N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 2017
Ordinanza del 22 maggio 2017 del Tribunale di Pisa nel procedimento
civile promosso da Iaquinto Giuseppe, Tamberi Elena e Bastia Filippo
contro Provincia di Pisa.
Enti locali - Norme della Regione Toscana - Riordino delle funzioni
provinciali e attuazione della legge n. 56 del 2014 - Trasferimento
di beni e successione nei rapporti attivi e passivi - Esclusione
dalla successione dei procedimenti gia' avviati al momento del
trasferimento delle funzioni.
- Legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22 ("Riordino delle
funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni). Modifiche alla legge regionale n.
32/2002, alla legge regionale n. 67/2003, alla legge regionale n.
41/2005, alla legge regionale n. 68/2011 e alla legge regionale n.
65/2014"), art. 10, comma 3.
(GU n.44 del 2-11-2017 )
IL TRIBUNALE DI PISA
Sezione civile
In persona del giudice Marco Viani, nella causa iscritta al n. di
reg. gen. 521/2014 tra Iaquinto Giuseppe, rappresentato e difeso
dall'avv. Marialuisa Bresciani e dall'avv. Adriana Conte, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultima, Pisa, via
G. Giusti n. 18; attore, e la Provincia di Pisa, rappresentata e
difesa dall'avv. Silvia Salvini e dall'avv. Maria Antonietta
Antoniani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di detti
difensori, in Pisa, piazza Vittorio Emanuele II, n. 14; convenuta;
Con intervento di Tamberi Elena e Bastia Filippo, rappresentato e
difeso dall'avv. Marialuisa Bresciani e dall'avv. Adriana Conte, ed
elettivamente domiciliati presso lo studio di quest'ultima, in Pisa,
via G. Giusti n. 18; interventori.
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23 della
legge n. 87/1953, osservato quanto segue:
nell'atto di citazione, notificato il 21 gennaio 2014,
l'attore, premesso di essere proprietario di un'abitazione sita nel
Comune di Cascina (PI), alla via Ripoli n. 5, nei pressi di un fosso
demaniale chiamato Fosso del Rigone, che in quel tratto era
interamente coperto da una strada e da marciapiedi pubblici, dato
atto che il 5 novembre 2013 l'Ufficio del demanio idrico della
Provincia gli aveva richiesto di pagare, per il periodo 2006-2012,
l'indennita' di occupazione relativa all'attraversamento del fosso,
ha contestato la fondatezza della richiesta in quanto, essendo il
fosso completamente ricoperto da strade e marciapiedi pubblici, non
v'erano attraversamenti, ponti o ponticelli di suo uso esclusivo, e
comunque non si ravvisava un suo profitto nell'uso del bene
demaniale, sicche' mancavano le condizioni previste dagli articoli 7
e 26 del regolamento per la Gestione del demanio idrico provinciale,
adottato dalla Giunta provinciale di Pisa con delibera n. 34/2009,
per il pagamento dell'indennita' di occupazione del demanio idrico.
In subordine, eccepiva che le indennita' per gli anni 2006 e 2007
erano prescritte.
Costituitasi tempestivamente, la Provincia ha eccepito la
competenza del Tribunale regionale per le acque pubbliche, per
vertere la controversia su 'diritti relativi a derivazioni e
utilizzazioni di acqua pubblica', ai sensi del regio decreto n.
1775/1933, art. 140. Nel merito, ha esposto che il Fosso del Rigone,
se e' vero che in prossimita' dell'abitazione di via Ripoli n. 5 e'
ricoperto da elementi in cemento armato prefabbricati, non vi scorre
pero' sotto la pubblica via ma sotto il marciapiede antistante
l'immobile, su cui sussistono un passo carrabile e un passo pedonale
afferenti all'abitazione dell'attore, i quali, sebbene insistenti su
di un bene utilizzato pubblicamente, procurano un'utilita' a lui
solamente. Ha aggiunto che l'attore aveva versato l'indennita' di
occupazione per il 2011, cosi' riconoscendo la fondatezza della
pretesa, e ha argomentato che le indennita' riferite agli anni 2006 e
2007 non sono prescritte in quanto la prescrizione e' decennale.
Sono intervenuti in giudizio la Tamberi e il Bastia, proprietari,
dapprima il secondo e poi la prima per acquisto dal secondo, di un
immobile in Cascina via dei Piastroni n. 3. A che si trovava, a loro
dire, in situazione di fatta identica a quella dell'abitazione della
Iaquinto, e hanno svolto difese e istanze analoghe a quelle
dell'attore.
Successivamente la Provincia ha rilevato la propria sopravvenuta
carenza di legittimazione passiva in forza del comma 96 dell'art. 1
della legge n. 56/2014, che avrebbe comportato la successione della
Regione Toscana nel contenzioso relativo alla materia 'demanio
idrico', attribuita, a partire dal 1° gennaio 2016, alla Regione
stessa. Sul punto la Provincia ha eccepito, tra l'altro, la
illegittimita' costituzionale degli articoli 10, comma 3 e 11-bis,
comma 5 della legge reg. Toscana n. 22/2015, nel testo attualmente in
vigore, in relazione all'art. 117, comma 2, lett. l) della
Costituzione.
La questione di legittimita' costituzionale non appare
manifestamente infondata, e la sua risoluzione appare indispensabile
ai fini della definizione del giudizio in corso, nei termini che
seguono.
Il presente, giudizio verte sulla legittimita' dell'emissione, da
parte della Provincia, di talune richieste di pagamento per
occupazione del demanio idrico.
Si premette, ai fini di una valutazione di rilevanza, che la
questione di competenza, non ancora decisa dal Tribunale, non appare
tuttavia fondata.
Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno chiarito: «Tra
le controversie aventi ad oggetto qualsiasi diritto relativo alle
derivazioni ed utilizzazioni di acque pubbliche, che l'art. 140,
primo comma, lettera c) del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775
attribuisce alla cognizione dei tribunali regionali delle acque
pubbliche, rientrano anche quelle sull'esistenza e sull'entita' dei
canoni delle concessioni di utenza di risorse idriche, nelle quali
sia in contestazione il diritto soggettivo del concessionario alla
corretta applicazione, in base a parametri oggettivi, certi e
vincolanti per l'amministrazione delle disposizioni regolanti il
canone stesso» (Cassazione, ss. uu., 4 febbraio 2009, n. 2639; nello
stesso senso Cassazione, 26 maggio 2005 n. 11200).
Ma nel caso di specie non si discute del canone di una
concessione demaniale, bensi' delle conseguenze risarcitone di una
occupazione senza titolo, e non viene messa in discussione da alcuno
la appartenenza del fosso per cui e' causa al demanio idrico, ma
soltanto l'esclusivita' dell'uso dei manufatti che vi insistono e il
profitto individuale che se ne possa ritrarre. Infatti, la Corte di
cessazione ha statuito: «In tema di acque pubbliche, la norma di cui
all'art. 140, lettera c) del regio decreto n. 1775/33 (a mente della
quale appartengono, in primo grado, alla cognizione dei tribunali
regionali delle acque «le controversie aventi ad oggetto qualunque
diritto relativo alle derivazioni ed utilizzazioni di acqua pubblica)
non comporta la necessita' di rimessione alla cognizione del giudice
specializzato di tutte le controversie attinenti, direttamente o
indirettamente, al regime delle acque pubbliche, presupponendo, per
converso, la sola devoluzione, al detto giudice, delle specifiche
controversie implicanti la necessita' di particolari conoscenze
extragiuridiche per la soluzione dei problemi tecnici riconnessivi,
con esclusione, pertanto, di ogni questione che, non attenendo al
regime delle derivazioni od utilizzazioni di acque pubbliche (e non
implicando la soluzione di problemi tecnici, ma solo di tematiche
squisitamente giuridiche), possa influire solo indirettamente su tale
regime. Ne consegue che la controversia relativa al pagamento di un
indennizzo per l'occupazione «sine titulo» di un suolo -
pacificamente appartenente al demanio lacustre - ed all'occupazione
di costruzioni ed opere su di esso insistenti (oltre che relativa
all'accertamento della titolarita' di eventuali diritti reali sui
manufatti), non presupponendo la soluzione ne' di problemi tecnici,
ne' di questioni circa la delimitazione dell'alveo o delle sponde del
lago - ovvero l'accertamento della demanialita' delle acque -, deve
ritenersi senz'altro devoluta alla cognizione del giudice ordinario»
(da intendersi, quest'ultimo, come contrapposto al giudice
specializzato; Cassazione, 5 maggio 1998 n. 4504).
Cio' premesso, la legge reg. Toscana n. 91/1998, come modificata
dalla legge reg. Toscana n. 1/2001, stabiliva, al suo art. 14: «1.
Sono attribuite alle Province tutte le finzioni in materia di difesa
del suolo conferite alla Regione stessa ai sensi dell'art. 12 o
attribuite ai comuni ai sensi dell'art. 15, ed in particolare: [...]
g) gestione del demanio idrico, ivi comprese le funzioni relative
alle derivazioni di acqua pubblica, alla ricerca, estrazione ed
utilizzazione delle acque sotterranee, alla tutela del sistema idrico
sotterraneo, nonche' la determinazione dei canoni di concessione per
l'utilizzo del demanio stesso e l'introito dei relativi proventi».
La riforma dell'assetto delle autonomie provinciali di cui alla
legge n. 56/2014 si e' articolata in una ridefinizione dei compiti
delle province, le cui funzioni fondamentali sono ora stabilite dal
comma 85 dell'art. 1 del provvedimento, che non vi annovera piu' la
gestione del demanio idrico. Quanto al contenzioso relativo alle
funzioni non fondamentali delle province, oggetto di trasferimento
alle regioni, il comma 96 dell'art. 1 della legge n. 56/2014 prevede:
«nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino si applicano
le seguenti disposizioni: [...] c) l'ente che subentra nella funzione
succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il
contenzioso».
In attuazione delle norme indicate al paragrafo precedente, la
legge reg. Toscana n. 22/2015 ('Riordino delle funzioni provinciali e
attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 - modifiche alle leggi
regionali nn. 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014), cosi'
come modificata dalla legge reg. Toscana n. 9/2016, ha stabilito, al
suo art. 2 ('Funzioni oggetto di trasferimento alla Regione') che:
«1. Sono oggetto di trasferimento alla Regione, nei termini previsti
dalla presente legge, le seguenti funzioni esercitate dalle province
e dalla Citta' metropolitana di Firenze prima dell'entrata in vigore
della presente legge secondo le norme richiamate di seguito e
nell'allegato A: [...] d) le seguenti funzioni in materia di
ambiente: [...] 2) le funzioni in materia di difesa del suolo, ivi
comprese quelle relative alla difesa della costati degli abitati
costieri e alla gestione del demanio idrico, compreso l'introito dei
relativi proventi».
L'allegato A alla legge reg. Toscana n. 22/2015, a completamento
di quanto richiamato nel paragrafo che precede, prevede l'elenco
delle leggi regionali, disciplinanti le funzioni oggetto di
trasferimento alla Regione ai sensi dell'art. 2, da abrogarsi, tra le
quali, alla lettera D), n. 2) ('Difesa del suolo, difesa della costa
e degli abitati costieri, demanio idrico'), la gia' citata legge reg.
11 dicembre 1998, n. 91.
Ai sensi dell'art. 9, comma 1 della legge reg. Toscana n. 22/2015
«decorre dal trentesimo giorno successivo alla data di entrata in
vigore della legge di cui al comma 3» [cioe' il 30 gennaio 2016].
In attuazione della legge reg. Toscana n. 22/2015 e' stata
emanata la legge reg. Toscana n. 80/2015 ('Norme in materia di difesa
del suolo, tutela delle risorse idriche e tutela della costa e degli
abitati costieri'), che prevede, all'art. 2 ('Funzioni della
Regione'): «la Regione, fatto salvo quanto diversamente stabilito
dalla normativa regionale, esercita tutte le funzioni amministrative,
di pianificazione, di programmazione, di indirizzo e controllo in
materia di difesa del suolo, non riservate dalla normativa nazionale
allo Stato o ad enti diversi dalla Regione e dalla provincia, ed in
particolare le seguenti: [...] n) gestione del demanio idrico, ivi
compreso il rilascio delle concessioni per l'utilizzo dello stesso;
o) determinazione, con deliberazione della Giunta regionale, dei
canoni di concessione per le aree appartenenti al demanio idrico,
incluse quelle prospicienti le vie navigabili, nel rispetto dei
criteri di cui all'art. 5, nonche' dei relativi oneri istruttori e
introiti dei relativi proventi».
L'art. 26 della legge reg. Toscana n. 80/2015 ha espressamente
abrogato la legge reg. Toscana n. 91/1998.
Laddove il gia' citato comma 96 dell'art. 1 della legge n.
56/2014 prevede che «nei trasferimenti delle funzioni oggetto del
riordino si applicano le seguenti disposizioni: [...] c) l'ente che
subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi
in corso, compreso il contenzioso», l'art. 10 della legge reg.
Toscana n. 22/2015 ('Trasferimento dei beni e successione nei
rapporti attivi e passivi'), nel suo testo attualmente vigente,
prevede: «1. La regione e la Provincia interessata o la citta'
metropolitana definiscono mediante accordi organizzativi,
formalizzati ai sensi del comma 13, in relazione alla funzione
trasferita, i beni, le risorse strumentali e i rapporti attivi e
passivi in corso da trasferire, secondo le regole stabilite dal
presente articolo [...] 3. Sono esclusi dalla successione i
procedimenti gia' avviati al momento del trasferimento delle
funzioni. Le province e la citta' metropolitana concludono tali
procedimenti, mantengono la titolarita' dei rapporti attivi e passivi
da essi generati, curano l'eventuale contenzioso e l'esecuzione delle
sentenze che ad essi si riferiscono».
L'art. 11-bis della legge reg. Toscana n. 22/2015, nel prevedere
al comma 1 una serie di procedimenti, interventi, attivita' e'
rapporti [pendenti] in cui «in deroga alle disposizioni dell'art. 10»
subentra la Regione, al comma 5 dispone: «restano comunque nella
competenza della provincia e della Citta' metropolitana di Firenze le
controversie attinenti ai procedimenti, agli interventi, alle
attivita' e ai rapporti di cui al comma 1, originate da fatti
antecedenti alla data del primo gennaio 2016, e l'esecuzione delle
relative sentenze, con riferimento agli eventuali effetti di natura
finanziaria da esse derivanti».
Tale ultima disposizione, della cui legittimita' parimenti la
Provincia dubita, viene menzionata per completezza, perche' non
risulta che si tratti, nel casa di specie, di un procedimento
ricompreso nella deroga prevista dal comma 1 dell'art. 11-bis. In
effetti, ai sensi di tale disposizione, la Regione subentra, in
deroga all'art. 10, «[...] per la funzione in materia di difesa del
suolo, di cui all'art. 2 comma 1, lettera d), numero 2): nei
procedimenti in corso di rilascio di pareri, autorizzazioni,
concessioni, nulla osta e atti di assenso comunque denominati; nei
rapporti attivi connessi allo svolgimento di detti procedimenti, e
nei rapporti passivi connessi allo svolgimento di detti procedimenti
per i quali le risorse sono gia' previste nel bilancio regionale», ma
non consta in causa che vi fosse un procedimento in corso di rilascio
di pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta e atti di assenso
comunque denominati, sicche' la deroga deve ritenersi non operante
nella presente controversia.
Infine il comma 17 dell'art. 10 della legge reg. Toscana prevede
«Per quanto non diversamente regolato dalla presente legge, a seguito
del trasferimento delle funzioni deriva la successione nei diritti e
nelle eventuali relative controversie, ferma restando la disciplina
dell'art. 111 del codice di procedura civile, ove applicabile»; anche
tale disposizione non viene in considerazione nel presente giudizio,
che rientra nella previsione del comma 3, ma la si menziona,
analogamente, per completezza.
Cosi ricostruito il quadro normativo, deve osservarsi quanto
segue.
L'esclusiva riferibilita' allo Stato delle competenze relative
all'ordinamento processuale civile non e mai stata disputata, ma dopo
la riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione la
Corte costituzionale ha avuto modo in piu' occasioni di definire i
caratteri della materia 'giurisdizione e norme processuali' di cui
alla lettera l) del capoverso dell'art. 117 della Costituzione; in
particolare, ha ritenuto che fossero riferibili alla materia
'giurisdizione enorme processuali' le seguenti disposizioni: a) la
disposizione relativa all'esperimento del tentativo obbligatorio di
conciliazione previsto dall'art. 410 c.p.c. innanzi all'organo
preposto alla certificazione, allorquando si intenda impugnare
l'erronea qualificazione del contratto di lavoro o la difformita' tra
il programma negoziale certificato e la sua successiva attuazione,
nonche', in caso di ricorso in giudizio, l'introduzione dell'obbligo,
in capo all'autorita' giudiziaria competente, di accertare anche le
dichiarazioni ed il comportamento tenuto dalle parti davanti
all'organo preposto alla certificazione dei contratto di lavoro (in
quanto dirette a condizionare l'esercizio in giudizio dei diritti
nascenti, dal contratto di lavoro e la stessa attivita' dei giudici:
sentenza n. 50/2005); b) la disposizione relativa al mantenimento, da
parte dello Stato, delle funzioni amministrative relative alla
conciliazione delle controversie di lavoro, individuali e plurime
nonche' alla risoluzione delle controversie collettive di rilevanza
pluriregionale («per l'incidenza che la previsione e la
regolamentazione del tentativo di componimento bonario delle liti
possono avere sullo svolgimento del processo» - Sentenza n. 50/2005
cit); c) le disposizioni statali relative all'introduzione della
mediazione obbligatoria finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali, nonche' alla sanzionabilita' della
parte la quale abbia respirato una proposta di conciliazione ritenuta
poi valida dal giudice (a contrario: sentenza n. 178/2010, che
richiama tali disposizioni per metterne in luce la diversita'
rispetto a quelle impugnate); d) le disposizioni relative
all'attribuzione, da parte di una legge regionale, della qualifica di
ufficiali e agenti di polizia giudiziaria a soggetti che ne erano
sprovvisti alla stregua della normativa di emanazione statale
(sentenza n. 313/2003: per riserva allo stato della materia della
giurisdizione penale); e) le disposizioni di fonte statale relative
alla impignorabilita' e insequestrabilita' di talune somme di
competenza degli enti locali (in quanto riferibili ad istituti,
pignoramento ed il sequestro, di cui non puo' disconoscersi la natura
processuale - sentenza n. 18/2004); f) le disposizioni statali
relative alla soppressione, da parte di una legge statale, di quattro
uffici giudiziari, e la concentrazione dei loro affari presso un
diverso Tribunale (sentenza n. 234/2013).
Ne discende che deve intendersi afferente alla materia
'giurisdizione e norme processuali' ogni norma che influisca in
maniera diretta o anche indiretta sull'applicabilita',
sull'estensione oggettiva e soggettiva, nonche' sull'invocabilita' in
giudizio di norme processuali. Parimenti, debbono intendersi
afferenti alla materia 'giurisdizione e norme processuali' quelle
norme che abbiano quale effetto, diretto o indiretto, la restrizione,
l'ampliamento, l'anticipazione, la posticipazione o, comunque, il
condizionamento dell'accesso alla tutela giurisdizionale o ai singoli
istituti nella quale quest'ultima si articola e si svolge. Deve,
infine, ritenersi di esclusiva competenza statale, ai sensi dell'art.
117, comma 2, lett. l) della Costituzione, la caratterizzazione dei
soggetti che partecipino al processo, e la conformazione delle
prerogative, dei poteri, delle facolta', degli obblighi e degli oneri
ad essi attribuiti o imposti.
Il comma 96 dell'art. 1 della legge n. 56/2014, nel configurare
un rilevante trasferimento di funzioni dalle province alle regioni,
prevede, per cio' che riguarda dette funzioni, che «l'ente che
subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi
in corso, compreso il contenzioso», e quindi disciplina, senza
possibilita' che di tale disposto normativa venga, data
un'interpretazione diversa, una successione nel rapporto processuale
- temporalmente e concettualmente coincidente con il trasferimento,
delle funzioni sostanziali - tra l'ente provincia e l'ente che
subentra nelle sue competenze e prerogative.
Tale successione nel rapporto processuali avviene, secondo lo
schema previsto dalla legge n. 56/2014, in via automatica e ipso
iure, come e' reso palese dalla mancanza di qualsiasi riferimento a
un fenomeno interruttivo e dall'utilizzo di una terminologia
sovrapponibile a quella dell'art. 2504-bis comma 1 del codice civile
(successione della societa' risultante dalla fusione nei rapporti
sostanziali e processuali gia' facenti capo alle societa'
partecipanti alla fusione stessa).
Tale effetto sul rapporto processuale in corso e' invece escluso,
in contraddizione con quanto, stabilito dal comma 96 dell'art. 1
della legge n. 56/2014, dall'art. 10, comma 3 della legge reg.
Toscana n. 22/2015 il quale prevede che «sono esclusi dalla
successione i procedimenti gia' avviati al momento del trasferimento
delle funzioni. Le province e la citta' metropolitana concludono tali
procedimenti, mantengono la titolarita' dei rapporti attivi e passivi
da essi generati, curano l'eventuale contenzioso e l'esecuzione delle
sentenze che ad essi si riferiscono» (e, per le cause relative a
rapporti rientranti nella deroga di cui al comma 1, dall'art. 11-bis,
comma 5 della medesima legge regionale, il quale prevede che «restano
comunque nella competenza della provincia e della citta'
metropolitana di Firenze le controversie attinenti ai procedimenti,
agli interventi, alle attivita' e ai rapporti di cui al comma 1,
originate da fatti antecedenti alla data dal primo gennaio 2016, e
l'esecuzione delle relative sentenze, con riferimento agli eventuali
effetti di natura finanziaria da esse derivanti»); tanto che, se la
norma regionale verra' dichiarata illegittima, la Regione Toscana,
attualmente estranea al processo in corso ed immune dai suoi effetti,
subentrera' quale parte nel processo in corso e subira' direttamente
gli effetti della sentenza, mentre in forza della normativa
regionale, la Regione Toscana rimane ora processualmente e
sostanzialmente estranea al giudizio, nonche' immune dai suoi effetti
e terza rispetto alla sua esecuzione.
La Regione sembra aver quindi emanato disposizioni di legge in un
ambito che, nei sensi che si sono visti, si deve ritenere ricompreso
nella materia 'giurisdizione e norme processuali', introducendo
inoltre una disciplina diversa da quella posta dal legislatore
statale.
La disposizione della cui legittimita' si dubita non e'
suscettibile di un'interpretazione conforme all'art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione, in quanto: a) come gia' illustrato,
non residua alcuno spazio di adeguamento, attraverso qualsivoglia
tecnica interpretativa, dell'art. 10, comma 3 della legge reg.
Toscana n. 22/2015 che esclude categoricamente che la Regione Toscana
sia parte in causa nei giudizi relativi alle competenze trasferitele
e, quindi, che possa essere parte in causa nel presente giudizio, a
quanto previsto dal comma 96, art. 1 della legge n. 56/2014, il
quale, altrettanto categoricamente e senza che residui spazio per una
diversa interpretazione, impone alla Regione Toscana di succedere
alla Provincia convenuta nel rapporto processuale che attualmente si
svolge attraverso il presente giudizio.
E' poi assolutamente pacifico che il giudice non possa
disapplicare puramente e semplicemente la normativa regionale (p.e.
Corte costituzionale, sentenza 285/90).
L'art. 10, comma 3 della legge reg. Toscana n. 22/2015 dispiega
quindi un effetto diretto sull'applicabilita' del comma 96, art. 1
della legge n. 56/2014 (e, per quanto, di possibile interesse, anche
sulla applicabilita' del sistema di diritto comune degli articoli 110
e 111 c.p.c.) agli enti chiamati a subentrare alle province toscane,
nonche' alla Citta' metropolitana di Firenze, nelle controversie
relative alle funzioni sottratte a queste dall'ultimo provvedimento
normativo richiamato, con la conseguente modificazione
dell'applicabilita' della disciplina processual-civilistica in
relazione alla partecipazione al giudizio, alle facolta', obblighi ed
oneri connessi, e piu' in generale alla successione nei rapporto
processuale: istituti che non vengono investiti dalla normativa
regionale in modo riflesso o meramente consequenziale alla
regolamentazione di materie ulteriori e diverse, ricadenti nelle
competenze attribuite dalla Costituzione al legislatore regionale,
bensi' in virtu' di un effetto che costituisce la ragion d'essere
primaria, e lo scopo ultimo, dell'intervento normativo regionale;
potendosi quindi configurare un non consentito esercizio del potere
legislativo regionale nella materia 'giurisdizione e norme
processuali' cui alla lettera l) del capoverso dell'art. 117 della
Costituzione.
Si aggiunge per completezza che analogo effetto dispiegherebbe
l'art. 11-bis comma 5 della medesima legge regionale, se la causa
vedesse in materia di uno dei procedimenti ricompresi nella deroga
del comma 1 del medesimo art. 11-bis, disposizione in ordine alla
quale varrebbero inoltre tutti i dubbi di costituzionalita' gia'
esaminati in ordine al comma 3 dell'art. 10. La disposizione
dell'art. 11-bis comma 5, in realta', non deve essere applicata nel
presente processo, e non dovrebbe essere applicata neppure se l'art.
10 comma 3 fosse dichiarato illegittimo, visto che, non rientrando la
fattispecie di cui si discute nell'ambito della deroga di cui al
comma 1, non vi sarebbero comunque i presupposti per la sua
operativita'.
Se e' vero che tale disposizione, insieme con quella dell'art. 10
comma 3, contribuisce, in relazione alle controversie per cui opera
la deroga del comma 1, a realizzare il medesimo effetto della cui
legittimita' qui si dubita, e se e' vero che, laddove fosse
dichiarato illegittimo l'art. 10 comma 3, almeno sul piano dei
rapporti processuali la deroga prevista dall'art. 11-bis comma 5 in
relazione al comma 1 resterebbe priva di ragione giustificativa e,
fra l'altro, si trasformerebbe da ampliativa dell'ambito della
successione automatica a restrittiva, cio' non di meno nei presente
giudizio non si fara' mai applicazione del comma 5 dell'art. 11-bis.
D'altra parte l'art. 10 comma 17 della medesima legge («Per
quanta non diversamente regolato dalla presente legge, a seguito del
trasferimento delle funzioni deriva la successione nei diritti e
nelle eventuali relative controversie, ferma restando la disciplina
dell'articolo 111 del codice di procedura civile, ove applicabile»),
pur non applicabile in causa, conferma ulteriormente che il
legislatore regionale ha ricostruito il sistema delle ricadute
processuali della successione fra enti in modo difforme dalla legge
statale. Appare opportuno precisare che tale comma 17 e' irrilevante
in causa in quanto, in se' considerato, e doverosamente interpretato
in modo conforme alla legislazione statale, si limita a confermare il
principio della successione automatica nei rapporti in corso per
quanto non derogato da altre disposizioni della legge regionale in
esame, mentre l'art. 111 del codice di procedura civile, richiamato
«ove applicabile» (ma per la cui applicazione non sembrerebbe
residuare spazio), non verrebbe in considerazione nel rapporto fra la
Provincia e la Regione perche' il subentro avverrebbe in via
automatica.
Deve poi ritenersi che sia parimenti rilevante, non
manifestamente infondata ed insuscettibile di superamento per il
tramite di una interpretazione costituzionalmente orientata delle
norme implicate anche la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10 comma 3 laddove, prevedendo che le province, nei
procedimenti gia' avviati, «mantengono la titolarita' dei rapporti
attivi e passivi da essi generati, curano l'eventuale contenzioso e
l'esecuzione delle sentenze che ad essi si riferiscano», disposizione
che deve inoltre interpretarsi, in via sistematica, nel senso che,
come espressamente previsto dal successivo art. 11-bis comma 5, la
Regione rimanga estranea «agli eventuali effetti di natura
finanziaria da esse derivanti» - in cui per 'esse' debbono intendersi
le sentenze emesse nei procedimenti di cui sono rimaste parti le
province e la Citta' metropolitana di Firenze -, e che, pertanto,
interviene sulla potesta' legislativa esclusiva statale in materia di
'ordinamento civile', impedendo che, come previsto dal comma 96, art.
1 della legge n. 56/2014, in combinato disposto con l'art. 2909 del
codice civile, le statuizioni aventi conseguenze finanziarie (cosi'
come quelle di qualsiasi altro genere) di tali sentenze, inclusa
quella che dovesse concludere il presente giudizio, facciano stato
per la Regione Toscana, attribuendole le entrate, ovvero onerandola
delle perdite conseguenti alla decisione.
Appare dunque rilevante e non manifestamente infondata anche, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 3 della
legge Reg. Toscana n. 22/2015 per contrasto con l'art. 117, comma 2,
lett. l) della Costituzione, nella parte in cui riserva alla potesta'
legislativa esclusiva statale la materia 'ordinamento civile'.
Anche in tal caso, si aggiunge per completezza, analogo effetto
dispiegherebbe l'art. 11-bis comma 5 della medesima legge regionale,
se la causa vertesse in materia di uno dei procedimenti ricompresi
nella deroga del comma 1 del medesimo art. 11-bis.
Appaiono comunque rilevanti e non manifestamente infondati anche
tre ulteriori dubbi di legittimita' costituzionale introdotti dalla
difesa della Provincia, e segnatamente:
violazione dell'art. 97 della Costituzione (buon andamento
della p.a.), che comporta la necessita' per l'attivita' della
pubblica amministrazione, volta alla realizzazione dell'interesse
pubblico, di conformarsi ai criteri dell'efficacia e dell'efficienza,
in quanto tutto il personale della Provincia che si occupava delle
funzioni non fondamentali ora trasferite e' transitato nei ruoli
regionali, come alla Regione sono stati trasferiti i fascicoli
relativi, con la conseguenza che la Provincia di Pisa non dispone
piu' del personale necessario per lo svolgimento dei procedimenti
pendenti, e non ha piu' la disponibilita' materiale dei fascicoli, e
tuttavia deve occuparsi del contenzioso pendente; se e' vero che
all'art. 10 L.R.T. n. 22/2045 e' prevista la possibilita' di chiedere
l'avvallamento del personale trasferito, tale strumento, oltre ad
essere subordinato al rispetto di specifici adempimenti formali, e'
provvisorio e puo' essere disposto compatibilmente con le esigenze di
lavoro della struttura regionale cui il personale e' assegnato e per
periodi limitati, e inoltre e' specificamente escluso per le
attivita' di contenzioso legale secondo il punto 3.5. della
deliberazione della Giunta regionale 16 marzo 2016 n. 193;
violazione dell'art. 3, della Costituzione, nell'accezione di
principio di ragionevolezza, in quanto la normativa regionale di cui
si discute presenta un'intrinseca incoerenza, contraddittorieta' od
illogicita' rispetto al contesto normativo preesistente (Corte
costituzionale, sentenza n. 450/2000) e, precisamente, rispetto alla
legge 7 aprile 2014 n. 56, e rispetto alla complessiva finalita'
perseguita dal legislatore statale (Corte costituzionale, sentenza n.
416/2000);
violazione dell'art. 3, della Costituzione, nell'accezione
del generale principio di uguaglianza, in quanto la normativa
regionale toscana, imponendo una disciplina difforme rispetto a
quella stabilita dall'art. 1, comma 96 lettera c) della legge n.
56/2014, fa si' che situazioni uguali, vale a dire la disciplina dei
procedimenti in corso, compreso il contenzioso, relativi alle materie
trasferite dalle province ad altro ente, abbiano una disciplina
diversa nella Regione Toscana, rispetto a quanto stabilito a livello
nazionale, con conseguente disparita' di trattamento dei relativi
rapporti giuridici.
P.Q.M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, ritenutane la rilevanza e
la non manifesta infondatezza, solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 3 della legge regionale Toscana n.
22 del 3 marzo 2015, per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
l) della Costituzione, nella parte in cui riserva alla potesta'
legislativa esclusiva statale la materia 'giurisdizione e norme
processuali', e con l'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione, nella parte in cui riserva alla potesta' legislativa
esclusiva statale la materia 'ordinamento civile', oltre che per
contrasto con l'art. 97 della Costituzione e con l'art. 3 della
Costituzione, quest'ultimo nella duplice accezione di principio di
ragionevolezza e di principio di uguaglianza, il tutto come
illustrato nella motivazione della presente ordinanza.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, insieme con gli atti e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni di cui oltre.
Sospende il processo in corso.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
cancelleria alle parti del presente procedimento e al Presidente
della Giunta regionale della Toscana, e che sia comunicata al
Presidente del Consiglio regionale della Toscana.
Provvedimento redatto in collaborazione con il magistrato
ordinario in tirocinio dott. Daniele Mercadante.
Pisa, 22 maggio 2017
Il Giudice: Marco Viani