N. 232 SENTENZA 26 settembre - 8 novembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni di recepimento del Testo Unico sull'edilizia (estensione del regime di edilizia libera ad interventi su impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili; avvio di interventi in parchi e aree protette decorsi trenta giorni dalla presentazione della SCIA; permesso in sanatoria per interventi conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al solo momento della presentazione della domanda e introduzione del silenzio-assenso per decorso del termine di novanta giorni dalla richiesta; interventi edilizi in localita' sismiche in assenza di preventiva autorizzazione dell'ufficio del Genio civile; individuazione di "opere minori" sottratte all'autorizzazione scritta preventiva). - Legge della Regione siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), artt. 3, comma 2, lettera f); 11, comma 4; 14, commi 1 e 3, e 16, commi 1 e 3.(GU n.46 del 15-11-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
2, lettera f); 11, comma 4; 14 e 16, della legge della Regione
siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 18-20 ottobre 2016, depositato in cancelleria
il 25 ottobre 2016 e iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2016.
Udito nella udienza pubblica del 26 settembre 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
udito l'avvocato dello Stato Gianfranco Pignatone per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 18-20 ottobre 2016 e depositato il
successivo 25 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale, in via principale,
degli artt. 3, comma 2, lettera f); 11, comma 4; 14 e 16 della legge
della Regione siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del Testo
Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380), in riferimento all'art. 14 del Regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2, e agli artt. 3, 117, primo comma, secondo comma, lettere
a), l) e s), e terzo comma, della Costituzione.
2.- Il ricorrente premette che lo statuto della Regione siciliana
attribuisce alla medesima Regione, all'art. 14, primo comma, una
competenza legislativa esclusiva in materia di «urbanistica», da
esercitarsi «nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato» e nel
rispetto delle «c.d. norme di grande riforma economico-sociale».
Inoltre, viene ricordato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale in materia di «tutela dell'ambiente», la disciplina
unitaria e complessiva del bene ambiente, dettata dal legislatore
statale, in quanto volta a garantire tutela a un interesse pubblico
di valore costituzionale primario, deve prevalere rispetto a quella
posta dalle Regioni e Province autonome, salvo che queste ultime non
intervengano in modo piu' rigoroso.
Quanto, poi, alla materia «protezione civile», il ricorrente
osserva che la relativa disciplina spetta alla Regione siciliana
nell'esercizio della competenza legislativa concorrente di cui al
terzo comma dell'art. 117 Cost., in virtu' della cosiddetta clausola
di maggior favore di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dal momento che lo statuto non la annovera ne'
all'art. 14, fra le materie di competenza legislativa regionale
esclusiva, ne' all'art. 17, fra quelle per le quali alla Regione
spetta adottare leggi entro i limiti dei principi e interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato.
3.- Tanto premesso, la difesa statale impugna, anzitutto, l'art.
3, comma 2, lettera f), della legge regionale n. 16 del 2016, nella
parte in cui consente di realizzare, senza alcun titolo abilitativo,
tutti gli impianti ad energia rinnovabile di cui agli artt. 5 e 6 del
d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE
sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE.), fatte salve le prescrizioni indicate nel comma 1 - e
cioe' quelle relative alle «norme antisismiche, di sicurezza,
antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza
energetica, di tutela dal rischio idrogeologico nonche' delle
disposizioni contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42, della vigente normativa regionale sui parchi e sulle riserve
naturali e della normativa relativa alle zone pSIC, SIC, ZSC e ZPS
[...]» - fra le quali non vi e' alcun riferimento alla disciplina
prevista dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), concernente la Valutazione di Impatto Ambientale
(VIA).
La disposizione impugnata, nel prevedere, genericamente,
l'assoggettamento ad attivita' edilizia libera di tutti gli impianti
da fonti rinnovabili, li sottrarrebbe alla verifica di
assoggettabilita' a VIA. stabilita dalla normativa statale in materia
di tutela dell'ambiente e, quindi, eccederebbe dalle competenze
legislative esclusive riconosciute alla Regione siciliana dall'art.
14, secondo comma, dello statuto in materia di urbanistica.
Il ricorrente segnala che, infatti, l'art. 5 del d.lgs. n. 28 del
2011 assoggetta la costruzione e l'esercizio degli impianti di
produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili alla
procedura per il rilascio dell'autorizzazione unica di cui all'art.
12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta dalle fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita') che fa salvo, qualora previsto, l'espletamento
della verifica di assoggettabilita' a VIA, disciplinato dall'art. 20
del d.lgs. n. 152 del 2006.
4.- E' inoltre impugnato l'art. 11, comma 4, della medesima legge
regionale n. 16 del 2016, nella parte in cui consente di avviare
alcuni interventi edilizi, ricadenti nei siti di «Natura 2000» e nei
parchi, decorsi semplicemente trenta giorni dalla presentazione della
segnalazione certificata di inizio di attivita' (SCIA), senza una
preventiva valutazione delle possibili incidenze significative di
detti interventi sul sito stesso.
Piu' precisamente tale norma, secondo la difesa statale, la' dove
consente l'avvio dei lavori in assenza della comunicazione da parte
dello sportello unico dell'avvenuta acquisizione degli atti di
assenso, necessari per l'intervento edilizio anche nei casi in cui
sia necessario acquisire preventivamente la Valutazione di Incidenza,
configurerebbe una modalita' di superamento dei pareri mediante
silenzio-assenso, in contrasto sia con gli obblighi di origine
comunitaria di cui alla direttiva 92/43/CEE (Direttiva 92/43/CEE del
Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche), sia con la normativa statale in materia di tutela
dell'ambiente di cui all'art. 5, comma 6, del d.P.R. 8 settembre
1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche), e quindi
al di la' delle competenze legislative riconosciute alla Regione
siciliana dall'art. 14 dello statuto.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale anche dell'art. 14 (in
specie dei commi 1 e 3) della medesima legge regionale n. 16 del
2016, nella parte in cui, in tema di "accertamento di conformita'",
stabilisce, al comma 1, che «[...] il responsabile dell'abuso, o
l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in
sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina
urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della
domanda» e, al comma 3, che «[i]n presenza della documentazione e dei
pareri previsti, sulla richiesta di permesso in sanatoria il
dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si
pronuncia con adeguata motivazione, entro novanta giorni decorsi i
quali la richiesta si intende assentita».
Tali disposizioni, inserite nell'art. 14, volto a recepire l'art.
36 del testo unico dell'edilizia (da ora in poi t.u. edilizia) di cui
al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A)
nell'ordinamento regionale, si porrebbero, infatti, in contrasto con
quest'ultimo, che invece richiede, ai fini del rilascio del titolo
abilitativo in sanatoria, la conformita' dell'intervento sia alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della
realizzazione dello stesso, sia a quella vigente al momento della
presentazione della domanda del titolo in sanatoria (cosiddetta
doppia conformita') e dispone, altresi', che, in caso di richiesta di
permesso in sanatoria, ove non intervenga provvedimento motivato
entro sessanta giorni, la richiesta si intende rifiutata.
Secondo il ricorrente, la norma regionale impugnata, con
particolare riguardo a quanto disposto al comma 1, introdurrebbe una
surrettizia forma di condono edilizio, sia in relazione a interventi
abusivi realizzati prima dell'entrata in vigore della legge regionale
n. 16 del 2016, sia, a regime, con riferimento a interventi in
ipotesi abusivi, effettuati dopo l'entrata in vigore della stessa,
sanabili a seguito di ulteriori modifiche alla disciplina urbanistica
e edilizia. In tal modo, essa travalicherebbe la competenza
legislativa esclusiva attribuita alla Regione in materia di
urbanistica dall'art. 14, primo comma lettera f), dello statuto
speciale e invaderebbe la competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento penale», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
La medesima norma, nella parte in cui, al comma 3, introduce un
meccanismo di silenzio-assenso che discende dal mero decorso del
termine di novanta giorni, in contrasto con la normativa statale,
determinerebbe un effetto estintivo delle contravvenzioni contemplate
dall'art. 44 del t.u. dell'edilizia, incidendo sulla competenza
esclusiva del legislatore statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
Il ricorrente ravvisa, inoltre, il contrasto del medesimo art.
14, commi 1 e 3, della citata legge regionale n. 16 del 2016, con
l'art. 3 Cost., in quanto detta norma introdurrebbe una
discriminazione ingiustificata, a parita' di comportamento tenuto,
fra soggetti operanti in diverse Regioni, in una materia soggetta a
misure sanzionatorie previste da leggi dello Stato.
6.- E', infine, impugnato l'art. 16 della citata legge regionale
n. 16 del 2016, nella parte in cui, al comma 1, consente l'inizio dei
lavori edilizi nelle localita' sismiche senza la necessita' della
previa autorizzazione scritta, prescritta dall'art. 94 del citato
t.u. edilizia. Il ricorrente ricorda che il principio della previa
autorizzazione scritta all'inizio dei lavori edilizi nelle localita'
sismiche, con eccezione di quelle a bassa sismicita', costituisce,
secondo la giurisprudenza costituzionale costante, principio
fondamentale in materia di «protezione civile», in quanto
«palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle
costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene
protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita'
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali» (sentenza n. 182 del 2006). Pertanto, la disposizione
regionale impugnata eccederebbe dalle competenze regionali di cui
all'art. 14 dello statuto speciale e si porrebbe in contrasto con un
principio fondamentale posto dal legislatore statale nella materia
della «protezione civile», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
assegnata alla competenza legislativa concorrente della Regione
siciliana in virtu' della cosiddetta. clausola di maggor favore di
cui all'art. 10 della legge Cost. n. 3 del 2001.
Anche il comma 3 del predetto art. 16 sarebbe costituzionalmente
illegittimo, nella parte in cui stabilisce che «[p]er lo snellimento
delle procedure di denuncia dei progetti ad essi relativi, non sono
assoggettati alla preventiva autorizzazione scritta del competente
ufficio del Genio civile le opere minori ai fini della sicurezza per
le costruzioni in zona sismica, gli interventi privi di rilevanza per
la pubblica incolumita' ai fini sismici e le varianti in corso
d'opera, riguardanti parti strutturali che non rivestono carattere
sostanziale, in quanto definiti e ricompresi in un apposito elenco
approvato con deliberazione della Giunta regionale» e che «[i]l
progetto di tali interventi, da redigere secondo le norme del D.M. 14
gennaio 2008 e successive modifiche ed integrazioni, e' depositato al
competente ufficio del Genio civile prima del deposito presso il
comune del certificato di agibilita'».
Secondo il ricorrente, esso, infatti, introdurrebbe una categoria
di lavori (definiti "minori" dal legislatore siciliano), estranea
alla sistematica normativa statale, in violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto in contrasto con i principi
fondamentali della normativa statale vigente in materia di
«protezione civile», desumibili dagli artt. 94, 93 e 65 del t.u.
edilizia, che impongono anche di dare comunicazione delle opere prima
del loro inizio.
7.- All'udienza pubblica la difesa statale ha insistito chiedendo
l'accoglimento delle conclusioni svolte nel ricorso introduttivo.
8.- La Regione siciliana non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, di
svariate disposizioni della legge della Regione siciliana 10 agosto
2016, n. 16 (Recepimento del Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), con cui la
citata Regione ha provveduto a recepire talune disposizioni del
cosiddetto testo unico dell'edilizia (da ora in poi t.u. edilizia),
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A), apportandovi modifiche.
2.- In particolare, il ricorrente ha impugnato, anzitutto, l'art.
3, comma 2, lettera f), della predetta legge regionale, nella parte
in cui consente di realizzare, senza alcun titolo abilitativo, gli
impianti di energia da fonti rinnovabili e in tal modo li sottrae
alla verifica di assoggettabilita' a Valutazione di Impatto
Ambientale (VIA), prescritta dalla normativa statale in materia di
«tutela dell'ambiente». Secondo la ricorrente, una simile previsione
eccederebbe dalle competenze legislative esclusive riconosciute alla
Regione siciliana dall'art. 14, secondo comma, dello statuto speciale
in materia di «urbanistica» e invaderebbe la sfera di competenza
statale esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente».
2.1. - In linea preliminare, non si riscontrano ostacoli
all'esame nel merito delle censure promosse.
2.1.1.- Occorre, infatti, rilevare che ne' le modifiche frattanto
apportate all'art. 6 del citato t.u. edilizia, oggetto di recepimento
da parte della norma regionale impugnata, ad opera dell'art. 3 del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 (Individuazione di
procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di
inizio di attivita' - SCIA - silenzio assenso e comunicazione e di
definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate
attivita' e procedimenti, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7
agosto 2015, n. 124), ne' quelle introdotte dall'art. 9, comma 1, del
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114), che hanno inciso sul testo dell'art. 20 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
invocato dal ricorrente in quanto recante la disciplina statale in
tema di verifica di assoggettabilita' a VIA degli interventi edilizi,
ivi compresi quelli corrispondenti ad impianti di energia da fonti
rinnovabili, influiscono sulla questione proposta.
Infatti, le richiamate novelle statali - che, peraltro, hanno un
diverso ambito di applicazione temporale (come espressamente
indicato, ad esempio, all'art. 23 del d.lgs. n. 104 del 2017) - non
sono tali da aver determinato il sopravvenuto difetto di interesse al
ricorso (sentenze n. 252 del 2016, n. 17 del 2014 e n. 32 del 2012).
In un caso, il nuovo art. 6 del t.u. edilizia introduce al comma 1,
lettera e-quater il regime di edilizia libera non per l'intera
categoria degli impianti di energia da fonti rinnovabili, come fa la
norma regionale, ma solo per una ristretta e specifica categoria
degli stessi («i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli
edifici, da realizzare al di fuori della zona A di cui al decreto del
Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444»). Nell'altro
caso, le modifiche apportate dall'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 104
del 2017 al d.lgs. n. 152 del 2006, e in specie all'art. 20, adottate
in attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
2014/52/U.E. del 16 aprile 2017 concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2017,
che modifica la direttiva 2011/92/U.E. concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati),
volta a «garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e
della salute umana grazie alla definizione di requisiti minimi per la
valutazione dell'impatto ambientale dei progetti» (considerando
numero 41), la riduzione della complessita' amministrativa e
l'aumento dell'efficienza economica, non hanno eliminato la
valutazione di assoggettabilita' a VIA, che oggi e' disciplinata,
invece che dall'art. 20, dal precedente art. 19 del medesimo d.lgs.
n. 152 del 2006, ma hanno semplicemente riordinato le scansioni
procedurali gia' previste.
2.1.2.- Nessun rilievo mostra, inoltre, la circostanza che, nella
delibera di promovimento della questione di legittimita'
costituzionale, non sia esplicitamente richiamato il parametro
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., viceversa indicato
nel ricorso introduttivo.
Considerato che, secondo la giurisprudenza costituzionale
costante, solo «l'omissione di qualsiasi accenno ad un parametro
costituzionale nella delibera di autorizzazione all'impugnazione
dell'organo politico, comporta l'esclusione della volonta' del
ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente
inammissibilita' della questione che, sul medesimo parametro, sia
stata proposta dalla difesa nel ricorso» (sentenza n. 239 del 2016;
nello stesso senso, sentenze n. 46 del 2015 e n. 298 del 2013), nella
specie non ricorrono tali condizioni.
Pur in assenza del riferimento (numerico) espresso all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., e' evidente che il ricorrente,
sostenendo che la norma regionale vada al di la' della sfera di
competenza esclusiva in materia di urbanistica e si ponga in
contrasto con la normativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente», denuncia la lesione della competenza legislativa
esclusiva statale in questa materia, competenza che, peraltro, in tal
caso, rileva solo in quanto delimita la competenza regionale
esclusiva in materia di urbanistica assegnata dall'art. 14, primo
comma, lettera f), dello statuto, espressamente richiamato.
2.2. - Nel merito, la questione e' fondata.
La disposizione impugnata e' contenuta nell'art. 3 della legge
regionale n. 16 del 2016, rubricato «Recepimento con modifiche
dell'articolo 6 "Attivita' edilizia libera" del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
Essa estende, espressamente, il predetto regime di edilizia
libera anche agli interventi inerenti alla realizzazione degli
impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile di cui agli
articoli 5 e 6 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28
(Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) in contrasto con
la medesima normativa statale richiamata.
Infatti, l'art. 5 del citato d.lgs. n. 28 del 2011 - che ha
provveduto a dare attuazione alla direttiva 2009/28/CE sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili (Direttiva
2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009
sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE) - assoggetta, al comma 1, «la costruzione e l'esercizio
degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
alla costruzione e all'esercizio degli impianti, nonche' le modifiche
sostanziali degli impianti stessi [...] all'autorizzazione unica di
cui all'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
come modificato dal presente articolo [...]». Quest'ultima norma, che
costituisce, a sua volta, recepimento della precedente direttiva
2001/77/CE (Direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 settembre 2001 sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita'), stabilisce, nel segno della
semplificazione amministrativa, la sottoposizione della realizzazione
degli impianti ad energia rinnovabile all'autorizzazione unica, ma fa
espressamente salvo «il previo espletamento, qualora prevista, della
verifica di assoggettabilita' sul progetto preliminare, di cui
all'articolo 20 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e
successive modificazioni » (comma 4).
La norma regionale impugnata, nella parte in cui dispone che gli
interventi inerenti agli «impianti ad energia rinnovabile di cui agli
articoli 5 e 6 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28» (lettera
f del comma 2) «possono essere eseguiti senza alcun titolo
abilitativo» (primo periodo del comma 2), «previa comunicazione anche
per via telematica dell'inizio dei lavori», facendo salve solo «le
prescrizioni delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio,
igienico-sanitarie, di quelle relative all'efficienza energetica, di
tutela dal rischio idrogeologico nonche' delle disposizioni contenute
nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, della vigente
normativa regionale sui parchi e sulle riserve naturali e della
normativa relativa alle zone pSIC, SIC, ZSC e ZPS, ivi compresa la
fascia esterna di influenza per una larghezza di 200 metri» (primo
periodo del comma 1), senza alcun riferimento alle «autorizzazioni
eventualmente obbligatorie ai sensi delle normative di settore»
(richiamate, invece, dall'art. 6 del t.u. edilizia), esclude la
realizzazione di siffatti impianti (genericamente e complessivamente
identificati) da ogni verifica preventiva inerente all'eventuale
incidenza dannosa sull'ambiente, in contrasto con quanto prescritto
dal legislatore statale.
Questa Corte gia' in altre occasioni ha affermato che «l'obbligo
di sottoporre il progetto alla procedura di VIA o, nei casi previsti,
alla preliminare verifica di assoggettabilita' a VIA, rientra nella
materia della "tutela ambientale"» (sentenza n. 215 del 2005; nello
stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 234 e n. 225 del 2009). E ha
precisato che esso rappresenta «nella disciplina statale, anche in
attuazione degli obblighi comunitari, un livello di protezione
uniforme che si impone sull'intero territorio nazionale, pur nella
concorrenza di altre materie di competenza regionale (tra le altre,
sentenze n. 120 del 2010, n. 249 del 2009 e n. 62 del 2008), comprese
la "produzione", il "trasporto" e la "distribuzione nazionale
dell'energia" (sentenza n. 88 del 2009)» (sentenza n. 215 del 2015).
Con specifico riguardo, poi, alla realizzazione di impianti di
energia da fonti rinnovabili, si e' pure rilevata la concorrenza di
vari interessi, costituzionalmente rilevanti, per certi versi interni
alla medesima materia della «tutela dell'ambiente», che si realizza
«attraverso l'incrocio di diverse tipologie di verifica, il cui
coordinamento e la cui acquisizione sincronica, essendo necessari per
l'autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori
differenziazioni su base regionale» (sentenza n. 267 del 2016). In
altri termini, attraverso distinti sub-procedimenti, il legislatore
statale ha operato il bilanciamento tra l'intrinseca utilita' di
simili impianti, che producono energia senza inquinare l'ambiente, e
il principio di precauzione attuato mediante la separata verifica che
gli stessi impianti non danneggino in altro modo il medesimo ambiente
(in tal senso, sentenza n. 267 del 2016).
Posto che la disciplina statale relativa alla tutela
dell'ambiente «viene a funzionare come un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza» (sentenza n. 67 del 2010), appare evidente che, nella
specie, il legislatore regionale ha oltrepassato tale limite alla
propria competenza in materia di «urbanistica» e ha invaso la sfera
di competenza esclusiva del legislatore statale, nella parte in cui
ha escluso le previe verifiche dell'impatto ambientale degli impianti
ad energia rinnovabile, che il legislatore statale ha ritenuto di
garantire attraverso la complessa disciplina del procedimento
inerente alla realizzazione degli impianti, in un'ottica di
ragionevole bilanciamento dei contrapposti interessi coinvolti.
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 2, lettera f), nella parte in cui consente di
realizzare, in assenza di titolo abilitativo, tutti gli interventi
inerenti agli impianti ad energia rinnovabile di cui agli artt. 5 e 6
del d.lgs. n. 28 del 2011, senza fare salvo il previo espletamento
della verifica di assoggettabilita' a VIA sul progetto preliminare,
qualora prevista.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri promuove, inoltre,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 4, della
medesima legge regionale n. 16 del 2016 - nella parte in cui,
disponendo il recepimento con modifiche dell'articolo 23-bis del t.u
edilizia, consente di avviare alcuni interventi edilizi, ricadenti
nei siti di «Natura 2000» e nei parchi, decorsi trenta giorni dalla
presentazione della segnalazione certificata di inizio di attivita'
(SCIA), in mancanza della comunicazione da parte dello sportello
unico dell'avvenuta acquisizione degli eventuali atti di assenso
preventivi, anche nei casi in cui l'intervento debba essere preceduto
dalla Valutazione di Incidenza (VINCA), prescritta dall'art. 5, comma
6, del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche), in attuazione della direttiva 92/43/CEE (Direttiva
92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
Conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche), con particolare riguardo al suo art. 6.
La norma impugnata, eccedendo dalle competenze legislative
riconosciute alla Regione dall'art. 14 dello statuto speciale,
configurerebbe una modalita' di superamento dei pareri mediante
silenzio-assenso, in palese contrasto con gli obblighi derivanti
dalla direttiva 92/43/CEE, oltre che con la normativa statale in
materia di tutela dell'ambiente, di cui al citato art. 5, comma 6,
d.P.R. n. 357 del 1997, e all'art. 20, comma 3, del d.P.R. n. 380 del
2001.
3.1. - Occorre, preliminarmente, rilevare che i mutamenti
sopravvenuti del quadro normativo di riferimento sono ininfluenti ai
fini dello scrutinio delle questioni di legittimita' costituzionale
ora in esame.
Infatti, sia le modifiche apportate all'art. 23-bis del t.u.
edilizia, oggetto di recepimento, ad opera dell'art. 3, comma 1,
lettera h), del d.lgs. n. 222 del 2016, sia quelle che hanno inciso
sulla formulazione dell'art. 20 del medesimo Testo unico, richiamato
tanto dall'art. 23-bis citato., che dall'art. 11 della legge
regionale n. 16 del 2016, e che sono state introdotte per effetto
dell'art. 3, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 222 del 2016, non
incidono ne' sono strettamente connesse con le disposizioni oggetto
di contestazione.
3.2. - Ancora in via preliminare, va dichiarata inammissibile la
censura relativa alla violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost.
Nella parte introduttiva del ricorso e' evocata congiuntamente
«la violazione dell'art. 14 dello statuto speciale e dell'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettera a), Cost., in relazione alle
disposizioni della direttiva 92/43/CEE (con particolare riguardo
all'articolo 6 di essa) ed all'art. 5 comma 6 del d.P.R. 8/9/1997, n.
357». A tale affermazione, tuttavia, non segue alcuna motivazione in
ordine alla pretesa violazione della competenza esclusiva statale in
materia di «rapporti dello Stato con l'Unione europea», di cui alla
lettera a), del secondo comma dell'art. 117 Cost. Dopo aver rilevato
il contrasto della norma regionale con la norma statale attuativa
della direttiva europea, il ricorrente si limita, infatti, a rilevare
che la norma regionale in esame, «ponendosi in contrasto con gli
obblighi di origine comunitaria di cui alla direttiva 92/43/CEE e con
la normativa statale di cui all'articolo 5, comma 6, d.P.R. n. 357
del 1997, eccede dalle competenze statutarie riconosciute alla
Regione siciliana dallo statuto speciale di autonomia».
Risulta del tutto evidente, in proposito, non solo l'assertivita'
della censura, ma anche l'inconferenza del parametro evocato, «che
non puo' essere considerato un diverso ed ulteriore presidio,
rispetto agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., del rispetto dei
vincoli comunitari» (sentenza n. 185 del 2011).
3.3.- Non sussistono, viceversa, ragioni che impediscano di
esaminare nel merito le censure di violazione dell'art. 117, primo
comma e secondo comma, lettera s), Cost., nonostante il mancato
richiamo testuale nella delibera di promovimento della questione di
legittimita' costituzionale di tali parametri, alla luce dei medesimi
argomenti svolti supra al punto 2.1.2. Anche in tal caso, infatti,
risulta agevole desumere dalla denunciata violazione degli obblighi
di natura comunitaria e della normativa statale in materia di tutela
dell'ambiente la dedotta lesione sia della competenza esclusiva
statale in materia di «tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), sia dell'art. 117, primo comma, Cost.
3.4.- Occorre, allora, passare allo scrutinio della censura di
violazione dell'art.117, secondo comma, lettera s), Cost., mossa nei
confronti della norma regionale in esame.
Il ricorrente ritiene che quest'ultima vada al di la' della
competenza legislativa regionale esclusiva prevista dall'art. 14
dello statuto speciale in materia di «urbanistica» e si ponga in
contrasto con la normativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente», nella parte in cui consente di avviare alcuni
interventi edilizi, ricadenti nei siti di «Natura 2000» e nei parchi,
decorsi semplicemente trenta giorni dalla presentazione della
segnalazione certificata di inizio di attivita' (SCIA), in mancanza
della comunicazione da parte dello sportello unico dell'avvenuta
acquisizione degli atti di assenso, anche nei casi in cui
l'intervento abbia necessita' di acquisire preventivamente la
Valutazione di Incidenza (VINCA).
3.4.1. - La questione non e' fondata, nei termini di seguito
precisati.
La disposizione impugnata e' contenuta nell'art. 11 della legge
regionale n. 16 del 2016, intitolato «Recepimento con modifiche
dell'articolo 23-bis "Autorizzazioni preliminari alla segnalazione
certificata di inizio attivita' e alla comunicazione dell'inizio dei
lavori" del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380».
Tale articolo dispone, al comma 1, con una formulazione identica
a quella di cui al comma 1 dell'art. 23-bis del t.u. edilizia,
oggetto di recepimento, che «l'interessato puo' richiedere allo
sportello unico di provvedere all'acquisizione di tutti gli atti di
assenso, comunque denominati, necessari per l'intervento edilizio, o
presentare istanza di acquisizione dei medesimi atti di assenso
contestualmente alla segnalazione. Lo sportello unico comunica
tempestivamente all'interessato l'avvenuta acquisizione degli atti di
assenso. Se tali atti non sono acquisiti entro il termine di cui
all'articolo 20, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, come introdotto dall'articolo 1, si applica
quanto previsto dal comma 5-bis del medesimo articolo». Entrambe le
norme, regionale e statale, dispongono (al comma 2) che «[i]n caso di
presentazione contestuale della segnalazione certificata di inizio
attivita' e dell'istanza di acquisizione di tutti gli atti di
assenso, comunque denominati, necessari per l'intervento edilizio,
l'interessato puo' dare inizio ai lavori solo dopo la comunicazione
da parte dello sportello unico dell'avvenuta acquisizione dei
medesimi atti di assenso o dell'esito positivo della conferenza di
servizi».
Al comma 4, l'art. 23-bis del t.u. edilizia statuisce che,
«[a]ll'interno delle zone omogenee A) di cui al decreto del Ministro
dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e in quelle equipollenti
secondo l'eventuale diversa denominazione adottata dalle leggi
regionali [...] gli interventi cui e' applicabile la segnalazione
certificata di inizio attivita' non possono in ogni caso avere inizio
prima che siano decorsi trenta giorni dalla data di presentazione
della segnalazione».
Nel recepire tale previsione, il legislatore regionale siciliano
ha provveduto, con la norma impugnata, a individuare le «aree
equipollenti» (di cui all'art. 23-bis del t.u. edilizia) alle «zone
omogenee A) di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2
aprile 1968, n. 1444» -- all'interno delle quali gli interventi,
soggetti a SCIA, non possono avere inizio prima che siano decorsi
trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione
certificata di inizio di attivita' - negli «immobili sottoposti ai
vincoli del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ovvero su
immobili ricadenti all'interno di parchi e riserve naturali o in aree
protette dalla normativa relativa alle zone pSIC, SIC, ZSC e ZPS, ivi
compresa la fascia esterna di influenza per una larghezza di 200
metri».
Una simile elencazione ricomprende siti che fanno parte della
cosiddetta Rete «Natura 2000», che include siti di interesse
comunitario (SIC), zone speciali di conservazione (ZSC) e zone di
protezione speciale (ZPS), in attuazione della direttiva 92/43/CEE
del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche (cosiddetta direttiva Habitat), nonche' della direttiva
79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979 concernente la
conservazione degli uccelli selvatici (cosiddetta direttiva Uccelli).
Tale rete e' volta a garantire il mantenimento a lungo termine degli
habitat naturali e delle specie di flora e fauna minacciati a livello
comunitario. In questa prospettiva, l'art. 6 della citata direttiva
92/43/CEE ha imposto agli Stati membri l'adozione di misure atte a
evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat
naturali e degli habitat di specie nonche' la perturbazione delle
specie per cui le zone sono state designate, fra le quali, in
particolare, la valutazione di incidenza. Al comma 3 dell'art. 6 si
dispone infatti che «[q]ualsiasi piano o progetto non direttamente
connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere
incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente
ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione
dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di
conservazione del medesimo [...]». Si e', inoltre, precisato che «le
autorita' nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o
progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non
pregiudichera' l'integrita' del sito in causa e, se del caso, previo
parere dell'opinione pubblica».
In attuazione di tale disposto e' stato adottato l'art. 5 del
d.P.R. n. 357 del 1997, che prescrive la previa «valutazione di
incidenza» di tutti i piani territoriali, urbanistici e di settore
incidenti sui proposti siti di importanza comunitaria, sui siti di
importanza comunitaria, sulle zone speciali di conservazione, e anche
di tutti gli «interventi non direttamente connessi e necessari al
mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie
e degli habitat presenti nel sito, ma che possono avere incidenze
significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad
altri interventi» (comma 3).
Da tempo questa Corte ha affermato - e di recente ha ribadito -
che «la disciplina della valutazione di incidenza ambientale (VINCA)
sulle aree protette ai sensi di "Natura 2000", contenuta nell'art. 5
del regolamento di cui al d.P.R. n. 357 del 1997, deve ritenersi
ricompresa nella "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", rientrante
nella competenza esclusiva statale» (sentenza n. 195 del 2017).
Considerato anche che «[l]a legislazione statale [...] attua quanto
disposto dalla normativa dell'Unione, in base alla quale VIA e VINCA
debbono precedere l'avvio dell'attivita'» sentenza n. 117 del 2015,
non residua «alcuno spazio per il legislatore regionale che gli
permetta di apportare deroghe alla natura preventiva di tali istituti
(sentenze n. 28 del 2013 e n. 227 del 2011)» (sentenza n. 117 del
2015).
Cio' vale anche per le Regioni ad autonomia speciale, che siano
titolari di competenze legislative statutarie esclusive, come nel
caso della Regione siciliana. Esse sono, infatti, comunque tenute a
rispettare la disciplina statale in materia, che costituisce «un
limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano
in altre materie di loro competenza» (sentenza n. 67 del 2010), anche
ove si tratti, appunto, di competenze esclusive.
Nella specie, tuttavia, la Regione siciliana non ha varcato tale
limite. Si deve, infatti, intendere - peraltro in linea con l'art.
23-bis del t.u. edilizia oggetto di recepimento e secondo una lettura
sistematica e coerente delle disposizioni di cui si compone lo stesso
art. 11 della legge regionale n. 16 del 2016 - che la previsione del
comma 4, in base alla quale, decorsi trenta giorni dalla
presentazione della SCIA, possono essere iniziati i lavori anche nei
siti «Natura 2000» e nei parchi, implichi il rispetto di quanto
prescritto dai commi 1 e 2, e cioe' che o siano stati gia' adottati
gli atti di assenso (e quindi sia stata gia' effettuata positivamente
la Valutazione di Incidenza per gli interventi nei siti «Natura
2000») o che, ove quest'ultima sia richiesta contestualmente con la
presentazione della SCIA, debba comunque attendersi, per l'avvio dei
lavori, la comunicazione preventiva da parte dello sportello unico
dell'avvenuta acquisizione dei medesimi atti di assenso, alla stregua
di quanto statuito al comma 2 del medesimo art. 11 della l. reg. n.
16 del 2016.
Cosi' interpretata, la disposizione regionale censurata non si
prefigura alcun superamento dei pareri mediante silenzio-assenso, in
contrasto con la normativa statale di recepimento della normativa
europea, e dunque la dedotta violazione degli artt. 14 dello statuto
speciale e 117, secondo comma, lettera s), Cost. risulta priva di
fondamento.
3.5.- Sulla base di analoghi argomenti, si rivela non fondata
anche la questione proposta in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 6 della citata direttiva 92/43/CEE,
cosiddetta direttiva Habitat.
Una volta appurato, infatti, che la norma regionale impugnata non
esclude, ma anzi presuppone la previa acquisizione dell'esito
positivo della Valutazione di Incidenza degli interventi realizzati
nei siti «Natura 2000», - valutazione prescritta, come si e' gia'
ricordato, dall'art. 6 della suddetta direttiva, recepito con l'art.
5 del d.P.R. n. 357 del 1997 -, si rivela priva di fondamento anche
la dedotta violazione del corrispondente obbligo derivante dalla
normativa europea.
4.- Viene, poi, impugnato l'art. 14 della medesima legge
regionale n. 16 del 2016, in specie la' dove, recependo
nell'ordinamento regionale l'art. 36 del t.u. edilizia in materia di
"accertamento di conformita'", stabilisce, al comma 1, che «[...] il
responsabile dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile,
possono ottenere il permesso in sanatoria se l'intervento risulti
conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento
della presentazione della domanda» e, al comma 3, che «[i]n presenza
della documentazione e dei pareri previsti, sulla richiesta di
permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente
ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro novanta
giorni decorsi i quali la richiesta si intende assentita».
Tali previsioni sarebbero entrambe costituzionalmente illegittime
per violazione dell'art. 14, primo comma, lettera f), dello statuto
speciale e dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Infatti,
la prima (il comma 1) introdurrebbe una surrettizia forma di condono
edilizio e con cio' eccederebbe dalla competenza legislativa
esclusiva attribuita alla Regione in materia di urbanistica dall'art.
14, primo comma, lettera f), dello statuto, con conseguente invasione
della sfera di competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento penale» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
Quanto alla seconda (il comma 3 del medesimo art. 14), essa,
nella parte in cui introduce un meccanismo di silenzio-assenso ai
fini del rilascio del permesso in sanatoria, che discende dal mero
decorso del termine di novanta giorni, in contrasto con la normativa
statale, determinerebbe un effetto estintivo delle contravvenzioni
contemplate dall'art. 44 del t.u. edilizia, incidendo, anche in tal
caso, sulla competenza esclusiva del legislatore statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
L'art. 14, commi 1 e 3, si porrebbe in contrasto anche con l'art.
3 Cost. in quanto, secondo il ricorrente, introdurrebbe una
discriminazione ingiustificata fra soggetti operanti in diverse
Regioni, a parita' di comportamento tenuto.
4.1.- Le questioni promosse nei confronti dell'art. 14, commi 1 e
3, della legge regionale n. 16 del 2016, in riferimento agli artt.
14, primo comma, lettera f ), dello statuto speciale e 117, secondo
comma, lettera l ), Cost., sono fondate.
Le disposizioni impugnate sono contenute nell'art. 14 della legge
regionale n. 16 del 2016, intitolato «Recepimento con modifiche
dell'articolo 36 "Accertamento di conformita'" del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
Come si evince dalla stessa intitolazione, l'art. 36 del d.P.R.
n. 380 del 2001 disciplina l'accertamento di conformita' e cioe'
quello strumento attraverso cui si consente la sanatoria di manufatti
o opere, realizzati in assenza di titolo edilizio.
Al fine del rilascio del permesso in sanatoria, la norma statale
prescrive che gli interventi abusivi siano conformi alla disciplina
urbanistica ed edilizia vigente sia al tempo della realizzazione
dell'opera, sia al momento della presentazione della istanza di cui
all'art. 36 (cosiddetta doppia conformita'). Come confermato dalla
giurisprudenza di legittimita' (di recente Cass., sez terza, n. 26425
del 2016; Cass., sez. terza, n. 35872 del 2016) e dalla recente
giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. sesta, n.
3194 del 2016), il rilascio del permesso in sanatoria estingue il
reato di cui all'art. 44 del Testo unico dell'edilizia, sempre che
«ricorrano tutte le condizioni espressamente indicate dall'art. 36
della normativa e precisamente, la doppia conformita' delle opere
alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della
realizzazione del manufatto, sia al momento della presentazione della
domanda di sanatoria, dovendo escludersi la possibilita' di una
legittimazione postuma di opere originariamente abusive che, solo
successivamente, in applicazione della c.d. sanatoria
giurisprudenziale, o impropria, siano divenute conformi alle norme
edilizie ovvero agli strumenti di pianificazione urbanistica» (Cass.,
sez terza, n. 26425 del 2016). L'art. 36 del t.u. edilizia
stabilisce, inoltre, che, trascorsi 60 giorni dalla presentazione
dell'istanza senza che l'ufficio competente si sia pronunciato, si
formi il cosiddetto silenzio rigetto, che pertanto esclude l'effetto
estintivo del reato.
Questa Corte si e' piu' volte occupata del principio
dell'accertamento di conformita' di cui all'art. 36 t.u.edilizia e ha
affermato che esso, che costituisce «principio fondamentale nella
materia governo del territorio» (da ultimo, sentenza n. 107 del
2017), e' «finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della
disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale
compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformita'»
(sentenza n. 101 del 2013). Tale istituto si distingue dal condono
edilizio, in quanto «fa riferimento alla possibilita' di sanare opere
che, sebbene sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed
edilizia, sono state realizzate in assenza del titolo stesso, ovvero
con varianti essenziali», laddove il condono edilizio «ha quale
effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale
dell'abuso, a prescindere dalla conformita' delle opere realizzate
alla disciplina urbanistica ed edilizia» (sentenza n. 50 del 2017).
Anche a prescindere da tali classificazioni, occorre ricordare
che, sebbene questa Corte abbia riconosciuto che la disciplina
dell'accertamento di conformita' attiene al governo del territorio,
ha comunque precisato che spetta al legislatore statale la scelta
sull'an, sul quando e sul quantum della sanatoria, potendo il
legislatore regionale intervenire solo per quanto riguarda
l'articolazione e la specificazione di tali disposizioni (sentenza n.
233 del 2015). Quanto alle Regioni ad autonomia speciale, ove nei
rispettivi statuti si prevedano competenze legislative di tipo
primario, si e' puntualizzato che esse devono, in ogni caso,
rispettare il limite della materia penale e di «quanto e'
immediatamente riferibile ai principi di questo intervento
eccezionale di grande riforma», come nel caso del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria (sentenza n. 196 del 2004).
Nel caso di specie, la norma regionale impugnata consente il
rilascio del permesso in sanatoria nel caso di intervento edilizio di
cui sia attestata la conformita' alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente al solo momento della presentazione della domanda e
non anche a quello della realizzazione dello stesso, in difformita'
dall'art. 36 del t.u. edilizia (comma 1). La stessa norma (comma 3)
introduce anche l'istituto del silenzio assenso, in luogo di quello
del silenzio rigetto, previsto dal citato art. 36. Sennonche' la
scelta della qualificazione giuridica del comportamento omissivo
dell'amministrazione costituisce espressione di una norma di
principio, condizionando - come nel caso di specie - fra l'altro
l'effetto estintivo delle contravvenzioni contemplate dall'art. 44
del tu. edilizia. Queste disposizioni finiscono con il configurare un
surrettizio condono edilizio e comunque travalicano la competenza
legislativa esclusiva attribuita alla Regione in materia di
urbanistica dall'art. 14, comma 1, lettera f), dello statuto
speciale, invadendo la competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento penale» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., con riguardo alla sanatoria di abusi edilizi.
Ne' alcun rilievo assume la presunta coerenza delle disposizioni
impugnate con gli approdi di una parte della giurisprudenza
amministrativa (sulla cosiddetta sanatoria giurisprudenziale),
peraltro contraddetta da orientamenti consolidati, espressi anche di
recente (Consiglio di Stato, sez. sesta, n. 3194 del 2016), «perche'
un suo eventuale riconoscimento normativo non potrebbe che provenire
dal legislatore statale» (sentenza n. 233 del 2015).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 14, commi 1 e 3, nella parte in cui, rispettivamente,
prevedono che «[...] il responsabile dell'abuso, o l'attuale
proprietario dell'immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria
se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente al momento della presentazione della domanda» (comma
1) e non anche a quella vigente al momento della realizzazione
dell'intervento; e nella parte in cui si pone «un meccanismo di
silenzio-assenso che discende dal mero decorso del termine di novanta
giorni» (comma 3) dalla presentazione dell'istanza al fine del
rilascio del permesso in sanatoria.
4.2.- Resta assorbita l'ulteriore censura rivolta alle stesse
disposizioni in riferimento all'art. 3 Cost.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, inoltre,
della legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 1, della legge
regionale n. 16 del 2016, nella parte in cui consente l'inizio dei
lavori edilizi nelle localita' sismiche, senza la necessita' della
previa autorizzazione scritta. Tale norma determinerebbe una
violazione dell'art. 14 dello statuto speciale e dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con il principio
della previa autorizzazione scritta all'inizio dei lavori edilizi
nelle localita' sismiche, contenuto nell'art. 94 del Testo unico
dell'edilizia e qualificato come principio fondamentale in materia di
protezione civile, materia di competenza concorrente.
5.1.- La questione e' fondata.
La disposizione impugnata e' contenuta nell'art. 16, intitolato
«Recepimento con modifiche dell'articolo 94 "Autorizzazione per
l'inizio dei lavori" del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380». Il comma 1 del predetto art. 16 testualmente
recita: «Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo
all'intervento edilizio, nelle localita' sismiche, il richiedente
puo' applicare le procedure previste dall'articolo 32 della legge
regionale 19 maggio 2003, n.7». Tale art. 32 delinea un regime
relativo alla realizzazione di opere in zone sismiche secondo il
quale «non si rende necessaria l'autorizzazione all'inizio dei
lavori», che «possono essere comunque avviati, dopo l'attestazione di
avvenuta presentazione del progetto rilasciata dall'Ufficio del Genio
civile».
L'art. 94 del Testo unico dell'edilizia, oggetto di recepimento,
e' volto, come risulta dalla medesima intitolazione, a disciplinare
l'«autorizzazione per l'inizio dei lavori» e prescrive, al comma 1,
che «nelle localita' sismiche, ad eccezione di quelle a bassa
sismicita' all'uopo indicate nei decreti di cui all'articolo 83, non
si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta
del competente ufficio tecnico della regione».
Come ripetutamente affermato da questa Corte, tale principio
costituisce espressione evidente «dell'intento unificatore che
informa la legislazione statale, palesemente orientata [...] ad
esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio
sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche
l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di
tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della
protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali (cosi' la citata sentenza n.
182 del 2006)» (sentenza n. 60 del 2017).
La disposizione regionale impugnata, pertanto, deve essere
ricondotta alla materia della «protezione civile», rispetto alla
quale lo statuto speciale non assegna alcuna specifica competenza
alla Regione siciliana, cosicche', in virtu' dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), deve applicarsi anche ad essa
quanto previsto dall'art. 117, terzo comma, Cost. L'art. 16, comma 1,
della legge regionale n. 16 del 2016, di conseguenza, nella parte in
cui consente l'avvio dei lavori nelle zone sismiche in assenza della
previa autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della
Regione, contrasta con il principio fondamentale espresso dall'art.
94 del Testo unico dell'edilizia, secondo cui, nelle zone sismiche,
«l'autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della
Regione condiziona l'effettivo inizio di tutti i lavori, nel senso
che in mancanza di essa il soggetto interessato non puo'
intraprendere alcuna opera, pur se in possesso del prescritto titolo
abilitativo edilizio» (sentenza n. 272 del 2016). Si tratta,
peraltro, di un principio che «riveste una posizione "fondante" del
settore dell'ordinamento al quale pertiene, attesa la rilevanza del
bene protetto», costituito dall'incolumita' pubblica, che «non
tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali»
(sentenza n. 272 del 2016).
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 1, della legge regionale n. 16 del 2016.
6.- Sulla base dei medesimi argomenti e in riferimento agli
stessi parametri, e', infine, promossa questione di legittimita'
costituzionale nei confronti del comma 3 dello stesso art. 16 della
citata legge regionale, nella parte in cui stabilisce che «[p]er lo
snellimento delle procedure di denuncia dei progetti ad essi
relativi, non sono assoggettati alla preventiva autorizzazione
scritta del competente ufficio del Genio civile le opere minori ai
fini della sicurezza per le costruzioni in zona sismica, gli
interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumita' ai fini
sismici e le varianti in corso d'opera, riguardanti parti strutturali
che non rivestono carattere sostanziale, in quanto definiti e
ricompresi in un apposito elenco approvato con deliberazione della
Giunta regionale» e che «[i]l progetto di tali interventi, da
redigere secondo le norme del D.M. 14 gennaio 2008 e successive
modifiche ed integrazioni, e' depositato al competente ufficio del
Genio civile prima del deposito presso il comune del certificato di
agibilita'».
Il ricorrente sostiene che tali disposizioni introducano una
categoria di lavori ("minori" secondo il legislatore siciliano),
sottratti all'autorizzazione scritta preventiva, estranei
all'orizzonte della disciplina statale e quindi in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto in contrasto con i
principi fondamentali della normativa statale vigente in materia di
protezione civile, desumibili dagli artt. 94, 93 e 65 del t.u.
edilizia, che impongono anche di dare comunicazione delle opere prima
del loro inizio.
6.1. - La questione e' fondata sulla base dei medesimi argomenti
svolti nel paragrafo 5.1.
Anche in tal caso si tratta di disposizioni riconducibili alla
materia della «protezione civile», di cui la necessita' della previa
autorizzazione scritta costituisce principio fondamentale, al quale
sono strettamente e strumentalmente connessi gli obblighi di
preventiva «[d]enuncia dei lavori e presentazione dei progetti di
costruzioni in zone sismiche», nonche' di generale preventiva
denuncia dei lavori allo sportello unico, di cui agli artt. 93 e 65
del medesimo t.u. edilizia.
Le disposizioni regionali impugnate, pertanto, la' dove
sottraggono alla autorizzazione scritta le "opere minori", escludendo
peraltro ogni forma di comunicazione dei relativi progetti, si
pongono in contrasto con il principio fondamentale della previa
autorizzazione scritta, contemplato dall'art. 94 del t.u. edilizia,
in materia di «protezione civile», e con i connessi principi di
previa comunicazione dei relativi progetti.
Con riguardo ad analoghe norme regionali, questa Corte ha
dichiarato che nessun rilievo riveste la circostanza che la norma
regionale esenterebbe dalla previa autorizzazione sismica le sole
opere "minori", rispetto alle quali sarebbe sufficiente
l'autocertificazione del tecnico sul rispetto della disciplina di
settore (sentenza n. 272 del 2016). Per un verso, gli interventi sul
patrimonio edilizio esistente (alcuni dei quali possono anche
presentare rilevante impatto edilizio) sono ricompresi nell'ampio e
trasversale concetto di opera edilizia rilevante per la pubblica
incolumita' utilizzato dalla normativa statale (artt. 83 e 94 del
t.u. edilizia) con riguardo alle zone dichiarate sismiche, e ricadono
quindi nell'ambito di applicazione dello stesso art. 94. Per altro
verso, l'autorizzazione preventiva costituisce «uno strumento tecnico
idoneo ad assicurare un livello di protezione dell'incolumita'
pubblica indubbiamente piu' forte e capillare» (sentenza n. 272 del
2016).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 3, della legge regionale n. 16 del 2016.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2,
lettera f), della legge della Regione siciliana 10 agosto 2016, n. 16
(Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380), nella parte in
cui consente di realizzare, senza alcun titolo abilitativo, tutti gli
interventi inerenti agli impianti ad energia rinnovabile di cui agli
artt. 5 e 6 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione
della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da
fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) senza fare salvo il previo
espletamento della verifica di assoggettabilita' a VIA sul progetto
preliminare, qualora prevista;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14, commi 1
e 3, della legge della Regione siciliana n. 16 del 2016, nella parte
in cui, rispettivamente, prevedono che «[...] il responsabile
dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere
il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della
presentazione della domanda» (comma 1) e non anche a quella vigente
al momento della realizzazione dell'intervento; e nella parte in cui
si pone «un meccanismo di silenzio-assenso che discende dal mero
decorso del termine di novanta giorni» (comma 3) dalla presentazione
dell'istanza al fine del rilascio del permesso in sanatoria;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, commi 1
e 3, della legge della Regione siciliana n. 16 del 2016;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 4, della legge della Regione
siciliana n. 16 del 2016, promossa, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera a), Cost. dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 4, della legge della Regione
siciliana n. 16 del 2016, promosse, in riferimento all'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 6
della direttiva 92/43/CEE (Direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21
maggio 1992, relativa alla Conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il giorno 26 settembre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'8 novembre 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA