N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 marzo 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 marzo 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019 - Ripiano del maggiore disavanzo - Disciplina. - Legge della Regione Campania 20 gennaio 2017, n. 4 (Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019 della Regione Campania).(GU n.21 del 24-5-2017 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.
Contro la Regione Campania, in persona del presidente
pro-tempore, per la declatoria della illegittimita' costituzionale
della legge della Regione Campania n. 4 del 20 gennaio 2017,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Campania del 20
gennaio 2017, n. 7, recante «Bilancio di previsione finanziario per
il triennio 2017-2019 della Regione Campania come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 21 marzo 2017.
Fatto
In data 20 gennaio 2017, e' stata pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Campania n. 7/2017 la legge regionale n. 4
del 20 gennaio 2017, recante «Bilancio di previsione finanziario per
il triennio 2017-2019 della Regione Campania».
Il provvedimento in esame recepisce contabilmente le disposizioni
del rendiconto 2013, approvato con legge regionale n. 31/2016, e
dell'assestamento 2016, approvato con legge regionale n. 36/2016.
Quest'ultima ha formato oggetto di ricorso ex art. 127 della
Costituzione, attualmente pendente e contraddistinto al n. 12/2017,
ed e' stata in tal sede censurata nella parte (art. 3) in cui la
regione, a seguito di successive deliberazioni di riaccertamento
straordinario dei residui, non consentite dal punto 9.3 dell'allegato
4/2 del decreto legislativo n. 118 del 2011, aveva determinato un
maggiore disavanzo di € 485.547.401,64 e ne aveva disposto il ripiano
con le modalita' previste dall'art. 3, comma 16, del decreto
legislativo n. 118/2011 (in trenta quote annuali costanti) anziche'
con le regole ordinarie in applicazione del disavanzo al bilancio,
dettate dalla disciplina di cui all'art. 42, comma 12, del decreto
legislativo n. 118/2011 (nel triennio del bilancio di previsione e in
ogni caso entro la conclusione della legislatura).
Ora, la legge di bilancio n. 4/2017 recepisce contabilmente
quanto gia' illegittimamente disposto dal rendiconto 2013 e
dall'assestamento 2016, prevedendo un disavanzo di amministrazione
pari ad € 136.452.242,42 per l'anno 2017, € 138.036.312,39 per l'anno
2018 ed € 139.661.146,13 per l'anno 2019, che inficia anche gli
allegati contabili di cui all'art. 3, quali il «Quadro generale
riassuntivo della gestione finanziaria» e il «Prospetto degli
equilibri di bilancio».
Conseguentemente, la legge di bilancio nel suo complesso si pone
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione, che riserva in via esclusiva alla potesta' legislativa
dello Stato la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, per
le stesse ragioni che inficiano - sotto il medesimo profilo - la gia'
impugnata legge regionale della Regione Campania n. 36/2016.
Pertanto, con il presente atto, si impugna la legge regionale
della Regione Campania n. 4/2017, affinche' ne sia dichiarata la
illegittimita' costituzionale, con conseguente annullamento, sulla
base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
1. Come accennato in narrativa, la legge di assestamento al
bilancio di previsione 2016-2018 della Regione Campania (legge
regionale n. 36 del 7 dicembre 2016) ha tra l'altro introdotto, per
quanto qui interessa, all'art. 3, delle variazioni alle previsioni di
spese per l'esercizio finanziario 2016-2017-2018, con variazioni di
competenza e di cassa al precedente stato di previsione, meglio
illustrate nella tabella 4 annessa in allegato alla legge.
In particolare, la richiamata norma prevede testualmente che:
«1. Nello stato di previsione delle spese per l'esercizio
finanziario 2016 sono introdotte le variazioni di competenza e cassa
di cui alla annessa tabella n. 4, comprensive della quota annua del
maggior disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei residui
accertato in sede di approvazione del rendiconto 2013, pari a €
32.369.826,78 e della quota ripiano disavanzo per la
contabilizzazione del decreto-legge n. 35/2013, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 64/2013, come stabilito dall'art. 1,
commi da 692 a 700, della legge n. 208/2015 pari ad € 64.654.869,92 e
del relativo Fondo anticipazione di liquidita' per €
2.558.633.529,68;
2. Nello stato di previsione delle spese per l'esercizio
finanziario 2017 sono introdotte le variazioni di competenza di cui
alla annessa tabella n. 4, comprensive della quota annua del maggior
disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei residui
accertato in sede di approvazione del rendiconto 2013, pari a €
16.184.913,39 e della quota ripiano disavanzo per la
contabilizzazione del decreto-legge n. 35/2013 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 64/2013 come stabilito dall'art. 1,
commi da 692 a 700, della legge n. 208/2015 pari ad € 66.199.255,28 e
del relativo Fondo anticipazione di liquidita' per €
2.492.434.274,40;
3. Nello stato di previsione delle spese per l'esercizio
finanziario 2018 sono introdotte le variazioni di competenza di cui
alla annessa tabella n. 4, comprensive della quota annua del maggior
disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario dei residui
accertato in sede di approvazione del rendiconto 2013, pari a €
16.184.913,39 e della quota ripiano disavanzo per la
contabilizzazione del decreto-legge n. 35/2013 convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 64/2013 come stabilito dall'art. 1,
commi da 692 a 700, della legge n. 208/2015 pari ad € 67.783.325,25 e
del relativo Fondo anticipazione di liquidita' per €
2.424.650.949,15».
Cosi' disponendo, il legislatore regionale ha illegittimamente
inciso nelle competenze statali, come si e' illustrato nel citato
ricorso n. 12/2017 con argomentazioni che vengono con il presente
atto riferite anche alla legge n. 4/2017.
2. Come accennato in premessa, la Regione Campania ha approvato,
in data 14 novembre 2016, la legge regionale n. 31 (pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Campania 14 novembre 2016, n. 75),
rendiconto generale della Regione Campania per l'esercizio
finanziario 2013.
La legge contiene l'approvazione del rendiconto generale e del
conto del bilancio della Regione Campania per l'esercizio finanziario
2013.
3. Alla luce degli elementi scaturenti da tali documenti e della
conseguente rideterminazione ed aggiornamento delle risultanze di
bilancio, con la legge n. 36/2016 il legislatore regionale ha poi
proceduto al recepimento contabile delle risultanze stesse, con
variazione in aumento della quota annua del disavanzo derivante dal
riaccertamento straordinario dei residui da ripianare in trenta
esercizi. La tabella 4 allegata alla legge n.36/2016 mostra appunto,
alla penultima riga, la «Copertura disavanzo tecnico da
riaccertamento straordinario dei residui», con variazioni, per gli
anni 2016, 2017 e 2018, pari rispettivamente ad € 32.369.826,78;
€ 16.184.913,39; € 16.184.913,39.
Successivamente, la legge regionale n. 4/2017, qui impugnata, ha
previsto a sua volta un disavanzo di amministrazione pari ad €
136.452.242,42 per l'anno 2017, € 138.036.312,39 per l'anno 2018 ed €
139.661.146,13 per l'anno 2019 (si vedano, in particolare, gli
allegati 6 e 7 - «Quadro generale riassuntivo della gestione
finanziaria» e «Prospetto degli equilibri di bilancio»,
rispettivamente alle voci «Disavanzo di amministrazione» «Ripiano
disavanzo presunto di amministrazione precedente») - scontando i
medesimi vizi della legge regionale Campania n. 36/2016, vizi che si
estendono agli allegati contabili di cui all'art. 3, quali -
appunto - il «Quadro generale riassuntivo della gestione finanziaria»
e il «Prospetto degli equilibri di bilancio».
L'art. 2, comma 6, della legge regionale n. 4/2017 esplicita
inoltre che «Per tutte le annualita' ricomprese nel bilancio di
previsione 2017-2019 il totale generale della spesa e' comprensivo
della quota di ripiano del maggior disavanzo generato per effetto del
riaccertamento straordinario dei residui effettuato al fine di
adeguarli al principio generale della competenza finanziaria previsto
dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 ...».
Trattasi, tuttavia, di artificio contabile che si pone in
evidente contrasto con la normativa statale regolante la materia.
3. Va, invero, rammentato che, con il decreto legislativo n.
118/2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), il legislatore statale ha posto principi
contabili generali da applicarsi da parte delle regioni, delle
province autonome e degli enti locali, ai fini dell'uniformita' dei
documenti contabili, disciplinando, espressamente «ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione»,
«l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle regioni».
Tale normativa e' stata appunto posta a soddisfare l'esigenza
primaria contemplata dalla norma costituzionale richiamata (e qui
violata), che rimette alla competenza statale esclusiva la materia
della «armonizzazione dei bilanci pubblici».
4. Per quanto qui interessa, l'art. 42, del citato decreto
legislativo n. 118/2011 (da qualificarsi quale norma interposta), nel
disciplinare il risultato di amministrazione, prevede al comma 12 un
preciso procedimento per l'imputazione in bilancio dell'eventuale
maggior disavanzo che dovesse risultare rispetto alle previsioni dei
precedenti documenti contabili, disponendo che «l'eventuale disavanzo
di amministrazione accertato ai sensi del comma 1, a seguito
dell'approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e
non contratto di cui all'art. 40, comma 1, e' applicato al primo
esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di
gestione, applica il disavanzo al bilancio e' equiparata a tutti gli
effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il
disavanzo di amministrazione puo' anche essere ripianato negli
esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non
oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio. Il piano di rientro e'
sottoposto al parere del collegio dei revisori. Ai fini del rientro,
possono essere utilizzate le economie di spesa e tutte le entrate, ad
eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di
quelle con specifico vincolo di destinazione, nonche' i proventi
derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre
entrate in conto capitale con riferimento a squilibri di parte
capitale».
I successivi commi 13 e 14 prevedono, rispettivamente, che «la
deliberazione di cui al comma 12 contiene l'impegno formale di
evitare la formazione di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed e'
allegata al bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone
parte integrante. Con periodicita' almeno semestrale, il presidente
della giunta regionale trasmette al consiglio una relazione
riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro. A decorrere
dal 2016, e' fatto salvo quanto previsto dall'art. 40, comma 2», e
che «l'eventuale disavanzo di amministrazione presunto, accertato ai
sensi del comma 2, e' applicato al bilancio di previsione
dell'esercizio successivo secondo le modalita' previste al comma 12.
A seguito dell'approvazione del rendiconto e dell'accertamento
dell'importo definitivo del disavanzo di amministrazione
dell'esercizio precedente, si provvede alle eventuali ulteriori
iniziative necessarie ai sensi del comma 12».
5. Appare dunque evidente che il legislatore regionale campano -
che gia' con la legge di assestamento di bilancio 2016-2018, aveva
totalmente disatteso il procedimento previsto dalla norma statale di
principio che regola il procedimento per l'imputazione in bilancio
dell'eventuale maggior disavanzo - reitera adesso, nella legge n.
4/2017, il medesimo vizio.
Invero, come risulta dalla lettura della complessa normativa
statale, e' pur vero che il disavanzo di amministrazione puo' essere
ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di previsione (in
ogni caso nei limiti costituiti dalla durata della legislazione
regionale), in una con l'adozione di una delibera consiliare avente
ad oggetto il piano di rientro del disavanzo nel quale siano
individuati i provvedimenti necessari a conseguire il fondamentale
obiettivo del pareggio di bilancio; tuttavia la Regione Campania non
ha seguito il corretto procedimento sopra sommariamente richiamato,
ed anzi si e' scontrata con il disposto di cui al decreto legislativo
n. 118/2011 che, all'allegato 4/2, punto 9.3, vieta espressamente,
«al fine di evitare comportamenti opportunistici», di «effettuare il
riaccertamento straordinario dei residui attraverso successive
deliberazioni», sicche' il riaccertamento straordinario di cui
all'art. 3, comma 16, del decreto legislativo n. 118/2011, come gia'
osservato, puo' essere eseguito solo una volta, dovendosi - a
regime - seguire la procedura di cui all'art. 42, comma 12, decreto
legislativo n. 118/2011 citato.
Tale comportamento del legislatore regionale non solo incide sul
canone, anche costituzionalmente previsto,
dell'uniformita'/armonizzazione dei bilanci pubblici, ma - sotto un
ben piu' rilevante profilo sostanziale - conduce ad una non corretta
formazione del documento contabile, aggirando anche l'altro principio
costituzionale costituito dal tendenziale pareggio tra entrate e
spese (art. 81 della Costituzione).
In tal senso si e' espressa la Corte dei conti - Sezione
regionale di controllo per la Campania, proprio nella relazione
allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2013 (cfr. n. 2,
che precede): il legislatore regionale, osserva il giudice contabile,
ricorrendo ad artifici contabili, finisce con l'utilizzare
illegittimamente il riaccertamento straordinario quale «mezzo per
eludere il principio costituzionale dell'equilibrio di bilancio» (1)
6. Da tutto quanto sin qui esposto, appare evidente il mancato
rispetto dei principi di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, cio' che comporta la violazione della competenza esclusiva
dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, in
patente violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e), della
Costituzione.
Per tali ragioni la legge regionale della Campania n. 4/2017 deve
essere dichiarata incostituzionale.
(1) Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Campania
- delibera n. 285/2016 dell'8 luglio 2016: «in conformita' alla
ormai consolidata giurisprudenza di questa sezione, si rammenta
che il riaccertamento straordinario non puo' costituire mezzo per
eludere il principio costituzionale dell'equilibrio di bilancio,
utilizzato per accedere al ripiano trentennale di disavanzi che
non hanno causa nel mutamento delle regole di costruzione del
bilancio (cfr. da ultimo SRC n. 53/2016/PRSP la precedente SRC
Campania n. 250/2015/PRSP, oltre a 228/2015/PRSP, n.
217/2015/PRSP, n. 196/2015/PRSP, n. 162/2015/PRSP). La nuova
contabilita' armonizzata, infatti, imponendo la "traduzione" del
risultato di amministrazione al 31 dicembre 2013 in una nuova
grandezza, ricomputata in base al principio della competenza
finanziaria «potenziata» ed al principio prudenziale della
svalutazione standard dei crediti (generante il FCDE), puo'
generare un risultato di amministrazione nettamente peggiorativo.
Cio' per due ragioni: la prima e' che la ridistribuzione
temporale di debiti e crediti e la conseguente imputazione alle
varie annualita' di bilancio puo' generare un "disavanzo tecnico"
(che pure non equivale a violazione del principio del pareggio di
bilancio in quanto, in ottica pluriennale, ciascun debito
continua ad avere la sua copertura); la seconda riguarda il
principio prudenziale della svalutazione standard dei crediti, in
base al criterio della riscossione storica. Mentre nel previgente
ordinamento il Fondo svalutazione crediti era affidato al
prudente apprezzamento dell'ente, mediante una valutazione in
concreto e partita per partita del bilancio, il nuovo istituto
obbliga, pressoche' senza eccezioni, a costruire un fondo di
svalutazione che assume a riferimento unico il criterio della
riscossione storica (diversamente calcolata per la sede
previsionale e la "competenza" annuale e per la sede consuntiva).
Giova evidenziare che e' proprio il passaggio da un criterio di
svalutazione concreto ad uno standard che rende
costituzionalmente ragionevole il largo lasso temporale
(trent'anni) per ripianare i disavanzi da armonizzazione
(diversamente che per le situazioni di conclamato squilibrio
attuale e latente a date precedenti il 1° gennaio 2015): infatti,
il riequilibrio secondo le regole ordinarie avrebbe potuto
portare ad un trattamento eccessivamente rigoroso rispetto allo
scopo costituzionale del Legislatore che e' quello di garantire
l'effettivo rispetto del pareggio di bilancio (art. 81 della
Costituzione), laddove la svalutazione standard porta a ritenere
come non riscuotibili crediti che in concreto potrebbero invece
avere un "nomen bonum" (si pensi a crediti per cui sono stati
effettuati regolari atti interruttivi concernenti aziende
debitrici in bonis e con cui e' stato raggiunto un accordo
transattivo regolarmente evaso alle scadenze stabilite o ad un
consistente credito tributario verso una multinazionale altamente
solvibile che si e' insediata improvvisamente in un territorio
storicamente depresso e con una bassa riscossione volontaria e
coattiva). Per tale ragione, e quindi in un'ottica
costituzionalmente orientata, e' ammesso il ripiano trentennale
conseguente all'attuazione dei nuovi principi contabili (art. 3,
comma 16, decreto legislativo n. 118/2011). Diversamente la legge
e i principi generali dell'ordinamento contabile, in primo luogo
il principio costituzionale di equilibrio, non consentono che
disavanzi effettivi e concreti che si basano su fatti
giuridico-contabili antecedenti al 31 dicembre 2013, (data di
conversione contabile del risultato di amministrazione per la
Regione Campania), ed indipendenti dalla tecnica di
contabilizzazione, siano ripianati con metodi diversi da quelli
ordinariamente previsti a seconda della gravita' dello squilibrio
entro tempi nettamente piu' ridotti, nel rispetto del principio
della solidarieta' finanziaria tra generazioni (art. 2, della
Costituzione), nonche' del principio di ragionevolezza e
proporzionalita' (art. 3 della Costituzione). Per tale ragione,
la giurisprudenza di questa Corte ha puntualmente sottratto alla
regola del ripiano trentennale i disavanzi che hanno ragione in
fatti indipendenti dal mutamento di regime contabile».
P.Q.M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, la legge della Regione
Campania n. 4 del 20 gennaio 2017, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Campania del 20 gennaio 2017, n. 7, come da
delibera del Consiglio dei Ministri in data 21 marzo 2017.
Roma, 21 marzo 2017
L'Avvocato dello Stato: Russo