N. 182 SENTENZA 8 maggio - 4 ottobre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Legge - Abrogazione - Indispensabile permanenza in vigore dell'articolo 8 della legge n. 991 del 1952, con riferimento all'esenzione dal pagamento dei contributi unificati in agricoltura. - Decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), art. 1, voce n. 1266 dell'Allegato 1. -(GU n.40 del 10-10-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni
legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246), voce n. 1266 dell'Allegato 1,
promosso dal Tribunale ordinario di Sondrio nel procedimento vertente
tra la Societa' Agricola Melavi' - societa' cooperativa e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 6 aprile
2017, iscritta al n. 138 del registro ordinanze 2017 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione della Societa' Agricola Melavi' -
societa' cooperativa e dell'INPS;
udito nella udienza pubblica dell'8 maggio 2018 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi gli avvocati Oronzo Mazzotta per la Societa' Agricola
Melavi' - societa' cooperativa e Antonino Sgroi per l'INPS.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 aprile 2017 (r.o. n. 138 del 2017), il
Tribunale ordinario di Sondrio ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 76 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo 1° dicembre 2009,
n. 179 (Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio
1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a
norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), nella
parte in cui, alla voce n. 1266 dell'Allegato 1, dichiara la
permanente vigenza dell'art. 8 della legge 25 luglio 1952, n. 991
(Provvedimenti in favore dei territori montani).
Il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a pronunciarsi
sulla domanda della Societa' Agricola Melavi' - societa' cooperativa
«di accertamento del proprio diritto a beneficiare dell'esenzione dal
pagamento dei contributi», secondo quanto previsto dall'art. 8 della
legge n. 991 del 1952, con la conseguente condanna dell'Istituto
Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) a restituirle, nei limiti
della prescrizione, le somme versate a tale titolo.
Il giudice a quo precisa che i fatti sono pacifici tra le parti.
La parte attrice - la quale gestisce un'azienda agricola in un
territorio classificato come montano, avvalendosi di personale avente
la qualifica di operaio occupato a tempo determinato o indeterminato
- sostiene che la norma che dispone l'esenzione dal pagamento dei
contributi agricoli non sia mai stata oggetto di abrogazione, ne'
espressa ne' tacita. La fondatezza di tale tesi troverebbe riscontro
nell'art. 1 del d.lgs. n. 179 del 2009, il quale, diretto a
individuare le norme pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 di
cui e' indispensabile la permanenza in vigore, all'Allegato 1, voce
n. 1266, ha esplicitamente indicato il richiamato art. 8 della legge
n. 991 del 1952. Circostanza, questa, che non potrebbe essere
superata «a mezzo di una mera disapplicazione della norma avente
forza di legge», come invece avrebbe fatto la Corte di cassazione,
sezione lavoro, con le sentenze 22 agosto 2013, n. 1920 (recte:
19420) e 20 aprile 2016, n. 7976, potendo il giudice comune semmai
sollevare questione di legittimita' costituzionale della citata
disposizione del decreto legislativo.
L'INPS chiede il rigetto della domanda sostenendo, al contrario,
che il citato art. 8 sia stato tacitamente abrogato, come e' stato
ritenuto, in particolare, dalla gia' richiamata giurisprudenza di
legittimita'.
1.1.- Cio' premesso, il giudice di Sondrio rileva che, ai fini
della decisione della controversia, occorre verificare, innanzitutto,
se l'art. 8 della legge n. 991 del 1952 sia ancora in vigore. A tal
proposito, ritiene di aderire al percorso argomentativo proposto
dalla Corte di cassazione nella richiamata sentenza del 2013,
trascritto e fatto integralmente proprio nell'ordinanza di
rimessione.
I passaggi rilevanti del complesso excursus normativo -
ampiamente svolto dal giudice della nomofilachia e riferito
nell'ordinanza di rimessione - sono i seguenti: 1) l'art. 8 della
legge n. 991 del 1952, rubricato «Agevolazioni fiscali», aveva un
duplice contenuto: per un verso, prevedeva agevolazioni fiscali per i
territori montani, identificati come tali in virtu' dell'art. 1 della
medesima legge e del richiamo al decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 7 gennaio 1947, n. 12 (Modificazioni al
decreto legislativo Presidenziale 27 giugno 1946, n. 98, concernente
l'esenzione dalla imposta fondiaria e sul reddito agrario per i
terreni montani); per un altro, prevedeva l'esenzione dal pagamento
dei contributi agricoli unificati per i terreni situati a quota non
inferiore ai 700 metri sul livello del mare; 2) gli artt. 58 e 68 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 gennaio 1958, n. 645
(Approvazione del testo unico delle leggi sulle imposte dirette),
dettando una nuova disciplina in materia, hanno tacitamente abrogato
l'art. 8 per la parte relativa alle agevolazioni fiscali; 3) la legge
3 dicembre 1971, n. 1102 (Nuove norme sullo sviluppo della montagna),
istituiva le Comunita' montane e, al suo art. 12, quinto comma,
espressamente stabiliva che «le agevolazioni fiscali di cui
all'articolo 8 della legge 25 luglio 1952, n. 991, sono estese
all'intero territorio montano»; 4) gli artt. 7 e 8 del decreto-legge
23 dicembre 1977, n. 942 (Provvedimenti in materia previdenziale),
convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 1978, n. 41,
per un verso, con disposizione d'interpretazione autentica, hanno
confermato l'esenzione contributiva in discorso per le sole imprese
con terreni ubicati ad una altitudine non inferiore ai 700 metri sul
livello del mare e, per un altro, hanno ridotto del 40 per cento i
contributi previdenziali ed assistenziali dovuti per i lavoratori
agricoli dipendenti nei territori montani al di sotto dei 700 metri
di altitudine; 5) la Corte costituzionale, con la sentenza n. 370 del
1985, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 della
legge n. 991 del 1952, nonche' degli artt. 7 e 8 del decreto-legge n.
942 del 1977, nella parte in cui non prevedevano l'esenzione dal
pagamento dei contributi unificati agricoli anche per i terreni
compresi in territori montani ubicati ad altitudine inferiore ai 700
metri sul livello del mare; 6) a fini fiscali, una nuova definizione
di territori montani, piu' ampia delle precedenti, veniva dettata
dall'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 601 (Disciplina delle agevolazioni tributarie); 7) l'art. 9,
comma 5, della legge 11 marzo 1988, n. 67, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 1988)», pone una generale disciplina di sgravi
contributivi per le imprese agricole in territori montani; da allora
in avanti, si e' fatto riferimento, ai fini delle agevolazioni
contributive in favore di datori di lavoro agricolo operanti nei
territori montani, all'individuazione di questi ultimi dettata
dall'art. 9 del d.P.R. n. 601 del 1973; 8) gli artt. 28 e 29 della
legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali),
successivamente abrogati dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
hanno disposto l'abrogazione, tra gli altri, degli artt. 1 e 14,
secondo comma, della legge n. 991 del 1952, nonche' degli artt. 3, 4,
5 e 7 della legge n. 1102 del 1971; 9) l'art. 11, comma 27, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza
pubblica), ha sostituito il comma 5 dell'art. 9 della legge n. 67 del
1988, rideterminando la quota di sgravio contributivo spettante ai
datori di lavoro aventi sedi ed operanti nei comuni montani, con
riferimento ai lavoratori dipendenti assunti a tempo indeterminato o
determinato; 10) l'art. 18 della legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove
disposizioni per le zone montane), ha previsto un esonero
previdenziale totale per le assunzioni a tempo parziale da parte
delle imprese e dei datori di lavoro aventi sedi ed operanti nei
comuni montani; regime, questo, che sarebbe coerente con quello di
sgravi contributivi configurato dall'art. 9 della legge n. 67 del
1988, mentre sarebbe del tutto incompatibile con la sopravvivenza del
regime generale di esenzione contributiva previsto dall'art. 8 della
legge n. 991 del 1952: cio' perche' non avrebbe senso una norma
diretta a prevedere una particolare ipotesi di esenzione per le
assunzioni a tempo parziale, ove il regime generale fosse quello
dell'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli; 11) in epoca
piu' recente, con l'art. 01 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2
(Interventi urgenti per i settori dell'agricoltura,
dell'agroindustria, della pesca, nonche' in materia di fiscalita'
d'impresa), convertito, con modificazioni, in legge 11 marzo 2006, n.
81, e' stato introdotto un incremento - fino al 75 per cento - dello
sgravio contributivo per i territori montani particolarmente
svantaggiati, con richiamo della legge n. 67 del 1988; 12) tale
regime e' stato oggetto di diverse proroghe, fino al 31 luglio 2010
(ad opera dell'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge 3 novembre
2008, n. 171, recante «Misure urgenti per il rilancio competitivo del
settore agroalimentare», convertito, con modificazioni, in legge 30
dicembre 2008, n. 205; dell'art. 8-octies del decreto-legge 10
febbraio 2009, n. 5, recante «Misure urgenti a sostegno dei settori
industriali in crisi, nonche' disposizioni in materia di produzione
lattiera e rateizzazione del debito nel settore lattiero-caseario»,
convertito, con modificazioni, in legge 9 aprile 2009, n. 33;
dell'art. 2, comma 49, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)»); 13) infine, l'art. 1, comma
45, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2011)», ha ripristinato gli sgravi contributivi,
eliminando le pregresse scadenze per usufruire del maggior beneficio.
Alla luce di tale evoluzione normativa, la Corte di cassazione,
nella citata sentenza n. 19420 del 2016, ha affermato che l'art. 8
della legge n. 991 del 1952 «non puo' che rientrare tra le
disposizioni tacitamente o implicitamente abrogate» o, ad ogni modo,
tra le disposizioni che, prima dell'emanazione del d.lgs. n. 179 del
2009, «avevano esaurito la loro funzione o erano comunque obsolete».
La disposizione di delega sulla cui base e' stato adottato tale
decreto legislativo (art. 14, comma 14, della legge 28 novembre 2005,
n. 246, recante «Semplificazione e riassetto normativo per l'anno
2005», quale risultante dalla sostituzione ad opera dell'art. 4,
comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante «Disposizioni per
lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche'
in materia di processo civile») espressamente escludeva, tuttavia,
che potessero individuarsi quali disposizioni la cui permanenza in
vigore e' indispensabile disposizioni, per l'appunto, «oggetto di
abrogazione tacita o implicita» (lettera a) o che avessero «esaurito
la loro funzione o [fossero] prive di effettivo contenuto normativo o
[fossero] comunque obsolete» (lettera b). Secondo il giudice della
nomofilachia, conseguentemente, l'inclusione del citato art. 8 tra le
norme "salvate" «si deve considerare tamquam non esset, frutto di un
lapsus calami, sulla base di una interpretazione rispettosa dell'art.
15 preleggi e costituzionalmente orientata, nel senso della coerenza
e ragionevolezza dell'ordinamento (art. 3 Cost.), del rispetto dei
principi e criteri direttivi della legge di delega (art. 76 Cost.),
alla luce anche dell'art. 44 Cost., comma 2». Conclusione, questa,
che sarebbe avvalorata dalle affermazioni della giurisprudenza
costituzionale sul d.lgs. n. 179 del 2009, in base alle quali tale
atto normativo avrebbe una «funzione meramente ricognitiva» e sarebbe
«sprovvisto di una propria e autonoma forza precettiva o, se si
vuole, di quel carattere innovativo che si suole considerare proprio
degli atti normativi», potendo soltanto confermare la vigenza di
norme che non l'avessero gia' perduta (sentenza n. 346 del 2010;
nello stesso senso e' richiamata anche la sentenza n. 80 del 2012).
1.2.- Il giudice rimettente, dopo aver osservato che analoghe
argomentazioni sono state riproposte anche dalla sentenza della Corte
di cassazione, sezione lavoro, n. 7976 del 2016, condivide, della
giurisprudenza di legittimita', la conclusione circa l'avvenuta
abrogazione tacita dell'art. 8 della legge n. 991 del 1952.
Dissente, invece, quanto alla possibilita' di considerare quale
lapsus calami l'inserimento di quest'ultimo articolo tra le
disposizioni "salvate" dal d.lgs. n. 179 del 2009. Se e' vero che il
citato art. 8 non era piu' «norma vigente del nostro ordinamento
giuridico» e, pertanto, il Governo non aveva «alcun potere di farla
rivivere», si sarebbe, allora, «dinanzi a un'attivita' normativa
sfornita di copertura costituzionale posta in essere dal legislatore
delegato», che non consente al giudice ordinario «la disapplicazione
tout court della norma in questione, avente valore formale di legge
fino alla sua rimozione dal nostro ordinamento giuridico, cui e'
abilitata la sola Corte costituzionale».
La norma del decreto legislativo, pertanto, sarebbe di
necessitata applicazione nel giudizio a quo, in quanto impedirebbe il
rigetto della domanda giudiziale, cui il giudice rimettente
riterrebbe di pervenire in considerazione della pregressa abrogazione
tacita dell'art. 8 della legge n. 991 del 1952: di qui la rilevanza
delle questioni di legittimita' costituzionale. La loro non manifesta
infondatezza, per violazione degli artt. 3 e 76 Cost., si desumerebbe
da quanto gia' argomentato.
2.- Con atto depositato il 30 ottobre 2017, si e' costituito in
giudizio l'INPS, parte convenuta nel giudizio a quo, contestando «la
rilevanza, l'ammissibilita' e la fondatezza» delle sollevate
questioni di legittimita' costituzionale.
La difesa dell'INPS puntualizza, innanzitutto, i fatti della
controversia. In particolare, rileva che la societa' agricola attrice
aveva assolto per tempo agli oneri contributivi in favore degli
operai agricoli utilizzati, fruendo dello sgravio contributivo
parziale di cui all'art. 9 della legge n. 67 del 1988, e che,
pertanto, chiedendo ora l'applicazione dell'art. 8 della legge n. 991
del 1952, viene a pretendere la restituzione del solo differenziale
contributivo, non avendo mai pagato la contribuzione in misura
ordinaria.
Ripercorsa, poi, l'ordinanza di rimessione, l'INPS ritiene che le
questioni di legittimita' siano inammissibili, in quanto sarebbe
carente la motivazione circa la violazione di entrambi i parametri
costituzionali evocati. Il giudice rimettente si sarebbe limitato a
confutare, «con giudizi di valore e non giuridici, il percorso
argomentativo che ha utilizzato il giudice della nomofilachia», senza
pero' esporre le ragioni che non gli consentirebbero di «disapplicare
una disposizione di legge che afferma l'esistenza e l'efficienza
nell'ordinamento giuridico di una disposizione che non e' piu' in
essere». Il giudice a quo, inoltre, avrebbe dimostrato di far propria
la soluzione della Corte di cassazione, ritenendo soltanto di non
poterla applicare se non dopo l'annullamento della norma censurata da
parte della Corte costituzionale: dovrebbe allora spiegare «quali
siano i motivi giuridici sottesi allo svolgimento di un'attivita'
normativa sfornita di copertura costituzionale che pero', per non
essere applicata dai giudici di merito, necessita sempre e comunque
di una declaratoria di illegittimita' costituzionale».
3.- Con atto depositato il 30 ottobre 2017, si e' altresi'
costituita in giudizio la Societa' agricola Melavi' - societa'
cooperativa, parte attrice nel giudizio a quo, chiedendo che sia
dichiarata l'inammissibilita' o l'infondatezza delle sollevate
questioni di legittimita' costituzionale.
Sinteticamente ripercorsi i fatti di causa, e messo in luce in
particolare come la mancata abrogazione dell'art. 8 della legge n.
991 del 1952 sia «sancita per tabulas» dal decreto legislativo n. 179
del 2009, la difesa della parte privata contesta sia la premessa del
ragionamento del giudice rimettente (ossia, l'intervenuta abrogazione
del citato art. 8), «sia le conseguenze trattene sul significato
sistematico» del richiamato decreto legislativo.
3.1.- Per quanto riguarda la mancata abrogazione tacita, la parte
privata rileva che la legge n. 991 del 1952 e' stata si' oggetto di
numerosi interventi normativi, ma che questi mai hanno interessato
l'art. 8, di modo che e' rimasta immutata la previsione della totale
esenzione contributiva: le leggi successive nel tempo che hanno
interessato i territori montani, infatti, hanno provveduto ad
abrogare esplicitamente le precedenti norme, ove contrastanti, dal
che dovrebbe dedursi che il citato art. 8 «non e' stato oggetto di
abrogazione nemmeno implicita». Tale ricostruzione troverebbe
conforto nella sentenza n. 254 del 1989 della Corte costituzionale:
in tale decisione, resa quand'era gia' vigente l'art. 9 della legge
n. 67 del 1988, espressamente richiamato dall'allora giudice
rimettente, si afferma che «per i terreni compresi in territori
montani ubicati ad altitudine superiore ai settecento metri sussiste
normativamente l'esenzione dal pagamento dei contributi unificati».
L'abrogazione tacita, del resto, presupporrebbe «un evidente
contrasto tra norme e non [potrebbe] essere neppure applicata in casi
(...) dubbi». In questa prospettiva, la giurisprudenza ordinaria e
amministrativa sottopone a «rigorosi limiti la verifica del requisito
della "incompatibilita'"» (si richiamano le sentenze del Consiglio di
Stato, sezione quinta, 2 settembre 2013, n. 4337, e della Corte di
cassazione, sezione lavoro, 10 agosto 1998, n. 7840).
La legge n. 67 del 1988 non introdurrebbe neppure una nuova
disciplina della materia, come al contrario prospettano la
giurisprudenza di legittimita' e il giudice rimettente, affermando
che essa ha per oggetto tutti i territori montani e tutte le
qualifiche dei dipendenti. In particolare, la giurisprudenza di
legittimita' non avrebbe tenuto conto della «necessaria distinzione
tra le varie categorie di dipendenti precisata dal legislatore nelle
due disposizioni»: la legge n. 991 del 1952, infatti, si
applicherebbe soltanto agli operai che svolgevano l'attivita' nei
territori montani, in quanto «categoria maggiormente penalizzata
dalla particolare situazione di quel territorio»; per le altre
categorie di lavoratori, che erano gia' soggette a contribuzione, la
legge n. 67 del 1988 ha invece introdotto le agevolazioni.
D'altro canto - osserva ancora la difesa della parte privata -
seguendo la prospettazione dell'INPS dovrebbe concludersi che il
legislatore del 1988 aveva introdotto una agevolazione estesa anche a
chi allora beneficiava dell'esenzione totale: difficile pero'
immaginare «che una misura definita come una agevolazione in realta'
possa essere interpretata come introduzione ex novo di un obbligo
contributivo».
Inoltre, la legge n. 67 del 1988 avrebbe stabilito per tutto il
territorio nazionale i parametri per la delimitazione delle aree
svantaggiate, determinando i relativi livelli contributivi per la
generalita' dei dipendenti. L'agevolazione contributiva
contestualmente prevista, pertanto, doveva applicarsi a tutti i
dipendenti operanti in tali territori, non anche agli operai che
prestavano la manodopera in territori montani, tanto piu' che la
circostanza che un'azienda agricola ricada contemporaneamente in una
zona svantaggiata e in un territorio montano non influisce sul
godimento dei benefici riconosciuti dalla legge (si richiama la
sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro, 26 marzo 1998, n.
3199).
La difesa della societa' agricola assume, dunque, che, non
essendo stato implicitamente abrogato l'art. 8 della legge n. 991 del
1952, le questioni di legittimita' costituzionale debbono
considerarsi inammissibili.
3.2.- Ad ogni modo, la circostanza che il legislatore si sia
esplicitamente pronunciato per la vigenza di un testo normativo
dovrebbe di per se' escludere l'abrogazione tacita, poiche' il
contesto valutativo si rivela «non molto dissimile da quello
usualmente valorizzato con riferimento all'interpretazione autentica
proveniente, per l'appunto, dal legislatore».
La difesa della parte privata critica severamente, pertanto, la
giurisprudenza di legittimita' richiamata dal giudice a quo,
rilevando come per parlare coerentemente di lapsus calami dovrebbe
dimostrarsi che il riferimento all'art. 8 della legge n. 991 del 1952
fosse sicuramente non voluto dal legislatore.
In senso contrario, invece, militerebbe innanzitutto il fatto
che, attraverso le deleghe di cui all'art. 14 della legge n. 246 del
2005, il legislatore ha posto in essere un meccanismo di
semplificazione della legislazione, cui il Governo ha dato corso
attraverso una complessa attivita' di consultazione dei ministeri
interessati, sfociata prima nel d.lgs. n. 179 del 2009 e poi nel
relativo decreto legislativo correttivo 13 dicembre 2010, n. 213
(Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009,
n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1°
gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore). Sarebbe irrealistico, dunque, considerare quale lapsus
calami l'inserimento dell'art. 8 della legge n. 991 del 1952 tra le
disposizioni sottratte all'abrogazione delle norme antecedenti al 1°
gennaio 1970, quando, tutto al contrario, la scelta di tale
inserimento «non puo' che ritenersi indicativa di una chiara, precisa
ed inequivocabile presa di posizione in ordine all'assoluta
importanza della permanenza in vigore della disciplina ivi prevista».
A riprova di tali affermazioni, si rileva che l'attivita'
d'individuazione, da parte del Governo, delle disposizioni da
confermare in vigore sarebbe stata svolta in modo «preciso e
accurato», tanto che non tutte le leggi - e tra queste la n. 991 del
1952 - sono state "salvate" per intero, ma spesso solo in alcuni
articoli. Il «Governo-legislatore», pertanto, avrebbe dapprima
rilevato la mancata abrogazione tacita del citato art. 8 e poi,
inserendolo tra le disposizioni da sottrarre al generalizzato effetto
abrogativo previsto dalla legge di delega, ne avrebbe confermato la
vigenza, ulteriormente confermata con l'adozione del d.lgs. n. 213
del 2010.
La scelta consapevole del legislatore delegato - coerente con «la
finalita' fondamentale di semplificazione» che, secondo quanto
affermato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 80 del
2012, costituiva la ratio della delega - emergerebbe altresi' dalla
lettura di tutte le norme e degli atti parlamentari che hanno avuto
per oggetto il d.lgs. n. 179 del 2009 e che sono intervenuti in tema
di semplificazione normativa.
La difesa della parte privata, infine, osserva come le
affermazioni della Corte di cassazione sarebbero gravemente lesive
del principio della separazione dei poteri, poiche' determinerebbero
«una sorta di abrogazione giurisprudenziale della disposizione che
contiene una dichiarazione espressa di vigenza, che si pone quasi nei
termini di una interpretazione autentica, come tale immodificabile in
sede giurisprudenziale». Una «indiretta conferma» di tale assunto
sarebbe rinvenibile nella sentenza n. 5 del 2014 della Corte
costituzionale, la quale avrebbe affermato che il Governo non
potrebbe novamente esercitare la delega abrogando una legge
considerata indispensabile, dovendo eventualmente provvedervi il
legislatore: e se non puo' farlo il Governo, neppure puo' farlo il
giudice rimettente.
In ragione di tutte queste argomentazioni, la parte privata
reputa pertanto, in subordine, infondate le questioni di legittimita'
costituzionale, non ravvisando alcuna violazione degli artt. 3 e 76
Cost. da parte della disposizione censurata.
4.- In data 16 aprile 2018, la Societa' agricola Melavi' -
societa' cooperativa ha depositato una memoria illustrativa, con la
quale insiste per la dichiarazione di inammissibilita' o infondatezza
delle sollevate questioni di legittimita' costituzionale, ribadendo
gli argomenti gia' utilizzati nell'atto di costituzione.
La difesa della parte privata, in particolare, mette in rilievo
il «paradosso» che ambedue le parti del giudizio a quo concordano
sulla infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale,
argomentata tuttavia in base a opposti presupposti: secondo l'INPS,
la norma di cui all'art. 8 della legge n. 991 del 1952 sarebbe stata
«implicitamente espunta dall'ordinamento per effetto
dell'interpretazione (abrogatrice) del sistema fornita dal giudice di
legittimita'», di modo che l'eventuale declaratoria di
incostituzionalita' sarebbe inutiliter data; al contrario, secondo
essa parte privata il giudice non potrebbe disapplicare una norma
legislativa, dovendo invece «prendere atto che la parola chiara ed
esplicita del legislatore non puo' che fare aggio su qualsivoglia
interpretazione sistematica e/o percorso argomentativo in chiave di
implicita abrogazione».
Si sarebbe, dunque, dinanzi all'«ennesimo conflitto» tra giudice
e legislatore, simile a quello che si verifica allorche' il
legislatore adotti una disposizione di interpretazione autentica,
superando quella fornita dalla giurisprudenza. Ne' varrebbe
sostenere, come hanno fatto la Corte di cassazione e l'INPS, che il
d.lgs. n. 179 del 2009 ha carattere meramente ricognitivo, non
essendo chiaro - secondo la parte privata - il senso di tali
espressioni, visto che la Corte costituzionale, con la sentenza n.
346 del 2010, ha gia' affermato che tale decreto legislativo conferma
«la persistente e immutata» efficacia delle disposizioni "salvate".
Il giudice rimettente, sotto questo specifico profilo, moverebbe
invece dal corretto presupposto secondo cui l'applicazione del
disposto legislativo sarebbe doverosa, rifiutando l'idea del lapsus
calami del legislatore; sol che si tratterebbe, a suo dire, di
attivita' normativa sfornita di copertura costituzionale.
5.- In data 19 aprile 2018, fuori termine, ha depositato una
memoria illustrativa anche l'INPS.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Sondrio dubita, in riferimento agli
artt. 3 e 76 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
dell'art. 1 del decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179
(Disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di
cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma
dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246), nella parte
in cui, alla voce n. 1266 dell'Allegato 1, dichiara la permanente
vigenza dell'art. 8 della legge 25 luglio 1952, n. 991 (Provvedimenti
in favore dei territori montani).
Il giudice rimettente e' chiamato a pronunciarsi su una domanda,
proposta da una societa' agricola operante in territorio montano, «di
accertamento del proprio diritto a beneficiare dell'esenzione dal
pagamento dei contributi», secondo quanto previsto dall'art. 8 della
legge n. 991 del 1952. Disposizione, quest'ultima, la cui permanenza
in vigore e' stata ritenuta indispensabile dalla norma censurata.
Il giudice a quo rileva che l'art. 14, comma 14, della legge 28
novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per
l'anno 2005) - nel testo risultante dalla sostituzione ad opera
dell'art. 4, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita'
nonche' in materia di processo civile) - aveva delegato l'esecutivo
ad adottare decreti legislativi che individuassero le disposizioni
legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970,
anche successivamente modificate, delle quali si riteneva
indispensabile la permanenza in vigore, nel rispetto, tra gli altri,
dei seguenti principi e criteri direttivi: «esclusione delle
disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita» e «esclusione
delle disposizioni che abbiano esaurito la loro funzione o siano
prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete»
(rispettivamente, lettere a e b della disposizione delegante).
Il richiamato art. 8 della legge n. 991 del 1952, tuttavia,
doveva considerarsi - a parere del Tribunale ordinario di Sondrio -
implicitamente abrogato. A tale conclusione il giudice rimettente
giunge sulla base dell'articolato percorso argomentativo, che
espressamente fa proprio, svolto dalla giurisprudenza di legittimita'
(Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenze 22 agosto 2013, n.
19420 e 20 aprile 2016, n. 7976).
Allo stesso tempo, il giudice a quo dissente da altra parte del
decisum della Corte di cassazione. In specie, non condivide
l'affermazione del giudice di legittimita' - fondata su di una
supposta «funzione meramente ricognitiva» del d.lgs. n. 179 del 2009
- stando alla quale l'inclusione del citato art. 8 tra le norme
"salvate" dovrebbe ritenersi «tamquam non esset, frutto di un lapsus
calami, sulla base di una interpretazione rispettosa dell'art. 15
preleggi e costituzionalmente orientata, nel senso della coerenza e
ragionevolezza dell'ordinamento (art. 3 Cost.), del rispetto dei
principi e criteri direttivi della legge di delega (art. 76 Cost.),
alla luce anche dell'art. 44 Cost., comma 2». L'inserimento del
richiamato art. 8 tra le disposizioni delle quali si riteneva
indispensabile la permanenza in vigore sarebbe invece, secondo il
Tribunale ordinario di Sondrio, «un'attivita' normativa sfornita di
copertura costituzionale posta in essere dal legislatore delegato»,
la quale non puo' determinare la disapplicazione ad opera del giudice
ordinario della norma censurata, ma soltanto l'annullamento di
quest'ultima da parte della Corte costituzionale.
Di qui, nella prospettiva del giudice rimettente, la necessita'
di sollevare le questioni di legittimita' costituzionale. La norma
impugnata, infatti, per un verso sarebbe di indispensabile
applicazione nel giudizio a quo, in quanto impedirebbe il rigetto
della domanda della parte attrice, al quale il Tribunale altrimenti
perverrebbe in ragione della pregressa abrogazione tacita dell'art. 8
della legge n. 991 del 1952; per un altro, sarebbe stata adottata in
contrasto con i principi e criteri direttivi posti dall'art. 14,
comma 14, lettere a) e b), della legge di delega n. 246 del 2005.
2.- Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile,
perche' del tutto priva di motivazione in punto di non manifesta
infondatezza, la questione di legittimita' sollevata in relazione
all'art. 3 Cost.
La struttura della motivazione dell'ordinanza di rimessione,
invero, e' tutta volta a denunciare l'eccesso di delega in cui
sarebbe incorso il Governo con l'adozione della norma impugnata.
In questo contesto, l'art. 3 Cost. e' fugacemente evocato in due
sole occasioni. Una prima, allorche' e' richiamato il passaggio
argomentativo della giurisprudenza di legittimita' - dal quale il
rimettente, peraltro, espressamente dissente - in base al quale la
norma impugnata, secondo una interpretazione costituzionalmente
conforme che garantisca coerenza e ragionevolezza dell'ordinamento,
dovrebbe considerarsi «tamquam non esset». Una seconda, nella parte
finale dell'ordinanza di rimessione, quando il giudice a quo afferma
che la non manifesta infondatezza (anche) per la violazione del
canone di ragionevolezza si desume dalle argomentazioni in precedenza
addotte.
Si tratta, dunque, di apodittici richiami del parametro
costituzionale, non accompagnati dall'indicazione delle ragioni circa
la sua asserita violazione, necessariamente diverse da quelle che
fondano il dubbio di legittimita' costituzionale in relazione
all'art. 76 Cost.
3.- Non sono fondate, invece, le eccezioni di inammissibilita'
proposte da entrambe le parti costituite.
3.1.- Secondo l'Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale
(INPS), sarebbe carente anche la motivazione circa la presunta
violazione dell'art. 76 Cost. Il giudice rimettente si sarebbe
limitato a confutare il percorso argomentativo della Corte di
cassazione, senza tuttavia dar conto delle ragioni che non gli
consentirebbero di disapplicare la norma censurata, che conferma la
vigenza di «una disposizione che non e' piu' in essere».
Va invece rilevato, in senso contrario, che il Tribunale di
Sondrio ha senza dubbio ben argomentato il lamentato vizio di eccesso
di delega, risultando chiarissime le ragioni le quali, da un lato, lo
inducono a ritenere che la norma impugnata sia stata adottata in
contrasto con i principi e criteri direttivi posti dalla relativa
legge di delega e, dall'altro, gli impediscono di disapplicarla,
rendendo invece necessario l'incidente di costituzionalita'.
3.2.- A parere della Societa' agricola Melavi' - societa'
cooperativa, parte attrice nel giudizio a quo, le questioni di
legittimita' costituzionale dovrebbero considerarsi inammissibili in
quanto non sarebbe mai stato oggetto di abrogazione implicita l'art.
8 della legge n. 991 del 1952, sicche' il giudice rimettente dovrebbe
farne senz'altro applicazione.
Nell'odierno caso all'attenzione di questa Corte, tuttavia, la
valutazione sull'avvenuta abrogazione implicita, o non, del
richiamato art. 8 attiene al merito e non all'ammissibilita' della
questione di legittimita'. Il giudice rimettente, infatti, lamenta
che la norma impugnata abbia confermato la vigenza di tale art. 8,
cosi' ponendosi in contrasto con i principi e criteri direttivi della
delega, ai sensi dei quali il Governo non poteva ritenere
indispensabile la permanenza in vigore di disposizioni oggetto di
abrogazione tacita o implicita, o che avessero esaurito la loro
funzione o che, comunque sia, fossero prive di effettivo contenuto
normativo od obsolete. Vagliare se l'art. 8 della legge n. 991 del
1952 fosse stato gia' implicitamente abrogato e', dunque, attivita'
valutativa imprescindibile per effettuare il sindacato sul contrasto,
o non, della norma impugnata con l'art. 76 Cost.
4.- Ancora in via preliminare, deve affermarsi che e' corretto
l'operato del giudice rimettente, il quale ha ritenuto, in cio'
dissentendo dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, di non
poter considerare «tamquam non esset» la norma impugnata e,
conseguentemente, ha sollevato l'odierna questione di legittimita'
costituzionale.
Una compiuta motivazione sul punto non puo' prescindere, anche in
ragione degli argomenti di segno diverso spesi dalla giurisprudenza
di legittimita', dalla ricostruzione del quadro normativo entro il
quale si inserisce la delega attuata con l'impugnato art. 1 del
d.lgs. n. 179 del 2009.
4.1.- Il legislatore, con l'art. 14, comma 14, della legge n. 246
del 2005, aveva delegato il Governo ad adottare «decreti legislativi
che [individuassero] le disposizioni legislative statali, pubblicate
anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con
provvedimenti successivi, delle quali si [riteneva] indispensabile la
permanenza in vigore». Trattasi della delega nota come "salva-leggi".
La qualificazione di "salva-leggi" si deve alla circostanza che
il successivo comma 14-ter - introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera
a), della legge n. 69 del 2009 - prevede che, «decorso un anno dalla
scadenza del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine
previsto dall'ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni
legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al
comma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono
abrogate» (cosiddetta clausola ghigliottina).
All'operativita' della clausola ghigliottina, pertanto, il
legislatore delegante sottraeva le disposizioni pubblicate
anteriormente al 1° gennaio 1970 che il Governo avesse ritenuto di
"salvare" perche' indispensabili, nel rispetto dei principi e criteri
direttivi posti dal medesimo art. 14, comma 14: per quel che qui
rileva, trattandosi delle norme interposte evocate dal giudice
rimettente, si era escluso che potessero essere "salvate" le
disposizioni gia' tacitamente o implicitamente abrogate, nonche' le
disposizioni che avessero esaurito la loro funzione o che fossero
prive di effettivo contenuto normativo o, comunque sia, obsolete.
Il legislatore delegante, poi, parimente sottraeva
all'operativita' della clausola ghigliottina, secondo quanto disposto
dal comma 17 del medesimo art. 14, le disposizioni rientranti in
determinati ambiti materiali (cosiddetti settori esclusi): in
relazione a questi ultimi, pertanto, il legislatore delegante
provvedeva direttamente, senza che fosse necessario l'intervento del
legislatore delegato, a delimitare l'efficacia della futura
abrogazione generalizzata.
Il richiamato art. 14, comma 14, inoltre, prevedeva, alla lettera
e), che il Governo organizzasse le disposizioni da mantenere in
vigore «per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto
precettivo di esse». Similmente, il successivo comma 15 disponeva: «i
decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresi' alla
semplificazione o al riassetto della materia che ne e' oggetto, nel
rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all'articolo 20
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche
al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle
pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970».
Infine, il comma 18 dell'art. 14 della legge n. 246 del 2005 -
come modificato dall'art. 13 della legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega
al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttivita' del
lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni nonche' disposizioni integrative delle funzioni
attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla
Corte dei conti) - aveva ulteriormente previsto che: «[e]ntro due
anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui
al comma 14, [potessero] essere emanate, con uno o piu' decreti
legislativi, disposizioni integrative, di riassetto o correttive,
esclusivamente nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui
al comma 15 [...]».
In attuazione della delega prevista dal piu' volte citato art.
14, comma 14, il Governo ha adottato il d.lgs. n. 179 del 2009
(cosiddetto decreto legislativo salva-leggi), il cui art. 1 e'
oggetto della odierna questione di legittimita' costituzionale, senza
tuttavia procedere ne' alla «organizzazione delle disposizioni da
mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il
contenuto precettivo di ciascuna di esse» (art. 14, comma 14, lettera
e), ne' all'attuazione della delega «alla semplificazione o al
riassetto della materia» (art. 14, comma 15). Il Governo, pertanto,
ha deciso, nell'ambito della discrezionalita' affidatagli dal
legislatore delegante (sentenza n. 41 del 1975), di limitarsi ad
individuare le disposizioni la cui permanenza in vigore e' stata
ritenuta indispensabile, cosi' sottraendole all'operativita' della
clausola ghigliottina.
Il legislatore delegato, poi, ha adottato - in attuazione di
quanto consentitogli dall'art. 14, comma 18, della legge n. 246 del
2005 - il decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 213 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante
disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui
si ritiene indispensabile la permanenza in vigore).
4.2.- Questo essendo il quadro normativo entro cui si colloca la
norma impugnata, deve escludersi che il d.lgs. n. 179 del 2009 sia
meramente ricognitivo, come invece ritenuto dalla giurisprudenza di
legittimita' richiamata dal giudice rimettente, con orientamento
peraltro ribadito anche da Corte di cassazione, sezione lavoro,
ordinanza 22 marzo 2018, n. 7214.
4.3.- Come si e' gia' detto, il d.lgs. n. 179 del 2009 ha anche
la funzione, di primaria rilevanza, di delimitare la portata della
clausola ghigliottina, la quale ha determinato l'abrogazione
generalizzata di tutte le disposizioni pubblicate anteriormente al 1°
gennaio 1970, fatta eccezione per quelle comprese nei cosiddetti
settori esclusi di cui all'art. 14, comma 17, della legge n. 246 del
2005, e per quelle, appunto, "salvate" dal Governo con l'adozione del
decreto legislativo de quo (e con il d.lgs. n. 213 del 2010).
Altrimenti detto, il decreto legislativo "salva-leggi" ha
necessariamente valenza anche normativa, perche' limita e circoscrive
il generalizzato effetto abrogante della clausola ghigliottina: ove
il Governo non avesse esercitato la delega "salva-leggi", tutte le
disposizioni pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, salvo
quelle ricomprese nei cosiddetti settori esclusi, dovrebbero oggi
considerarsi abrogate per opera dell'art. 14, comma 14-ter, della
legge n. 246 del 2005.
4.4.- Non depongono in senso contrario - come invece ritenuto
dalla giurisprudenza di legittimita' - le sentenze n. 80 del 2012 e
n. 346 del 2010 di questa Corte.
La prima delle due richiamate pronunce, invero, in nessuna sua
parte prende posizione sulla natura ricognitiva o non del d.lgs. n.
179 del 2009, essendo allora oggetto dello scrutinio di legittimita'
costituzionale, d'altro canto, l'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in
tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell'art. 14 della
legge 28 novembre 2005, n. 246, nonche' attuazione della direttiva
2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprieta', contratti
relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di
rivendita e scambio).
Non vale in senso contrario osservare che nella sentenza n. 346
del 2010 questa Corte ha in effetti rilevato che il decreto
legislativo "salva-leggi" ha «funzione meramente ricognitiva» in
relazione alla fattispecie ivi esaminata. Tale affermazione, infatti,
deve essere riguardata non isolatamente, ma alla luce delle questioni
di legittimita' costituzionale allora sollevate, nonche' di altre
affermazioni rese nella complessiva motivazione di quella pronuncia.
Questa Corte era chiamata a decidere un ricorso della Provincia
autonoma di Bolzano con il quale si lamentava che il d.lgs. n. 179
del 2009 avesse mantenuto in vigore il regio decreto 29 marzo 1923,
n. 800 che determina la lezione ufficiale dei nomi dei comuni e di
altre localita' dei territori annessi, convertito nella legge 17
aprile 1925, n. 473. Secondo la Provincia ricorrente, tale atto
normativo era stato gia' oggetto di abrogazione per opera del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200 (Misure urgenti in materia di
semplificazione normativa), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 febbraio 2009, n. 9, sicche' la sua "salvezza" per mano del
decreto legislativo "salva-leggi" ne avrebbe determinato la
reviviscenza, cosi' violando una pluralita' di parametri
costituzionali e, in particolare, la competenza esclusiva in materia
di toponomastica attribuita alla Provincia autonoma dalle norme dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670).
Le questioni furono dichiarate inammissibili.
Si rilevo', infatti, che l'effetto abrogativo di cui all'art. 2,
comma 1, del d.l. n. 200 del 2008, in relazione al r.d. n. 800 del
1923, non si era mai prodotto. Il citato art. 2, comma 1, prevedeva
che l'abrogazione delle disposizioni elencate nell'Allegato 1 al
medesimo decreto-legge avesse luogo a far data dal 16 dicembre 2009;
il d.lgs. n. 179 del 2009, dal canto suo, e' entrato in vigore il 15
dicembre 2009 e, all'art. 1, comma 2, ha espressamente sottratto
all'effetto abrogativo del d.l. n. 200 del 2008 le disposizioni di
cui all'Allegato 2 al medesimo decreto legislativo, tra le quali e'
ricompreso, appunto, il r.d. n. 800 del 1923. Conseguentemente,
quest'ultimo non era mai stato oggetto d'abrogazione e, dunque, il
decreto legislativo "salva-leggi" «lungi dal determinar[ne] la
"reintroduzione" o la "reviviscenza" nell'ordinamento [...] ha
semplicemente consentito di vederne confermata la vigenza, sull'ovvio
presupposto [...] che esso non l'avesse perduta e che, percio',
altrettanto evidentemente, non avesse necessita' di riacquistarla»
(sentenza n. 346 del 2010).
Si aggiunse, inoltre, che il decreto legislativo "salva-leggi",
«nell'individuare le disposizioni da mantenere in vigore, non
ridetermin[a] ne' in alcun modo corregg[e] le relative discipline,
limitandosi a confermare, peraltro indirettamente - attraverso,
cioe', la mera individuazione di atti da "salvare" -, la persistente
e immutata loro efficacia» (sentenza n. 346 del 2010).
Questa Corte, pertanto, ebbe soltanto a escludere che con il
decreto legislativo "salva-leggi" fossero state "reintrodotte"
disposizioni in ipotesi lesive della competenza della ricorrente in
materia di toponomastica, cosi' come nego' - in un passaggio pure
richiamato dalla giurisprudenza di legittimita' - che tale decreto
potesse considerarsi dotato di «una propria e autonoma forza
precettiva o, se si preferisce, di quel carattere innovativo che si
suole considerare proprio degli atti normativi» (sentenza n. 346 del
2010), in quanto l'unico compito ad esso attribuito dal legislatore
delegante era quello di "salvare" dall'abrogazione, sottraendole alla
portata della clausola ghigliottina, le disposizioni la cui
permanenza in vigore era dal Governo ritenuta indispensabile.
D'altra parte, la funzione normativa in questione - come invero
si e' gia' rilevato nella sentenza n. 346 del 2010 - non e' certo
quella di introdurre nell'ordinamento giuridico norme "nuove", ma
quella di confermare la «persistente e immutata» efficacia di altre
disposizioni, sottraendole all'effetto abrogativo generalizzato della
clausola ghigliottina e, cosi', conservandone la vigenza.
4.5.- Una volta riconosciuto che il d.lgs. n. 179 del 2009 ha
forza legislativa - perche', giova ribadirlo, conferma, con la forza
della legge, la vigenza di disposizioni che altrimenti sarebbero
state abrogate per opera dell'art. 14, comma 14-ter, della legge n.
246 del 2005 - ove si ritenga che la "salvezza" di disposizioni
pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 sia avvenuta in contrasto
con i principi e criteri direttivi della disposizione delegante, il
supposto vizio di eccesso di delega, lungi dal consentire una mera
disapplicazione della norma posta dal decreto legislativo
"salva-leggi", non puo' non determinare l'incidente di
costituzionalita' (implicitamente, in questi termini, anche la
sentenza n. 5 del 2014, la quale ha scrutinato e dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 1 del d.lgs. n. 213 del 2010,
nella parte in cui modificava il d.lgs. n. 179 del 2009, espungendo
dalle norme mantenute in vigore il decreto legislativo 14 febbraio
1948, n. 43, recante «Divieto delle associazioni di carattere
militare»).
5.- Nel merito, la questione e' fondata.
5.1.- Questa Corte ha costantemente riconosciuto che «il
contenuto della delega deve essere identificato tenendo conto, oltre
che del dato testuale, di una lettura sistematica delle disposizioni
che la prevedono, anche alla luce del contesto normativo nel quale
essa si inserisce, nonche' della ratio e delle finalita' che la
ispirano» (sentenza n. 104 del 2017). In questa prospettiva, i
principi e criteri direttivi posti dal legislatore delegante
costituiscono non solo la base e il limite delle disposizioni
delegate, «ma strumenti per l'interpretazione della loro portata»
(sentenza n. 250 del 2016). Le disposizioni del decreto delegato,
quindi, vanno lette, ove possibile, nel significato compatibile con
detti principi e criteri, «i quali a loro volta vanno interpretati
avendo riguardo alla ratio della legge delega per verificare se la
norma delegata sia con questa coerente» (sentenza n. 229 del 2014).
La discrezionalita' del legislatore delegato, «il quale e' chiamato a
sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di
delega» (sentenza n. 104 del 2017), deve essere inquadrata, dunque,
entro questa cornice unitaria emergente dalla delega interpretata in
chiave anche sistematica e teleologica.
Nel caso di specie, fine dichiarato del pur complesso reticolo di
deleghe di cui all'art. 14 della legge n. 246 del 2005 era quello «di
realizzare una generale semplificazione del sistema normativo
statale» (sentenza n. 80 del 2012), mediante, da un lato,
l'abrogazione dei soli atti normativi primari oramai superati o
inutili, nonche', dall'altro, l'organizzazione, per settori omogenei
o per materie, l'armonizzazione e il riassetto degli atti normativi
primari ritenuti ancora indispensabili. L'esito di tali interventi
avrebbe dovuto restituire, nell'intenzione del delegante, un quadro
normativo complessivo ispirato alla conoscibilita' e alla certezza
del diritto primario vigente.
5.2.- In questa cornice vanno collocati i principi e criteri
direttivi posti dall'art. 14, comma 14, della legge n. 246 del 2005
e, in particolare, quello di cui alla lettera a), in base al quale il
Governo non poteva (ne' doveva) prevedere la permanenza in vigore
delle «disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita».
Va rilevato, innanzitutto, che tale principio e criterio
direttivo e' logicamente e coerentemente correlato a finalita' e
oggetto della delega: se il legislatore delegante e' voluto
intervenire per eliminare le norme primarie pubblicate anteriormente
al 1° gennaio 1970 ancora vigenti, sebbene oramai non indispensabili,
sarebbe stato intimamente contraddittorio prevedere o ammettere che
il legislatore delegato potesse decidere di "salvare"
dall'abrogazione generalizzata norme gia' implicitamente abrogate,
ovverosia norme gia' non piu' vigenti, perche' incompatibili con
norme ad esse successive.
Allo stesso tempo, non puo' disconoscersi che - se le forme
paradigmatiche nelle quali e' possibile l'abrogazione, positivamente
previste dall'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice
civile, sono espressive di uno stesso fenomeno e istituto giuridico,
uno ed unico essendo l'effetto che da esse si genera - l'abrogazione
tacita o implicita si distingue da quella espressa o per nuova
disciplina della materia in modo particolarmente significativo. In
tale forma di abrogazione, infatti, non esistendo dichiarazione
normativa ufficiale che accerti l'antinomia e vincoli tutti gli
operatori giuridici, il contributo offerto dall'interprete nel
riconoscimento e nella determinazione dell'effetto abrogativo, non
sempre di pronta e agevole percezione, e' particolarmente rilevante,
comportando spesso incertezza ed opinabilita' nelle soluzioni e
conseguente possibilita' di esiti interpretativi difformi ed opposti.
Il legislatore delegante, con il principio e criterio direttivo
di cui all'art. 14, comma 14, lettera a), della legge n. 246 del
2005, ha chiamato, pertanto, il Governo - nell'attivita' di
ricognizione, prima, e di eventuale "salvezza", poi, delle
disposizioni legislative pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970
e ancora vigenti - a una reiterata valutazione, volta a volta, circa
la compatibilita', o non, delle norme da "salvare" con norme
successive, per escluderne la gia' avvenuta abrogazione tacita.
5.3.- Nel caso oggi sottoposto all'esame di questa Corte,
tuttavia, non puo' nutrirsi alcun dubbio sull'avvenuta abrogazione
tacita, antecedentemente all'emanazione del d.lgs. n. 179 del 2009,
dell'art. 8 della legge n. 991 del 1952, come ha gia' riscontrato la
Corte di cassazione, dapprima con la sentenza n. 19420 del 2013, e
poi con la sentenza n. 7976 del 2016 e con l'ordinanza n. 7214 del
2018.
I passaggi davvero essenziali del percorso argomentativo del
giudice di legittimita' - piu' ampiamente esposti nel Ritenuto in
fatto (punto 1.1.)- sono i seguenti: 1) il citato art. 8 aveva un
duplice contenuto, prevedendo, da un lato, agevolazioni fiscali per i
territori montani e, dall'altro, l'esenzione dal pagamento dei
contributi agricoli unificati «per i terreni situati ad una
altitudine non inferiore ai 700 metri sul livello del mare»; 2) gli
artt. 58 e 68 del decreto del Presidente della Repubblica 29 gennaio
1958, n. 645 (Approvazione del testo unico delle leggi sulle imposte
dirette), dettando una nuova disciplina in materia, avevano
tacitamente abrogato il richiamato art. 8 per la parte relativa alle
agevolazioni fiscali; 3) questa Corte, con la sentenza n. 370 del
1985, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale del medesimo art.
8 nella parte in cui non prevedeva l'esenzione dal pagamento dei
contributi unificati in agricoltura anche per i terreni compresi in
territori montani ubicati ad altitudine inferiore ai 700 metri sul
livello del mare; 4) l'art. 9, comma 5, della legge 11 marzo 1988, n.
67, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)» - anche nel testo
frutto della sostituzione ad opera dell'art. 11 della legge 24
dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) -
reca una generale disciplina di sgravi contributivi per le imprese
agricole in territori montani, la quale ha implicitamente sostituito
l'esenzione di cui all'art. 8 della legge n. 991 del 1952 con tale
sistema di sgravi contributivi.
5.4.- La conclusione cui e' giunto il giudice della nomofilachia
deve essere, per questa parte, integralmente condivisa.
Sussiste, in effetti, assoluta incompatibilita' tra le norme
ricavabili, per un verso, dall'art. 8 della legge n. 991 del 1952 e,
per un altro, dall'art. 9, comma 5, legge n. 67 del 1988: per una
medesima fattispecie - i contributi dovuti dai datori di lavoro
agricolo - le due norme pongono conseguenze giuridiche
inconciliabili, tali che l'applicazione dell'una non puo' che
comportare la non applicazione dell'altra.
La norma risalente al 1952 prevedeva, infatti, un regime di
esenzione totale dal pagamento di tali contributi a favore dei datori
di lavoro agricolo operanti in territori montani (senza che piu'
rilevasse, all'indomani della sentenza n. 370 del 1985 di questa
Corte, la quota altimetrica del territorio montano). La piu' recente
norma del 1988, anche nel testo risultante dalla sostituzione ad
opera dell'art. 11 della legge n. 537 del 1993, ha introdotto,
invece, una disciplina non di esenzione, ma in base alla quale «i
premi ed i contributi relativi alle gestioni previdenziali ed
assistenziali, dovuti dai datori di lavoro agricolo per il proprio
personale dipendente, occupato a tempo indeterminato e a tempo
determinato nei territori montani», sono fissati in misura ridotta
rispetto a quella ordinaria.
Ne' coglie nel segno la Societa' agricola Melavi' - societa'
cooperativa quando sostiene che la richiamata giurisprudenza di
legittimita' non avrebbe tenuto conto della «necessaria distinzione
tra le varie categorie di dipendenti precisata dal legislatore nelle
due disposizioni». Nella prospettiva della parte privata, l'art. 8
della legge n. 991 del 1952 troverebbe applicazione soltanto in
relazione agli operai che svolgevano l'attivita' nei territori
montani, in quanto «categoria maggiormente penalizzata dalla
particolare situazione di quel territorio», mentre per le altre
categorie di lavoratori, che erano gia' soggette a contribuzione,
l'art. 9, comma 5, della legge n. 67 del 1988 avrebbe introdotto il
sistema di sgravi contributivi. Il richiamato art. 8, tuttavia,
contrariamente a quanto sostenuto dalla societa' agricola, prevedeva
l'esenzione dal pagamento dei contributi unificati in agricoltura non
in riferimento ai soli operai, ma a tutto il personale dipendente
delle imprese operanti in territori montani; l'art. 9, comma 5, della
legge n. 67 del 1988, a sua volta, si riferisce ai contributi dovuti
dai datori di lavoro agricolo per il personale dipendente nei
territori montani, senza fare alcuna distinzione tra categorie di
lavoratori, ma anzi espressamente precisando che il regime di favore
vale per il personale occupato tanto a tempo determinato quanto a
tempo indeterminato.
6.- Deve concludersi che, al momento dell'adozione da parte del
Governo del decreto legislativo "salva-leggi", l'art. 8 della legge
n. 991 del 1952 era gia' stato oggetto di abrogazione implicita,
sicche' la norma impugnata nel presente giudizio, che lo esclude
dalla portata dell'effetto abrogativo di cui all'art. 14, comma
14-ter, della legge n. 246 del 2005, si pone in contrasto con l'art.
14, comma 14, lettera a), della medesima legge ed e' viziata,
conseguentemente, per eccesso di delega.
Va quindi dichiarata l'illegittimita' costituzionale, per
violazione dell'art. 76 Cost., dell'art. 1 del d.lgs. n. 179 del
2009, nella parte in cui dichiara, alla voce n. 1266 dell'Allegato 1,
l'indispensabile permanenza in vigore dell'art. 8 della legge n. 991
del 1952, per quanto riguarda l'esenzione del pagamento dei
contributi unificati in agricoltura.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni
legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246), nella parte in cui dichiara,
alla voce n. 1266 dell'Allegato 1, l'indispensabile permanenza in
vigore dell'art. 8 della legge 25 luglio 1952, n. 991 (Provvedimenti
in favore dei territori montani), quanto all'esenzione dal pagamento
dei contributi unificati in agricoltura.
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 del d.lgs. n. 179 del 2009, sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di
Sondrio con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 ottobre 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA