N. 86 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 maggio 2018
Ordinanza del 3 maggio 2018 dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato nel procedimento relativo a Consiglio notarile di Milano contro De Martinis Paolo e altri. Notaio - Ordinamento del notariato - Consigli notarili distrettuali - Atti funzionali al promovimento del procedimento disciplinare - Applicabilita' delle norme per la tutela della concorrenza e del mercato, di cui alla legge 10 ottobre 1990, n. 287 - Esclusione. - Legge 16 febbraio 1913, n. 89 (Sull'ordinamento del notariato e degli archivi notarili), art. 93-ter, comma 1-bis, introdotto dall'art. 1, comma 495, lettera c), della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020); legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), art. 8, comma 2.(GU n.24 del 13-6-2018 )
IL COLLEGIO DELL'AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO Nella sua adunanza del 3 maggio 2018; Sentito il relatore prof. Michele Ainis; Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento n. I803 avviato dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato con delibera n. 26327 dell'11 gennaio 2017, nei confronti del Consiglio notarile di Milano, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A. Barone, F. Cintioli e R. Danovi, elettivamente domiciliato presso lo Studio legale Cintioli & Associati in Roma, via Vittoria Colonna n. 32; E con la partecipazione in qualita' di segnalante, del notaio Paolo De Martinis, rappresentato e difeso dagli avvocati G. M. Roberti e G. Bellitti, elettivamente domiciliato presso lo Studio legale EJC Roberti & Associati in Bruxelles, Place du Grand Sablon 36; Nonche', in qualita' di intervenienti: del notaio Riccardo Genghini rappresentato e difeso dall'avv. Gustavo Olivieri, elettivamente domiciliato presso lo Studio di quest'ultimo, in Roma, largo Amilcare Ponchielli n. 6; della societa' Centro Istruttorie S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Tesauro e Francesco Anglani, elettivamente domiciliata presso lo Studio legale Bonelli Erede in Roma, via Vittoria Colonna n. 39; dell'Associazione sindacale dei notai della Lombardia, in persona del legale rappresentante pro-tempore, con sede legale in Milano, via Locatelli n. 5; Fatto In data 11 gennaio 2017, l'Autorita' ha avviato un procedimento istruttorio, nei confronti del Consiglio notarile di Milano (CNM), volto ad accertare la sussistenza di un'intesa restrittiva della concorrenza in violazione dell'art. 2 della legge n. 287 del 1990, realizzata attraverso: i) richiesta a tutti i notai del distretto di dati concorrenzialmente sensibili, al fine di far emergere le posizioni di preminenza economica; ii) iniziative disciplinari nei confronti dei notai del distretto maggiormente produttivi ed economicamente performanti, accompagnate da attivita' segnaletica volta a dare risalto a tali iniziative. In data 21 febbraio 2018, gli Uffici istruttori dell'Autorita' hanno trasmesso la Comunicazione delle risultanze istruttorie (CRI) alle parti del procedimento, con la quale hanno contestato al CNM di aver posto in essere condotte idonee a inibire ai notai del distretto di Milano, Lodi, Monza, Busto Arsizio e Varese (in particolare, a quelli piu' performanti) l'acquisizione di elevate quantita' di lavoro - ricorrendo alla leva prezzo e/o a modalita' innovative di offerta - con l'intento di riportare le posizioni economiche dei singoli notai in linea con la media del distretto. La CRI (che costituisce il documento DOC257 del fascicolo istruttorio) ha chiarito che l'attivita' istruttoria svolta dagli Uffici non ha avuto ad oggetto le iniziative di genuina vigilanza del CNM, non essendo in discussione il potere/dovere del CNM di tutelare l'utenza e la fede pubblica nell'esercizio delle funzioni di controllo dell'operato dei notai. Sono state, invece, contestate le seguenti condotte, sulla base di numerose ed univoche evidenze: i) richiesta di dati economici sensibili sotto il profilo antitrust. Il CNM ha adottato nel 2014 e nel 2016 un sistema di monitoraggio a tappeto sull'attivita' dei singoli notai, volto ad acquisire informazioni sempre piu' dettagliate sul loro comportamento economico (numero di atti stipulati, copia delle fatture, spese di gestione, dettaglio di svariate voci di costo, fatturato complessivo, ecc.); ii) mappatura dei notai monitorati. I dati acquisiti sono stati elaborati al fine di porre in rilievo aspetti concorrenzialmente sensibili (tra gli altri, tabelle che evidenziano i livelli di «sperequazione» tra il numero di atti redatti dai notai del distretto; tabelle excel contenenti informazioni sui ricavi, sui costi e sull'organizzazione dell'attivita'; «Indice fatturato/repertorio» da cui emerge il rapporto fra i prezzi mediamente praticati dai singoli notai e la tariffa repertoriale; «Grafico dispersione fatturato» che rappresenta il fatturato di ogni singolo notaio, evidenziando quelli con fatturati piu' elevati); iii) diffuso risalto (relazioni annuali, giornate di studio, audizioni, ecc.) del messaggio che occorre «evitare sperequazioni» nella distribuzione del lavoro, evidenziando le ripercussioni negative per la categoria derivanti dalla concorrenza tra colleghi (condannando i c.d. «attifici», le «concentrazioni anomale del lavoro», il ricorso a societa' di servizi, le «politiche tariffarie molto, molto, molto, aggressive», giungendo a chiedere «...ti fai pagare troppo poco?»). Nella CRI e' stato, altresi', ricostruito l'intento anticompetitivo sotteso a tali condotte del CNM, evidenziando come, tramite le stesse, il Consiglio abbia sistematicamente inteso fronteggiare: l'aumento della sperequazione nella distribuzione dei repertori notarili fra i notai del distretto; il rischio che i notai utilizzino le nuove leve concorrenziali (prezzo e modalita' innovative di fornitura dei servizi) per acquisire quote di mercato a scapito dei concorrenti, a cio' indotti dalle modifiche legislative che hanno rivoluzionato il sistema notarile (riduzione attivita' riservate, soppressione tariffa, aumento pianta organica) e dalla crisi del settore immobiliare; le scelte economiche dei notai risultanti non in linea con la media del distretto in termini di quantita' di lavoro svolto e prezzi mediamente praticati, ai quali e' stato veicolato il messaggio che bisogna «ambire» alla media. Una volta descritte le evidenze relative alle condotte contestate, nella CRI, gli Uffici istruttori hanno replicato alla difesa del CNM basata sulla funzionalita' di tali condotte all'esercizio dei propri poteri/doveri di vigilanza. In questa prospettiva, nella CRI e' stata verificata l'assenza di proporzionalita' e necessarieta' delle condotte, avendo riguardo alla natura dei dati richiesti, all'intento sotteso alla raccolta degli stessi e all'utilizzo che ne e' stato fatto. Riguardo alla natura dei dati, e' stato posto in rilievo che lo stesso Consiglio ha riconosciuto l'assenza di correlazione tra il numero di atti stipulati e i tempi di trascrizione, cosi' palesando che, diversamente da quanto formalmente asserito, non era il rispetto di tali tempi che si intendeva verificare; rispetto alla richiesta delle fatture, e' stato rilevato che si tratta dell'unico documento dal quale risultano i prezzi effettivamente praticati da ciascun notaio alla propria clientela e che costituisce, pertanto, una tipologia di informazioni estremamente sensibile. La natura non necessaria e sproporzionata di tali dati e' stata poi ricondotta alla circostanza che il CNM non ha piu' chiesto copia delle fatture con i successivi monitoraggi, il che evidenzierebbe come lo stesso CNM non ritenga essenziale disporre di tale documentazione per condurre la propria attivita' di vigilanza. Con riferimento all'intento, oltre al fatto che tali condotte sono state esplicitamente correlate alla difesa della categoria («conoscere i numeri, possedere il dato, e' fondamentale per la difesa ed il consolidamento del notariato»), tra l'altro, nelle Relazioni annuali, nella CRI e' stato evidenziato anche che, nel 2016, il CNM sarebbe stato pienamente consapevole della pretestuosita' delle proprie richieste (al riguardo, viene richiamato uno scambio di e-mail tra i componenti del Consiglio di luglio 2016, in cui sorprendentemente si evidenzia l'incoerenza tra «deliberare di chiedere i dati di trascrizione e mandare un modulo di monitoraggio con dati economici e chiedendo certificato di regolarita' fiscale»). In relazione all'utilizzo dei dati raccolti, nella CRI e' stato sottolineato che il Consiglio non risulta aver assunto particolari iniziative quando ha riscontrato tempi medi di trascrizione molto lunghi. Diversamente, i dati economici e concorrenzialmente sensibili risultano essere stati ampiamente elaborati e hanno condotto alla mappatura dei singoli notai. Infine, sempre nell'ottica di dimostrare la non funzionalita' delle condotte contestate alla genuina attivita' di vigilanza, la CRI ha significativamente posto in rilievo che la quasi totalita' dei dati utilizzati e utilizzabili ai fini di vigilanza sono reperibili e reperiti dal Consiglio da altre fonti (principalmente Archivio notarile, Agenzia delle entrate ed esposti), rispetto alle quali le informazioni raccolte tramite i questionari 2014 e 2016 neanche rispondono a maggiore tempestivita' nei tempi di acquisizione. Inoltre, la circostanza che nei due questionari 2014 e 2016 non sia stato richiesto lo stesso set informativo e' stata richiamata quale conferma in se' della non necessarieta' ai fini della genuina attivita' di vigilanza della quasi totalita' dei dati richiesti, unitamente al fatto, di sicuro rilievo, che la stessa associazione di categoria intervenuta nel procedimento a sostegno del CNM (Associazione sindacale dei notai della Lombardia) ha riconosciuto che la raccolta di dati di fatturato non e' funzionale all'esercizio dei poteri di vigilanza. Tutto quanto precede ha portato gli Uffici istruttori a concludere che la raccolta di informazioni sensibili e i loro successivi utilizzi non possono che essere stati volti al perseguimento della finalita' anticoncorrenziale di inibire i notai vigilati dal discostarsi dalla media del distretto, tramite il ricorso alla leva prezzo e/o a modalita' innovative di offerta. A circa un anno dall'avvio dell'istruttoria e a ridosso dell'invio alle Parti della CRI, e' entrato in vigore il nuovo articolo, l'art. 93-ter, comma 1-bis della legge 16 febbraio 1913, n. 89, introdotto con la legge 27 dicembre 2017, n. 205, ai sensi del quale «Agli atti funzionali al promovimento del procedimento disciplinare si applica l'art. 8, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287». L'art. 8, comma 2, prevede a sua volta: «Le disposizioni di cui ai precedenti articoli non si applicano alle imprese che, per disposizioni di legge, esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale ovvero operano in regime di monopolio sul mercato, per tutto quanto strettamente connesso all'adempimento degli specifici compiti loro affidati». Rispetto a tale novita' normativa, nella CRI e' stato rilevato che la norma, in quanto sopravvenuta, non sarebbe applicabile ratione temporis alla quasi totalita' delle condotte oggetto di accertamento. La CRI ha evidenziato che, in ogni caso, l'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, nella parte in cui richiama l'art. 8, comma 2, legge n. 287/1990, deve essere necessariamente interpretato in senso costituzionalmente e comunitariamente orientato, ovvero in maniera conforme alle norme e ai principi comunitari in materia di concorrenza, per effetto sia dell'art. 1, comma 4, della legge n. 287 del 1990, sia dell'art. 117, comma 1, della Costituzione. Nella CRI e' stato quindi richiamato l'art. 106, par. 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il quale, secondo la costante interpretazione della Corte di giustizia europea, limita l'applicazione delle norme antitrust alle condotte di imprese incaricate dalla legge della gestione di servizi di interesse economico generale solo in via eccezionale e una volta superato il test di proporzionalita' (Corte di giustizia, causa C-127/73, BRT/SABAM, Racc. 1974, pag. 25, e Tribunale, causa T-128/98, Aeroports de Paris, Racc. II-2000, pag. 290). Ne viene tratta la conseguenza che, per il tramite della deroga di cui all'art. 8, comma 2 - letto conformemente all'art. 106, par. 2 -, non e' possibile sottrarre in via generale e astratta un intero segmento di attivita' dall'ambito di applicazione delle norme antitrust. Sul punto, nella CRI si conclude che, ove mai fosse seguita una interpretazione e/o applicazione dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, che richiama l'art. 8, comma 2, della legge n. 287 del 1990, difforme da quella costituzionalmente e comunitariamente orientata appena illustrata, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato sarebbe tenuta alla sua disapplicazione per contrarieta' ai principi di cui agli articoli 101 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea letti congiuntamente all'art. 4, par. 3 del Trattato sull'Unione europea e al protocollo n. 27 del Trattato sull'Unione europea sul mercato interno e la concorrenza (ex art. 3, lettera f), TCE). A seguito del ricevimento della CRI, il CNM (nella propria memoria finale e nel corso dell'audizione dinanzi al Collegio) non ha condiviso l'interpretazione della norma prospettata dagli Uffici istruttori ed ha, anzi, fatto leva sulla disposizione in esame (come interpretata dalla Corte di appello di Milano, su cui v. infra) per porre la questione preliminare dell'asserita incompetenza dell'Autorita' a giudicare le condotte oggetto di istruttoria. In particolare, il Consiglio ha sottolineato che l'esercizio del potere-dovere di vigilanza disciplinare e' funzione pubblicistica sottratta all'applicazione della normativa antitrust e al sindacato dell'Autorita', ritenendo che l'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, sia applicabile al caso di specie in virtu' del principio tempus regit actum, in quanto norma entrata in vigore ad istruttoria in corso. In ogni caso, ad avviso del CNM, la norma in questione non farebbe che codificare un principio immanente nell'ordinamento, affermato in una sentenza della Cassazione (Cassazione civile, sez. II, 5 maggio 2016, n. 9041), secondo cui il Consiglio notarile che assume l'iniziativa del procedimento disciplinare, affidatagli dalla legge notarile, esercita la gestione di servizi di interesse economico generale ed e' percio' esente dall'applicabilita' delle norme antitrust, ai sensi dell'art. 8, comma 2, legge n. 287 del 1990. A tal fine, il CNM ha prodotto copia di un'ordinanza della Corte d'appello di Milano, sez. I, del 6 aprile 2018 (avente ad oggetto uno dei procedimenti disciplinari condotti avverso il notaio segnalante Paolo De Martinis), la quale, nel riprendere la citata sentenza della Cassazione del 2016, espressamente aggiunge che le norme antitrust «devono ritenersi inapplicabili agli organi del Consiglio notarile, che, quando esercitano la funzione disciplinare, non regolano l'attivita' economica svolta dai notai nell'offrire servizi sul mercato, ma, con prerogative tipiche dei pubblici poteri, adempiono, in sostanza, a una funzione sociale fondata sul principio di solidarieta' (...)». Rispetto al nuovo art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, l'ordinanza prosegue affermando che «l'esenzione dall'applicazione diretta delle regole antitrust e dal potere di intervento sanzionatorio dell'AGCM concerne proprio gli atti funzionali al promovimento del procedimento disciplinare», in quanto i Consigli notarili distrettuali, «limitatamente all'esercizio della vigilanza, (...) non regolano i servizi offerti dai notai sul mercato, ma esercitano prerogative tipiche dei pubblici poteri. A bene vedere, quindi, con la modifica normativa in commento, il legislatore ha inteso emanare una norma di interpretazione autentica di una previsione gia' vigente» (cfr. DOC282, all. 2. del fascicolo istruttorio). L'interpretazione della norma sposata dalla Corte di appello di Milano e' quella gia' ampiamente diffusa presso la categoria notarile, come risulta ad esempio nella premessa della Relazione annuale del CNM per il 2017 (cfr. DOC284, all. 12, e DOC286, all. 1, fascicolo istruttorio) e nella giornata di studio del 19 gennaio 2018, organizzata dalla Fondazione italiana del notariato in collaborazione con il CNM (cfr. DOC284, all. 7, fascicolo istruttorio). Il profilo relativo all'interpretazione dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, e' stato affrontato anche dal notaio Riccardo Genghini ammesso a partecipare al procedimento che, nell'esprimere condivisione dell'interpretazione contenuta nella CRI, ha prodotto un parere pro veritate «sulla portata e sulla legittimita' costituzionale ed europea» della norma in questione. In tale parere, si evidenzia, tra l'altro, che la citata sentenza della Corte di cassazione del 2016 si riferirebbe ad una specifica iniziativa disciplinare del Consiglio notarile. Diversamente, la modifica legislativa apportata alla legge notarile verrebbe ad estendere la sfera degli atti esenti non a singole iniziative disciplinari in quanto tali, ma anche ad atti diversi purche' ritenuti dai Consigli funzionali al promovimento delle proprie iniziative disciplinari. Secondo quanto riportato nel parere, tale estensione, oltre ad essere ultronea rispetto al principio di diritto affermato dalla Cassazione, rischierebbe di ampliare senza limiti e al di fuori di ogni logica l'ambito delle attivita' dei Consigli ritenute esenti («potendosi facilmente intendere in senso estensivo, senza reali limiti, il concetto di "atti funzionali" all'instaurazione del procedimento disciplinare»). Una siffatta interpretazione estensiva sarebbe in contrasto con le norme del diritto dell'Unione (art. 101 e art. 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea) e, oltre che suscettibile di essere disapplicata dall'Autorita', presenterebbe profili di illegittimita' incostituzionale con particolare riferimento all'art. 117, comma 1, della Costituzione. A fronte dell'interpretazione della norma proposta dal CNM, che fa altresi' leva, da ultimo, sulla citata ordinanza della Corte di appello di Milano del 6 aprile 2018, nel corso dell'audizione dinanzi al Collegio gli Uffici istruttori dell'Autorita' hanno rappresentato che: «a seguire l'impostazione data dal CNM, la norma debba essere disapplicata, ai fini e per gli effetti del caso di specie, per contrarieta' alle norme qui citate (cfr. ante), e che essa potrebbe porre profili di incostituzionalita'». A conclusione di tale audizione, il Presidente dell'Autorita' ha chiesto al CNM «di precisare se intenda o meno confermare, alla luce di quanto emerso nel corso della presente audizione, la lettura dell'art. 93-ter, comma 1-bis, della legge notarile, secondo cui tale norma precluderebbe ogni sindacato dell'Autorita' nel caso di specie». Il CNM ha risposto in senso affermativo, ribadendo di voler invocare «a copertura della condotta cosi' come individuata nella CRI, la previsione dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 e il corrispondente orientamento della Corte di cassazione. Tale norma, tale orientamento e il relativo principio proprio della Repubblica italiana sono infatti pienamente vigenti e sono oltretutto perfettamente compatibili con l'art. 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea». Diritto Il Collegio, in via preliminare, si e' lungamente interrogato sulla propria legittimazione a sollevare questione di legittimita' in via incidentale. E, all'esito della disamina della pertinente giurisprudenza costituzionale, ha concluso in senso positivo; cio' sulla scorta di diverse considerazioni. Come noto, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, i presupposti perche' possa essere sollevata questione di legittimita' costituzionale sono che la stessa venga formulata da un «giudice» nell'ambito di un «giudizio». Le suddette condizioni previste dalle citate leggi sono state, sin dalle prime pronunce della Corte (sentenza n. 4 del 1956; sentenza n. 129/1957 e molte altre dello stesso segno), interpretate in senso estensivo, non limitando, dunque, la figura del «giudice» ai soli titolari degli organi di giurisdizione ordinaria e speciale (Corte costituzionale, sentenza n. 114/1970 sul Consiglio nazionale forense; sentenza n. 244 del 1995 - sulla Corte dei conti in sede di controllo; sentenza n. 52 del 1998 - sul Consiglio della magistratura militare; sentenza n. 345 del 1995 - sul Consiglio nazionale dei chimici; sentenza n. 26 del 1990 - sul Consiglio nazionale dei periti industriali; sentenza n. 51 del 2001 - sul Console), ne' richiedendo che il «giudizio» fosse solo quello svolto davanti ai suddetti organi (Corte costituzionale, sentenza n. 12 del 1971 - relativa alla Sezione disciplinare del CSM; sentenza n. 78 del 1961 - relativa al Commissario liquidatore degli usi civici; sentenza n. 376 del 2001 - relativa Collegio arbitrale). I presupposti per poter sollevare la questione di legittimita' costituzionale sono stati, dunque, individuati nella necessita' che il sindacato «non abbia a esplicarsi in astratto, ma in relazione a concrete situazioni di fatto, alle quali siano da applicare norme di dubbia costituzionalita'», da parte di organi che «sebbene estranei alla organizzazione della giurisdizione» siano investiti di «funzioni giudicanti per l'obiettiva applicazione della legge» e «siano all'uopo posti in posizione super partes» (Corte costituzionale, sentenza n. 226 del 1976 e sentenza n. 83 del 1966). La ratio di fondo che informa l'indirizzo giurisprudenziale appena ricordato, nella medesima decisione appena citata, e' stata individuata nella «esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte» (Corte costituzionale, sentenza n. 226 del 1976 cit., cui adde, tra le altre, sentenza n. 406 del 1989 e sentenza n. 384 del 1991). Se queste sono le coordinate rispetto alle quali verificare la legittimazione del Collegio dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato a sollevare questione di legittimita' costituzionale, ne deriva che lo stesso puo' essere ricondotto nell'alveo degli organi legittimati a sottoporre alla Corte i dubbi di costituzionalita' sulle norme che e' tenuto ad applicare; e cio' anche a voler ritenere preferibile l'indirizzo secondo il quale l'elemento soggettivo («il giudice») e l'elemento oggettivo («il giudizio») devono ricorrere cumulativamente. Sotto il profilo soggettivo, la composizione dell'Autorita' e' tale da porla in una posizione di indipendenza e di neutralita', sottraendola a qualsiasi condizionamento «esterno» sia da parte degli organi di indirizzo politico, sia da parte di terzi. In primo luogo, le procedure di nomina del Presidente e dei componenti il Collegio dell'Autorita' sono tali da sottrarre l'istituzione a qualsiasi condizionamento e controllo, collocandola al di fuori del rapporto di subordinazione gerarchica e della potesta' direttiva del potere politico. Sul punto, l'art. 10 della legge n. 287 del 1990 prevede, infatti, che i componenti dell'Autorita' sono nominati d'intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica tra persone di notoria indipendenza e professionalita'. E cio' diversamente rispetto a quanto disposto per altre autorita' indipendenti i cui membri sono tutti o in parte di nomina governativa (Consob, Arera e Agcom), sebbene sia prevista la richiesta del parere della commissioni parlamentari competenti. La durata del mandato (limitata a sette anni e non rinnovabile), l'inamovibilita' e il regime di incompatibilita' costituiscono, in secondo luogo, elementi importanti ai fini dell'indipendenza e della terzieta' dell'Autorita'. La durata limitata e non rinnovabile dell'incarico impedisce eventuali comportamenti opportunistici finalizzati ad ottenere una nuova nomina, operando prevalentemente nei confronti dei condizionamenti esercitabili dal potere politico. Il regime di incompatibilita' garantisce che i componenti dell'Autorita', nell'esercizio del proprio mandato, non siano portatori di interessi diversi rispetto a quello che sono chiamati a tutelare. Sicche' la particolare e qualificata indipendenza dell'Autorita' depone, senz'altro, per la sua assimilabilita' ai soggetti che svolgono funzioni giurisdizionali, e per i quali l'art. 104 della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 101 della Costituzione, prevede l'inamovibilita', assicurando la loro soggezione solo alla legge e l'autonomia dell'organizzazione giurisdizionale nel suo complesso. Va, ancora, evidenziato che l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato e' un'autorita' amministrativa indipendente rientrante nel genus delle autorita' di garanzia, che svolge funzioni analoghe a quelle giurisdizionali, consistenti nella riconduzione di atti e fatti nell'ambito delle fattispecie astratte previste dalla legge antitrust, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte a partire dalla gia' citata sentenza n. 226 del 1976, in cui si e' ritenuto che la Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimita' presenta i requisiti previsti dall'art. 1 della legge n. 1 del 1948 e 23 della legge n. 87 del 1953, nonostante si tratti di un organo estraneo all'organizzazione della giurisdizione ed istituzionalmente adibito a compiti di diversa natura. Cio' in quanto la Corte dei conti, in quella veste, svolge una funzione assimilabile a quella giurisdizionale, piuttosto che alla funzione amministrativa (Corte costituzionale, sentenza n. 83 del 1966). In tal senso, si deve osservare che nell'esercizio della funzione di tutela della concorrenza, che rappresenta il nucleo principale della sua attivita', l'Autorita' non sceglie (pondera) tra una pluralita' di interessi concorrenti (a differenza della pubblica amministrazione in senso classico che, pur in modo imparziale, e' tenuta a bilanciare contrapposti interessi pubblici e privati), ma si limita, al pari di un giudice, ad applicare la legge al caso concreto. L'agire dell'Autorita' non e', infatti, caratterizzato da profili di vera e propria discrezionalita' amministrativa, potendosi al piu' ravvisare una discrezionalita' di tipo tecnico, derivante dall'applicazione di regole tecniche di natura economica. Tale funzione ha, inoltre, rilevanza costituzionale, considerata la centralita' della disciplina concorrenziale nel sistema costituzionale, in cui la libera concorrenza e il corretto funzionamento del mercato sono considerati valori riconducibili ai principi sanciti dall'art. 41 della Costituzione (Consiglio di Stato, 16 marzo 2006, n. 1397, Test diagnostici per diabetici). Si deve poi rilevare che, a differenza di altre Autorita' indipendenti, l'Autorita' antitrust non regola e controlla uno specifico settore economico ne' persegue fini ulteriori rispetto a quello generale di tutela della concorrenza. Tant'e' che, per evitare possibili commistioni tra interessi diversi, l'art. 20 della legge n. 287 del 1990 e' stato modificato e la funzione di enforcement antitrust, che nel settore delle comunicazioni e in quello del credito era stata originariamente attribuita alle Autorita' di regolazione (allora, erano il Garante per la radiodiffusione e l'editoria, cui e' poi subentrata l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, e la Banca d'Italia), sentito il parere dell'Autorita', e' stata affidata a quest'ultima. Proprio perche' svolge una funzione di garanzia, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato ha, dunque, un grado di indipendenza, pari alla terzieta' che deve avere un giudice; mentre lo stesso livello di indipendenza non e' rinvenibile con riferimento alle autorita' di regolazione. A dimostrazione di quanto appena affermato depone la circostanza che le funzioni in materia antitrust potrebbero, in linea teorica, essere esercitate anche dal giudice; la' dove, invece, i poteri di regolazione non potrebbero mai essere attribuiti ad organismi giurisdizionali. Un ulteriore elemento a favore del carattere giurisdizionale delle funzioni svolte in materia di concorrenza e' costituito dall'ampio spazio che nel corso dei procedimenti davanti all'Autorita' viene dato ai principi del contraddittorio e della parita' delle armi, di chiara derivazione processuale. In tali procedimenti, oltre al diritto al contraddittorio documentale, e' riconosciuto anche un diritto al contraddittorio orale, che puo' essere esercitato sia all'inizio dell'istruttoria che immediatamente prima della conclusione della stessa. L'art. 14, legge n. 287 del 1990, in funzione di garanzia del pieno esercizio del diritto di difesa, attribuisce, infatti, alle imprese e agli enti interessati la facolta' di chiedere l'audizione finale dinanzi al Collegio. Piu' in particolare, al fine di garantire un contraddittorio ampio e qualificato e di assicurare la piena parita' delle armi tra accusa e difesa, nel corso del procedimento volto all'irrogazione della sanzione non solo e' previsto un esteso accesso ai documenti e al fascicolo della «accusa», ma l'autorita' inquirente (gli uffici) comunica alla «difesa» (cioe' a colui che e' sottoposto a procedura sanzionatoria) tutte le prove a carico e a discarico (attraverso l'invio della Comunicazione delle risultanze istruttorie), sollecitando sulle stesse il contraddittorio in un'audizione davanti all'organo decidente (il Collegio). La comunicazione alle parti dell'atto in cui vengono cristallizzati gli addebiti mossi nei loro confronti, nonche' la possibilita' ad essi riconosciuta di difendersi rispetto a tale documento nel corso di un'audizione orale, sono elementi di particolare rilievo poiche', mettendo il Collegio nella condizione di decidere in maniera equa e ragionevole sulla base delle conclusioni scritte e orali delle parti e degli altri documenti contenuti nel fascicolo, rendono il procedimento antitrust rispettoso dei requisiti prescritti dall'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. Sul punto e' utile ricordare, a contrario, che e' proprio la mancanza di tali elementi che ha indotto la Corte europea dei diritti dell'uomo a ritenere che il procedimento dinanzi alla Consob non soddisfacesse tutte le esigenze dell'art. 6 della Convenzione, soprattutto per quanto riguarda la parita' delle armi tra accusa e difesa e il mancato svolgimento di una udienza pubblica che permettesse un confronto orale (cfr., Corte europea dei diritti dell'uomo, Seconda sezione, causa Grande Stevens e altri contro Italia, sentenza 4 marzo 2014). Inoltre, in base all'art. 15 della legge n. 287 del 1990, l'Autorita', analogamente al giudice ordinario, puo' disporre l'inibitoria di alcuni comportamenti, intimando alle imprese di cessare l'infrazione, e condannare i soggetti al pagamento di sanzioni pecuniarie; il tutto con decisione che, ove non impugnata, e' suscettibile di produrre effetti analoghi a quelli del giudicato. Sussiste altresi' un'adeguata separazione tra gli uffici che svolgono l'attivita' istruttoria e di formulazione delle contestazioni e l'organo competente ad assumere le decisioni (il Collegio). Secondo il regolamento di organizzazione, infatti, gli uffici, cui spetta l'istruttoria dei casi e la formulazione delle ipotesi accusatorie o assolutorie, non dipendono dal Collegio, ma dal Segretario generale che sovrintende al loro funzionamento. Tale separazione non e' solo organizzativa, incidendo anche sulle funzioni esercitate: gli uffici istruttori effettuano le indagini, i cui risultati sono illustrati nella Comunicazione delle risultanze istruttorie, atto degli uffici notificato alle parti del procedimento, sul quale queste ultime possono difendersi sia in forma scritta, attraverso la presentazione di memorie, sia nel corso dell'audizione orale davanti al Collegio, in contraddittorio con gli uffici istruttori stessi. Spetta, invece, unicamente al Collegio il potere di decidere sull'esistenza di un illecito e sull'irrogazione delle eventuali sanzioni; decisione che il Collegio assume senza essere «vincolato» alla proposta degli uffici, dopo aver sentito le difese delle parti nel corso di apposite audizioni e avendo a disposizione tutti gli elementi documentali agli atti del procedimento. In tal senso, va osservato che sulla Comunicazione delle risultanze istruttorie degli uffici il Collegio esprime unicamente una valutazione di non manifesta infondatezza nella fase di invio alle parti, restando libero di modificare, rigettare ma anche di recepire integralmente le proposte in essa formulate. L'unico vincolo che l'Autorita' incontra, a garanzia del diritto di difesa delle parti, riguarda l'impossibilita' di introdurre modifiche rispetto alla Comunicazione delle risultanze istruttorie comportanti un «mutamento della natura intrinseca della violazione accertata rispetto a quella contestata, con modifica dell'imputazione», e di contestare nuove ed ulteriori infrazioni. Nulla impedisce, invece, che l'Autorita', «restando all'interno della cornice fattuale degli addebiti mossi alle imprese (...), pervenga ad una definizione giuridica dei fatti contestati diversa da quella iniziale, ovvero ad una diversa ricostruzione giuridico-formale della fattispecie», non rivenendosi in tal caso alcuna violazione del principio dell'immodificabilita' dei fatti (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 17 gennaio 2008, n. 102, Prezzi del latte per l'infanzia; 29 settembre 2009, n. 5864, Mercato del calcestruzzo). Tale separazione si e' tradotta, in concreto, nell'adozione di diverse decisioni in cui il Collegio non ha condiviso le proposte formulate dagli uffici nella Comunicazione delle risultanze istruttorie procedendo: a) in alcuni casi, a qualificare come non grave la violazione delle disposizioni antitrust (caso I710 Usi in materia di mediazione mobiliare, provvedimento n. 26285 del 15 dicembre 2016; caso I794 Abi/SEDA, provvedimento n. 26565 del 28 aprile 2017); b) in un altro caso, a ritenere che fossero venuti meno i presupposti di intervento (I791 Mercato del noleggio veicoli a lungo termine, provvedimento n. 26519 del 30 marzo 2017); c) in un altro ancora, a sospendere l'audizione finale e a disporre che gli uffici precisassero le contestazioni mosse nella Comunicazione delle risultanze istruttorie, trasmettendo nuovamente tale atto alle parti (caso A480 Incremento prezzi farmaci Aspen, provvedimento n. 25866 del 9 febbraio 2016). In conclusione, la funzione esercitata dall'Autorita' antitrust in sede di applicazione della legge n. 287 del 1990 presenta i connotati necessari per essere assimilata ad una funzione giurisdizionale, traducendosi in un'attivita' volta esclusivamente a garantire, in una posizione di neutralita' e di imparzialita', la riconducibilita' delle condotte delle imprese nell'ambito della legge, al solo fine di tutelare un diritto oggettivo (quello della concorrenza) avente rilevanza generale. Ne puo' valere in senso contrario la circostanza che l'atto di avvio del procedimento istruttorio e' deliberato dal Collegio, poiche' la legittimazione a sollevare eccezioni di legittimita' costituzionale e' stata riconosciuta, nell'ordinamento ante riforma del 1989, al pretore, che esercita i poteri del pubblico ministero in fase istruttoria e quelli del giudice di cognizione nell'emissione del provvedimento (decreto penale di condanna). Secondo la Corte, infatti, cio' che rileva a tal fine e' che la questione di legittimita' costituzionale venga pronunciata nell'esercizio della funzione giurisdizionale, ossia in vista della definizione del giudizio (sentenza n. 1 del 1970 e sentenza n. 85 del 1969). Situazione quest'ultima che ricorre senz'altro nel caso del Collegio dell'Autorita', che ha pronunciato l'ordinanza di rinvio in sede decisoria, essendo pervenuto alla determinazione che la questione di legittimita' costituzionale e' rilevante ai fini della definizione del giudizio davanti ad esso pendente. Vi e', peraltro, un'ulteriore e decisiva considerazione che milita in favore della soluzione sin qui argomentata, vale a dire la circostanza che, ove questo Collegio non dovesse essere ritenuto legittimato a sollevare la questione di costituzionalita', talune leggi, come nella presente ipotesi, verrebbero a essere escluse dal possibile sindacato della Corte. In effetti, nel caso di specie rilevano una serie di elementi che mostrano come l'accesso al sindacato della Corte sarebbe reso poco agevole, ponendosi la necessita' di arricchire i meccanismi di introduzione delle questioni di legittimita' costituzionale (cfr. la gia' citata sentenza n. 384 del 1991 - sulla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimita'). A tal fine e' necessario soffermarsi brevemente sull'analisi della condotta oggetto di contestazione e ripercorre le varie fasi del procedimento. Quanto al primo profilo, nell'ambito del procedimento pendente davanti all'Autorita', la condotta, su cui verte l'accertamento, consiste - come si e' gia' evidenziato - nell'utilizzo strumentale, da parte del Consiglio notarile di Milano, di atti asseritamente prodromici all'esercizio della funzione di vigilanza, la cui finalita' reale sarebbe, invece, quella di impedire ai notai del distretto di Milano, Lodi, Monza, Busto Arsizio e Varese (in particolare, a quelli piu' performanti) l'acquisizione di elevate quantita' di lavoro - ricorrendo alla leva prezzo e/o a modalita' innovative di offerta - con l'intento di riportare le posizioni economiche dei singoli notai in linea con la media del distretto, in violazione dell'art. 2 della legge n. 287 del 1990. Dopo l'avvio dell'istruttoria, avvenuto in data 11 gennaio 2017 e nelle more dell'adozione della decisione finale, il legislatore ha adottato l'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, introdotto con la legge n. 205 del 2017, ai sensi del quale «Agli atti funzionali al promovimento del procedimento disciplinare si applica l'art. 8, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287». Questa norma e l'interpretazione che di essa e' stata sostenuta dal Consiglio notarile di Milano con l'avallo della Corte di appello di Milano (ordinanza del 6 aprile 2018), mettono in dubbio la competenza dell'Autorita' ad occuparsi della questione, escludendo ex ante e in assenza di qualsiasi valutazione circa la concreta finalita' perseguita dal Consiglio notarile l'applicabilita' delle disposizioni in materia di tutela della concorrenza. Sicche' in presenza di atti funzionali all'esercizio dell'attivita' di vigilanza sarebbe impossibile per l'Autorita' intervenire a verificare se tali atti esorbitino o meno rispetto alla finalita' dichiarata. L'Autorita' sarebbe, dunque, costretta - in virtu' della norma in questione e dell'interpretazione che della stessa e' stata data dalla Corte d'appello di Milano e dal Consiglio notarile di Milano - a chiudere il procedimento dichiarando l'inapplicabilita' delle disposizioni della legge n. 287 del 1990 e la propria incompetenza. Tutto cio' avrebbe come effetto quello di rendere estremamente difficile l'accesso al sindacato della Corte: infatti, ove questo Collegio non fosse ritenuto legittimato a sollevare la questione di legittimita' costituzionale di norme come quella in esame - che, peraltro, in modo del tutto irragionevole (cfr. infra), si risolve nel precludere l'intervento da parte dell'Autorita' in applicazione della normativa antitrust -, la possibilita' di sottoporre la suddetta previsione al sindacato di costituzionalita' sarebbe rimessa solo alla eventuale iniziativa giurisdizionale, del tutto discrezionale, del soggetto privato segnalante, peraltro parte non necessaria del procedimento. Il che costituisce ulteriore ragione per ritenere questo Collegio legittimato a sollevare la questione di costituzionalita' in considerazione della «esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che... piu' difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte» (Corte costituzionale, sentenza n. 181/2015), al fine di evitare l'esistenza di «zone franche» dal controllo di costituzionalita' nell'ordinamento. Di qui la legittimazione dell'Autorita' a sollevare questione incidentale di legittimita' costituzionale dovendosi ritenere che tale questione sia sollevata da un organo assimilabile ad un giudice nel corso di un procedimento di carattere giurisdizionale, ai limitati fini dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 3 della legge n. 87 del 1953 (Corte costituzionale, sentenze n. 181/2015 e n. 226/1976 cit.). Cosi' sciolta la questione della legittimazione del Collegio dell'Autorita' a porre questioni di legittimita' dinanzi alla Corte costituzionale, occorre trattare i profili della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione in esame ai fini della definizione del caso di specie. In via preliminare, si rileva che secondo consolidata giurisprudenza nazionale e comunitaria sono soggette al diritto antitrust anche le professioni regolamentate. Neppure le prestazioni notarili si sottraggono all'applicazione del diritto della concorrenza; come recentemente sottolineato dalla Corte di Giustizia (Corte di Giustizia, Grande sezione, 24 maggio 2011, causa C-47/08, Commissione v. Belgio e altri, Racc. I-2011, pag. 334), il fatto di perseguire obiettivi di interesse generale nell'esercizio della propria attivita' non e' prerogativa della sola professione notarile, ma e' propria di numerose attivita' svolte nell'ambito di diverse professioni regolamentate. Anche la Corte di cassazione ha chiaramente affermato che «(...) i notai, "nei limiti delle loro rispettive competenze territoriali", esercitano la loro professione "in condizioni di concorrenza"; e la circostanza che le attivita' notarili perseguano obiettivi di interesse generale, miranti in particolare a garantire la legalita' e la certezza del diritto degli atti conclusi tra privati, non e' sufficiente a far considerare quelle attivita' come una forma di "partecipazione diretta e specifica all'esercizio dei pubblici poteri"» (Cassazione civile, sez. II, 14 febbraio 2013, sentenza n. 3715 nonche' in senso conforme Cassazione civile, sez. II, 17 aprile 2013, sentenza n. 9358; e Cassazione civile, sez. II, 24 aprile 2013, sentenza n. 10042). Altrettanto pacifico risulta che i Consigli notarili, in quanto enti rappresentativi di imprese che offrono sul mercato in modo indipendente e stabile i propri servizi professionali, costituiscono associazioni di imprese ai sensi dell'art. 2, comma 1, della legge n. 287 del 1990. Piu' precisamente, i Consigli notarili sono organi di regolamentazione di una professione il cui esercizio costituisce un'attivita' economica e in tale veste sono nelle condizioni di «regolare e orientare l'attivita' degli iscritti nell'offerta delle proprie prestazioni professionali incidendo sugli aspetti economici della medesima» (Corte di giustizia, 18 luglio 2013, causa C-136/12, Consiglio nazionale dei geologi/Autorita' garante della concorrenza e del mercato, nonche' Tribunale amministrativo regionale Lazio, sentenza n. 1757 del 2011). I fatti sopra descritti evidenziano come a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, che richiama l'art. 8, comma 2, legge n. 287 del 1990, si sia creato un contesto di incertezza in ordine alla competenza dell'Autorita' ad esercitare i poteri di cui alla legge n. 287 del 1990 avverso condotte dei Consigli notarili che, benche' adottate nel formale contesto dell'attivita' di vigilanza, non ne condividono le finalita' di tutela di interessi pubblici e che, in quanto incidono sulle attivita' economiche dei notai, sono suscettibili di rilevare ai sensi di tale legge. Tale incertezza investe, in particolare, la competenza dell'Autorita' a decidere del caso di specie. Infatti, nel corso dell'audizione davanti al Collegio il CNM, richiamando l'ordinanza della Corte di appello di Milano gia' citata, ha sostenuto che, per effetto dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913, che richiama l'art. 8, comma 2, della legge n. 287 del 1990 le condotte oggetto di istruttoria sarebbero sottratte al controllo antitrust non dovendosi procedere ad alcuna valutazione circa la finalita' da esse concretamente perseguita. Nel corso dell'audizione finale dinanzi al Collegio dell'Autorita', sia gli Uffici istruttori che i rappresentanti di una delle parti del procedimento, di fronte all'interpretazione della norma sostenuta dal CNM e dalla citata ordinanza della Corte d'appello di Milano, hanno invocato l'illegittimita' dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 per contrarieta' ai principi costituzionali. La questione della legittimita' costituzionale della norma di cui trattasi e dell'art. 8, comma 2, legge n. 287 del 1990 in essa richiamata e' rilevante ai fini della decisione relativa al procedimento I803, in quanto dalla soluzione della stessa dipende la possibilita' che il Collegio dell'Autorita' eserciti i propri poteri decisionali sul merito della fattispecie. In effetti, l'interpretazione del citato art. 93-ter e dell'art. 8, comma 2, della legge n. 287 del 1990 della Corte di appello di Milano e fatta propria dal CNM mette in discussione la stessa competenza dell'Autorita' in relazione ad un intero segmento di attivita'. Pertanto, rispetto al caso di specie, il Collegio ritiene che la questione della sussistenza o meno della propria competenza, alla luce dell'articolato quadro normativo e giurisprudenziale coinvolto, debba essere sciolta in via definitiva dal giudice preposto a verificare la costituzionalita' delle leggi. Il dubbio di costituzionalita' dell'art. 93-ter, comma 1-bis, della legge n. 89 del 1913 e dell'art. 8, comma 2, legge n. 287 del 1990, - nell'interpretazione estensiva della Corte d'appello di Milano e fatta propria dal CNM - sollevato nel corso dell'audizione finale non appare manifestamente infondato in relazione ai parametri costituzionali di cui agli articoli 3, 41, 117, comma 1, della Costituzione. In particolare, tali norme - cosi' come interpretate - la' dove sottraggono un intero segmento di attivita' all'applicazione delle disposizioni della legge n. 287 del 1990, in assenza di qualsiasi valutazione circa il carattere necessario e proporzionato di tale deroga, appaiono in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, per violazione del principio di ragionevolezza, e con l'art. 41 della Costituzione. Per effetto dell'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 viene, infatti, sacrificato il nucleo essenziale delle regole in materia di concorrenza e, per tale via, della liberta' di iniziativa economica privata di cui all'art. 41 della Costituzione, senza che sia stato effettuato alcun bilanciamento tra principi e diritti fondamentali, secondo criteri di proporzionalita' e di ragionevolezza. Il legislatore ha, in particolare, predisposto uno strumento assolutamente non proporzionato rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare, con il risultato di creare un contesto in cui non sussiste alcun equilibrio tra interessi diversi, ma solo l'inaccettabile sacrificio della liberta' di iniziativa economica privata. Cio' assume ancor piu' rilievo la' dove si consideri che l'Autorita' e la Commissione non hanno mai contestato in se' l'esercizio della funzione disciplinare dei Consigli notarili e degli ordini professionali in genere, ma hanno al contrario sempre applicato le regole in materia di concorrenza verificando, caso per caso, se l'esercizio di tali funzioni non avesse esorbitato le proprie finalita' pubblicistiche, risultando non necessario e non proporzionato rispetto al conseguimento delle stesse (cfr. Commissione europea, «Relazione sulla concorrenza nei servizi professionali», febbraio 2004, (COM(2004) 83 def), in cui viene affermato che la verifica della necessarieta' e della proporzionalita' delle limitazioni della concorrenza tra professionisti impone che le restrizioni siano «oggettivamente necessarie per raggiungere un obiettivo di interesse generale chiaramente articolato e legittimo e devono costituire il meccanismo meno restrittivo della concorrenza atto a raggiungere tale obiettivo»; si v. ex multis, Autorita' garante della concorrenza e del mercato, provvedimento n. 24275 del 13 marzo 2013, caso I747 - Consiglio notarile di Lucca/Controlli sull'applicazione della tariffa; provvedimento n. 26625 del 30 maggio 2017 - caso I797 - Consiglio notarile di Roma, Velletri e Civitavecchia/Delibera in tema di distribuzione del lavoro nella dismissione pubblica). Gli articoli 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 e 8, comma 2, legge n. 287 del 1990, cosi' come letti dal CNM e dalla Corte d'appello di Milano, sono altresi' contrari all'art. 41 della Costituzione, che tutela la liberta' di iniziativa economica privata, della quale la tutela della concorrenza costituisce una delle articolazioni fondamentali. Tali norme, cosi' come interpretate dal CNM e dalla Corte d'appello di Milano, precludono, infatti, l'esplicarsi della liberta' di iniziativa economica privata, senza che il sacrificio di tale liberta' trovi il proprio fondamento in esigenze di utilita' sociale, come, invece, prescritto dal comma 2 dell'art. 41 della Costituzione. Le clausole «utilita' sociale» e «fini sociali» sono state interpretate dalla giurisprudenza di codesta Corte nel senso che esse, pur non dovendo «necessariamente risultare da esplicite dichiarazioni del legislatore» (Corte costituzionale, sentenza n. 46 del 1963), devono tuttavia essere bilanciate con la concorrenza, non dovendo essere «arbitrarie» e perseguite mediante misure «palesemente incongrue» (Corte costituzionale, sentenza n. 270 del 2010 in cui sono richiamate sentenza n. 241 del 1990; sentenza n. 548 del 1990; sentenza n. 386 del 1996). Nell'ambito di tale bilanciamento assume rilievo anche «il carattere temporalmente limitato della disciplina» (Corte costituzionale, sentenza n. 94 del 2009). A cio' si aggiunga che per garantire la necessaria coerenza con l'ordinamento comunitario e, in particolare, con il principio che «il mercato interno ai sensi dell'art. 3 del Trattato sull'Unione europea comprende un sistema che assicura che la concorrenza non sia falsata» (Protocollo n. 27 sul mercato interno e la concorrenza, allegato al Trattato di Lisbona entrato in vigore il 1° dicembre 2009, che conferma l'art. 3, lettera g, del Trattato CE), qualsiasi misura legislativa che introduca una limitazione a tale principio assume carattere derogatorio ed eccezionale, con la conseguenza che, per essere legittima, deve costituire «la sola misura in grado di garantire al giusto la tutela di quegli interessi» (Corte costituzionale, sentenza n. 270 del 2010). Come si e' gia' rilevato con riferimento alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, la misura introdotta con l'art. 93-ter, comma 1-bis, della legge n. 89 del 1913, non presenta nessuno di questi requisiti, non essendo necessaria ne' proporzionata rispetto alla finalita' pubblica da essa perseguita, la quale puo' ben essere soddisfatta mediante una valutazione da svolgersi caso per caso circa la rilevanza dell'attivita' svolta dai Consigli notarili ai fini della vigilanza sull'attivita' dei notai e in merito all'applicabilita' delle disposizioni della legge n. 287 del 1990. Diversamente, l'esenzione generale disposta dall'art. 93-ter, comma 1-bis della legge n. 89 del 1913, nella misura in cui impedisce una tale valutazione, sacrifica ingiustamente ed arbitrariamente la liberta' di iniziativa economica privata, risultando in palese violazione dell'art. 41 della Costituzione. Infine, i piu' volte citati articoli 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 e 8, comma 2, della legge n. 287 del 1990, contrastano con l'art. 117, comma 1, della Costituzione, secondo cui la competenza legislativa deve essere esercitata «nel rispetto (...) dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». Secondo consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, l'art. 117, comma 1, della Costituzione viene applicato come norma costituzionale disciplinante i rapporti fra diritto comunitario e diritto interno; piu' precisamente, come norma costituzionale contenente un preciso limite alla potesta' legislativa statale e regionale, costituito dal rispetto della normativa comunitaria (cfr. ex multis Corte costituzionale, sentenza n. 406 del 2005). In tale prospettiva, il legislatore interno e' vincolato al rispetto delle norme dell'ordinamento comunitario con il solo limite dell'intangibilita' dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili dell'uomo garantiti dalla Costituzione. Cio' impone che la legittimita' costituzionale delle norme interne debba essere vagliata alla luce della loro compatibilita' con l'ordinamento comunitario. Ebbene tale requisito non e' sicuramente rispettato nel caso di specie. Come e' noto, l'art. 106, par. 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia europea (cfr. Corte di giustizia, causa C-127/73, BRT/SABAM, Racc. 1974, pag. 25, e Tribunale, causa T-128/98, Aeroports de Paris, Racc. II-2000, pag. 290) ammette deroghe alle disposizioni in materia di concorrenza solo qualora esse risultino necessarie per garantire l'adempimento della specifica missione affidata alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, richiedendo che sia effettuato un test di proporzionalita'. Per cui, a livello comunitario viene esclusa la possibilita' di sottrarre in via generale e astratta un intero settore di attivita' dall'ambito di applicazione delle norme antitrust, dovendosi, piuttosto, procedere ad una valutazione caso per caso. Questo tipo di approccio e' stato di recente ribadito, in materia di ordini professionali, anche dal Tribunale dell'Unione europea, secondo cui «In ogni caso, anche se, in tali circostanze, non e' necessario prendere definitivamente posizione sulla questione della misura in cui l'esercizio, da parte dell'Ordine, del suo potere disciplinare, si ricolleghi all'esercizio di una prerogativa dei pubblici poteri, cosicche' esso fuoriesce dall'ambito di applicazione dell'art. 101 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, occorre ancora precisare che l'esistenza di una siffatta prerogativa non puo' offrire una protezione assoluta nei confronti di qualsiasi affermazione di un comportamento restrittivo della concorrenza, in quanto l'esercizio manifestamente improprio di un siffatto potere configurerebbe, in ogni caso, uno sviamento di tale potere» (Tribunale dell'Unione europea, causa T-90/11, sentenza del 10 dicembre 2014, ONP, punto 207). Poiche', dunque, come si e' dimostrato, l'ordinamento comunitario non ammette soluzioni come quella introdotta dall'art. 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 che impedisce di ritenere applicabili le regole in materia di concorrenza ad un intero segmento di attivita' sulla base di una valutazione effettuata ex ante, la norma interna risulta contraria all'art. 117, comma 1, della Costituzione. Tutto cio' premesso e considerato.
P.Q.M. Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Il Collegio dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, ritenuto che la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 93-ter, comma 1-bis della legge 16 febbraio 1913, n. 89, come introdotto dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205 e dell'art. 8, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, e' rilevante e non manifestamente infondata: rimette la questione di legittimita' costituzionale dei citati articoli 93-ter, comma 1-bis, legge n. 89 del 1913 e 8, comma 2, legge n. 287 del 1990, alla Corte costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 41 e 117, comma 1, della Costituzione; dispone la trasmissione degli atti del procedimento alla Corte costituzionale; sospende il procedimento sino alla comunicazione della decisione della Corte costituzionale sulla questione di legittimita' costituzionale sollevata; dispone che la presente ordinanza sia notificata alle Parti, nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica. La presente ordinanza verra' pubblicata nel Bollettino dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato. Il Presidente: Pitruzzella Il Segretario generale: Chieppa