezionalita'
dell'amministrazione e prevenirne gli arbitrii «a garanzia della
liberta' e proprieta' individuale» (sentenza n. 70 del 1960), questa
Corte ha altresi' affermato che l'eventuale indeterminatezza dei
contenuti sostanziali della legge puo' ritenersi in certa misura
compensata dalla previsione di talune forme procedurali (sentenza n.
83 del 2015) aperte alla partecipazione di soggetti interessati e di
organi tecnici. In questa logica, e' stato dato rilievo alla
previsione di determinati «elementi o moduli procedimentali»
(sentenza n. 435 del 2001) che consentano la collaborazione di piu'
enti o organi (sentenze n. 157 del 1996 e n. 182 del 1994) - specie
se connotati da competenze specialistiche e chiamati a operare
secondo criteri tecnici, anche di ordine economico (sentenze n. 215
del 1998, n. 90 del 1994 e n. 34 del 1986) - o anche la
partecipazione delle categorie interessate (sentenza n. 180 del
1996).
La possibilita' di valorizzare le forme di legalita' procedurale
previste dalla legge, ai fini della valutazione del rispetto
dell'art. 23 Cost., vale, in particolare, nei settori affidati ai
poteri regolatori delle autorita' amministrative indipendenti, quando
vengano in rilievo profili caratterizzati da un elevato grado di
complessita' tecnica. In questi casi, la difficolta' di
predeterminare con legge in modo rigoroso i presupposti delle
funzioni amministrative attribuite alle autorita' comporterebbe un
inevitabile pregiudizio alle esigenze sottese alla riserva di legge,
se non fossero quantomeno previste forme di partecipazione degli
operatori di settore al procedimento di formazione degli atti.
7.3.- Interpretato alla luce di questi principi, valevoli anche
nel caso odierno, e correttamente inquadrato nel complessivo sistema
normativo di riferimento, l'impugnato art. 37, comma 6, lettera b),
del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 214 del 2011, sfugge alle censure di illegittimita' costituzionale
sollevate dal TAR rimettente.
E' fuori discussione che la disposizione censurata attribuisca
esplicitamente all'ART il potere di determinare il contributo in
questione e che altrettanto esplicitamente stabilisca un limite
massimo all'aliquota impositiva, in misura non superiore all'uno per
mille del fatturato.
Quanto alla individuazione dei soggetti obbligati, la stessa
disposizione fa riferimento ai «gestori delle infrastrutture e dei
servizi regolati», ossia a coloro nei confronti dei quali l'ART abbia
effettivamente posto in essere le attivita' (specificate al comma 3
dell'art. 37) attraverso le quali esercita le proprie competenze
(enumerate dal comma 2 del medesimo articolo). Dunque, la platea
degli obbligati non e' individuata, come ritiene il rimettente, dal
mero riferimento a un'ampia, quanto indefinita, nozione di "mercato
dei trasporti" (e dei "servizi accessori"); al contrario, deve
ritenersi che includa solo coloro che svolgono attivita' nei
confronti delle quali l'ART ha concretamente esercitato le proprie
funzioni regolatorie istituzionali, come del resto ha ritenuto anche
il Consiglio di Stato in fase cautelare (Consiglio di Stato, quarta
sezione, ordinanza 29 gennaio 2016, n. 312).
Da punto di vista procedimentale, l'art. 37, comma 6, lettera b),
non attribuisce in via esclusiva all'ART il potere e la
responsabilita' di fissare la misura del contributo, ma, al
contrario, prevede che l'atto annuale dell'autorita' sia approvato
dal Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, con la possibilita' che essi
esprimano rilievi, ai quali la stessa autorita' deve conformarsi. In
questo modo, la legge organizza un iter idoneo a sviluppare,
attraverso la dialettica tra le autorita' coinvolte, un confronto tra
i vari interessi generali e settoriali, anche di ambito economico.
L'intervento del Presidente del Consiglio e del Ministro
dell'economia e delle finanze costituisce un significativo argine
procedimentale alla discrezionalita' dell'ART e alla sua capacita' di
determinare da se' le proprie risorse.
Inoltre, la stessa ART ha ritenuto di coinvolgere anche le
categorie imprenditoriali interessate dapprima, mediante «la
procedura di informazione alle Associazioni di categoria» (delibera
23 gennaio 2014, n. 10); in seguito, mediante consultazioni, delle
cui risultanze le premesse della delibera piu' recente (n. 139 del
2016) danno atto. Per quanto qui rileva, questo modo di elaborare e
motivare atti amministrativi generali - che pure si differenzia da
quanto previsto nell'art. 3 e nel Capo III della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi) e non e'
disciplinato, per quanto riguarda l'ART, da puntuali disposizioni di
legge - puo' considerarsi il portato, giuridicamente doveroso
(sentenza n. 41 del 2013), di quella declinazione procedurale del
principio di legalita', che e' ritenuta dalla giurisprudenza
amministrativa tipica delle autorita' indipendenti (tra le molte,
Consiglio di Stato, sesta sezione, 24 maggio 2016, n. 2182) e
rappresenta un utile, ancorche' parziale, complemento delle garanzie
sostanziali richieste dall'art. 23 Cost., secondo quanto illustrato
in precedenza.
Quanto alla misura delle risorse per il cui approvvigionamento
l'Autorita' si avvale del contributo oggetto del giudizio, essa non
puo' ritenersi illimitata ovvero rimessa alla determinazione
unilaterale dell'Autorita'. La loro entita' e' correlata alle
esigenze operative dell'ART e corrisponde al fabbisogno complessivo
della medesima, risultante dai bilanci preventivi e dai rendiconti
della gestione, soggetti al controllo della Corte dei conti e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (ai sensi dell'art. 2, comma 27,
della legge 14 novembre 1995, n. 481, recante «Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'»). Limiti piu' specifici sono poi stabiliti da singole
disposizioni di legge, anch'essi soggetti a controllo, come risulta
dai documenti contabili dell'ART (da ultimo, la Relazione
illustrativa del bilancio di previsione per l'anno 2017 e
programmatica per il triennio 2017-2019, allegata alla delibera 24
novembre 2016, n. 138).
Per quanto, poi, riguarda l'identificazione del «fatturato» come
base imponibile per la determinazione del contributo da parte dei
soggetti obbligati - a prescindere dal fatto che l'ordinanza formula,
in proposito, rilievi dubbiosi e poco perspicui, non spiegando
affatto perche' tale concetto sarebbe piu' «piu' opinabile» di quello
di «ricavi» - si puo' osservare che la nozione in esame, utilizzata
anche in altri luoghi dell'ordinamento, ben si presta a essere
precisata, con riguardo allo specifico settore di riferimento, in
base a criteri tecnici di carattere economico e contabile.
In conclusione, ad un esame sistematico del contesto normativo di
riferimento, il potere impositivo dell'amministrazione trova - nella
disposizione censurata e nelle altre norme pertinenti, anche di
principio - limiti, indirizzi, parametri e vincoli procedimentali
complessivamente adeguati ad arginarne la discrezionalita', anche
nella prospettiva dei controlli e, segnatamente, dei controlli
giurisdizionali (sentenze n. 215 del 1998 e n. 180 del 1996), la cui
incisivita' in concreto e', a propria volta, essenziale per
l'effettivita' dell'art. 23 Cost.
8.- Per analoghe ragioni, sono da ritenere non fondate, nei sensi
e limiti sopra enunciati, le censure formulate in riferimento agli
artt. 3, 41 e 97 Cost., le quali, pure, fanno leva sull'ampiezza,
ritenuta eccessiva, della discrezionalita' conferita all'ART nella
determinazione del contributo controverso.
In particolare, dev'essere rigettata la censura sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., che lamenta l'illegittima parificazione
di un novero disomogeneo di obbligati, in posizione differenziata tra
loro. La platea degli obbligati deve intendersi accomunata
dall'essere in concreto assoggettati all'attivita' regolativa
dell'ART. A tutti gli operatori economici che si trovano in tale
posizione e' imposto il contributo, il quale, pertanto, non puo' non
essere determinato attraverso un atto generale (si veda, mutatis
mutandis, la sentenza n. 34 del 1986). E' poi compito del giudice
comune verificare se, nella determinazione della misura dei
contributi, oltre che nella individuazione dei soggetti tenuti a
corrisponderli, siano stati o meno rispettati i criteri desumibili
dall'intero contesto normativo che regola la materia, potendosi
eventualmente trarre le naturali conseguenze nella sede giudiziaria
appropriata (sentenza n. 507 del 1988).
Destituita di fondamento e' altresi' la lamentata lesione della
liberta' d'impresa, di cui all'art. 41 Cost. L'insieme delle norme,
sostanziali e procedurali, che disciplinano i poteri dell'ART
smentisce l'asserita imprevedibilita' degli oneri contributivi,
assunta dal rimettente come premessa di un turbamento (profilato,
invero, in termini alquanto vaghi) della liberta' individuale di
iniziativa economica, garantita dall'art. 41 Cost.
Infine, per quanto riguarda le censure sollevate in riferimento
all'art. 97 Cost., non puo' essere sottaciuta una certa
contraddittorieta' insita nel denunciare, da un lato, la mancanza di
garanzie partecipative e, dall'altro, il rischio che la
partecipazione determini la cosiddetta "cattura" del regolatore da
parte degli operatori. Ad ogni modo, all'interno della cornice
normativa di cui si e' ripetutamente detto, il coinvolgimento delle
categorie imprenditoriali nel procedimento di determinazione del
contributo non riduce, ma invece accresce imparzialita', obiettivita'
e trasparenza dell'azione amministrativa, la quale rimane comunque
caratterizzata, per quanto qui interessa, da inequivocabili tratti
autoritativi, assicurati anche dalla partecipazione governativa al
procedimento di determinazione annuale del contributo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, le questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
37, comma 6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 41
e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per
il Piemonte, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 22 febbraio 2017
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale introdotto con ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte del 17 dicembre 2015 (r.o. n. 30 del 2016).
Rilevato che in tale giudizio hanno depositato atto di
intervento, il 24 maggio 2016, Ignazio Messina & C. spa e Costa
Crociere spa, esponendo di essere imprese di navigazione marittima,
esercenti attivita' (rispettivamente, di trasporto di merci e di
trasporto di passeggeri con navi da crociera) sulle quali inciderebbe
la disposizione censurata;
che le predette societa' riferiscono altresi' di avere impugnato,
con ricorso notificato il 31 marzo 2016, la delibera dell'Autorita'
di regolazione dei trasporti 5 novembre 2015, n. 94 (Misura e
modalita' di versamento del contributo dovuto all'Autorita' di
regolazione dei trasporti per l'anno 2016), approvata con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 23 dicembre 2015;
che le medesime societa' aggiungono di avere, nei propri ricorsi,
richiamato e fatte proprie le considerazioni svolte dal TAR Piemonte
nell'ordinanza di rimessione introduttiva del presente giudizio di
legittimita' costituzionale;
che, proseguono le societa', il giudizio amministrativo da loro
avviato era sospeso dall'adito TAR con ordinanze pubblicate il 5
maggio 2016, in attesa della pronuncia della Corte costituzionale
sulla questione, ritenuta pregiudiziale, gia' sollevata con
l'ordinanza in epigrafe;
che pertanto, ad avviso delle due societa', solamente dalla data
del 5 maggio 2016 decorrerebbe per loro il termine di venti giorni
per l'intervento nel presente giudizio, previsto dall'art. 4 delle
vigenti norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, giacche' solo allora le due societa' avrebbero avuto
conoscenza dei provvedimenti che le avrebbero legittimate ad
intervenire;
che le due societa' hanno ribadito gli argomenti a favore della
propria legittimazione a intervenire con memoria depositata il 1°
febbraio 2017.
Considerato che, secondo gli artt. 3 e 4 delle norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la partecipazione al
giudizio incidentale di legittimita' costituzionale e' di norma
circoscritta alle parti del giudizio a quo, oltre che al Presidente
del Consiglio dei ministri (e, nel caso di legge regionale, al
Presidente della Giunta regionale);
che l'intervento di soggetti estranei al giudizio principale e'
ammissibile soltanto per i terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio, e non semplicemente regolato, al
pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura;
che, nel caso odierno, le societa' aspiranti intervenienti non
sono parte del giudizio a quo, ma di un distinto giudizio;
che in tale giudizio espongono di avere impugnato gli atti
relativi alla determinazione del contributo per l'anno 2016, mentre
l'ordinanza di rimessione, nel descrivere l'oggetto dei ricorsi
rimessi alla cognizione del giudice a quo, fa riferimento agli atti
di determinazione del contributo per gli anni 2014 e 2015, oltre che
a provvedimenti individuali relativi ai singoli ricorrenti;
che non incide sulla posizione dei terzi aspiranti intervenienti
il fatto che il giudizio di cui sono parti sia stato sospeso in
attesa della decisione sulla questione di legittimita' costituzionale
scaturita da altro giudizio, perche' altrimenti sarebbe eluso il
carattere incidentale del giudizio di legittimita' costituzionale (ex
plurimis, ordinanze allegate alle sentenze n. 35 e n. 16 del 2017,
nonche' alle sentenze n. 214 e n. 173 del 2016);
che, comunque, secondo l'art. 4, comma 4, delle richiamate norme
integrative, l'atto di intervento deve essere depositato «non oltre
venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'atto
introduttivo del giudizio», avvenuta, nel caso, nella Gazzetta
Ufficiale n. 8, prima serie speciale, del 24 febbraio 2016;
che il termine predetto ha natura perentoria (ex plurimis,
ordinanza allegata alla sentenza n. 187 del 2016);
che le due societa' hanno depositato atto di intervento il 24
maggio 2016, ben oltre il previsto termine perentorio, decorrente
dalla data di pubblicazione dell'ordinanza introduttiva del presente
giudizio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile l'intervento di Ignazio Messina & C. spa e
Costa Crociere spa.
F.to: Paolo Grossi Presidente