N. 78 SENTENZA 7 marzo - 19 aprile 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica ‒ Approvazione del Piano strategico nazionale della mobilita' sostenibile ed emanazione del decreto del Ministro dello sviluppo economico per la disciplina degli interventi ‒ Coinvolgimento decisionale delle Regioni. - Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), art. 1, comma 615. -(GU n.17 del 26-4-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), promosso dalla Regione Veneto, con ricorso
notificato il 16 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 23
febbraio 2017 e iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2018 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il
successivo 23 febbraio 2017, la Regione Veneto ha promosso, tra
l'altro, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), in riferimento all'art. 117, quarto comma, della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, di cui agli
artt. 5 e 120 Cost.
1.1.- La Regione Veneto espone che l'art. 1, comma 613, della
stessa legge n. 232 del 2016 prevede che, al fine di realizzare un
Piano strategico nazionale della mobilita' sostenibile (d'ora in poi:
Piano) - «destinato al rinnovo del parco autobus dei servizi di
trasporto pubblico locale e regionale, alla promozione e al
miglioramento della qualita' dell'aria con tecnologie innovative, in
attuazione degli accordi internazionali nonche' degli orientamenti e
della normativa dell'Unione europea» - le risorse attribuite al Fondo
di cui all'articolo l, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», sono
incrementate di duecento milioni di euro per l'anno 2019 e di
duecentocinquanta milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al
2033, finalizzati all'acquisto, alla riqualificazione elettrica o al
noleggio dei mezzi adibiti al trasporto pubblico locale e regionale.
Evidenzia la Regione che, nell'ambito del Piano, l'ultimo periodo
dello stesso comma 613 prevede, inoltre, un programma di interventi
finalizzati ad aumentare la competitivita' delle imprese produttrici
di beni e servizi nella filiera dei mezzi di trasporto pubblico su
gomma e dei sistemi intelligenti per il trasporto, «attraverso il
sostegno agli investimenti produttivi finalizzati alla transizione
verso forme produttive piu' moderne e sostenibili, con particolare
riferimento alla ricerca e allo sviluppo di modalita' di
alimentazione alternativa, per il quale e' autorizzata la spesa di 2
milioni di euro per l'anno 2017 e di 50 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2018 e 2019».
Il successivo comma 614 dispone che, a valere sulle predette
risorse di cui all'ultimo periodo del comma 613, il Ministero dello
sviluppo economico, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, «puo' immediatamente stipulare convenzioni con
l'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo
d'impresa-Invitalia e con dipartimenti universitari specializzati
nella mobilita' sostenibile per analisi e studi in ordine ai costi e
ai benefici degli interventi previsti e ai fabbisogni territoriali,
al fine di predisporre il Piano strategico nazionale e il programma
di interventi di cui al comma 613, ultimo periodo».
In tale contesto si colloca la censurata norma del comma 615, che
cosi' dispone: «Con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, con
il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e' approvato
entro il 30 giugno 2017 il Piano strategico nazionale della mobilita'
sostenibile. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da emanare entro il 31
dicembre 2017, sono disciplinati gli interventi di cui al comma 613,
ultimo periodo, in coerenza con il Piano strategico nazionale».
La Regione deduce che, «il comma 615 e' costituzionalmente
illegittimo, dal momento che, sebbene finalizzato al rinnovo del
parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale,
nonche' alla promozione e al miglioramento della qualita' dell'aria
con tecnologie innovative, non prevede alcuna forma di concertazione
delle Regioni ne' in relazione alla approvazione del Piano strategico
nazionale della mobilita' sostenibile, ne' all'emanazione del decreto
del Ministro dello sviluppo economico con cui sono disciplinati gli
interventi di cui al comma 613, ultimo periodo».
Argomenta la Regione che, sebbene la materia "mobilita'
sostenibile" sia ascrivibile anche alla materia "ambiente", secondo
la giurisprudenza costituzionale «e' comunque necessario un
coinvolgimento regionale, dal momento che l'intervento statale incide
chiaramente nella materia del trasporto pubblico locale, di
competenza residuale regionale ai sensi dell'art. 117, IV comma,
Cost.».
A sostegno, la Regione richiama le argomentazioni svolte nella
sentenza n. 142 del 2008, con cui e' stata dichiarata la
illegittimita' costituzionale dell'art. l, commi 1121, 1122 e 1123,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», istitutiva di un Fondo per la mobilita'
sostenibile, nella parte in cui prevedeva che il decreto ministeriale
che disponeva la destinazione delle risorse del Fondo fosse emanato
senza previa acquisizione del parere della Conferenza unificata.
Nel riportare ampi brani della predetta sentenza, la Regione
evidenzia, in particolare, la seguente affermazione della Corte:
«...poiche' il Fondo in esame produce effetti anche sull'esercizio
delle attribuzioni regionali in materia di trasporto pubblico locale
affinche' esso si svolga nei limiti della sostenibilita' ambientale,
si giustifica l'applicazione del principio di leale collaborazione
(sentenze n. 63 del 2008; n. 201 del 2007; n. 285 del 2005), che
deve, in ogni caso, permeare di se' i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie (sentenza n. 50 del 2008)».
Deduce la Regione che la giurisprudenza costituzionale ha
ravvisato una competenza legislativa regionale residuale a
disciplinare i profili del trasporto pubblico locale che non siano
strumentali a garantire la concorrenza (sono richiamate le sentenze
n. 325 del 2010, n. 307 del 2009 e n. 272 del 2004); che, nel caso di
specie, si e' in presenza «"di interessi distinti, che corrispondono
alle diverse competenze legislative dello Stato e delle Regioni", che
"risultano inscindibili l'una dall'altra, inserite come sono in un
unico progetto"»; che, pertanto, «il legislatore puo' superare "lo
scrutinio di legittimita' costituzionale se rispetta il principio di
leale collaborazione, avviando le procedure inerenti all'intesa con
Regioni e enti locali nella sede della Conferenza unificata"» (e'
citata la sentenza n. 251 del 2016).
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con memoria depositata il 28 marzo 2017, chiedendo il
rigetto del ricorso in quanto le previsioni del censurato art. 1,
comma 615, della legge n. 232 del 2016 «integrano misure speciali di
competenza statale considerato che il legislatore statale ha
costantemente garantito il proprio contributo al finanziamento del
trasporto pubblico locale, essendo imprescindibile la finalita' di
assicurare i livelli di omogeneita' nella fruizione del servizio
sull'intero territorio nazionale, anche mediante l'istituzione di
fondi a destinazione vincolata (cfr. sentenza n. 273/2013)».
1.3.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione Veneto ha insistito per l'accoglimento del ricorso,
confutando le argomentazioni svolte dall'Avvocatura generale dello
Stato.
In particolare, la Regione, nell'evidenziare che «le censure
dedotte nel ricorso non contestano la legittimita' in se' del fondo a
destinazione vincolata, quanto invece il mancato coinvolgimento delle
Regioni» in relazione ai due provvedimenti previsti dalla norma
scrutinata, deduce che proprio la sentenza n. 273 del 2013,
richiamata dall'Avvocatura, rafforza invece la fondatezza delle
predette censure. Cio' in quanto in tale pronuncia la Corte ha
rilevato la necessita' di un'intesa tra Stato e Regioni nel caso in
cui l'intervento statale incide su una competenza regionale, come si
verifica nella fattispecie oggetto del ricorso. Inoltre, la Regione
adduce a sostegno della proposta censura le argomentazioni svolte
nella sentenza n. 211 del 2016, in cui «la Corte ha stabilito che i
criteri di riparto del Fondo per l'adeguamento del parco mezzi
destinato al trasporto pubblico locale e regionale possono
legittimamente essere determinati da un decreto ministeriale, solo
previa intesa con le Regioni».
1.4.- Sempre in prossimita' dell'udienza, anche il Presidente del
Consiglio dei ministri ha presentato una memoria difensiva,
limitandosi, tuttavia, in riferimento alla previsione censurata in
esame, a confermare la richiesta di rigetto del ricorso senza
svolgere ulteriori argomentazioni.
Considerato in diritto
1.- Nell'ambito del ricorso notificato il 16 febbraio 2017,
proposto nei confronti di plurime disposizioni della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
la Regione Veneto censura, tra le altre, l'art. 1, comma 615, in
riferimento all'art. 117, quarto comma, della Costituzione e del
principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Resta riservata a separate pronunce la decisione delle questioni
relative alle disposizioni impugnate con il medesimo ricorso.
Il comma 615 in esame prevede l'emanazione di due distinti
provvedimenti amministrativi: il primo periodo stabilisce che con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e' approvato, entro
il 30 giugno 2017, il Piano strategico nazionale della mobilita'
sostenibile (d'ora in poi: Piano); il secondo periodo stabilisce che,
con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, da emanarsi entro il 31 dicembre
2017, sono disciplinati gli interventi di cui all'art. 1, comma 613,
ultimo periodo, della legge n. 232 del 2016, in coerenza con il
citato Piano. Tale termine del 31 dicembre 2017 e' stato
successivamente sostituito con quello del 31 gennaio 2018, dall'art.
9, comma 2-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 (Proroga e
definizione di termini), convertito, con modificazioni, nella legge
27 febbraio 2017, n. 19, ma tale modifica normativa non incide sulla
definizione della questione in esame.
Il comma scrutinato si pone a chiusura dell'intervento normativo
operato dalla legge n. 232 del 2016 in materia di mobilita'
sostenibile, contemplato dal precedente comma 613, nonche' dal comma
614.
In particolare, il comma 613 prevede che «al fine di realizzare
un Piano strategico nazionale della mobilita' sostenibile destinato
al rinnovo del parco degli autobus dei servizi di trasporto pubblico
locale e regionale, alla promozione e al miglioramento della qualita'
dell'aria con tecnologie innovative, in attuazione degli accordi
internazionali nonche' degli orientamenti e della normativa
dell'Unione europea, il Fondo di cui all'articolo l, comma 866, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, e' incrementato di 200 milioni di
euro per l'anno 2019 e di 250 milioni di euro per ciascuno degli anni
dal 2020 al 2033».
L'ultimo periodo dello stesso comma 613 prevede, nell'ambito del
Piano, un programma di interventi finalizzati ad aumentare la
competitivita' delle imprese produttrici di beni e servizi nella
filiera dei mezzi di trasporto pubblico su gomma e dei sistemi
intelligenti per il trasporto, «attraverso il sostegno agli
investimenti produttivi finalizzati alla transizione verso forme
produttive piu' moderne e sostenibili, con particolare riferimento
alla ricerca e allo sviluppo di modalita' di alimentazione
alternativa, per il quale e' autorizzata la spesa di 2 milioni di
euro per l'anno 2017 e di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni
2018 e 2019».
1.1.- Secondo la Regione Veneto, la disposizione impugnata e'
illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, di
cui agli artt. 5 e 120 Cost., in quanto, sebbene inerisca alla
materia del trasporto pubblico locale, di competenza residuale
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., poiche'
contempla il finanziamento destinato al rinnovo del parco autobus dei
servizi di trasporto pubblico locale e regionale, non prevede alcuna
forma di coinvolgimento decisionale del sistema regionale in ordine
alla definizione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri con cui e' approvato il Piano e al decreto del Ministro
dello sviluppo economico con cui sono disciplinati gli interventi di
cui al ricordato comma 613, ultimo periodo.
2.- La questione e' fondata.
2.1.- I provvedimenti amministrativi previsti dallo scrutinato
art. 1, comma 615, della legge n. 232 del 2016, concernono il nuovo,
rilevante intervento di finanziamento del trasporto pubblico locale
disposto dal legislatore statale con il precedente comma 613.
2.2.- Questa Corte, con una serie di pronunce relative a
questioni proposte in via principale da alcune Regioni nei confronti
di precedenti interventi statali di finanziamento del settore (da
ultimo, con la sentenza n. 211 del 2016, e, in precedenza, con le
sentenze n. 273 del 2013, n. 142 del 2008 e n. 222 del 2005), ha
affermato che il trasporto pubblico locale rientra nell'ambito delle
competenze residuali delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
Tuttavia, attesi, da un lato, la perdurante incompleta attuazione
dell'art. 119 Cost. in ordine al sistema di finanziamento regionale
e, dall'altro, il particolare contesto di crisi economica e la
presenza di necessita' sociali, questa Corte ha considerato
ammissibili interventi statali di finanziamento del settore, in
quanto, sebbene non riconducibili alle previsioni dell'art. 119,
quarto comma, Cost., sono volti ad assicurare un livello uniforme di
godimento di diritti tutelati dalla Costituzione stessa.
In proposito, nella sentenza n. 211 del 2016 e' stato evidenziato
che tale esigenza «e' soddisfatta attraverso il concorso di tutti gli
apporti finanziari possibili, ivi compresi quelli statali in funzione
di sostegno ed integrazione delle limitate risorse regionali
disponibili».
Questa Corte ha, peraltro, ribadito che, inerendo gli interventi
statali di finanziamento del trasporto pubblico locale ad un settore
di competenza regionale residuale, il principio di leale
collaborazione richiede il coinvolgimento decisionale del sistema
regionale nella definizione di aspetti aventi diretta incidenza sulla
sua sfera di interesse, quali il riparto delle risorse e la
determinazione dei relativi criteri (sentenza n. 273 del 2013).
Sono state conseguentemente dichiarate illegittime le
disposizioni statali che non contemplavano alcuna forma di
coinvolgimento decisionale delle Regioni, ovvero prevedevano, a tal
fine, il ricorso a modalita' ritenute non idonee (sentenze n. 211 del
2016 e n. 142 del 2008).
2.3.- Con la sentenza n. 251 del 2016, concernente l'art. 19
della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), relativo al
riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse
economico generale che incidono in materia di competenze regionali,
quale e' lo stesso trasporto pubblico locale, questa Corte ha, del
resto, ribadito la necessita' del coinvolgimento decisionale del
sistema regionale attraverso lo strumento dell'intesa per comporre le
istanze, statali e regionali, espressione delle diverse competenze
coesistenti e concorrenti.
3.- La Regione Veneto censura, dunque, l'art. 1, comma 615, della
legge n. 232 del 2016 esclusivamente per violazione del principio di
leale collaborazione, fondando la deduzione sull'art. 117, quarto
comma, Cost., attributivo della competenza residuale in materia di
trasporto pubblico locale, e sugli artt. 5 e 120 Cost.
La ricorrente non precisa, tuttavia, la forma che, a suo avviso,
dovrebbe assumere il richiesto coinvolgimento decisionale del sistema
regionale in relazione all'approvazione del Piano e all'emanazione
del decreto interministeriale, di cui al comma 615.
La questione posta dalla Regione non verte, pertanto, sul
finanziamento in quanto tale - che, del resto, e' disposto dal
precedente comma 613, non oggetto di censura - ma interviene "a
valle", in riferimento cioe' alla mancata previsione di un
coinvolgimento del sistema regionale nella definizione dei due
provvedimenti amministrativi che "chiudono" l'intervento in materia
di mobilita' sostenibile previsto dalla legge n. 232 del 2016,
definendone significativi e importanti aspetti.
3.1.- In particolare, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri previsto dal primo periodo del censurato comma 615 riguarda
l'approvazione del Piano, alla cui realizzazione e' espressamente
finalizzato il rilevante intervento di finanziamento per il rinnovo
del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e
regionale previsto dal comma 613.
Il legislatore non precisa gli ambiti e i contenuti che deve
avere il Piano, poiche' il comma 613 si limita a prevedere che, al
fine della sua realizzazione, sono incrementate le risorse del Fondo
di cui all'art. 1, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», nonche' a
stabilire che il predetto Fondo possa finanziare anche le
infrastrutture tecnologiche di supporto per la promozione e lo
sviluppo e la diffusione di autobus ad alimentazione alternativa.
Il Piano, comunque, non solo costituisce strumento di natura
strategica e carattere programmatico, ma contiene, altresi',
fondamentali indicazioni concretamente operative per lo sviluppo del
sistema del trasporto pubblico locale, funzionali a realizzare la
mobilita' sostenibile, poiche' include la ripartizione e
l'assegnazione alle diverse finalita' delle risorse finanziarie
incrementali del Fondo di cui all'art. 1, comma 866, della legge n.
208 del 2015.
Gia' sulla scorta delle predette considerazioni, emergono profili
di competenza sia dello Stato, quale la materia ambientale, sia delle
Regioni, quale e' il trasporto pubblico locale, la cui compresenza
conduce a ravvisare l'esigenza che nella definizione stessa del Piano
sia prevista la collaborazione delle Regioni.
Pur se e' evidente che nella predisposizione del Piano
l'esecutivo non potra' non confrontarsi con il sistema delle Regioni,
l'assenza nel dettato normativo di una esplicita previsione sulla
necessita' di un coinvolgimento decisionale di tale sistema
costituisce sicuramente un vulnus al principio di leale
collaborazione.
3.2.- Le considerazioni svolte non possono non riflettersi anche
sul decreto interministeriale di cui all'art. 1, comma 615, secondo
periodo, della legge n. 232 del 2016, data la sua stretta connessione
funzionale al Piano.
Difatti, la previsione censurata stabilisce che il predetto
decreto disciplini gli interventi di cui al comma 613, ultimo
periodo, in coerenza con il Piano. A sua volta, il medesimo comma
615, ultimo periodo, stabilisce che il programma dei predetti
interventi e' previsto «nell'ambito del Piano strategico nazionale».
Lo stretto rapporto che intercorre fra il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri e il decreto interministeriale in esame e'
attestato dalla tempistica prevista dal legislatore per la loro
rispettiva emanazione, poiche' il censurato comma 615 prevede il
termine del 30 giugno 2017 per l'approvazione del primo provvedimento
e il 31 dicembre 2017 (poi differito al 31 gennaio 2018) per
l'emanazione del secondo decreto.
4.- In base alle considerazioni innanzi svolte, deve, pertanto,
essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale della censurata
disposizione di cui all'art. 1, comma 615, della legge n. 232 del
2016, nella parte in cui non prevede alcuna forma di coinvolgimento
decisionale delle Regioni, cosi' violando il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso in
epigrafe;
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 615,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), nella parte in cui non prevede alcuna forma di
coinvolgimento decisionale delle Regioni, in relazione
all'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del Piano strategico nazionale della mobilita' sostenibile e
all'emanazione dell'ivi previsto decreto del Ministro dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze
e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 aprile 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA