N. 95 ORDINANZA 7 marzo - 4 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Diritto all'assegno di maternita' - Condizioni - Titolarita' della carta di soggiorno. - Decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), art. 74. -(GU n.19 del 10-5-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 74 del
decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8
marzo 2000, n. 53), promossi con ordinanza del 30 marzo 2015 dal
Tribunale ordinario di Reggio Calabria, in funzione di giudice del
lavoro, e con due ordinanze del 30 novembre 2015 dal Tribunale
ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro,
rispettivamente iscritte al n. 202 del registro ordinanze 2015 e ai
nn. 56 e 57 del registro ordinanze 2016, pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno
2015 e n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale, di D.B., di E.B. e di S.S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2017 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per D.B., E.B. e S.S.,
Antonietta Coretti per l'INPS e l'avvocato dello Stato Massimo
Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza del 30 marzo 2015 il Tribunale
ordinario di Reggio Calabria, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 74 del
decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8
marzo 2000, n. 53), «nella parte in cui, nel subordinare il diritto a
prestazioni previdenziali che costituiscono diritti soggettivi e
siano dirette a soddisfare bisogni primari della persona, fra i quali
appunto l'assegno di maternita', al possesso di carta di soggiorno»,
introduce «un requisito idoneo a generare una irragionevole
discriminazione dello straniero nei confronti del cittadino», in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 31, 38 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 14 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, 1 del Primo
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, 21 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e 6 del
Trattato sull'Unione europea;
che il giudice a quo ha premesso di essere stato investito del
ricorso proposto nei confronti del Comune di Botricello (Provincia di
Catanzaro) e dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
da una cittadina eritrea, titolare di permesso di soggiorno per
motivi umanitari, alla quale, a norma della disposizione qui
denunciata, era stato negato l'assegno di maternita' per via del
mancato possesso della carta di soggiorno (ora permesso di soggiorno
di lungo periodo);
che, secondo il rimettente, tale disposizione si pone in
contrasto con l'art. 2 della Costituzione, sotto il profilo della
violazione del dovere di solidarieta'; con l'art. 3 Cost., per
violazione del principio di eguaglianza, poiche' disciplina
situazioni identiche in modo diverso a seconda che si tratti di
cittadine italiane e comunitarie ovvero di donne straniere prive di
carta di soggiorno; con l'art. 10 Cost., in quanto tra le norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute, che costituiscono
un limite alla discrezionalita' del legislatore, vi sono quelle che,
nel garantire i diritti inviolabili indipendentemente dalla
appartenenza a determinate entita' politiche, vietano la
discriminazione nei confronti degli stranieri legittimamente
soggiornanti nel territorio dello Stato; con l'art. 31 Cost., in
quanto la preclusione sarebbe incompatibile con il principio secondo
cui la Repubblica «protegge la maternita'»; con l'art. 38 Cost., per
lesione del diritto all'assistenza sociale e, infine, con l'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 14 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del relativo
Primo Protocollo addizionale - «cosi' come interpretati dalla Corte
stessa e replicati nell'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea, a sua volta richiamato dall'art. 6 del Trattato
sull'Unione Europea» - in quanto opera una discriminazione tra
cittadini e stranieri legalmente soggiornanti sul territorio dello
Stato fondata su requisiti diversi da quelli previsti per la
generalita' dei soggetti;
che, osserva il giudice a quo, la presenza in Italia della
ricorrente non ha carattere episodico in quanto trattasi di «soggetto
residente e legalmente presente sul territorio nazionale in virtu' di
permesso di soggiorno per motivi umanitari di cui all'art. 5, 6°
comma del d.lgs. n. 286 del 1998, rilasciato in data 11.09.2013
valido fino al 10.09.2014 e prorogato»;
che, in punto di rilevanza, espone il giudice, la cittadina
eritrea possiede tutti i requisiti per il riconoscimento del
beneficio domandato, ad eccezione di quello richiesto dalla
disposizione censurata;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ha
ricordato che «la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti
dell'uomo ha reiteratamente affermato che tra i diritti patrimoniali
tutelati dall'art. l del Protocollo addizionale I alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, si intendono anche le
prestazioni sociali, comprese quelle cui non corrisponde il
versamento di contributi, e che per tali diritti vige il divieto di
discriminazione di cui all'art. 14 della Convenzione»;
che, inoltre, secondo il giudice, e' manifestamente irragionevole
l'introduzione di «un trattamento differenziato basato, seppure
indirettamente, sulla nazionalita' rispetto ai cittadini comunitari e
sulla base del solo dato temporale di durata della residenza rispetto
ad alcune categorie di stranieri extracomunitari, senza prendere in
considerazione condizioni di grave bisogno della persona
soggiornante, legalmente autorizzata, e che versi in oggettiva e
conclamata debolezza economica e fisica da non poter adeguatamente
provvedere al proprio sostentamento e di quello del figlio»;
che, ad avviso del rimettente, «dall'esame complessivo del
diritto dell'Unione Europea non e' dato rinvenire una disposizione
normativa che in quanto munita di completezza, precisione, chiarezza
e assenza di condizioni da non richiedere misure complementari di
carattere nazionale o europeo, abbia effetto diretto volto al
riconoscimento di un diritto all'assegno in questione anche a chi
goda dello status di straniero soggiornante per motivi umanitari»;
che il Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del
lavoro, con due ordinanze, entrambe del 30 novembre 2015,
sostanzialmente identiche tra loro e di tenore analogo rispetto
all'ordinanza emessa dal Tribunale ordinario di Reggio Calabria, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale della medesima
disposizione in riferimento agli stessi parametri;
che, con la prima ordinanza, il giudice a quo ha premesso di
essere stato investito del ricorso proposto da due cittadine
provenienti dal Burkina Faso e dal Ghana nei confronti del Comune di
Azzano San Paolo (Provincia di Bergamo) e dell'INPS e, con la seconda
ordinanza, di essere stato investito del ricorso proposto da una
cittadina marocchina nei confronti del Comune di Gorle (Provincia di
Bergamo) e dell'INPS;
che il rimettente, con la prima ordinanza, ha riferito che il
Comune di Azzano San Paolo aveva negato la prestazione in favore
delle due cittadine dell'Africa occidentale «stante l'intervenuto
diniego della carta di soggiorno e dunque l'insussistenza del
requisito di cui all'art. 74 d.lgs. 151/01», mentre, con la seconda
ordinanza, ha riferito che il Comune di Gorle aveva inizialmente
erogato la prestazione in favore della cittadina marocchina essendo
in corso la procedura per il rilascio della carta di soggiorno, ma
poi, a fronte del sopravvenuto diniego, aveva dato disposizione
all'INPS di procedere alla revoca del beneficio;
che, ha osservato il giudice, in entrambi i casi esaminati la
presenza in Italia delle cittadine extracomunitarie non ha carattere
episodico in quanto, al momento della domanda volta ad ottenere
l'assegno di maternita', le stesse risultavano titolari di un
permesso di soggiorno per motivi familiari correlato al permesso di
soggiorno per lungo-soggiornanti rilasciato ai mariti e ai figli;
che, in punto di rilevanza, le ricorrenti possiedono tutti i
requisiti per il riconoscimento del beneficio domandato, ad eccezione
di quello richiesto dalla disposizione censurata;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente, dopo
aver ripercorso l'iter argomentativo sviluppato dal Tribunale
reggino, ha osservato a sua volta che «dall'esame complessivo del
diritto dell'Unione Europea non e' rinvenibile una disposizione
normativa munita di completezza, precisione, chiarezza e assenza di
condizioni, tale da consentire di riconoscere il diritto all'assegno
in questione anche allo straniero soggiornante per motivi familiari,
non in possesso dei requisiti per il conseguimento del permesso di
soggiorno di lunga durata»;
che nei giudizi si e' costituito l'INPS con tre memorie di
analogo tenore riferite, rispettivamente, ad ognuna delle ordinanze
di rimessione, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata;
che, secondo l'Istituto resistente, alla luce della
giurisprudenza costituzionale, deve considerarsi legittima
l'introduzione di limitazioni all'attribuzione di prestazioni
assistenziali e pensionistiche in relazione al requisito della
stabile permanenza nel territorio dello Stato (sono citate le
sentenze n. 141 del 2014; n. 222, n. 178, n. 4 e n. 2 del 2013);
che, quanto all'adempimento dei doveri di solidarieta', l'art.
35, comma 3, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero) assicura alle cittadine
straniere presenti sul territorio nazionale, non in regola con le
norme relative all'ingresso ed al soggiorno, la tutela sociale della
gravidanza e della maternita', a parita' di trattamento con le
cittadine italiane;
che nel giudizio si sono costituite le parti ricorrenti dinanzi
al Tribunale ordinario di Bergamo con due memorie di analogo tenore
riferite, rispettivamente, ad ognuna delle ordinanze di rimessione,
chiedendo, previa riunione dei giudizi, in via principale
l'accoglimento della questione e, in via subordinata, la restituzione
degli atti al giudice per consentire una valutazione in ordine alla
diretta applicabilita' dell'art. 12 della direttiva 13 dicembre 2011,
n. 2011/98/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un
permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di
soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un
insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro) ovvero la dichiarazione
di inammissibilita' della questione per omessa considerazione del
diritto europeo applicabile;
che, con esclusivo riferimento alla questione sollevata nel corso
del giudizio promosso dinanzi al Tribunale ordinario di Bergamo dalla
cittadina marocchina (r.o. n. 57 del 2016), la difesa ha lamentato
che il giudice non ha tenuto in considerazione l'art. 65 dell'Accordo
euromediterraneo che istituisce un'associazione tra le Comunita'
europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco,
dall'altra, firmato a Bruxelles il 26 febbraio 1996, approvato a nome
di tali Comunita' con la decisione 2000/204/CE, CECA del Consiglio e
della Commissione, del 24 gennaio 2000, entrato in vigore il 1° marzo
2000 e ratificato dall'Italia con legge 2 agosto 1999, n. 302, ove si
prevede che «[...] i lavoratori di cittadinanza marocchina ed i loro
familiari conviventi godono in materia di previdenza sociale, di un
regime caratterizzato dall'assenza di qualsiasi discriminazione
basata sulla cittadinanza rispetto ai cittadini degli Stati membri
nei quali essi sono occupati» e si specifica che «[l]'espressione
"previdenza sociale" copre gli aspetti della previdenza sociale
attinenti alle prestazioni in caso di malattia e di maternita', di
invalidita', di vecchiaia, di reversibilita', le prestazioni per
infortuni sul lavoro e per malattie professionali, le indennita' in
caso di decesso, i sussidi di disoccupazione e prestazioni
familiari»;
che, ha osservato ancora la difesa, «[i]n proposito la Corte di
Giustizia ha affermato che "le norme dell'Accordo euromediterraneo
tra l'Unione europea e il Marocco fondano posizioni soggettive
direttamente tutelabili dinanzi al giudice nazionale" (Corte di
giustizia 2 marzo 1999, in causa C-416/96, Nour Eddline El-Yassini
contro Secretary of State for the Home Department)»;
che, con riferimento all'ordinanza di rimessione pronunciata dal
Tribunale ordinario di Reggio Calabria, e' intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'inammissibilita' della questione per omessa verifica in ordine alla
possibilita' di una interpretazione conforme al dettato
costituzionale;
che, secondo la difesa statale, il giudice a quo non avrebbe
tenuto debitamente conto della circostanza, non contestata dalla
parti, che la ricorrente risulta titolare del permesso di soggiorno
per motivi umanitari previsto dall'art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286
del 1998 e che l'art. 34, comma 5, del decreto legislativo 19
novembre 2007, n. 251 (Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante
norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi,
della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonche' norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta) riconosce agli stranieri con permesso di
soggiorno umanitario «i medesimi diritti» attribuiti dal decreto
stesso ai titolari dello status di «protezione sussidiaria» tra i
quali, ai sensi dell'art. 27, comma 1, e' annoverato il diritto «al
medesimo trattamento riconosciuto al cittadino italiano in materia di
assistenza sociale e sanitaria»;
che, pertanto, anche alla luce delle indicazioni provenienti
dalla giurisprudenza costituzionale (sono citate le sentenze n. 22
del 2015 e n. 40 del 2013), il giudice «avrebbe dovuto sperimentare
una lettura della norma costituzionalmente orientata, tale da
sottrarla alla ipotizzata incostituzionalita'»;
che, con memorie di analogo tenore, depositate il 3 gennaio 2017,
le parti ricorrenti dinanzi al Tribunale ordinario di Bergamo hanno
ribadito le proprie conclusioni.
Considerato che il Tribunale ordinario di Reggio Calabria, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 74 del decreto legislativo 26
marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a
norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), «nella parte
in cui, nel subordinare il diritto a prestazioni previdenziali che
costituiscono diritti soggettivi e siano dirette a soddisfare bisogni
primari della persona, fra i quali appunto l'assegno di maternita',
al possesso di carta di soggiorno», introduce «un requisito idoneo a
generare una irragionevole discriminazione dello straniero nei
confronti del cittadino», in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 31, 38
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
agli artt. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, 1
del Primo Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, 21 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
e 6 del Trattato sull'Unione europea;
che il Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del
lavoro, con due ordinanze, entrambe del 30 novembre 2015,
sostanzialmente identiche tra loro e di tenore analogo rispetto
all'ordinanza emessa dal Tribunale ordinario di Reggio Calabria, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale della medesima
disposizione in riferimento agli stessi parametri;
che per la identita' dell'oggetto, considerando che i rimettenti
sollevano censure analoghe, con argomentazioni coincidenti e con
riferimento ai medesimi parametri costituzionali, i giudizi vanno
riuniti e decisi con un'unica pronuncia;
che, quanto alla questione sollevata dal Tribunale ordinario di
Reggio Calabria, il giudice a quo ha premesso di essere stato
investito del ricorso proposto da una cittadina eritrea, titolare di
permesso di soggiorno per motivi umanitari;
che il rimettente ha mostrato di non essersi posto il problema
della eventuale applicabilita', anche solo per escluderla, al caso
della ricorrente, della disciplina dettata dall'art. 34, comma 5, del
decreto legislativo del 19 novembre 2007, n. 251 (Attuazione della
direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a
cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o
di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonche'
norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta), che
riconosce agli stranieri con permesso di soggiorno umanitario «i
medesimi diritti» attribuiti dal decreto stesso ai titolari dello
status di «protezione sussidiaria», tra i quali, ai sensi dell'art.
27, comma 1, e' annoverato il diritto «al medesimo trattamento
riconosciuto al cittadino italiano in materia di assistenza sociale e
sanitaria»;
che, pertanto, la questione proposta deve essere dichiarata
manifestamente inammissibile (ordinanze n. 180 del 2016 e n. 197 del
2013);
che, quanto alle due questioni sollevate dal Tribunale ordinario
di Bergamo il giudice a quo ha premesso di essere stato investito del
ricorso proposto da cittadine africane titolari di permesso di
soggiorno per motivi familiari correlato al permesso di soggiorno per
lungo-soggiornanti rilasciato ai mariti ed ai figli;
che il rimettente ha mostrato di non essersi posto il problema
della eventuale applicabilita', anche solo per escluderla, al caso
delle ricorrenti, della disciplina dettata
dall'art. 12 della direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/98/UE,
che, attraverso il richiamo all'art. 3, paragrafo 1, lettera b),
riconosce lo stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato
membro per quanto concerne i settori della sicurezza sociale come
definiti dal regolamento (CE) n. 883/2004 «ai cittadini di paesi
terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini diversi
dall'attivita' lavorativa a norma del diritto dell'Unione o
nazionale, ai quali e' consentito lavorare e che sono in possesso di
un permesso di soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002»;
che questa Corte ha gia' avuto modo di chiarire che «il
rimettente deve espressamente indicare i motivi che osterebbero alla
non applicazione del diritto interno in contrasto con il diritto
dell'Unione europea, venendo altrimenti meno la sufficienza della
motivazione in ordine alla rilevanza della questione» (ordinanza n.
298 del 2011, che richiama le sentenze n. 288 e n. 227 del 2010, n.
125 del 2009 e n. 284 del 2007);
che, pertanto, entrambe le questioni sono manifestamente
inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 74 del decreto legislativo 26
marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a
norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), sollevate,
in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 31, 38 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt. 14 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, 1 del Primo
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, 21 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e 6 del
Trattato sull'Unione europea, dal Tribunale ordinario di Reggio
Calabria, in funzione di giudice del lavoro, e dal Tribunale
ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 maggio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA