N. 36 SENTENZA 9 gennaio - 23 febbraio 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Amministrazione pubblica - Norme per la semplificazione e l'accelerazione di determinati procedimenti amministrativi riguardanti insediamenti produttivi, opere o attivita' ritenute strategiche per i loro positivi effetti sull'economia o sull'occupazione - Modalita' di esercizio del potere sostitutivo nei casi di inerzia regionale e locale, determinate previa intesa in Conferenza unificata. - Decreto del Presidente della Repubblica del 12 settembre 2016, n. 194 (Regolamento recante norme per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi, a norma dell'articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124), art. 5, commi 1 e 2. -(GU n.9 del 28-2-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'art. 5, commi 1 e 2, del decreto del Presidente della
Repubblica del 12 settembre 2016, n. 194 (Regolamento recante norme
per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti
amministrativi, a norma dell'articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n.
124), promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 23
dicembre 2016 - 10 gennaio 2017, depositato in cancelleria il 30
dicembre 2016 e iscritto al n. 8 del registro conflitti tra enti
2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato Andrea Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Veneto, con ricorso spedito per la notificazione
il 23 dicembre 2016, depositato il successivo 30 dicembre 2016 e
iscritto al n. 8 del reg. confl. enti del 2016, ha promosso conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione all'art. 5,
commi 1 e 2, del d.P.R. 12 settembre 2016, n. 194 (Regolamento
recante norme per la semplificazione e l'accelerazione dei
procedimenti amministrativi, a norma dell'articolo 4 della legge 7
agosto 2015, n. 124), che ha definito le modalita' di esercizio del
potere sostitutivo, nei casi di inerzia regionale e locale, «in
assenza di adeguati meccanismi di raccordo con la Regione
interessata», nell'ambito di un regolamento di delegificazione volto
alla semplificazione e all'accelerazione di determinati procedimenti
amministrativi.
Secondo la ricorrente, l'impugnato regolamento sarebbe lesivo
degli artt. 114, 117, terzo e quarto comma, in relazione alle materie
«governo del territorio», «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», «ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale», «turismo» e «commercio», 118 e 119, nonche' del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione.
1.1.- La ricorrente premette che l'art. 4 della legge 7 agosto
2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), rubricato «Norme per la semplificazione e
l'accelerazione dei procedimenti amministrativi», prevede che, con
regolamento da emanare «ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge
23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, previa intesa in
sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, sono dettate norme di
semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi
[...]».
1.2.- La Regione afferma che, in attuazione di tale disposizione,
e' stato adottato il richiamato d.P.R. n. 194 del 2016, il quale
contiene norme per la semplificazione e l'accelerazione di
procedimenti amministrativi riguardanti «rilevanti insediamenti
produttivi, opere di rilevante impatto sul territorio o l'avvio di
attivita' imprenditoriali suscettibili di avere positivi effetti
sull'economia o sull'occupazione».
Tali procedimenti, prosegue la Regione Veneto, sono individuati
tra quelli aventi ad oggetto autorizzazioni, licenze, concessioni non
costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati, ivi compresi
quelli di competenza delle amministrazioni preposte alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico, alla tutela della salute e della pubblica
incolumita', necessari per la localizzazione, la progettazione e la
realizzazione delle opere, lo stabilimento degli impianti produttivi
e l'avvio delle attivita'. Sarebbero altresi' compresi i procedimenti
amministrativi previsti dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
(Codice dei contratti pubblici), nonche' quelli relativi a
infrastrutture e insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese.
La ricorrente richiama l'iter, previsto dall'art. 2 del d.P.R. n.
194 del 2016, che conduce alla definizione degli interventi
strategici da sottoporre a regime acceleratorio per la conclusione
dei relativi procedimenti. Detto iter trae origine dall'iniziativa
degli enti territoriali interessati o della Presidenza del Consiglio
dei ministri e culmina in un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale, sulla base dei criteri di selezione definiti in
sede di Conferenza unificata e in relazione alla rilevanza strategica
degli interventi pubblici e privati, individua gli specifici progetti
e le concrete modalita' di accelerazione dei relativi procedimenti
autorizzatori, sentiti i Presidenti delle Regioni interessate che
partecipano alla riunione del Consiglio dei ministri.
La Regione ricorda che, quanto al regime acceleratorio, possono
essere ridotti i termini di conclusione dei procedimenti necessari
per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione delle
opere o degli insediamenti produttivi e l'avvio dell'attivita'. Tale
riduzione e' consentita, tenendo conto della sostenibilita' dei tempi
sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura
degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessita'
del procedimento, «in misura non superiore al 50 per cento rispetto
ai termini di cui all'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
puo' essere prevista in riferimento ai singoli procedimenti, ovvero
rispetto a tutti i procedimenti necessari per la realizzazione
dell'intervento, anche successivi all'eventuale svolgimento della
conferenza di servizi» (art. 3 del d.P.R. n. 194 del 2016).
A questa concentrazione temporale e' collegata la previsione di
un potere sostitutivo, previsto dagli artt. 4 e 5 del richiamato
d.P.R., in caso di inutile decorso del termine di conclusione del
procedimento, nell'ipotesi cioe' di mancato completamento
dell'intervento in precedenza individuato.
A tale riguardo, l'art. 4 attribuisce al Presidente del Consiglio
dei ministri la competenza ad adottare gli atti necessari alla
conclusione del procedimento, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri. Il Presidente del Consiglio ha facolta' di delegare
l'esercizio del potere amministrativo «a un soggetto dotato di
comprovata competenza ed esperienza in relazione all'attivita'
oggetto di sostituzione, fissando un nuovo termine per la conclusione
del procedimento, comunque di durata non superiore a quello
originariamente previsto».
Il successivo art. 5 disciplina, invece, l'esercizio dei poteri
sostitutivi nel caso in cui siano coinvolte «competenze delle regioni
e degli enti locali». La disposizione statuisce al comma 1, che: «Nei
casi in cui l'intervento coinvolga esclusivamente, o in misura
prevalente, il territorio di una regione o di un comune o citta'
metropolitana, e non sussista un preminente interesse nazionale alla
realizzazione dell'opera, il Presidente del Consiglio delega di
regola all'esercizio del potere sostitutivo il presidente della
regione o il sindaco».
Al comma 2, la disposizione specifica che: «Fuori dei casi di cui
al comma 1, quando l'intervento coinvolga le competenze delle regioni
e degli enti locali, le modalita' di esercizio del potere sostitutivo
sono determinate previa intesa in Conferenza unificata ai sensi
dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
2.- Secondo la ricorrente, l'art. 5, comma 1, che si riferirebbe
a procedimenti afferenti a competenze delle Regioni e degli enti
locali, prevede un parametro «geografico» ove realizzare
l'intervento, in assenza «di un preminente interesse nazionale alla
realizzazione dell'opera». In tal caso, prosegue la Regione, il
potere sostitutivo e' attribuito al Presidente del Consiglio dei
ministri, con «mera facolta' di delega» al Presidente della Regione o
al sindaco.
Nel successivo comma 2, invece, si enuncia espressamente il
parametro funzionale delle competenze delle Regioni e degli enti
locali, rimettendo, fuori dai casi di cui al comma 1, la
determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo ad
un'intesa da raggiungere in sede di Conferenza unificata.
2.1.- Il combinato disposto dei commi 1 e 2 dell'art. 5,
creerebbe «un sistema scoordinato di esercizio del potere
sostitutivo», invasivo delle attribuzioni costituzionalmente
riservate alle Regioni.
Laddove, infatti, non sussista un interesse nazionale alla
realizzazione dell'opera e questa coinvolga esclusivamente o in
misura prevalente il territorio di una Regione o di un ente locale
(comma 1), il potere sostitutivo, pur in presenza di un prevalente
interesse «locale», viene attribuito al Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale con valutazione «ampiamente discrezionale» avra'
la facolta' di delegarlo al Presidente della Regione o al sindaco
interessati «territorialmente».
In tale modo si assiste, secondo la ricorrente, all'avocazione di
un potere amministrativo «locale» da parte di un organo statale, che
mancherebbe di ogni giustificazione. Non vi sarebbe, infatti, un
interesse «centrale» a giustificare l'accentramento di potere, come
risulta dal tenore della norma; mancherebbe, inoltre, ogni forma di
«coordinamento interistituzionale», tale da legittimare simile
previsione, contravvenendo a quanto disposto dall'art. 4 della legge
n. 124 del 2015, che prevede idonee forme di raccordo per la
definizione dei poteri sostitutivi, per i procedimenti in cui siano
coinvolte amministrazioni delle Regioni e degli enti locali.
2.2.- Neppure sarebbe immune da censura il comma 2 dell'art. 5,
secondo cui, nel caso in cui non sia coinvolto esclusivamente o in
misura prevalente il territorio di una Regione o di un Comune e,
«presumibilmente», sussista un preminente interesse nazionale, le
competenze regionali e locali vengono salvaguardate mediante la
determinazione delle modalita' di esercizio del potere sostitutivo in
sede di Conferenza unificata.
Tale disposizione, ad avviso della ricorrente, presenta «delle
incongruenze sistematiche, laddove attribuisce alla Conferenza
unificata una competenza anche ove siano coinvolte esclusivamente
competenze regionali». In tal caso la sede di definizione delle
modalita' di sostituzione avrebbe dovuto essere la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano e non la Conferenza unificata.
In conclusione, secondo la Regione, i commi 1 e 2 dell'art. 5 del
d.P.R. n. 194 del 2016, risultano lesivi delle competenze regionali
riconosciute dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.,
nonche' del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost. (sono richiamate le sentenze n. 72, n. 73, n. 177, n. 324 del
2005; n. 31 del 2006; n. 264 del 2011).
3.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato improcedibile o
inammissibile per difetto di interesse e, in subordine, infondato.
3.1.- In via preliminare, viene eccepita l'inammissibilita' del
ricorso per carenza di interesse della Regione a sollevare il
conflitto, dal momento che il 12 maggio 2016 e' stata raggiunta
l'intesa in Conferenza unificata sul decreto in questione, a seguito
dell'accoglimento di alcune proposte emendative da parte di Regioni
ed enti locali. La difesa erariale ricorda che questa Corte, «in un
caso analogo», riscontrato il raggiungimento dell'intesa, ha rilevato
il difetto di interesse delle Regioni ricorrenti a promuovere i
conflitti (e' riportata la sentenza n. 235 del 2006).
3.2.- Il difetto di interesse sussisterebbe anche perche' le
disposizioni impugnate non producono effetti attuali e lesivi nella
sfera di attribuzione della Regione, come e' richiesto, invece, per i
conflitti di attribuzione fra enti.
Esse, infatti, stabiliscono, conformemente alla delega, un
diverso sistema di esercizio del potere sostitutivo, che viene
attivato solo eventualmente e nel pieno rispetto delle attribuzioni
regionali, distinguendosi nettamente da quello disciplinato per i
procedimenti che incidono su esclusive competenze statali. Per tali
ragioni, non sarebbero rilevabili l'attualita' e l'effettiva
lesivita' delle disposizioni impugnate, in relazione alla sfera di
attribuzioni della ricorrente.
3.3.- L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea, inoltre, che
l'art. 5 del d.P.R. n. 194 del 2016 ricalca quanto delineato, in
generale, dalla legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), con riferimento
all'attribuzione del potere sostitutivo al Presidente del Consiglio
dei ministri per le finalita' previste dall'art. 120, secondo comma,
Cost.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, le modalita'
di esercizio del potere sostitutivo non sarebbero rimesse alla
discrezionalita' del Presidente del Consiglio dei ministri, ma, di
norma, in via delegata, al Presidente della Regione o al sindaco.
Il Presidente del Consiglio dovrebbe, semmai, «con motivazione
rafforzata», giustificare la delega ad un soggetto diverso e cio' non
appare al resistente irragionevole ne' lesivo delle attribuzioni
delle autonomie territoriali.
3.4.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce altresi'
l'inammissibilita' per assenza di lesivita' dell'impugnato art. 5,
comma 2. La Conferenza unificata sarebbe la sede piu' idonea a far
emergere le esigenze di tutte le rappresentanze territoriali.
Inoltre, l'intesa in Conferenza unificata, sede privilegiata della
negoziazione politica tra lo Stato e il sistema delle autonomie,
avrebbe lo scopo di «potenziare le prerogative degli enti
territoriali».
3.5.- Nel merito l'Avvocatura rileva l'infondatezza delle censure
prospettate dalla ricorrente, in quanto basate su presupposti
normativi non corretti.
Ad avviso del resistente, la Regione Veneto si sofferma
fondamentalmente sul principio della chiamata in sussidiarieta', di
cui agli artt. 117 e 118 Cost., strumentale all'effettiva avocazione
di funzioni al livello statale, al fine di rendere flessibile
l'ordine delle competenze. Fa presente l'Avvocatura generale dello
Stato che questa Corte, con la sentenza n. 303 del 2003 - al fine di
giustificare il ruolo dello Stato in un settore ritenuto di interesse
nevralgico per il Paese, come nel caso di specie, trattandosi di
«rilevanti insediamenti produttivi, opere di rilevante impatto sul
territorio o avvio di attivita' imprenditoriali suscettibili di avere
positivi effetti sull'economia o sull'occupazione» - ha valorizzato
il principio di sussidiarieta' nell'ottica di limitare l'ente
sussidiato in favore del sussidiante.
Viene richiamata, poi, la sentenza n. 165 del 2007, con cui
questa Corte avrebbe affermato che, se la normativa considerata
rivela la finalita' di realizzare un'incisiva azione a sostegno dello
sviluppo del sistema produttivo, nel quadro di una manovra di
politica economica nazionale, esigenze di carattere unitario
legittimano l'avocazione in sussidiarieta' sia delle funzioni
amministrative, che non possono essere adeguatamente svolte ai
livelli inferiori, sia della relativa potesta' normativa per
l'organizzazione e la disciplina di tali funzioni, ferma la
necessita' che l'intervento legislativo preveda forme di leale
collaborazione con le Regioni. Inoltre, nella sentenza n. 112 del
2004, questa Corte avrebbe precisato che l'art. 120 Cost., nel
prevedere l'intervento sostitutivo del Governo, non esaurisce tutte
le possibili ipotesi di esercizio del potere sostitutivo e, in
particolare, non preclude la previsione di tale potere per il
compimento di atti la cui obbligatorieta' derivi da interessi di
livello superiore, pur nel rispetto delle garanzie procedimentali
ispirate ai principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione, a
tutela dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta agli enti
territoriali.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica sono state depositate
alcune memorie illustrative.
4.1.- La Regione Veneto ha evidenziato che l'intesa raggiunta il
12 maggio 2016, sul procedimento di formazione dell'atto impugnato,
non fa venir meno l'interesse a ricorrere. Ritiene utile richiamare,
nella specie, la giurisprudenza di questa Corte sulla
inapplicabilita' dell'istituto dell'acquiescenza nel processo
costituzionale (e' citata la sentenza n. 77 del 2015).
Nel merito, la ricorrente ribadisce che la lesione deriverebbe
dall'aver attribuito la titolarita' del potere sostitutivo in capo ad
un organo statale laddove non siano coinvolti interessi di livello
nazionale.
4.2.- L'Avvocatura generale dello Stato insiste invece per la
dichiarazione di inammissibilita' e di improcedibilita', per carenza
di interesse, ovvero di infondatezza del conflitto, reiterando le
eccezioni espresse nell'atto di costituzione in giudizio.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, lamentando che non sarebbe spettato allo
stesso adottare le norme di cui agli artt. 5, commi 1 e 2, del d.P.R.
12 settembre 2016, n. 194 (Regolamento recante norme per la
semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi, a
norma dell'articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124), perche' in
violazione degli articoli 114, 117, terzo e quarto comma, con
riferimento alle materie «governo del territorio», «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», «ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale», «turismo» e «commercio»,
nonche' degli artt. 118, 119, e del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 della Costituzione.
L'art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 194 del 2016 stabilisce che
«[n]ei casi in cui l'intervento coinvolga esclusivamente, o in misura
prevalente, il territorio di una regione o di un comune o citta'
metropolitana, e non sussista un preminente interesse nazionale alla
realizzazione dell'opera, il Presidente del Consiglio delega di
regola all'esercizio del potere sostitutivo il presidente della
regione o il sindaco»; il comma 2 del medesimo articolo afferma che
«[f]uori dei casi di cui al comma 1, quando l'intervento coinvolga le
competenze delle regioni e degli enti locali, le modalita' di
esercizio del potere sostitutivo sono determinate previa intesa in
Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281».
2.- Secondo la Regione, il richiamato art. 5, comma 1, del d.P.R.
n. 194 del 2016, affida al Presidente del Consiglio dei Ministri il
potere sostitutivo, nel caso in cui non sussista un preminente
interesse nazionale alla realizzazione dell'opera e questa coinvolga
esclusivamente o in misura prevalente il territorio di una Regione.
Il Presidente del Consiglio, con valutazione «ampiamente
discrezionale», ha la facolta' di delegare tale potere al Presidente
della Regione o al sindaco interessati «territorialmente».
Pur in presenza di competenze regionali, si assisterebbe, ad
avviso della ricorrente, all'avocazione, priva di «ogni
giustificazione», di un potere amministrativo «locale» da parte di un
organo statale. Mancherebbe, inoltre, ogni forma di «coordinamento
interistituzionale», in contrasto con la legge di delegificazione, in
particolare con l'art. 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe
al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche), il quale richiede idonee forme di raccordo per la
definizione dei poteri sostitutivi, per i procedimenti in cui siano
coinvolte amministrazioni delle Regioni e degli enti locali.
3.- L'impugnato art. 5, comma 2, presenterebbe, invece, «delle
incongruenze sistematiche, laddove attribuisce alla Conferenza
unificata una competenza anche ove siano coinvolte esclusivamente
competenze regionali». La sede di definizione delle modalita' di
sostituzione avrebbe dovuto essere, secondo la ricorrente, la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, in luogo della Conferenza
unificata.
4.- Preliminarmente, va osservato che l'Avvocatura generale dello
Stato ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso per carenza di
interesse.
Ad avviso della difesa erariale, sull'impugnato decreto si
sarebbe raggiunta l'intesa in Conferenza unificata, a seguito
dell'accoglimento di alcune proposte emendative avanzate dalle
Regioni e dagli enti locali. Da cio' deriverebbe la carenza di
interesse da parte della ricorrente. Inoltre, mancherebbe
l'attualita' e la concretezza della lesione nella sfera di
attribuzione della ricorrente: le disposizioni impugnate, infatti,
stabilirebbero «un diverso sistema di esercizio del potere
sostitutivo», da attivarsi «solo eventualmente», «nel pieno rispetto
delle attribuzioni regionali».
4.1.- L'eccezione non e' fondata.
E' ben vero, come risulta dagli atti, che la Regione ricorrente
non si e' opposta alla intesa intervenuta nella riunione del 12
maggio 2016 in sede di Conferenza unificata; va ritenuto pero' che,
nei giudizi per conflitto di attribuzione, l'adesione della
ricorrente all'intesa non pregiudica, di regola, l'interesse a
ricorrere, stante l'indisponibilita' delle attribuzioni
costituzionali di cui si controverte in tali giudizi (sentenze n. 130
del 2014, n. 275 del 2011, n. 95 del 2003).
Inoltre, non puo' essere condivisa l'obiezione dell'Avvocatura
generale dello Stato, secondo la quale il ricorso sarebbe
inammissibile per carenza di attualita' della lesione.
La disciplina, generale e astratta, del potere sostitutivo e
delle sue modalita' di esercizio puo' essere di per se' idonea a
invadere le competenze costituzionali della Regione o a comprimere il
principio di leale collaborazione, laddove non preveda adeguati
meccanismi di raccordo con gli enti territoriali interessati. La
denunciata lesione, paventata dalla ricorrente, non risulta meramente
ipotetica ma, al contrario, suscettibile di produrre «effetti lesivi
attuali» della sua sfera di attribuzione, dai quali scaturirebbe una
menomazione tangibile delle prerogative regionali (ex plurimis,
sentenze n. 66 del 2007, n. 72 del 2005, n. 137 del 1998, n. 211 del
1994, n. 153 del 1986).
4.2.- Va rilevata, ancora preliminarmente, l'inammissibilita'
delle censure avanzate dalla ricorrente in riferimento agli artt. 114
e 119 Cost. Tali disposizioni sono indicate esclusivamente
nell'epigrafe e nelle conclusioni del ricorso, senza essere mai
richiamate o sviluppate nel corpo dell'atto.
5.- Il conflitto promosso con riferimento all'art. 5, comma 1,
del d.P.R. n. 194 del 2016, e' inammissibile.
5.1.- La Regione ricorrente afferma che la menzionata
disposizione regolamentare attribuirebbe ad un organo statale una
funzione amministrativa «locale», in assenza di un interesse
«centrale» che ne giustifichi l'avocazione.
Viene cosi' contestata, in radice, la titolarita' del potere
sostitutivo, assegnato al Presidente del Consiglio dei ministri.
L'attribuzione di detto potere si deve, tuttavia, non gia' al
censurato art. 5, comma 1, ma all'art. 4 dell'impugnato regolamento,
che, sul punto, riproduce la norma legislativa di delegificazione.
L'art. 4 della legge 7 agosto del 2015, n. 124 (Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche), infatti, ha affidato al regolamento di delegificazione il
compito di dettare «norme di semplificazione e accelerazione» di
taluni procedimenti amministrativi riguardanti insediamenti
produttivi, opere o attivita' ritenute strategiche per i loro
«positivi effetti sull'economia o sull'occupazione» (art. 4, lettere
a e b, della legge n. 124 del 2015).
A tal fine, la legge di delegificazione ha indicato una serie di
«norme generali regolatrici della materia», sulla base delle quali il
regolamento avrebbe dovuto individuare i «tipi di procedimento
amministrativo, relativi a rilevanti insediamenti produttivi, a opere
di interesse generale o all'avvio di attivita' imprenditoriali», ai
quali applicare una riduzione dei termini «in misura non superiore al
50 per cento rispetto a quelli applicabili ai sensi dell'articolo 2
della legge 7 agosto 1990, n. 241» (rispettivamente, lettera a e
lettera c dell'art. 4 della legge n. 124 del 2015). Sempre ai
medesimi fini, la norma di delegificazione stabilisce che il
Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del
Consiglio, individui in concreto, nell'ambito dei tipi di
procedimento, i singoli interventi ai quali puo' essere applicata la
riduzione dei termini (art. 4, lettera b, della legge n. 124 del
2015).
5.2.- Con riferimento ai procedimenti relativi agli interventi
cosi' individuati, la lettera d) dell'art. 4 della legge n. 124 del
2015 ha attribuito allo stesso Presidente del Consiglio, previa
delibera del Consiglio dei Ministri (cui, secondo il regolamento,
sono chiamati a partecipare i Presidenti delle Regioni interessate),
un potere sostituivo, lasciando al regolamento il compito di
prevedere, «per i procedimenti in cui siano coinvolte amministrazioni
delle regioni e degli enti locali», «idonee forme di raccordo» per
l'esercizio dei menzionati poteri sostitutivi (art. 4, lettera e).
E' evidente, dunque, che le censure della Regione avrebbero
dovuto essere rivolte alla norma legislativa - la quale ha affidato
il potere sostituivo allo Stato, e per esso, al Presidente del
Consiglio - posto che l'impugnato regolamento e', sul punto,
meramente riproduttivo della legge di delegificazione. La
giurisprudenza di questa Corte e' costante, infatti, nel ritenere
inammissibili ricorsi per conflitto intersoggettivo avverso atti
meramente consequenziali (esecutivi, confermativi o meramente
riproduttivi) di altri atti precedentemente non impugnati (ex
plurimis, sentenze n. 260, n. 103 e n. 104 del 2016 e n. 144 del
2013). Cio' vale, a maggior ragione, nei confronti di atti
riproduttivi di precedenti norme legislative: in tali casi «viene,
infatti, a determinarsi la decadenza dall'esercizio dell'azione, dal
momento che non puo' essere consentita, attraverso l'impugnazione
dell'atto meramente consequenziale della norma non impugnata, la
contestazione di quest'ultima, in ordine alla quale e' gia'
inutilmente spirato il termine fissato dalla legge» (sentenze n. 77
del 2016 e n. 144 del 2013).
5.3.- Alla radicale contestazione dell'attribuzione del potere
sostitutivo al Presidente del Consiglio, la Regione aggiunge che
detta funzione sarebbe stata assegnata allo Stato in assenza «di ogni
forma di coordinamento interistituzionale» e «di idonee forme di
raccordo per la definizione dei poteri sostitutivi».
La censura e' meramente assertiva, poiche' non viene fornita
alcuna descrizione dei denunciati profili di lesione delle
attribuzioni assegnate dalla Costituzione alla ricorrente. Anche
sotto tale profilo, dunque, il conflitto promosso sull'art. 5, comma
1, e' inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2011 e n. 105
del 2009).
6.- Il conflitto promosso con riferimento all'art. 5, comma 2,
del d.P.R. n. 194 del 2016, non e' fondato.
6.1.- La Regione ricorrente concentra le proprie censure sul
principio di leale collaborazione, che avrebbe dovuto essere
declinato tramite il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni,
non della Conferenza unificata. Al fine di inquadrare correttamente
la censura avanzata dalla ricorrente, e' necessario illustrare il
contesto normativo entro cui si colloca l'impugnata disposizione, che
costituisce un segmento procedurale di un piu' ampio intervento
regolatore.
6.2.- Sulla scorta della menzionata norma di delegificazione, e'
stato emanato il censurato regolamento, il quale ha elencato,
all'art. 1 e in via esemplificativa, i procedimenti ai quali si
applica la riduzione dei termini, relativi ad «autorizzazioni,
licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque
denominati, ivi compresi quelli di competenza delle amministrazioni
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del
patrimonio storico-artistico, alla tutela della salute e della
pubblica incolumita', necessari per la localizzazione, la
progettazione e la realizzazione delle opere, lo stabilimento degli
impianti produttivi e l'avvio delle attivita'». Oltre agli interventi
«suscettibili di avere positivi effetti sull'economia e
l'occupazione», secondo una formula gia' contenuta nella legge di
delegificazione, il regolamento dispone l'applicabilita' delle sue
previsioni ai «procedimenti amministrativi relativi a infrastrutture
e insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese».
6.3.- Indicati i tipi di procedimento oggetto di semplificazione
e accelerazione, il citato regolamento governativo delinea
un'articolata procedura, concertata con gli enti territoriali, che
include i diversi interessi coinvolti nella fase dell'iniziativa,
della progettazione e della concreta individuazione dell'intervento.
Sono infatti Regioni ed enti locali che propongono «entro il 31
gennaio di ogni anno», un elenco di progetti su cui intervenire;
elenco che, successivamente, puo' essere integrato da parte del
Presidente del consiglio (art. 2 del d.P.R. n. 194 del 2016).
Previa intesa in Conferenza unificata, sono poi definiti i
criteri di selezione di detti progetti; sulla base di tali criteri il
Presidente del Consiglio, con suo decreto e previa delibera del
Consiglio dei Ministri, individua i singoli interventi, in relazione
ai quali, «in ragione della loro rilevanza economica o
occupazionale», possono essere ridotti i termini dei rispettivi
procedimenti amministrativi (art. 2, comma 4, del d.P.R. n. 194 del
2016). Peraltro, in coerenza con lo spirito collaborativo che connota
l'intera procedura, i Presidenti delle Regioni partecipano, con
formula organizzativa non comune, al Consiglio dei Ministri, portando
cosi' il loro punto di vista in seno all'organo incaricato della
decisione conclusiva dell'intero procedimento.
In particolare, la riduzione, disposta in misura non superiore al
50 per cento dei termini generali previsti dall'art. 2 della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
secondo una disposizione che richiama quanto previsto dalla legge di
delegificazione, opera nei confronti dei «procedimenti necessari per
la localizzazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o
degli insediamenti produttivi e l'avvio dell'attivita'» e «puo'
essere prevista in riferimento ai singoli procedimenti, ovvero
rispetto a tutti i procedimenti necessari per la realizzazione
dell'intervento». Nel caso in cui il termine sia gia' parzialmente
decorso, il regolamento non manca di specificare che «la riduzione
opera con riferimento al periodo residuo».
6.4.- Ove i termini, pur cosi' ridotti, non siano stati
rispettati dall'amministrazione procedente e l'intervento non sia
stato realizzato, e' previsto il potere sostitutivo, affidato al
Presidente del Consiglio, il quale, previa formale diffida, su
deliberazione del Consiglio dei Ministri, interviene in sostituzione,
eventualmente delegando «un soggetto dotato di comprovata competenza
ed esperienza» (art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 194 del 2016,
riproduttivo, come gia' evidenziato, dell'art. 4, lettera d, della
legge di delegificazione).
7.- E' di tutta evidenza che il regolamento censurato, e prima
ancora la legge di delegificazione, sono ispirati dall'intento di
velocizzare l'azione amministrativa e di promuovere l'efficienza, nel
suo complesso, del sistema Paese, cosi' coordinando e indirizzando
«l'attivita' economica pubblica e privata [...] a fini sociali» (art.
41, terzo comma, Cost.). La normativa ha ad oggetto, infatti, una
pluralita' di interventi collocati sull'intero territorio nazionale,
non predeterminati ma da individuare e monitorare con il concorso di
tutti i livelli di governo.
Per tale ragione, la disciplina de qua insiste su una pluralita'
di aree procedurali e segmenti funzionali riconducibili sia allo
Stato, sia a Regioni, Comuni o altri enti pubblici. L'ampiezza
dell'intervento normativo, volto a semplificare ed accelerare
attivita' destinate a produrre i menzionati «positivi effetti
sull'economia o sull'occupazione» (art. 4, lettera b, della legge n.
124 del 2015 e art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 194 del 2016),
normalmente richiede interventi sinergici di piu' attori, non
consentendo cosi' di individuare, in via preventiva, il titolare
delle funzioni amministrative e, prima ancora, delle competenze
legislative coinvolte.
7.1.- L'intento di semplificazione e accelerazione incide,
infatti, su dinamiche procedimentali complesse, rispetto alle quali
non e' sempre possibile isolare, a priori, il livello di governo
coinvolto. In tal senso, nell'affidare ad un regolamento governativo
la definizione dei procedimenti da abbreviare e le modalita' di
individuazione dei concreti interventi da compiere, l'art. 4 della
legge n. 124 del 2015 ha richiesto, in coerenza con gli orientamenti
di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 251 e n. 1 del 2016, n. 88
del 2014), che l'emanazione del regolamento di delegificazione fosse
preceduto dall'intesa in Conferenza unificata; intesa sottoscritta,
il 12 maggio 2016, dallo Stato e - senza dissenso alcuno - dalle
Regioni e dagli altri enti territoriali. Come si e' visto, il
regolamento, dal canto suo, ha delineato un articolato procedimento
che, proprio per le sue finalita' complessive e il contestuale
intreccio di funzioni, vede la partecipazione attiva, nelle diverse
fasi, di Regioni ed enti locali.
8.- E' dunque nel contesto normativo e procedimentale sopra
descritto che va valutato l'impugnato comma 2 dell'art. 5, censurato
dalla Regione. Esso disciplina le modalita' di coinvolgimento degli
enti territoriali in relazione al potere sostitutivo, segmento
suppletivo (e terminale) dell'articolata attivita' disegnata dal
regolamento: nel caso in cui l'intervento sia tale da coinvolgere le
competenze (recte: le funzioni) delle Regioni e degli enti locali, le
modalita' di esercizio del potere sostitutivo sono determinate previa
intesa in Conferenza unificata (art. 5, comma 2).
8.1.- Non e' inappropriata la scelta, operata dalla disposizione
censurata, di coinvolgere, in tali ipotesi, la Conferenza unificata
anziche' la Conferenza Stato-Regioni.
In proposito, deve essere ricordato come questa Corte abbia in
piu' occasioni affermato che, ove gli interessi implicati «non
riguard[i]no una singola Regione o Provincia autonoma» (sentenza n. 1
del 2016), ma tematiche comuni a tutto il sistema delle autonomie,
inclusi gli enti locali (sentenza n. 383 del 2005), appare adeguata
la scelta legislativa di coinvolgere Regioni, Province autonome ed
autonomie locali nel loro insieme attraverso la Conferenza unificata,
cosi' come disciplinata dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n.
281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali) che,
all'art. 8, ne prevede la competenza per le materie ed i compiti di
interesse comune delle Regioni, delle Province, dei Comuni e delle
comunita' montane.
Questa Corte ha ravvisato, nell'unione delle due Conferenze, un
istituto «utile non solo alla semplificazione procedimentale, ma
anche a facilitare l'integrazione dei diversi punti di vista e delle
diverse esigenze degli enti regionali, provinciali e locali
coinvolti» (sentenza n. 1 del 2016; nello stesso senso, sentenze n.
88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012, n. 408 del 1998).
L'intervento in Conferenza unificata e' stato preferito
soprattutto quando, come nel caso di specie, si e' trattato di misure
strategiche per lo sviluppo del Paese, coinvolgenti una pluralita' di
interessi afferenti ai diversi livelli di governo (sentenza n. 163
del 2012).
Di qui la non fondatezza del conflitto promosso dalla Regione
Veneto in relazione all'art. 5, comma 2, del d.P.R. n. 194 del 2016.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di
attribuzione promosso dalla Regione Veneto, nei confronti dello
Stato, in relazione all'art. 5, comma 1, del d.P.R. 12 settembre
2016, n. 194 (Regolamento recante norme per la semplificazione e
l'accelerazione dei procedimenti amministrativi, a norma
dell'articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124);
2) dichiara che spettava allo Stato adottare l'art. 5, comma 2,
del d.P.R. n. 194 del 2016.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2018.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE