N. 172 SENTENZA 5 giugno - 23 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica (esenzione ticket per minori dati in affidamento e minori in adozione per i primi due anni di presa in carico; attribuzione all'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente [ARPA] della natura di ente del settore sanitario) - Bilancio e contabilita' pubblica (autorizzazioni di spesa, a valere sul Fondo sviluppo e coesione 2014-2020: contributo ai Comuni per gli interventi di smaltimento dell'amianto e fondo di sostegno ad imprese danneggiate da cantieri pubblici; istituzione del comitato promotore delle "Vie del Vento") - Paesaggio (piani paesaggistici territoriali e procedure autorizzatorie) - Impiego pubblico (inclusione nell'ambito applicativo del Contratto collettivo nazionale di lavoro sanita' anche del personale in posizione di comando dell'ARPA) - Professioni (riconoscimento e valorizzazione delle competenze degli operatori del settore motorio e sportivo). - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I), artt. 17, 23, 26, 43, 48, 50, 54, 55 e 56. -(GU n.30 del 25-7-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 17, 23,
26, 43, 48, 50, 54, 55 e 56, della legge della Regione Siciliana 11
agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-30
ottobre 2017, depositato in cancelleria il 3 novembre 2017, iscritto
al n. 86 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno
2017.
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2018 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24-30 ottobre 2017 e depositato il
3 novembre 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, tra le altre, questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 17, 23, 26, 43, 48, 50, 54, 55 e 56 della legge della
Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche
e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio
I), in riferimento agli artt. 3, 9, 81, terzo comma, 117, commi
primo, secondo, lettere l) e s), e terzo, della Costituzione, nonche'
in riferimento agli artt. 14 e 17 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2.
La Regione Siciliana non si e' costituita in giudizio.
2.- Con riferimento all'art. 17 della legge reg. Siciliana n. 16
del 2017, il ricorrente ha osservato che la norma ha modificato
l'art. 30 della legge della Regione Siciliana 14 aprile 2009, n. 5
(Norme per il riordino del Servizio sanitario regionale), includendo
i minori affidati dall'autorita' giudiziaria a famiglie ospitanti e i
minori in adozione, per un periodo iniziale di presa in carico pari
ad anni due, nella categoria dei soggetti esentati dal pagamento del
ticket per l'erogazione di prestazioni sanitarie.
La difesa dello Stato rappresenta che la normativa nazionale, e
segnatamente l'art. 8, comma 16, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(Interventi correttivi di finanza pubblica), prevede l'esenzione del
ticket solo per i cittadini di eta' inferiore ai sei anni e superiore
a sessantacinque anni, se appartenenti ad un nucleo familiare con
reddito complessivo, riferito all'anno precedente, non superiore a
lire settanta milioni.
La normativa statale individua, quale criterio di applicazione
del beneficio, il reddito del nucleo familiare di appartenenza del
minore, criterio che pero' non e' utilizzabile per i minori di anni
sei affidati dall'autorita' giudiziaria presso comunità-alloggio e
case-famiglia, mancando un nucleo familiare di riferimento.
Per tale ragione, prosegue la difesa dello Stato, in sede di
Comitato dei Livelli essenziali di assistenza (LEA), erano stati
superati i rilievi formulati avverso la previsione originaria
dell'art. 30 della legge reg. Siciliana n. 5 del 2009, che aveva
esteso il beneficio dell'esenzione dal ticket alla categoria dei
minori affidati a case-famiglia e comunità-alloggio, senza ulteriori
indicazioni relative al reddito.
Nel caso di minori affidati a famiglia ospitante e in adozione,
invece, vi e' l'inserimento in famiglie determinate, aventi un
reddito specifico e, quindi, l'allargamento a costoro del beneficio
dell'esenzione dal ticket sanitario si tradurrebbe
nell'individuazione di un livello di assistenza sanitaria ulteriore,
rispetto a quello previsto dalla normativa nazionale, che sarebbe
illegittimo in una Regione, qual e' la Sicilia, sottoposta a piano di
rientro da disavanzo sanitario.
Secondo la difesa dello Stato la ragione di illegittimita'
costituzionale risiede proprio in tale ultima circostanza poiche', ai
sensi dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», le Regioni
sottoposte a Piano di rientro non possono effettuare spese non
obbligatorie.
La previsione di un ulteriore livello di assistenza sanitaria,
rispetto a quello statale, da parte della Regione Siciliana, dunque,
eccedendo dalle competenze definite dagli artt. 14 e 17 dello statuto
regionale, sarebbe in contrasto con l'art. 117, comma terzo, Cost.
poiche' lesiva del principio di coordinamento della finanza pubblica,
costituito dall'obbligo di contenimento della spesa pubblica
sanitaria, a cui sono tenute le Regioni soggette a piano di rientro.
3.- Con il medesimo ricorso la difesa dello Stato impugna l'art.
23 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, in base al quale
l'assessore regionale per l'energia e' tenuto ad emanare un bando per
la concessione di contributi ai Comuni che redigono il Piano comunale
amianto e realizzano i relativi interventi, e, a tali fini, autorizza
la spesa di due milioni di euro, per l'esercizio finanziario 2017, a
valere sul Fondo sviluppo e coesione 2014-2020.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che la
Regione Siciliana, con delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) 10 agosto 2016, n. 26 (Fondo sviluppo
e coesione 2014-2020: Piano per il Mezzogiorno. Assegnazione
risorse), ha avuto assegnati 2.320,0 milioni di euro nell'ambito del
Fondo sviluppo e coesione; tuttavia tali risorse sono destinate alla
realizzazione dei soli interventi inclusi nel Patto per il Sud, tra
cui non sembra esservi quello previsto dall'art. 23 della legge
impugnata. Conseguentemente la norma sarebbe in contrasto con l'art.
81, terzo comma, Cost. poiche' priva di copertura finanziaria.
4.- Analoghe ragioni sorreggono l'impugnativa dell'art. 26 della
legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, che ha autorizzato la spesa di
due milioni di euro a valere sulle risorse del Fondo sviluppo e
coesione per la costituzione di un fondo di sostegno delle imprese
e/o per favorirne la defiscalizzazione.
Secondo la difesa dello Stato anche tale intervento non sarebbe
stato incluso nel Patto per il Sud e, pertanto, la norma, utilizzando
somme vincolate per scopi diversi da quelli di destinazione, sarebbe
priva di copertura finanziaria.
L'art. 26 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017 e' impugnato
anche per un diverso profilo, ovvero per contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 107 e 108 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato
dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, ratificato
dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, poiche' contemplerebbe una misura
di aiuto alle imprese e, quindi, avrebbe dovuto essere subordinata
all'autorizzazione della Commissione europea.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
43 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, assumendone il
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' con gli artt.
14 e 17 dello statuto regionale, poiche' la norma, nel prevedere la
costituzione di un Comitato promotore delle "Vie del Vento", non ha
precisato che la partecipazione ad esso avvenga a titolo gratuito,
come e' imposto dal principio di coordinamento di finanza pubblica,
espresso dall'art. 6, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, in legge 31
maggio 2010, n. 122.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
48 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, ritenendo che violi gli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli
artt. 146 e 143 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), nonche' l'art. 14, lettera n),
dello statuto regionale che, pur affidando alla Regione la competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio, stabilisce
che questa debba essere esercitata nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato e nel rispetto delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Il ricorrente individua tre distinti profili di illegittimita'
costituzionale in relazione ai tre diversi commi dell'articolo
impugnato.
Il ricorrente rileva, innanzitutto, che il comma 1 dell'art. 48,
con riferimento alle opere qualificate come di pubblica utilita',
realizzate da enti pubblici o societa' concessionarie di servizi
pubblici (con la sola eccezione dell'impiantistica di trattamento dei
rifiuti comprese le discariche), esclude la cosiddetta "opzione
zero", perche' limita i vincoli che possono essere posti dal piano
paesaggistico territoriale alle sole misure in grado di ridurre,
compensare o eliminare le eventuali incompatibilita' paesaggistiche,
senza quindi prevedere la possibilita' di fissare divieti assoluti di
intervento.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
opere di potenziale forte impatto paesaggistico, come parchi eolici,
impianti per la produzione di energia idroelettrica, nonche' opere di
ricettivita' turistico-alberghiera, che fossero qualificate di
pubblica utilita' dalla legislazione regionale, risulterebbero, in
base alla norma censurata, autorizzate ex lege, con sostanziale
svuotamento della pur necessaria autorizzazione paesaggistica, in tal
modo vincolata ad assentire l'intervento, in contrasto con quanto
previsto dalla norma di grande riforma economico-sociale contenuta
nell'art. 146 cod. beni culturali, che assegna il potere di
valutazione della compatibilita' paesaggistica alla competenza
tecnico-scientifica degli uffici amministrativi preposti alla tutela
paesaggistica.
Inoltre, la detta disposizione regionale si porrebbe in contrasto
anche con la norma di grande riforma economico-sociale contenuta
nell'art. 143 cod. beni culturali che, nello stabilire i contenuti
del piano paesaggistico, non esclude la possibilita' che vengano
posti divieti assoluti.
L'Avvocatura dello Stato ritiene costituzionalmente illegittima
anche la disposizione contenuta nel comma 2 dell'articolo impugnato,
secondo cui la procedura di valutazione, avviata con istanza del
proponente, va conclusa, entro trenta giorni dalla presentazione
dell'istanza, con delibera espressa della Giunta regionale, su
proposta dell'assessore regionale per i beni culturali e l'identita'
siciliana. Cio' in quanto la norma censurata attribuirebbe a un
organo politico, la Giunta regionale, su proposta dell'assessore
regionale, ogni decisione sulla procedura di valutazione, in palese
contrasto con quanto stabilito dall'art. 146 cod. beni culturali, che
attribuisce agli organismi tecnici un ruolo determinante nel
procedimento di valutazione della compatibilita' ambientale degli
interventi.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale anche del comma 3 dell'art. 48 della
legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, che prevede che le opere che
abbiano gia' ricevuto nulla osta, pareri favorevoli o autorizzazioni
prima della data di adozione dei singoli piani paesaggistici
territoriali, possano essere realizzate nel rispetto dei tempi, delle
forme e delle modalita' previste da questi atti, senza necessita' di
ulteriori valutazioni. Cio' in quanto tale disposizione
contrasterebbe con l'art. 146 cod. beni culturali, stante la deroga
operata dalla norma regionale al regime dell'autorizzazione
paesaggistica stabilito dalla disciplina statale e la definizione
favorevole ex lege di procedimenti ancora pendenti.
7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 50 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, secondo cui «i
canoni per l'utilizzo del demanio marittimo, ivi compresi i canoni
ricognitori, non sono dovuti per lo svolgimento di feste religiose o
civili riconosciute dalla Regione ed iscritte al libro delle
celebrazioni nelle feste e nelle pratiche rituali del registro delle
eredita' immateriali della Regione siciliana».
Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata eccede le competenze
attribuite alla Regione dagli artt. 14 e 17 dello statuto di
autonomia e viola sia l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
coordinamento della finanza pubblica - contrastando con l'art. 39,
secondo comma, del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della
navigazione), che non contempla ipotesi di utilizzo gratuito del
demanio marittimo -, sia il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., atteso che l'esenzione dal pagamento dei canoni
sarebbe misura generalizzata e non limitata alle sole concessioni
che, effettivamente interessate dallo svolgimento delle festivita',
potrebbero subire un pregiudizio in relazione all'ordinario
svolgimento dell'attivita' di impresa.
8.- Il ricorrente dubita della legittimita' costituzionale anche
dell'art. 54 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, che aggiunge
i commi 2-ter e 2-quater all'art. 90 della legge della Regione
Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2001), qualificando l'Agenzia regionale per la
protezione dell'ambiente (ARPA) quale ente del settore sanitario di
cui al comma 3 dell'art. 4 della legge della Regione Siciliana 14
maggio 2009, n. 6 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2009), e di cui alla legge della Regione Siciliana 29 dicembre
2008, n. 25 (Interventi finanziari urgenti per l'occupazione e lo
sviluppo).
La norma, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, si
porrebbe in contrasto sia con l'art. 117, terzo comma, in materia di
tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, sia
con l'art. 81, terzo comma, Cost., in quanto suscettibile di generare
oneri a carico del Servizio sanitario nazionale non quantificati e
non coperti, eccedendo inoltre le competenze di cui agli artt. 14 e
17, lettere b) e c), dello statuto della Regione Siciliana, sia con
gli artt. 1, 3 e 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 55 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, secondo cui:
«[a]l personale dipendente dell'Agenzia regionale per la protezione
dell'Ambiente, ivi incluso il personale in posizione di comando, si
applica il Contratto collettivo nazionale di lavoro sanita'. Ai fini
della riqualificazione professionale del personale dipendente trovano
applicazione tutti gli istituti contrattuali previsti dal CCNL, ivi
inclusi gli istituti di prima applicazione e le norme programmatiche
che fino alla data della presente norma non abbiano trovato
applicazione», ritenendo che la disposizione violi, con riferimento
al personale comandato presso l'ARPA, l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia dell'«ordinamento civile», eccedendo inoltre
le competenze di cui agli artt. 14 e 17 dello statuto regionale.
Secondo il ricorrente, infatti, la previsione in esame, laddove
include anche il personale in posizione di comando nell'ambito
applicativo del CCNL sanita', si pone in contrasto con la normativa
statale vigente in materia e, in particolare, con il disposto
dell'art. 70, comma 12, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), secondo cui «in tutti i casi, anche se
previsti da normative speciali, nei quali enti pubblici territoriali,
enti pubblici non economici o altre amministrazioni pubbliche, dotate
di autonomia finanziaria sono tenute ad autorizzare l'utilizzazione
da parte di altre pubbliche amministrazioni di proprio personale, in
posizione di comando, di fuori ruolo, o in altra analoga posizione,
l'amministrazione che utilizza il personale rimborsa
all'amministrazione di appartenenza l'onere relativo al trattamento
fondamentale».
10.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'art. 56 della medesima legge reg. Siciliana n. 16 del 2017,
ritenendo che esso - laddove «riconosce e valorizza le competenze
degli operatori del settore motorio e sportivo», con particolare
riferimento ai laureati in scienze motorie e ai diplomati ISEF -
ecceda le competenze di cui agli artt. 14 e 17 dello statuto
regionale e violi l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
«professioni».
Al riguardo il ricorrente evidenzia che i diplomati ISEF e i
laureati in scienze motorie, in quanto operatori formati per il
settore dell'istruzione e dello sport, non possono essere equiparati
ai fisioterapisti, che sono professionisti sanitari il cui profilo e'
previsto dal il decreto del Ministro della sanita' 14 settembre 1994,
n. 741 (Regolamento concernente l'individuazione della figura e del
relativo profilo professionale del fisioterapista), ed il cui
percorso formativo e' la laurea triennale abilitante all'esercizio
della relativa professione sanitaria.
Sul punto il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che
l'art. 2, comma 7, del decreto legislativo 8 maggio 1998, n. 178
(Trasformazione degli Istituti superiori di educazione fisica e
istituzione di facolta' e di corsi di laurea e di diploma in scienze
motorie a norma dell'articolo 17, comma 115, della legge 15 maggio
1997, n. 127) prevede che: «il diploma di laurea in scienze motorie
non abilita all'esercizio delle attivita' professionali sanitarie di
competenza dei laureati in medicina e chirurgia e di quelle di cui ai
profili professionali disciplinati ai sensi dell'articolo 6, comma 3,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni e integrazioni», sottolineando che, in relazione alla
materia delle «professioni», la costante giurisprudenza
costituzionale afferma che il legislatore regionale e' tenuto a
rispettare il principio per cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi titoli abilitanti, e' riservata allo
Stato.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 3 novembre 2017, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato, tra gli altri, gli artt. 17, 23,
26, 43, 48, 50, 54, 55 e 56 della legge della Regione Siciliana 11
agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio I), in
riferimento agli artt. 3, 9, 81, terzo comma, 117, commi primo,
secondo, lettere l) e s), e terzo, della Costituzione, nonche' in
riferimento agli artt. 14 e 17 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2.
Resta riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dal ricorrente.
2.- La prima norma impugnata e' l'art 17 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017, che allarga la platea dei beneficiari
dell'esenzione dal pagamento del ticket sanitario, includendo i
minori affidati dall'autorita' giudiziaria a famiglie ospitanti e i
minori in adozione, per i primi due anni di presa in carico.
Ad avviso del ricorrente, essa introduce un ulteriore livello di
assistenza sanitaria, rispetto a quella nazionale, che e' informata
al rispetto del principio sancito dall'art. 8, comma 16, della legge
24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica),
secondo cui sono esentati dalla partecipazione alla spesa sanitaria i
cittadini di eta' inferiore ai sei anni di eta' o superiore ai
sessantacinque anni, purche' appartenenti ad un nucleo familiare con
reddito complessivo, riferito all'anno precedente, non superiore a
settanta milioni di lire.
2.1.- La questione non e' fondata.
2.2.- L'art. 17, comma 1, lettere a) e b), della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017, e' intervenuto modificando l'art. 30 della
legge della Regione Siciliana 14 aprile 2009, n. 5 (Norme per il
riordino del Servizio sanitario regionale), rubricato «Minori
affidati dall'autorita' giudiziaria».
Il testo del comma 2 del suddetto articolo risulta modificato con
l'aggiunta del periodo seguente: «Lo stesso esonero si applica ai
minori in adozione per un periodo iniziale di presa in carico pari ad
anni due».
La normativa regionale gia' prevedeva l'esenzione dal ticket per
i minori ospitati in case-famiglia, rientranti nella previsione
dell'art. 1, comma 5, della legge della Regione Siciliana 8 novembre
2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato
di interventi e servizi sociali), che dispone: «Alla gestione ed
all'offerta dei servizi provvedono soggetti pubblici nonche', in
qualita' di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione
concertata degli interventi, organismi non lucrativi di utilita'
sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di
volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni,
enti di patronato e altri soggetti privati. Il sistema integrato di
interventi e servizi sociali ha tra gli scopi anche la promozione
della solidarieta' sociale, con la valorizzazione delle iniziative
delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di
reciprocita' e della solidarieta' organizzata».
Tali strutture sono destinate all'accoglienza in comunita' di
tipo familiare, con sede nelle civili abitazioni, la cui finalita' e'
l'accoglienza di minorenni (oltreche' di disabili e anziani in
difficolta'), in alternativa alla loro "istituzionalizzazione",
sviluppando caratteristiche idonee a rendere tali strutture
assimilabili ad un ambiente familiare.
Analoga esenzione era prevista dalla legge reg. Siciliana n. 5
del 2009 per i minori ospitati in comunita' alloggio ovvero in
strutture che, a differenza delle case famiglia, hanno un assetto
ricettivo piu' ampio e piu' strutturato, ma adempiono alla medesima
funzione di accoglienza.
2.3.- Anche la normativa statale sull'affidamento dei minori,
segnatamente l'art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del
minore ad una famiglia), pone in via gradata l'inserimento in una
famiglia, in una comunita' di tipo familiare, e solo in via
residuale, in un istituto di assistenza pubblico o privato, con cio'
parificandone le funzioni.
2.4.- La norma regionale oggetto di impugnazione ha specificato
la portata dell'intervento socio-assistenziale.
Le famiglie ospitanti consentono, infatti, analogamente alle case
alloggio e alle case famiglia, l'accoglienza di minori che,
temporaneamente o per situazioni di emergenza, non possono permanere
presso il nucleo familiare originario e per i quali non e' possibile
altra forma di accoglienza e di sostegno educativo.
L'art. 30, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 5 del 2009
chiarisce e delimita la portata della norma riservata ai minori
«affidati per disposizione dell'autorita' giudiziaria» alle suddette
istituzioni.
2.5.- L'ultima parte della norma regionale impugnata, relativa ai
minori in adozione, necessita di un chiarimento interpretativo, in
quanto la presa in carico di un minore in preadozione partecipa della
stessa ratio dell'affidamento per disposizione dell'autorita'
giudiziaria.
Infatti, prima di giungere ad una pronuncia definitiva di
adozione nell'interesse del minore e' previsto un monitoraggio di
durata biennale da parte dei servizi socio-assistenziali, che
riferiscono al tribunale per i minorenni sullo svolgimento
dell'affidamento preadottivo. E' la legge n. 184 del 1983 che,
all'art. 25, stabilisce che il tribunale provvede sull'adozione con
sentenza in camera di consiglio, decorso un anno dall'affidamento
preadottivo, prorogabile per un ulteriore anno.
Pertanto, la norma regionale, ove sia riferita non gia' solo
all'adozione, ma anche all'affidamento preadottivo, puo' ritenersi
svolgere una funzione sociale analoga alle altre tipologie di
affidamento previste dalla norma.
2.6.- Alla luce delle considerazioni svolte, la questione posta
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., e agli artt. 14 e 17 dello statuto di
autonomia, non e' fondata in quanto, trattandosi in tutti i casi di
minori destinati all'assistenza da parte dei servizi sociali,
l'estensione alle famiglie ospitanti ovvero ai casi di affidamento
preadottivo non e' destinata ad alterare il numero dei beneficiari,
altrimenti affidati alle gia' esonerate case-famiglia e
case-alloggio.
La censura in ordine alla violazione del principio di
coordinamento della finanza pubblica derivante dalla sottoposizione
della Regione Siciliana al piano di rientro da disavanzo sanitario
va, quindi, disattesa, anche in ragione della natura sociale della
spesa.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
23 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, che autorizza la spesa
di due milioni di euro, a valere sul fondo sviluppo e coesione
2014-2020, per la concessione di contributi ai Comuni che redigono il
Piano comunale amianto e per rimuovere e smaltire i manufatti in
amianto.
La difesa dello Stato ha dedotto la violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., poiche' le risorse del fondo per lo sviluppo e la
coesione possono essere utilizzate solo per finanziare i progetti
inclusi nel Patto per il Sud, tra i quali non rientrano gli
interventi per lo smaltimento dell'amianto.
3.1.- La questione e' fondata.
3.2.- Il fondo per lo sviluppo e la coesione e' disciplinato dal
decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (Disposizioni in materia di
risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di
squilibri economici e sociali, a norma dell'articolo 16 della legge 5
maggio 2009, n. 42), attuativo della legge delega 5 maggio 2009, n.
42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) sul federalismo
fiscale.
L'art. 4 del d.lgs. n. 88 del 2011 attribuisce al fondo la natura
di strumento di finanziamento nazionale, che concorre alla
realizzazione di interventi volti al riequilibrio economico e sociale
nelle diverse aree del Paese.
Il fondo per lo sviluppo e la coesione rientra nell'ambito delle
risorse aggiuntive a quelle dei fondi strutturali europei, per
promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale e
territoriale, e ha carattere pluriennale, in coerenza con
l'articolazione temporale della programmazione di fondi strutturali
dell'Unione europea.
L'art. 1, comma 703, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», ha disciplinato
le modalita' di utilizzo delle risorse assegnate al fondo per lo
sviluppo e la coesione per il periodo di programmazione 2014-2020,
prevedendo, in particolare, che la dotazione finanziaria del fondo e'
impiegata per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche
nazionali, individuate dall'autorita' politica per la coesione e
ripartite dal Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) con propria delibera, in coerenza con le scelte di
investimento effettuate per l'impiego dei Fondi strutturali europei e
del relativo cofinanziamento nazionale.
Per effetto dell'art. 1, comma 703, citato, il CIPE approva in
via programmatica l'allocazione delle risorse del fondo per lo
sviluppo e la coesione per area tematica di intervento e dispone
l'assegnazione dei fondi destinati agli interventi gia' approvati in
via programmatica.
La normativa suindicata ha impresso, dunque, alle risorse del
fondo per lo sviluppo e la coesione una destinazione vincolata, che
rende illegittima qualunque autorizzazione di spesa che ne preveda
l'impiego al di fuori degli interventi programmati, traducendosi in
un'assenza di copertura finanziaria derivante dall'indisponibilita'
delle somme (con riferimento all'obbligo di corrispondenza tra le
risorse finanziarie e i vincoli normativi di destinazione, sentenza
n. 272 del 2011).
3.3.- In attuazione dell'art. 1, comma 703, della legge n. 190
del 2014, il CIPE, il 10 agosto 2016, ha adottato due delibere, la n.
25 (Fondo sviluppo e coesione 2014-2020 - aree tematiche nazionali e
obiettivi strategici - ripartizione ai sensi dell'articolo 1, comma
703, lettere b e c della legge n. 190/2014), che ha allocato le
risorse per la programmazione 2014-2020 per area tematica, e la n. 26
(Fondo Sviluppo e Coesione 2014-2020: Piano per il Mezzogiorno.
Assegnazione risorse) che ha assegnato la dotazione finanziaria per
la realizzazione degli interventi operativi contenuti in appositi
accordi interistituzionali, denominati «Patti per il Sud».
In particolare, per effetto della delibera CIPE n. 26 del 2016,
la Regione Siciliana ha avuto assegnate risorse pari a 2.320,4
milioni di euro, per l'attuazione degli interventi contenuti nel
Patto per lo sviluppo della Regione Siciliana.
3.4.- Quest'ultimo Patto ha selezionato cinque settori
prioritari: infrastrutture; ambiente; sviluppo economico ed attivita'
produttive; turismo e cultura; sicurezza, legalita' e vivibilita' del
territorio. Il Patto, all'interno di ciascuna area di riferimento, ha
individuato gli interventi da realizzare; tuttavia quelli relativi al
settore ambiente non comprendono alcun progetto relativo allo
smaltimento dell'amianto, la cui copertura finanziaria non puo',
pertanto, essere individuata dalla Regione nelle risorse a
destinazione vincolata del fondo per lo sviluppo e la coesione.
L'assenza di copertura finanziaria determina, dunque,
l'illegittimita' della previsione dell'art. 23 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017 per violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio di ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale, per assenza di copertura
finanziaria, anche in riferimento all'art. 26 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017, che ha autorizzato la spesa di due milioni
di euro, a valere sul Fondo sviluppo e coesione 2014-2020, per
istituire un fondo a sostegno delle imprese che abbiano subito danni
dai cantieri per la realizzazione delle infrastrutture ed opere
pubbliche ovvero per favorirne la defiscalizzazione.
Anche in relazione a tale previsione normativa la difesa dello
Stato ha sostenuto che la violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
deriva dalla natura vincolata delle risorse del fondo per lo sviluppo
e la coesione e dal fatto che, tra i progetti inclusi nel Patto per
il Sud, non rientrano quelli a sostegno delle imprese danneggiate dai
cantieri pubblici.
4.1.- La questione e' fondata.
Come si e' detto, il vincolo di destinazione impresso alle
risorse del fondo per lo sviluppo e la coesione per la programmazione
2014-2020 impone l'utilizzo delle somme assegnate alla Regione
Siciliana solo per la realizzazione degli interventi inclusi nel
Patto per lo sviluppo della medesima Regione Siciliana.
Il suddetto Patto, tra i settori di intervento individuati, ne ha
incluso uno relativo allo Sviluppo economico e alle attivita'
produttive; tuttavia in questo ambito non vi sono progetti destinati
a sostenere le imprese che abbiano subito danni dai cantieri per la
realizzazione delle infrastrutture ed opere pubbliche e, quindi, la
misura prevista dall'art. 26 della legge reg. Siciliana n. 16 del
2017 risulta priva di copertura finanziaria.
4.2.- L'accoglimento della questione per violazione dell'art. 81
Cost. comporta l'assorbimento di ogni altra censura.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 43 della legge
reg. Siciliana n. 16 del 2017 nella parte in cui prevede la
costituzione di un Comitato promotore delle "Vie del Vento", di cui
fanno parte i delegati del Presidente del libero consorzio, i sindaci
dei Comuni interessati e i rappresentati della locale camera di
commercio e delle aziende, singole e associate, le cui attivita'
economiche si svolgono nel territorio attraversato dalle "Vie del
Vento", senza precisare che la partecipazione al Comitato e' a titolo
gratuito.
Secondo la difesa statale, la norma contrasterebbe con l'art.
117, terzo comma, Cost., in riferimento al principio di coordinamento
della finanza pubblica contenuto nell'art. 6, comma 2, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, in legge 31 maggio 2010, n. 122, che
impone che la partecipazione agli organi collegiali di organi che
ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche debba avvenire a
titolo gratuito, nonche' con gli artt. 14 e 17 dello statuto di
autonomia.
5.1.- La questione non e' fondata.
Il suddetto Comitato promotore delle "Vie del Vento" ha la
funzione di promuovere il riconoscimento di percorsi, segnalati e
pubblicizzati con appositi cartelli, lungo i quali insistono valori
naturali, culturali e ambientali, nell'ambito di territori ove si
svolgono attivita' indotte e connesse alla vela, al turismo e alle
discipline sportive legate alle energie naturali.
Il Comitato e' composto dai delegati del Presidente del libero
consorzio, dai sindaci dei Comuni interessati e dai rappresentanti
della locale camera di commercio e delle aziende, singole e
associate, le cui attivita' economiche si svolgono nel territorio
attraversato dalle "Vie del Vento".
5.2.- L'art. 6, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, invocato quale
parametro interposto, prevede che la partecipazione agli organi
collegiali di organi che ricevono contributi a carico delle finanze
pubbliche deve avvenire a titolo gratuito e costituisce, per espressa
previsione del successivo comma 20, principio di coordinamento della
finanza pubblica per le Regioni e le Province autonome.
La previsione e' informata alla finalita' di contenimento dei
costi della politica e degli apparati amministrativi e riguarda anche
il costo di funzionamento degli enti pubblici regionali (sentenze n.
211 e n. 161 del 2012) e, quale principio di coordinamento della
finanza pubblica, si applica anche alle autonomie speciali (sentenze
n. 46 del 2015 e n. 229 del 2001).
Nella specie, la norma regionale oggetto di censura non afferma
espressamente la natura gratuita della partecipazione all'organo
collegiale e, del resto, neppure prevede alcuna forma di compenso o
indennita'; peraltro, la gratuita' dell'incarico si desume dal fatto
che l'interesse dei componenti del Comitato, in ragione della
qualifica soggettiva da essi posseduta, e' gia' soddisfatto
attraverso la promozione turistica del territorio, a cui il Comitato
e' funzionale.
La partecipazione al Comitato promotore delle "Vie del Vento"
deve, quindi, intendersi senza oneri a carico della Regione e,
pertanto, la questione non e' fondata.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 48 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, evidenziando il
suo contrasto, per eccedere le competenze attribuite alla Regione
Siciliana dall'art. 14, lettera n), dello statuto in materia di
tutela del paesaggio, con le norme di grande riforma
economico-sociale contenute negli artt. 143 e 146 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137) e la conseguente violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Il ricorrente individua tre distinti profili di illegittimita'
costituzionale in relazione ai tre diversi commi dell'articolo
impugnato.
Il comma 1 dell'art. 48, con riferimento alle opere qualificate
come di pubblica utilita', realizzate da enti pubblici o societa'
concessionarie di servizi pubblici (con la sola esclusione
dell'impiantistica di trattamento dei rifiuti comprese le
discariche), limita i vincoli derivanti dal piano paesaggistico
territoriale alle sole misure in grado di ridurre, compensare o
eliminare le eventuali incompatibilita' paesaggistiche, senza
prevedere la possibilita' di stabilire divieti assoluti di
intervento.
Tale previsione, secondo il ricorrente, ridurrebbe
sostanzialmente il potere di valutazione della compatibilita'
paesaggistica riservato, dalla norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nell'art. 146 cod. beni culturali, alla
competenza tecnico-scientifica degli uffici amministrativi preposti
alla tutela paesaggistica. Inoltre, la disposizione regionale si
porrebbe in contrasto anche con la norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nell'art. 143 del detto codice che, nello
stabilire i contenuti del piano paesaggistico, non prevede
limitazioni della portata dei vincoli derivanti da esso.
L'Avvocatura dello Stato ritiene costituzionalmente illegittima
anche la disposizione contenuta nel comma 2 dell'articolo impugnato,
secondo cui la procedura di valutazione, avviata con istanza del
proponente, va conclusa, entro trenta giorni dalla presentazione
dell'istanza, con delibera espressa della Giunta regionale, su
proposta dell'assessore regionale per i beni culturali e l'identita'
siciliana. Cio' in quanto la norma in esame, attribuendo in via
esclusiva a un organo politico, la Giunta regionale, su proposta
dell'assessore regionale, la decisione sull'esito del procedimento,
sottrarrebbe agli organi tecnici, in contrasto con quanto stabilito
dall'art. 146 cod. beni culturali, ogni valutazione in ordine alla
compatibilita' ambientale degli interventi proposti.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
costituzionalita' anche del comma 3 dell'art. 48 della citata legge
regionale, secondo cui le opere che abbiano gia' ricevuto nulla osta,
pareri favorevoli o autorizzazioni prima della data di adozione dei
singoli piani paesaggistici territoriali, possano essere realizzate
nel rispetto dei tempi, delle forme e delle modalita' previste in
questi atti, senza necessita' di ulteriori valutazioni. Cio' in
quanto tale disposizione contrasterebbe con l'art. 146 cod. beni
culturali, stante la deroga operata dalla norma regionale al regime
dell'autorizzazione paesaggistica stabilito dalla disciplina statale
e la definizione favorevole ex lege di procedimenti ancora pendenti.
6.1.- Le questioni sono fondate.
6.2.- Preliminarmente, va rilevato che, in molteplici occasioni,
questa Corte ha affermato che la conservazione ambientale e
paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenza n.
367 del 2007).
Quanto, poi, alla problematica dei rapporti tra lo Stato e le
Regioni a statuto speciale relativamente al riparto di competenze in
materia di tutela paesaggistica, sono state dichiarate
«costituzionalmente illegittime norme regionali che si ponevano in
contrasto con disposizioni previste dal codice dei beni culturali e
del paesaggio, qualificate norme di grande riforma economico-sociale
(sentenze n. 207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232 del
2008 e n. 51 del 2006)» (sentenza n. 238 del 2013).
Al riguardo, la Corte ha anche sottolineato che il legislatore
statale, tramite l'emanazione di tali norme, conserva il potere,
«nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto
della tutela dei beni ambientali o culturali (per tutte, sentenza n.
51 del 2006) [...] di vincolare la potesta' legislativa primaria
delle Regioni a statuto speciale, cosi' che le norme qualificabili
come "riforme economico-sociali" si impongono al legislatore di
queste ultime» (sentenza n. 238 del 2013).
Gli artt. 143 e 146 cod. beni culturali debbono, pertanto, essere
qualificati come norme di grande riforma economico-sociale che anche
le Regioni a statuto speciale debbono osservare (in questo senso,
anche la sentenza n. 189 del 2016).
6.3.- In relazione alla questione relativa al comma 1
dell'articolo 48 della legge regionale in esame, va notato che la
disposizione impugnata, pur enunciando espressamente il «rispetto dei
principi di cui all'articolo 143 del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42», stabilisce che i piani paesaggistici territoriali,
nell'individuare le specifiche aree di tutela e predisporre le
correlate prescrizioni d'uso, «devono prevedere la possibilita' che
le opere di pubblica utilita', realizzate da enti pubblici o societa'
concessionarie di servizi pubblici e con esclusione
dell'impiantistica di trattamento dei rifiuti comprese le discariche,
siano realizzabili, previa specifica valutazione da effettuarsi caso
per caso della concreta compatibilita' con i valori paesaggistici
oggetto di protezione, considerando nel complesso del progetto anche
le possibili soluzioni in grado di ridurre, compensare o eliminare le
eventuali incompatibilita'».
In altri termini, con riferimento ad opere qualificate come di
pubblica utilita' (con esclusione dell'impiantistica di trattamento
dei rifiuti, comprese le discariche), la norma impugnata esclude che
dal piano possano derivare divieti assoluti di intervento; e cio'
contrasta, evidentemente, con la finalita' principale del piano
paesaggistico che e', appunto, quella della tutela dell'interesse
primario alla conservazione del paesaggio.
Naturalmente, va riconosciuto che il piano paesaggistico ha la
funzione di strumento di ricognizione del territorio oggetto di
pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione
dei beni paesaggistici, ma anche nell'ottica dello sviluppo
sostenibile e dell'uso consapevole del suolo, in modo da poter
consentire l'individuazione delle misure necessarie per il corretto
inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio.
In questa piu' ampia prospettiva, rilevano l'art. 135, comma 4,
lettera d), e l'art. 143, comma 1, lettera h), cod. beni culturali,
in base ai quali il piano deve provvedere alla individuazione «delle
linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro
compatibilita' con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e
tutelati» nonche' «delle misure necessarie per il corretto
inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo
sostenibile delle aree interessate».
Tuttavia, se la funzione del piano paesaggistico e' quella di
introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio
regionale a una specifica normativa d'uso in funzione dei valori
tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e a
prescindere dalla qualificazione dell'opera, il piano possa prevedere
anche divieti assoluti di intervento. La possibilita' di introdurre
divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio
appare, d'altronde, del tutto conforme al ruolo attribuito al piano
paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni
culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e
inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e
degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e
vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e
regionali di sviluppo economico.
Sotto altro profilo, va poi riconosciuto che la disposizione
impugnata contrasta anche con le previsioni dell'art. 146 cod. beni
culturali, determinando un sostanziale svuotamento del contenuto dei
poteri riservati dalla norma statale alla competenza
tecnico-scientifica degli uffici amministrativi preposti alla tutela
paesaggistica, ai quali soltanto spetta di compiere la verifica
concreta di conformita' tra l'intervento progettato e le disposizioni
del piano paesaggistico, individuando la soluzione piu' idonea a far
si' che l'interesse pubblico primario venga conseguito con il minor
sacrificio possibile degli interessi secondari.
6.4.- Costituzionalmente illegittima deve pure ritenersi la
disposizione contenuta nel comma 2 dell'art. 48, della stessa legge
regionale, secondo cui la procedura di valutazione della
compatibilita' paesaggistica deve essere definita con una delibera
espressa della Giunta regionale da assumere, su proposta
dell'assessore regionale per i beni culturali e l'identita'
siciliana, entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza,
senza prevedere alcuna forma di partecipazione al procedimento da
parte di organismi tecnici.
L'articolo 146 cod. beni culturali, infatti, non solo stabilisce,
al comma 5, che «[s]ull'istanza di autorizzazione paesaggistica si
pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del
soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili
ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai
sensi del comma l, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e
5», ma prevede anche, al comma 6, che la Regione eserciti «la
funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri
uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee
risorse strumentali. Puo' tuttavia delegarne l'esercizio, per i
rispettivi territori, a province, a forme associative e di
cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni
sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni,
purche' gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in
grado di assicurare un adeguato livello di competenze
tecnico-scientifiche nonche' di garantire la differenziazione tra
attivita' di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni
amministrative in materia urbanistico-edilizia».
Da cio' risulta l'evidente indispensabilita' della partecipazione
di organismi tecnici nel procedimento di valutazione della
compatibilita' paesaggistica.
6.5.- Pure fondata risulta la censura formulata dal ricorrente in
relazione al comma 3 dell'art. 48, secondo cui, come visto, «[l]e
opere di cui al comma 1 nonche' le attivita' estrattive che, prima
della data di adozione dei singoli Piani Paesaggistici Territoriali,
abbiano gia' ricevuto nulla osta, pareri favorevoli o autorizzazioni
comunque denominate da parte di una Amministrazione regionale o
locale competente in materia di tutela paesaggistico territoriale ai
sensi del decreto legislativo n. 42/2004, ovvero per le quali la
Regione abbia gia' rilasciato atti di intesa allo Stato, possono
essere realizzate nel rispetto dei tempi, delle forme e delle
modalita' ivi previste, senza ulteriori valutazioni».
La disposizione regionale impugnata, infatti, non distinguendo
tra procedimenti autorizzatori gia' conclusi e procedimenti ancora in
itinere alla data di adozione dei piani paesaggistici territoriali,
contrasta palesemente sia con la disciplina dell'autorizzazione
paesaggistica dettata dall'articolo 146 cod. beni culturali e, in
particolare, sia con il comma 4 di tale articolo, secondo cui
l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli
legittimanti gli interventi urbanistico-edilizi, sia con il
successivo comma 5, il quale stabilisce che il parere del
soprintendente venga reso nel rispetto delle previsioni e delle
prescrizioni del piano paesaggistico.
La disposizione regionale impugnata contrasta, peraltro, con il
comma 4 dello stesso art. 146 cod. beni culturali, anche laddove
questo, stabilendo che «l'autorizzazione e' efficace per un periodo
di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori
deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel
corso del quinquennio di efficacia dell'autorizzazione possono essere
conclusi entro e non oltre l'anno successivo la scadenza del
quinquennio medesimo», prevede la reiterazione, in ogni caso, della
procedura di autorizzazione trascorso detto lasso temporale.
6.6.- Va, per tali ragioni, dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'impugnato art. 48.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna inoltre
l'art. 50 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, secondo cui «i
canoni per l'utilizzo del demanio marittimo, ivi compresi i canoni
ricognitori, non sono dovuti per lo svolgimento di feste religiose o
civili riconosciute dalla Regione ed iscritte al libro delle
celebrazioni nelle feste e nelle pratiche rituali del registro delle
eredita' immateriali della Regione siciliana», ritenendo che ecceda
le competenze statutarie di cui gli artt. 14 e 17 dello statuto della
Regione Siciliana e violi sia l'art. 117, terzo comma, Cost., in
materia di coordinamento della finanza pubblica, contrastando con
l'articolo 39, secondo comma, del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327
(Codice della navigazione), che non contempla ipotesi di utilizzo
gratuito del demanio marittimo, sia il principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., atteso che l'esenzione dal pagamento dei
canoni, anche ricognitori, sarebbe misura generalizzata e non
limitata alle sole concessioni che, effettivamente interessate dallo
svolgimento delle festivita', potrebbero subire un pregiudizio in
relazione all'ordinario svolgimento dell'attivita' di impresa.
7.1.- La questione non e' fondata.
7.2.- Va premesso che l'art. 39 cod. nav. stabilisce la
fissazione di un canone «di mero riconoscimento» a fronte del
rilascio di una concessione per fini di beneficenza o per altri fini
di pubblico interesse e che il secondo comma dell'art. 37 del
regolamento per l'esecuzione del medesimo codice attua ed integra
detta previsione, stabilendo che «agli effetti dell'applicazione del
canone, previsto dal secondo comma dell'art. 39 del codice,
s'intendono per concessioni che perseguono fini di pubblico interesse
diverse dalla beneficenza quelle nelle quali il concessionario non
ritrae dai beni demaniali alcun lucro o provento».
Nel caso in esame, la norma impugnata, pero', non introduce
alcuna deroga al principio generale che impone, in presenza di una
concessione, il versamento di un canone, ancorche' meramente
ricognitorio. Deve, infatti, ritenersi che l'utilizzazione di un bene
demaniale per il limitato spazio temporale di una festivita'
prescinda dal rilascio di un provvedimento di concessione, a cui,
infatti, la norma regionale impugnata non fa alcun riferimento.
Pertanto, l'esenzione dal pagamento di qualsivoglia canone,
ancorche' ricognitorio, disposta, nel caso, dalla norma regionale
impugnata, non risulta in contrasto con le norme costituzionali
richiamate dal ricorrente.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
54 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, che aggiunge i commi
2-ter e 2-quater all'art. 90 della legge della Regione Siciliana 3
maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per
l'anno 2001), qualificando l'Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente (ARPA) quale ente del settore sanitario di cui al comma
3 dell'art. 4 della legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n.
6 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2009), e di
cui alla legge regionale 29 dicembre 2008, n. 25 (Interventi
finanziari urgenti per l'occupazione e lo sviluppo).
La norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto sia con
l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di «tutela della salute» e
di «coordinamento della finanza pubblica», sia con l'art. 81, terzo
comma, Cost., in quanto suscettibile di generare oneri a carico del
Servizio sanitario nazionale non quantificati e non coperti,
eccedendo le competenze statutarie di cui agli artt. 14 e 17, lettere
b) (igiene e sanita' pubblica), e c) (assistenza sanitaria), dello
statuto della Regione Siciliana.
8.1.- La questione e' fondata con riferimento alla dedotta
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
8.2.- Le agenzie regionali per la protezione dell'ambiente sono
state istituite a seguito del referendum del 18 aprile 1993, che ha
abrogato alcune parti della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del Servizio sanitario nazionale), eliminando le
competenze ambientali della vigilanza e controllo locali del Servizio
sanitario nazionale, esercitate tramite i presidi multizonali di
prevenzione.
Tali competenze, a seguito della legge 21 gennaio 1994, n. 61
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4
dicembre 1993, n. 496, recante disposizioni urgenti sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell'Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente), sono state affidate ad
apposite agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA),
istituite assieme all'Agenzia nazionale per la protezione
dell'ambiente (ANPA), divenuta poi APAT e nel 2008 confluita
nell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
(ISPRA).
Tanto premesso, l'attribuzione all'ARPA siciliana della natura di
ente del settore sanitario da parte della norma impugnata viola il
principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, da
ritenersi principio di coordinamento della finanza pubblica, sulla
base di quanto gia' rilevato, in molteplici occasioni, da questa
Corte (ex multis, sentenze n. 203 del 2008 e n. 193 del 2007).
Tale conclusione e' avvalorata, da un lato, dalla considerazione
che le funzioni spettanti all'ARPA sono solo in minima parte
riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu e che, anche alla
luce dei principi posti dalla recente legge 28 giugno 2016, n. 132
(Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione
e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento, di
qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario; dall'altro, dal fatto che la Regione Siciliana risulta
impegnata nel piano di rientro dal disavanzo sanitario e che, quindi,
l'inserimento di un ente, estraneo alle prestazioni di assistenza
sanitaria, nel novero degli enti di cui al comma 3 dell'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 6 del 2009 e di cui alla legge reg. Siciliana
n. 25 del 2008, implicando l'assunzione a carico del bilancio
regionale di oneri aggiuntivi in contrasto con gli obiettivi di
risanamento del Piano di rientro, viola il principio di contenimento
della spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento
della finanza pubblica e, in definitiva, l'art. 117, terzo comma,
Cost.
Tale conclusione risulta, inoltre, convalidata dalla circostanza
che la materia dell'assistenza sanitaria rientra tra quelle
contemplate dall'art. 17 dello statuto siciliano, rispetto alle quali
la Regione puo' esercitare la propria competenza legislativa solo nei
limiti dei principi e degli interessi generali cui si informa la
legislazione statale.
L'accoglimento della questione per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. comporta l'assorbimento di ogni altra censura.
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
55 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, ritenendo che si ponga
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
eccedendo le competenze che gli artt. 14 e 17 dello statuto
attribuiscono alla Regione Siciliana.
Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata, includendo
nell'ambito applicativo del Contratto collettivo nazionale di lavoro
sanita' anche il personale in posizione di comando dell'ARPA,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che assegna
allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento civile», contrastando con la normativa statale vigente
in materia di comando e, in particolare, con il principio
fondamentale stabilito dall'art. 70, comma 12, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), secondo
cui «in tutti i casi, anche se previsti da normative speciali, nei
quali enti pubblici territoriali, enti pubblici non economici o altre
amministrazioni pubbliche, dotate di autonomia finanziaria sono
tenute ad autorizzare l'utilizzazione da parte di altre pubbliche
amministrazioni di proprio personale, in posizione di comando, di
fuori ruolo, o in altra analoga posizione, l'amministrazione che
utilizza il personale rimborsa all'amministrazione di appartenenza
l'onere relativo al trattamento fondamentale».
9.1.- La questione e' fondata.
9.2.- Questa Corte ha gia' ripetutamente affermato la
riconducibilita' della regolamentazione del rapporto di pubblico
impiego cosiddetto privatizzato ovvero contrattualizzato, ivi
compreso quello relativo al personale delle Regioni a statuto
speciale, alla materia «ordinamento civile» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. (ex plurimis, le sentenze n. 257 del
2016, n. 211 del 2014, n. 151 del 2010 e n. 189 del 2007).
Ne' osta nel caso di specie la circostanza che, ai sensi
dell'art. 14, lettera q), dello statuto della Regione Siciliana, a
quest'ultima spetta la competenza legislativa esclusiva in materia di
stato giuridico ed economico del proprio personale. Tale potesta' di
regolazione in materia incontra, infatti, ai sensi di quanto previsto
dallo stesso statuto regionale siciliano, i limiti derivanti dalle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
In proposito, questa Corte rileva che, in specifico riferimento
alla regolazione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, e'
l'art. 1, comma 3, del citato d.lgs. n. 165 del 2001, a stabilire, al
terzo periodo, che per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e di Bolzano i principi desumibili
dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo
per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia
di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa), e rispettive modificazioni
e integrazioni, costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica.
In tale quadro, l'istituto del comando - che trova la sua
originaria disciplina nell'art. 56 del decreto del Presidente della
Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) - assume
peculiare rilievo quale strumento funzionale alle esigenze
organizzative delle amministrazioni pubbliche, che incide, tuttavia,
profondamente sulla regolazione giuridica del rapporto di lavoro, in
riferimento alle stesse modalita' di svolgimento della prestazione
lavorativa e della disciplina dei suoi diversi profili, anche
retributivi.
Si configura, difatti, una peculiare situazione giuridica, e al
tempo stesso fattuale, nella quale il soggetto in comando resta
dipendente dell'amministrazione datrice di lavoro, ma espleta la
prestazione presso una diversa amministrazione. Cio' implica la
necessita' di disciplinare i rapporti che intercorrono fra il
dipendente e le due amministrazioni interessate, nonche' gli stessi
rapporti, anche sotto il profilo degli oneri connessi alla
retribuzione del lavoratore in comando, tra amministrazione titolare
del rapporto e amministrazione presso la quale il dipendente presta
servizio, posto che la gestione del rapporto spetta al primo, mentre
all'ente in cui il dipendente espleta la propria attivita' compete la
gestione della prestazione lavorativa. Aspetti tutti, dunque,
riconducibili all'«ordinamento civile» e per i quali e' necessario
configurare una disciplina omogenea, nel concorso fra legge e
autonomia collettiva, sul territorio nazionale in un quadro organico
e funzionale, anche per evitare sovrapposizioni di discipline
diversificate e non conciliabili.
A tal fine, non a caso il d.lgs. n. 165 del 2001, nel
disciplinare il lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni, interviene anche sull'istituto in esame. In
particolare, l'art. 30, comma 2-sexies, stabilisce che le pubbliche
amministrazioni, per motivate esigenze organizzative, «possono
utilizzare in assegnazione temporanea personale di altre
amministrazioni per un periodo non superiore a tre anni, fermo
restando quanto gia' previsto da norme speciali sulla materia,
nonche' il regime di spesa eventualmente previsto da tali norme e dal
presente decreto», come disposto al riguardo anche dal successivo
art. 70, comma 12, richiamato dal Presidente del Consiglio dei
ministri, che prevede il rimborso, da parte dell'amministrazione
utilizzatrice, all'amministrazione di appartenenza, dell'onere
relativo al trattamento fondamentale.
Il legislatore siciliano, nel disporre l'applicazione anche al
personale comandato del contratto collettivo applicabile ai
dipendenti dell'ARPA, interviene dunque oggettivamente in materia
demandata alla competenza statale, violando in tal modo l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
La sostituzione, con legge regionale, della disciplina
contrattuale propria dell'ente di provenienza titolare del rapporto
di lavoro con quella applicabile nell'ARPA, ove il soggetto presta
attivita' in comando, implica effetti non compatibili con il
descritto quadro giuridico. Tale sostituzione determina, difatti, il
sovrapporsi della disciplina contrattuale vigente presso l'ARPA,
quale ente ove il dipendente comandato espleta la propria attivita',
alla disciplina propria del rapporto con l'amministrazione datrice di
lavoro, con conseguenti problemi, ad esempio in ordine
all'inquadramento, alle progressioni economiche e di carriera, alla
regolazione di specifici aspetti del rapporto di lavoro del
dipendente in posizione di comando che si ripercuotono sugli stessi
rapporti fra le amministrazioni coinvolte.
9.3.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 55 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017.
10.- Da ultimo, viene in considerazione la questione concernente
la legittimita' costituzionale dell'art. 56 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017 che sostituisce l'art. l della legge
regionale Siciliana 29 dicembre 2014, n. 29 (Norme in materia di
promozione e tutela dell'attivita' fisico-motoria e sportiva),
prevedendo che la Regione Siciliana riconosce e valorizza le
competenze degli operatori del settore motorio e sportivo, con
particolare riferimento ai laureati in scienze motorie e ai diplomati
ISEF.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri la norma
impugnata violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
professioni, eccedendo le competenze assegnate alla Regione Siciliana
dagli artt. 14 e 17 dello statuto regionale.
In proposito, il ricorrente evidenzia che i diplomati ISEF e i
laureati in scienze motorie, in quanto operatori formati per il
settore dell'istruzione e dello sport, non possono essere equiparati
dalla disposizione regionale ai fisioterapisti, che sono invece
professionisti sanitari il cui profilo e' previsto dal decreto del
Ministro della sanita' 14 settembre 1994, n. 741 (Regolamento
concernente l'individuazione della figura e del relativo profilo
professionale del fisioterapista), in quanto, secondo un costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale, il legislatore
regionale e' tenuto a rispettare il principio fondamentale per cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi titoli
abilitanti, e' riservata allo Stato.
10.1.- La questione e' fondata.
10.2.- Questa Corte, con orientamento costante, ha affermato che
«la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
"professioni" deve rispettare il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al di la'
della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti normativi,
si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile
dalla legge regionale, da cio' derivando che non e' nei poteri delle
Regioni dar vita a nuove figure professionali» (sentenza n. 98 del
2013).
Nel caso di specie, va notato che la disposizione regionale
censurata ha significativamente innovato rispetto al testo
previgente, stabilendo che «[n]elle strutture sanitarie e
sociosanitarie pubbliche e private sia ai fini del mantenimento della
migliore efficienza fisica nelle differenti fasce d'eta' e nei
confronti delle diverse abilita' sia ai fini di socializzazione e di
prevenzione, la Regione riconosce l'esercizio dell'attivita'
professionale esclusivamente svolta da soggetti in possesso di laurea
in scienze motorie e o del diploma ISEF». La norma, riconoscendo
l'esercizio dell'attivita' professionale svolta «esclusivamente» da
soggetti in possesso di laurea in Scienze motorie o del diploma ISEF,
omette ogni riferimento ai fisioterapisti, nonostante che il d.m. n.
741 del 1994 attribuisca solo a questi «gli interventi di
prevenzione, cura e riabilitazione nelle aree della motricita',
conseguenti a eventi patologici di varia natura, congenita o
acquisita» e «l'attivita' terapeutica per la rieducazione funzionale
delle disabilita' motorie, psicomotorie e cognitive utilizzando
terapie fisiche, manuali e massoterapiche».
Ne' dalla disposizione censurata emerge, in alcun modo, quale
collegamento vi sia tra la nuova disciplina e le esigenze della
realta' territoriale siciliana, in relazione alle quali soltanto si
potrebbe giustificare l'intervento legislativo regionale nella
materia delle professioni. Escludendo i fisioterapisti dalle
attivita' professionali da svolgere a fini di prevenzione nell'ambito
delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private, la
norma regionale impugnata si pone, quindi, in palese contrasto con la
regolazione delle competenze di tali operatori sanitari effettuata
dalla normativa statale, e in tal modo viola l'art. 117, terzo comma,
Cost., che, in materia di legislazione concorrente, riserva allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali, tra i quali va
ricompreso quello della individuazione delle figure professionali e
dei correlati titoli abilitanti.
10.3.- Va, percio', dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'impugnato art. 56 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 23, 26,
48, 54, 55 e 56 della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017,
n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017.
Legge di stabilita' regionale. Stralcio I);
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 17 della legge reg. Siciliana n. 16 del
2017, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e agli
artt. 14 e 17 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione Siciliana), convertito
nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 43 della legge reg. Siciliana n. 16 del
2017, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., e agli artt. 14 e 17
dello statuto di autonomia, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 50 della legge
reg. Siciliana n. 16 del 2017, promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost.,
e agli artt. 14 e 17 dello statuto di autonomia, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA