N. 47 SENTENZA 7 febbraio - 2 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto - Contratto di autotrasporto di merci su strada per conto terzi non stipulato in forma scritta - Determinazione del corrispettivo - Regime transitorio. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) - convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133 - art. 83-bis, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, «nel testo temporale vigente». -(GU n.10 del 7-3-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 83-bis,
commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, promosso dal Tribunale
ordinario di Lucca, nel procedimento vertente tra Ondulati Giusti spa
e il Fallimento G. F. M. Trasporti srl, con ordinanza del 22 febbraio
2017, iscritta al n. 102 del registro ordinanze 2017 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Lucca, con ordinanza del 22
febbraio 2017, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
83-bis, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, «nel testo temporale
vigente», nella parte in cui introduce una tariffa minima per i
trasporti nazionali per conto terzi.
1.1.- L'art. 83-bis, commi 1, 2, 6 e 7, nel testo in vigore alla
data dell'esecuzione delle prestazioni oggetto del giudizio a quo
(2010 - 2011), prevedeva che, qualora il contratto di trasporto di
merci su strada non fosse stipulato in forma scritta (come nel caso
di specie), il corrispettivo minimo dovuto al vettore dovesse essere
pari alla somma di due parametri.
Un primo parametro era dato dal prodotto del costo chilometrico
medio del carburante per il numero dei chilometri percorsi. Il costo
medio del carburante era calcolato sulla base di quanto determinato
dall'Osservatorio sulle attivita' di trasporto (da ora:
Osservatorio), di cui all'art. 9 del decreto legislativo 21 novembre
2005, n. 286 (Disposizioni per il riassetto normativo in materia di
liberalizzazione regolata dell'esercizio dell'attivita' di
autotrasportatore), tenuto conto delle rilevazioni effettuate
mensilmente dal Ministero dello sviluppo economico.
Un secondo parametro era pari alla quota dei costi di esercizio,
diversi dal costo del carburante. Tale quota era calcolata tenendo
conto sempre di quanto determinato dall'Osservatorio, a cui spettava,
due volte l'anno (entro il quindicesimo giorno di giugno e di
dicembre), stabilire la quota percentuale d'incidenza del costo del
carburante sul totale dei costi di esercizio.
Il successivo comma 8 stabiliva che, qualora la parte del
corrispettivo dovuto al vettore, diversa da quella diretta a coprire
i costi di carburante, risultasse indicata in un importo inferiore a
quello dei costi minimi di esercizio, il vettore poteva chiedere al
committente il pagamento della differenza. L'azione, per i contratti
conclusi in forma verbale, si prescriveva in cinque anni dal giorno
del completamento della prestazione di trasporto.
Fino all'adozione delle determinazioni fatte dall'Osservatorio,
inoltre, il comma 10 dell'art. 83-bis prevedeva una disciplina
transitoria. In particolare, nel testo introdotto dal decreto-legge
10 febbraio 2009, n. 5 (Misure urgenti a sostegno dei settori
industriali in crisi, nonche' disposizioni in materia di produzione
lattiera e rateizzazione del debito nel settore lattiero-caseario),
convertito, con modificazioni, in legge 9 aprile 2009, n. 33,
spettavano al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con
riferimento alle diverse tipologie di veicoli e alla percorrenza
chilometrica, l'elaborazione e la successiva pubblicazione delle
tabelle recanti gli indici sul costo del carburante per chilometro e
le relative quote d'incidenza, sulla base dei dati in suo possesso e
delle rilevazioni mensili del Ministero dello sviluppo economico sul
prezzo medio del gasolio per autotrazione, sentite le associazioni di
categoria piu' rappresentative dei vettori e quelle della
committenza.
Il comma 3, infine, stabiliva che le disposizioni di cui all'art.
83-bis, volte a disciplinare i meccanismi di adeguamento dei
corrispettivi dovuti dal mittente per i costi del carburante
sostenuti dal vettore, dovevano essere sottoposte a verifica con
riferimento all'impatto sul mercato, dopo un anno dalla data della
loro entrata in vigore (le disposizioni qui interessate, ai sensi del
comma 11, trovavano applicazione con riferimento agli aumenti nel
costo del gasolio a decorrere dal 1° gennaio 2009 o dall'ultimo
adeguamento effettuato).
2.- Riferisce il giudice rimettente di essere chiamato a decidere
sull'opposizione a decreto ingiuntivo presentata dalla Ondulati
Giusti spa, con cui, su ricorso della G. F. M. Trasporti srl, le e'
stato ordinato di pagare, per i trasporti eseguiti negli anni 2010 -
2011, la somma di euro 261.906,70, oltre accessori e spese di
procedura, a titolo di differenze tra i corrispettivi concordati tra
le parti al momento della conclusione dei contratti di trasporto e
quanto previsto come dovuto ai sensi del comma 7 dell'art. 83-bis del
d.l. n. 112 del 2008. Le parti avrebbero concluso, infatti, contratti
in forma orale, concordando corrispettivi inferiori alla tariffa
minima fissata dalla disposizione richiamata.
Riguardo a tale giudizio, il Tribunale ordinario di Lucca aveva
gia' sollevato questione di legittimita' costituzionale dello stesso
art. 83-bis, commi 1, 2, 6, 7 e 8, del d.l. n. 112 del 2008, in
riferimento ai medesimi parametri qui invocati. Questione su cui
questa Corte, con l'ordinanza n. 80 del 2015, si e' pronunciata
restituendo gli atti al giudice a quo.
In pendenza del giudizio di legittimita' costituzionale, infatti,
da un lato era intervenuta la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea del 4 settembre 2014, API, nelle cause riunite da
C-184/3 a C-187/13, C-194/13, C-195/13 e C-208/13, ove si e'
affermato che l'art. 101 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona
del 13 dicembre 2007, ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130,
in combinato disposto con l'art. 4, paragrafo 3, del Trattato
sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992,
entrato in vigore il 1° novembre 1993, osta ad una normativa
nazionale in forza della quale il prezzo dei servizi di autotrasporto
non puo' essere inferiore a costi minimi di esercizio, determinati da
un organismo composto principalmente da rappresentanti degli
operatori economici interessati. Dall'altro lato, la sopravvenuta
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2015)», all'art. 1, comma 248, aveva abrogato i commi 1,
2, 3 e da 6 a 11, integralmente sostituendo i commi da 4 a 4-sexies,
dell'art. 83-bis del d.l. n. 112 del 2008 e facendo venir meno ogni
disciplina legale del corrispettivo del contratto di trasporto.
2.1.- Il Tribunale di Lucca, pertanto, ai fini di un corretto
inquadramento della questione, richiama integralmente il testo
dell'ordinanza di rimessione oggetto dell'ordinanza n. 80 del 2015.
2.1.1.- La ratio della disciplina censurata andrebbe ravvisata
nella volonta' del legislatore di garantire agli autotrasportatori,
attraverso l'imposizione di un corrispettivo minimo, il recupero dei
costi minimi determinati in via amministrativa, inclusi i costi di
gestione riferibili alla sicurezza. In tal modo, sarebbero garantite
l'efficienza dei mezzi, la capacita' psico-fisica degli autisti e,
dunque, la sicurezza stradale.
Piu' volte la giurisprudenza comunitaria avrebbe avuto modo di
affermare che sono compatibili con le norme comunitarie in materia di
liberta' di stabilimento e di liberta' di prestazioni dei servizi, di
liberta' di concorrenza e di trasporti, i provvedimenti legislativi e
amministrativi, direttamente riferibili allo Stato membro, che, per
ragioni di interesse generale, introducono tariffe minime e/o massime
(si richiamano, in particolare, la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea, seconda sezione, del 1° ottobre 1998, Librandi,
in causa C-38/97, e la sentenza della Corte di giustizia, sesta
sezione, del 5 ottobre 1995, Spediporto, in causa C-96/94).
Non potrebbe ritenersi, quindi, che un sistema quale quello in
esame, introdotto nell'interesse generale alla sicurezza della
circolazione stradale, recante una tariffa minima non stabilita dalle
organizzazioni di categoria, si ponga in contrasto con il diritto
comunitario.
2.1.2.- Le disposizioni censurate, tuttavia, violerebbero l'art.
41 Cost. e cio' sotto due profili.
Da un lato, non si giustificherebbe l'introduzione di un sistema
tariffario che limiti la concorrenza, prevedendo una significativa
barriera all'iniziativa economica privata. La sicurezza stradale,
infatti, non sarebbe garantita dall'esistenza di corrispettivi
minimi, ma dal rispetto delle disposizioni del codice della strada e
di quelle concernenti la sicurezza sul lavoro, rispetto che
concorrerebbe a determinare, secondo leggi di mercato, il
corrispettivo del servizio di autotrasporti su strada per conto
terzi. Un'impresa che non copra i costi di esercizio, cosi' come
determinati anche dall'osservanza delle norme sulla sicurezza
stradale, sarebbe un'impresa fuori mercato, destinata al fallimento.
L'esistenza di tariffe minime, invece, non offrirebbe nessuna
garanzia di rispetto delle disposizioni in questione.
Dall'altro lato, il bilanciamento tra la liberta' di iniziativa
economica e la sicurezza stradale, operato dalle disposizioni
censurate, sarebbe irragionevole, perche', a fronte di una sicura
limitazione della liberta' prevista dall'art. 41 Cost. e della
liberta' di concorrenza, non vi sarebbe certezza in ordine al
risultato in termini di sicurezza stradale.
2.1.3.- Sarebbe altresi' violato l'art 3 Cost., «sub specie di
discriminazione a rovescio derivante dall'applicazione del diritto
comunitario».
L'art. 83-bis del d.l. n. 112 del 2008, infatti, non troverebbe
applicazione riguardo ai trasporti internazionali e ai trasporti di
cabotaggio, cioe' ai trasporti nazionali eseguiti in occasione di un
trasporto internazionale, ai sensi dell'art. 8 del regolamento del
Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009, n.
1072/2009/CE «che fissa norme comuni per l'accesso al mercato
internazionale del trasporto di merci su strada». In tal modo, mentre
gli autotrasportatori stabiliti in Italia sarebbero tenuti a
rispettare il prezzo minimo, quest'ultimo, invece, non troverebbe
applicazione ai trasporti eseguiti in regime di cabotaggio.
Vero e' che il regolamento n. 1072/2009/CE introduce delle
limitazioni a tale tipologia di trasporti, ma si tratterebbe di
limiti poco significativi dal punto di vista quantitativo. Non a
caso, lo stesso Governo italiano si sarebbe avvalso della facolta',
prevista dalle norme comunitarie, di vietare per due anni (sino al 31
dicembre 2011), i trasporti in regime di cabotaggio per i vettori
stabiliti in Bulgaria e Romania, Stati entrati nell'Unione europea
nel 2009.
2.2.- Riguardo alla questione ora all'esame di questa Corte, il
giudice rimettente, in via preliminare, si sofferma sui profili
attinenti alla rilevanza della stessa questione.
2.2.1.- L'ordinanza n. 80 del 2015 e' stata trasmessa dalla
cancelleria della Corte nel mese di maggio 2015, ma la comunicazione
della cancelleria del Tribunale alle parti del giudizio a quo e'
avvenuta nel corso dell'anno successivo. Nell'ambito di tale
procedimento di comunicazione e' emerso che la G. F. M. Trasporti srl
era stata dichiarata fallita, sicche', difettando una parte a cui
comunicare l'ordinanza ai fini della riattivazione del procedimento
sospeso, con ordinanza del 25 ottobre 2016 e' stata dichiarata
l'interruzione del processo. Quest'ultimo e' stato poi riassunto
tempestivamente dalla Ondulati Giusti spa. Si e' costituita la
curatela del fallimento, eccependo l'estinzione del giudizio,
sull'assunto che il termine per la riattivazione del processo sospeso
decorrerebbe dalla pubblicazione dell'ordinanza della Corte
costituzionale (20 maggio 2015). All'udienza di comparizione delle
parti del 17 febbraio 2017, il giudice istruttore si e' riservato,
anticipando che avrebbe rimesso di nuovo gli atti alla Corte
costituzionale.
Cio' premesso, secondo pacifica giurisprudenza della Corte di
cassazione, nel caso di sospensione del processo a seguito di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, il dies a quo del
termine perentorio per la riassunzione del giudizio sarebbe
rappresentato dal giorno in cui avviene la comunicazione alla parte -
ad opera della cancelleria del giudice che ha disposto la sospensione
- della pronuncia della Corte che ha definito la questione di
costituzionalita' ad essa rimessa, poiche' solo questa comunicazione
determinerebbe la conoscenza concreta della pronunzia medesima (sono
richiamate: Cassazione civile, sezione prima, sentenza 2 dicembre
2010, n. 24533; Cassazione civile, sezione prima, sentenza 7 febbraio
2006, n. 2616; Cassazione civile, sezioni unite, sentenza 10 maggio
1996, n. 4394). Sotto tale profilo, pertanto, non si porrebbero
problemi in punto di rilevanza.
2.2.2.- Nessuna incidenza avrebbero le modifiche di cui alla
legge n. 190 del 2014. La stessa ordinanza n. 80 del 2015, infatti,
precisa che tali modifiche hanno effetto soltanto a decorrere
dall'entrata in vigore della stessa legge abrogativa. Poiche' nel
caso di specie verrebbero in rilievo contratti di trasporto conclusi
negli anni 2010 e 2011, risulterebbe evidente che le disposizioni da
applicare sono proprio quelle abrogate e sospettate d'illegittimita'
costituzionale.
2.2.3.- Neppure inciderebbe sulla questione sottoposta all'esame
di questa Corte quanto statuito dalla Corte di giustizia con la
sentenza del 4 settembre 2014, concernendo la stessa solo la
determinazione dei costi minimi d'esercizio demandata
all'Osservatorio sulle attivita' di autotrasporto. Solo in quanto
rimessa a tale organo, espressione delle associazioni di categoria,
infatti, la fissazione dei costi minimi contrasterebbe con l'art. 101
TFUE, in combinato disposto con l'art. 4, comma 3, TUE. Nel caso di
specie, invece, verrebbero in rilievo in prevalenza contratti
conclusi tra il 2010 e ottobre 2011, quando l'Osservatorio non era
ancora operativo (la prima deliberazione dei costi minimi effettuata
dall'Osservatorio e' del 2 novembre 2011) e, pertanto, trovava
applicazione la disciplina transitoria prevista dall'art. 83-bis del
d.l. n. 112 del 2008. Disciplina che la successiva ordinanza della
Corte di giustizia del 21 giugno 2016, Salumificio Murru, in causa
C-121/16, avrebbe esplicitamente dichiarato compatibile con i
Trattati europei.
2.2.4.- Dunque, rispetto alla questione decisa con l'ordinanza n.
80 del 2015, i termini resterebbero i medesimi. Infatti, dovendosi
fare applicazione delle disposizioni abrogate, conformi al diritto
comunitario, rimarrebbe attuale la questione di legittimita'
costituzionale gia' prospettata, sia pure riferita al regime
transitorio.
2.3.- Nel merito, ad integrazione delle predette considerazioni,
il giudice rimettente aggiunge che, come rilevato dalla Corte di
giustizia nella sentenza del 4 settembre 2014, la normativa de qua
prenderebbe in considerazione in maniera del tutto generica la tutela
della sicurezza stradale, senza stabilirne il nesso con i costi
minimi d'esercizio. Si tratterebbe, pertanto, di un mero escamotage
linguistico per mascherare una chiara limitazione della liberta'
d'iniziativa economica e, quindi, della liberta' di concorrenza.
3.- Con atto depositato il 5 settembre 2017, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
3.1.- Per quanto concerne l'art. 41 Cost., viene sottolineato
che, per costante giurisprudenza costituzionale, il principio di
liberta' di iniziativa economica privata deve essere bilanciato da
contrapposti interessi di utilita' sociale, purche' l'individuazione
degli stessi non appaia arbitraria e gli interventi del legislatore
non prevedano misure palesemente incongrue. In ogni caso,
l'intervento legislativo non deve comportare sostanzialmente la
funzionalizzazione dell'attivita' economica di cui si tratta,
sacrificandone le opzioni di fondo o restringendone in rigidi confini
lo spazio e l'oggetto delle stesse scelte organizzative (si richiama
la sentenza n. 548 del 1990).
Nella fattispecie, ai fini del suddetto bilanciamento,
assumerebbe rilevanza l'interesse pubblico alla sicurezza della
circolazione stradale, che giustificherebbe la limitazione della
liberta' negoziale delle parti, allo scopo di garantire che il
corrispettivo del vettore sia tale da consentire almeno la copertura
dei costi minimi di esercizio.
I costi determinati dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti non costituirebbero un irragionevole regime tariffario,
bensi' rappresenterebbero il limite minimo al di sotto del quale il
corrispettivo non puo' scendere, perche' altrimenti verrebbero
compromessi i livelli di sicurezza nella circolazione stradale,
stante la tendenza delle imprese, sotto la spinta concorrenziale, a
sfruttare le risorse oltre i limiti compatibili con le esigenze di
sicurezza.
Il fatto che tali limiti siano fissati e sanzionati da altre
disposizioni legislative non renderebbe inefficaci - e quindi
irragionevoli - le disposizioni in esame, perche' esse, agendo sulla
leva economica del corrispettivo, avrebbero la funzione di
disincentivare le imprese dal violare le norme sulla sicurezza della
circolazione stradale. Si tratterebbe, quindi, di un intervento
regolatorio ex ante, perfettamente compatibile - ed anzi
complementare - rispetto alle altre disposizioni legislative,
richiamate nell'ordinanza di rimessione, che disciplinano
l'intervento ex post, finalizzato a reprimere la violazione delle
regole di sicurezza. L'affermazione del giudice a quo secondo cui la
sicurezza stradale sarebbe garantita unicamente dal rispetto di altre
disposizioni, dunque, non terrebbe conto del fatto che l'osservanza
di una regola puo' essere assicurata non solo attraverso norme
repressivo-sanzionatorie, ma anche mediante norme dirette a prevenire
la violazione, rimuovendo o quanto meno riducendo l'interesse a
commetterla.
Peraltro, la fissazione in via amministrativa di costi minimi, la
cui copertura deve essere garantita dal corrispettivo, non
invaderebbe tutto lo spazio negoziale a disposizione delle parti,
riguardando solo i costi incomprimibili ed essenziali per la
sicurezza della circolazione stradale. Rimarrebbero, invece, alla
libera contrattazione, e quindi alla concorrenza, tutte le altre voci
che incidono sulla determinazione del corrispettivo, ivi compreso il
margine di profitto. Si tratterebbe di un regime non assimilabile ad
una vera e propria regolazione tariffaria (di cui, anzi costituirebbe
il superamento), la cui incidenza sulla liberta' negoziale delle
parti sarebbe alquanto ridotta ed ampiamente giustificata dalle
descritte esigenze di sicurezza, nel pieno rispetto del principio di
proporzionalita'.
D'altronde, gia' con la sentenza n. 386 del 1996, con riferimento
al previgente e ben piu' incisivo sistema della "tariffa a forcella",
questa Corte aveva sottolineato che un sistema pubblicistico delle
tariffe, oltre a realizzare la trasparenza del mercato, e' teso a
garantire alle imprese un margine di utile, evitando situazioni di
concorrenza sleale che costringano le imprese ad operare in
condizioni di difficolta', tali da non procedere ai necessari
ammortamenti e a garantire ai lavoratori il dovuto trattamento
giuridico-economico. Pertanto, si rientrerebbe nell'ambito di
quell'utilita' sociale che, ai sensi dell'art. 41 Cost.,
consentirebbe bilanciamenti alla liberta' di iniziativa economica
privata.
La stessa Corte di giustizia ha piu' volte affermato la
compatibilita' del sistema tariffario dell'autotrasporto di merci con
l'ordinamento comunitario. Anzi, con l'ordinanza del 21 giugno 2016,
proprio in riferimento alle disposizioni censurate, si e' precisato
che la determinazione da parte di un'amministrazione pubblica del
prezzo dei servizi di autotrasporto, in misura non inferiore ai costi
minimi di esercizio, non incide sulla liberta' di concorrenza. Il
giudice a quo, nel dare atto di tale pronuncia, non indicherebbe le
specifiche ragioni per cui il regime transitorio sarebbe comunque
contrario all'art. 41 Cost.
3.2.- Riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato ribadisce che la stessa sarebbe prospettata con
riguardo a situazioni differenti, rispetto a cui si giustificherebbe
una diversa disciplina.
Il trasporto di cabotaggio, infatti, costituisce una prestazione
occasionale e limitata, svolta da un'impresa non stabilita sul
territorio nazionale nell'ambito di un trasporto internazionale. In
pratica, si tratterebbe di una prestazione svolta da vettori non
residenti in Italia che, in occasione di un viaggio internazionale,
piuttosto che rientrare a vuoto, effettuano un altro trasporto nel
nostro Paese prima di raggiungere la frontiera. Sarebbe, quindi, una
fattispecie del tutto peculiare e differente sul piano soggettivo e
oggettivo rispetto a quella disciplinata dalle disposizioni in esame,
che trova la sua disciplina specifica nel regolamento n.
1072/2009/CE.
Dunque, altro sarebbe regolamentare un'attivita' di trasporto
svolta integralmente sul territorio nazionale, altro regolamentare
un'attivita' di trasporto occasionale ed accessoria rispetto ad un
trasporto transfrontaliero disciplinato da norme sovranazionali, non
integrandosi i profili in base ai quali puo' censurarsi una
disposizione nel giudizio di eguaglianza (sono richiamate le sentenze
n. 386, n. 193 e n. 89 del 1996).
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Lucca, con ordinanza del 22
febbraio 2017, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
83-bis, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, «nel testo temporale
vigente», nella parte in cui introduce una tariffa minima per i
trasporti nazionali per conto terzi.
Le disposizioni censurate prevedono che, nei contratti di
trasporto stipulati in forma orale, il corrispettivo dovuto al
vettore non possa essere inferiore alla sommatoria dei costi di
esercizio, sia di quelli generali, sia di quelli per carburante.
Qualora la parte del corrispettivo dovuto al vettore, diversa da
quella diretta a coprire i costi di carburante, sia inferiore ai
costi minimi di esercizio, il vettore puo' chiedere al committente il
pagamento della differenza, entro cinque anni dal giorno del
completamento della prestazione di trasporto. La determinazione del
costo chilometrico del carburante, nonche' dell'incidenza dei costi
di carburante sui costi d'esercizio, spetta all'Osservatorio sulle
attivita' di trasporto di cui all'art. 9 del decreto legislativo 21
novembre 2005, n. 286 (Disposizioni per il riassetto normativo in
materia di liberalizzazione regolata dell'esercizio dell'attivita' di
autotrasportatore), ma, in via transitoria viene effettuata dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sulla base dei dati
in suo possesso e delle rilevazioni mensili del Ministero dello
sviluppo economico sul prezzo medio del gasolio per autotrazione,
sentite le associazioni di categoria piu' rappresentative dei vettori
e quelle della committenza.
1.1.- Il Tribunale di Lucca ripropone, limitatamente alla
disciplina transitoria dei corrispettivi minimi, le questioni che
gia' aveva sollevato nel corso del medesimo giudizio e in relazione
alle quali l'ordinanza di questa Corte n. 80 del 2015 gli aveva
restituito gli atti. Cio', in virtu' della sopravvenuta sentenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea del 4 settembre 2014,
API, nelle cause riunite da C-184/3 a C-187/13, C-194/13, C-195/13 e
C-208/13, nonche' dell'abrogazione delle disposizioni censurate ad
opera dell'art. 1, comma 248 della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)».
2.- Secondo il giudice rimettente sarebbero irrilevanti, sia la
sentenza della Corte europea, poiche' la questione e' sollevata su
parametri solo interni, sia l'intervento del legislatore, in quanto
la questione riguarda fatti accaduti in precedenza.
Nel merito, verrebbe leso l'art. 41 Cost., poiche' sarebbe
ingiustificata l'introduzione di un sistema tariffario che limita la
concorrenza e prevede una significativa barriera all'accesso
all'attivita' di trasporto per conto terzi. Ne' varrebbe richiamare
la sicurezza stradale, che e' garantita dal rispetto di altre
disposizioni legislative, mentre non vi sarebbe alcuna certezza che
il sistema tariffario minimo concorra al medesimo fine.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 3 Cost., perche', non
applicandosi ai trasporti internazionali e ai trasporti di
cabotaggio, le disposizioni censurate determinerebbero una
"discriminazione a rovescio" degli autotrasportatori stabiliti in
Italia, per i quali vale il rispetto di un prezzo minimo che non si
applica, invece, ai trasporti eseguiti in regime di cabotaggio.
3.- Le questioni sollevate dal Tribunale di Lucca si presentano
rilevanti, limitatamente al regime transitorio di cui all'art. 83-bis
del d.l. n. 112 del 2008, anche in seguito allo jus superveniens
sopra ricordato.
3.1.- In primo luogo, la sentenza della Corte di giustizia del 4
settembre 2014, API, concerne solo la determinazione dei costi minimi
demandata all'Osservatorio sulle attivita' di autotrasporto, in
quanto organo composto principalmente da rappresentati delle
associazioni di categoria di vettori e committenti. Il che configura
una determinazione orizzontale di tariffe minime imposte, idonea a
restringere il gioco della concorrenza, «delegando ad operatori
privati la responsabilita' di adottare decisioni di intervento in
materia economica».
Nel caso di specie, invece, tenuto conto che la prima
deliberazione dell'Osservatorio e' avvenuta il 2 novembre 2011, le
questioni riguardano, per la parte maggiore, contratti stipulati ed
eseguiti nel periodo 2010-2011, in vigenza quindi del regime
transitorio di cui all'art. 83-bis del d.l. n. 112 del 2008, che
rimetteva la determinazione dei costi minimi al Ministero delle
infrastrutture e trasporti.
Proprio su tale disciplina, anzi, la Corte di giustizia ha avuto
modo di pronunciarsi successivamente, con l'ordinanza del 21 giugno
2016, Salumificio Murru, in causa C-121/16, non rilevando profili
d'incompatibilita' con il diritto comunitario.
3.2.- In secondo luogo, nessuna incidenza ha la legge n. 190 del
2014, che ha abrogato il regime dei corrispettivi minimi, poiche' nel
caso di specie vengono in rilievo contratti di trasporto a cui devono
comunque applicarsi le disposizioni abrogate.
4.- Non e' fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 83-bis, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, del d.l. n. 112
del 2008, sollevata dal Tribunale di Lucca in riferimento all'art. 41
Cost.
4.1.- La disciplina della determinazione del corrispettivo
spettante al vettore nel contratto di trasporto di merci su strada
per conto terzi, di cui all'art. 83-bis del d.l. n. 112 del 2008, ha
sostituito il sistema delle "tariffe a forcella" previsto dalla legge
6 giugno 1974, n. 298 (Istituzione dell'albo nazionale degli
autotrasportatori di cose per conto di terzi, disciplina degli
autotrasporti di cose e istituzione di un sistema di tariffe a
forcella per i trasporti di merci su strada). Tali tariffe venivano
fissate tra un limite massimo e uno minimo, calcolato su un prezzo di
base, secondo criteri determinati dal Ministro per i trasporti e
l'aviazione civile con una complessa procedura, che prevedeva anche
il coinvolgimento delle Regioni e delle associazioni di settore.
All'interno dei predetti limiti, i prezzi potevano essere liberamente
fissati dalle parti.
Il d.lgs. n. 286 del 2005 aveva abrogato la disciplina delle
tariffe a forcella, prevedendo che i corrispettivi per i servizi di
trasporto di merci su strada fossero rimessi alla libera
contrattazione delle parti. Il d.l. n. 112 del 2008, poi, ha
introdotto una nuova regolazione delle tariffe di trasporto, secondo
il sistema dei corrispettivi minimi, da ultimo abrogato dalla legge
n. 190 del 2014.
Proprio in riferimento al regime di cui alla legge n. 298 del
1974, sicuramente piu' incisivo sulla liberta' negoziale delle parti
del sistema dei corrispettivi minimi, questa Corte si e' pronunciata
con la sentenza n. 386 del 1996, ritenendo che una determinazione
pubblicistica delle tariffe rientrasse tra i legittimi limiti al
principio di liberta' di iniziativa economica privata. Il regime
pubblicistico, infatti, era teso ad assicurare condizioni
remunerative minime a tutti gli operatori del settore, evitando
situazioni di concorrenza sleale che potessero portare le imprese ad
operare in condizioni di difficolta', penalizzando l'ammortamento
degli investimenti e il trattamento giuridico ed economico dei
dipendenti dell'impresa. A tali finalita' si aggiungeva quella di
realizzare la trasparenza del mercato, attraverso la conoscenza dei
prezzi da parte delle imprese e dell'utenza. Le limitazioni recate
dal sistema tariffario, pertanto, non comprimevano eccessivamente
l'autonomia negoziale, lasciando un ragionevole spazio alla libera
contrattazione delle parti. Infatti, «la presenza di elementi di
differenziazione tra le varie situazioni, consente di configurare il
sistema delle tariffe a forcella come un sistema sufficientemente
elastico nell'ambito di un mercato amministrativamente regolato, come
dimostra la prevista facolta' delle parti di fissare non solo il
corrispettivo tra il limite massimo e il limite minimo della tariffa
a forcella corrispondente (art. 51, terzo comma, della legge n. 298
del 1974), ma anche condizioni e prezzi particolari (art. 52, terzo
comma, della medesima legge); e cosi' pure la possibilita' di
applicare tariffe speciali per particolari esigenze del trasporto
(art. 12 del d.P.R. n. 56 del 1978) nonche' di remunerare i servizi
accessori (artt. 14 e 16 del medesimo d.P.R.)».
Anche la Corte di giustizia ha avuto modo di pronunciarsi su tale
disciplina, ritenendola compatibile con i principi e le norme di
diritto comunitario (cosi' la sentenza della seconda sezione del 1°
ottobre 1998, Librandi, in causa C-38/97, e la sentenza della sesta
sezione del 5 ottobre 1995, Spediporto, in causa C-96/94). Si
trattava, in tali casi, non di accordi tra imprese tesi a restringere
la concorrenza, sulla base di disposizioni nazionali che tali accordi
favorissero, bensi' di determinazioni adottate dalla pubblica
autorita' al fine di tutelare rilevanti interessi pubblici, senza che
il potere decisionale potesse ritenersi delegato alle imprese
private, sebbene fosse previsto un loro coinvolgimento.
4.2.- Tale ricostruzione fa si' che, giocoforza, debbano
ritenersi conformi a Costituzione i limiti piu' lievi previsti dalle
disposizioni censurate.
Come e' noto, «non e' configurabile una lesione della liberta'
d'iniziativa economica allorche' l'apposizione di limiti di ordine
generale al suo esercizio corrisponda all'utilita' sociale, come
sancito dall'art. 41, secondo comma, Cost., purche', per un verso,
l'individuazione di quest'ultima non appaia arbitraria e, per altro
verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante
misure palesemente incongrue (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2016,
n. 56 del 2015, n. 247, n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009)» (sentenza
n. 16 del 2017).
I costi minimi determinati dal Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti costituiscono, nel disegno del legislatore, un limite
al di sotto del quale potrebbero venire compromessi i livelli di
sicurezza nella circolazione stradale, in virtu' di uno sfruttamento
eccessivo delle risorse umane e materiali da parte delle imprese di
trasporto. Sebbene sia evidente che la sicurezza stradale trovi piu'
diretta tutela nelle disposizioni in materia di circolazione e nelle
relative sanzioni, non appare irragionevole ne' arbitrario che il
legislatore persegua tale obiettivo anche con strumenti "indiretti",
attraverso un sistema tariffario che eviti un'attivita' d'impresa che
potrebbe portare all'adozione di comportamenti poco compatibili con
la sicurezza stradale.
La disciplina introdotta dall'art. 83-bis del d.l. n. 112 del
2008, inoltre, prevedendo solo corrispettivi minimi basati su costi
incomprimibili ed essenziali, lascia alle parti una maggiore
autonomia negoziale rispetto alle tariffe a forcella, con limitazioni
all'iniziativa economica privata che appaiono ragionevoli e
proporzionate e compatibili con i principi costituzionali.
5.- Non e' fondata, altresi', la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 83-bis, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, del
d.l. n. 112 del 2008, sollevata dal Tribunale di Lucca in riferimento
all'art. 3 Cost.
5.1.- Le disposizioni impugnate non trovano applicazione riguardo
ai trasporti di cabotaggio, ossia quelli nazionali svolti nell'ambito
di un trasporto internazionale, di cui al regolamento del Parlamento
europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009, n. 1072/2009/CE «che
fissa norme comuni per l'accesso al mercato internazionale del
trasporto di merci su strada».
Il trasporto di cabotaggio costituisce una prestazione svolta da
vettori non residenti in Italia che, in occasione di un viaggio
internazionale, effettuano un altro trasporto nel paese ospitante
prima di raggiungere la frontiera.
L'art. 8 del regolamento n. 1072/2009/CE pone una serie di
limitazioni in materia, prevedendo che, una volta consegnate le merci
nel corso di un trasporto internazionale in entrata, i vettori sono
autorizzati ad effettuare fino a tre trasporti di cabotaggio
successivi. Tuttavia, tali trasporti devono avere luogo entro sette
giorni dall'ultimo scarico nello Stato membro ospitante nel corso del
trasporto internazionale in entrata. Inoltre, qualora il vettore
straniero intenda eseguire le operazioni in uno o piu' Stati membri
diversi da quello di arrivo del trasporto internazionale, puo'
effettuare una sola operazione di cabotaggio in un dato Stato membro
e tale operazione deve essere eseguita entro tre giorni dall'ingresso
a vuoto in quello Stato. In tale ultimo caso, sempre nel rispetto del
termine di sette giorni, il trasportatore potrebbe effettuare in
Italia una sola operazione di cabotaggio, nell'ambito delle tre
massime consentite, entro tre giorni dall'ingresso del veicolo vuoto
nel territorio italiano. Il trasportatore, oltre a dover rispettare i
requisiti previsti dalle disposizioni comunitarie in materia, in ogni
caso, deve produrre le prove che attestino chiaramente il trasporto
internazionale in entrata, nonche' ogni trasporto di cabotaggio che
abbia effettuato consecutivamente.
5.2.- Il cabotaggio, dunque, costituisce una prestazione
occasionale, soggetta a precisi limiti quantitativi, svolta da
un'impresa non stabilita sul territorio nazionale, nell'ambito di un
trasporto internazionale.
La disciplina nazionale, invece, rivolgendosi all'attivita'
d'impresa svolta in Italia (anche da imprese straniere con sede in
Italia), non puo' trovare applicazione per tali categorie di
trasporti. D'altronde, gli stessi parametri che concorrono alla
formazione del costo minimo sono tipici dell'autotrasporto nazionale
e tengono conto delle riduzioni del costo del carburante derivanti
dalle norme sul parziale rimborso delle accise.
Il concorso della disciplina nazionale e di quella comunitaria,
dunque, non genera irragionevoli disparita' di trattamento a danno
degli operatori nel mercato nazionale, determinando cosi' una
«discriminazione a rovescio» (sentenza n. 443 del 1997), ne'
costituisce una «irragionevole scelta di un regime che finisce per
omologare fra loro situazioni diverse o, al contrario, per
differenziare il trattamento di situazioni analoghe (sent. n. 89 del
1996 e sent. n. 193 del 1996)» (sentenza n. 386 del 1996).
L'eventualita' di effetti negativi sulle imprese nazionali -
dovuti a specifiche situazioni, evocate dal rimettente, quali
l'esercizio da parte di talune imprese di ripetuti e frequenti
trasporti di cabotaggio, in virtu' dello svolgimento della propria
attivita' in prossimita' dei confini nazionali - attiene semmai a
profili di mero fatto e, dunque, non rileva in questa sede.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 83-bis, commi 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10 e 11, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133, «nel testo temporale
vigente», sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Lucca con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 marzo 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA