N. 196 SENTENZA 11 ottobre - 9 novembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Istituzione dell'area della vice-dirigenza regionale - Finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato degli incarichi - Incremento del Fondo per il trattamento accessorio del personale con risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle tassativamente previste dai contratti collettivi nazionali. - Legge della Regione Liguria 28 aprile 2008, n. 10 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2008), art. 10; legge della Regione Liguria 24 novembre 2008, n. 42 (Norme urgenti in materia di personale, certificazione energetica, Comunita' montate e disposizioni diverse), art. 2, commi 2, 3 e 4. -(GU n.45 del 14-11-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Liguria 28 aprile 2008, n. 10 (Disposizioni
collegate alla legge finanziaria 2008), e dell'art. 2 della legge
della Regione Liguria 24 novembre 2008, n. 42 (Norme urgenti in
materia di personale, certificazione energetica, Comunita' montate e
disposizioni diverse), promosso dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Liguria, nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale dell'esercizio finanziario 2016 della Regione
Liguria, con ordinanza del 27 dicembre 2017, iscritta al n. 34 del
registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nella udienza pubblica del 3 luglio 2018 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
udito l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 27 dicembre 2017, la Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per la Liguria, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione
Liguria 28 aprile 2008, n. 10 (Disposizioni collegate alla legge
finanziaria 2008), e dell'art. 2 della legge della Regione Liguria 24
novembre 2008, n. 42 (Norme urgenti in materia di personale,
certificazione energetica, Comunita' montane e disposizioni diverse),
in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
2.- La citata sezione premette che, in sede di parificazione del
rendiconto generale della Regione Liguria per l'esercizio 2016, e'
emerso che, con le risorse del Fondo per la contrattazione
decentrata, relative al trattamento accessorio e "premiante" 2016
(esigibili nell'esercizio 2017), sono state retribuite, tra l'altro,
le posizioni di vice-dirigenza e le posizioni organizzative. Tali
erogazioni - prosegue la sezione - hanno rivelato criticita',
inerenti alla dubbia legittimita' costituzionale di norme che hanno
costituito il fondamento delle stesse.
Il rimettente ricorda, inoltre, che tali dubbi di legittimita'
costituzionale, relativi all'istituzione della vice-dirigenza da
parte della Regione, nonche' alla previsione delle modalita' di
finanziamento di quest'ultima, evidenziati dal magistrato istruttore
e dal Procuratore generale, sono stati rappresentati dalla sezione di
controllo con nota del 6 giugno 2017, n. 2922, alla Regione.
Quest'ultima ha disposto l'abrogazione delle norme oggetto dei dubbi
di legittimita' costituzionale con legge della Regione Liguria 7
agosto 2017, n. 22 recante «Modifica alla legge regionale 28 aprile
2008, n. 10 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2008) e
conseguenti disposizioni attuative».
Nonostante cio', il collegio rimettente ritiene che, ai fini
della definizione del giudizio di parifica, i dubbi di legittimita'
costituzionale prospettati continuino a risultare rilevanti, posto
che le norme abrogate trovano applicazione per l'esercizio 2016,
essendo la vice-dirigenza venuta meno solo il 12 agosto 2017.
Pertanto, ritenendo di non poter applicare norme di dubbia
legittimita' costituzionale e, di conseguenza, di non poter
parificare il capitolo di spesa a cui sono imputate le spese inerenti
alla vice-dirigenza, sospende il giudizio e solleva, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera l), e all'art. 81, quarto comma,
Cost., questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge regionale n. 10 del 2008, che ha istituito la vice-dirigenza
regionale, in contrasto con l'art. 17-bis del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e quindi in violazione
della competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento
civile», e dell'art. 2 della legge regionale n. 42 del 2008, la' dove
individua i mezzi di finanziamento della spesa per la vice-dirigenza,
disponendo l'incremento del Fondo per il trattamento accessorio del
personale con risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle
tassativamente previste dai contratti collettivi nazionali (art. 15
del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL), comparto delle
Regioni e delle autonomie locali, sottoscritto l'1.4.1999).
3.- In linea preliminare, il collegio rimettente svolge
argomentazioni in ordine alla propria legittimazione a sollevare le
richiamate questioni di legittimita' costituzionale in via
incidentale.
Anzitutto, il rimettente sottolinea che il giudizio di
parificazione si svolge con le formalita' della giurisdizione
contenziosa, prevede la partecipazione del Procuratore generale in
contraddittorio con i rappresentanti dell'amministrazione e si
conclude con una pronuncia adottata in esito a pubblica udienza.
Anche in relazione a cio' - ricorda ancora il rimettente - la
costante giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la
legittimazione a promuovere, in sede di giudizio di parificazione del
bilancio, questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 81 Cost., avverso tutte quelle disposizioni di legge che
determinino effetti modificativi dell'articolazione del bilancio per
il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unita'
elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri di
gestione, disegnati con il sistema dei risultati differenziali.
La sezione rimettente ricorda anche che, alla giurisprudenza
costituzionale formatasi in riferimento al giudizio di parifica del
rendiconto dello Stato e delle Regioni ad autonomia speciale, si e'
affiancata anche quella che ha riconosciuto in capo alle Sezioni
regionali di controllo la legittimazione a sollevare questione di
legittimita' costituzionale anche in sede di parifica del rendiconto
delle Regioni ad autonomia ordinaria, a seguito della riforma del
2012.
Pertanto, essendo indubbia la legittimazione della Sezione
regionale di controllo della Corte dei conti a sollevare questione di
legittimita' costituzionale in sede di giudizio di parificazione, la
Sezione rimettente ritiene che essa debba riconoscersi non solo, come
gia' accaduto, in riferimento all'art. 81 Cost. ma, piu' in generale,
a tutte le norme costituzionali che, in modo diretto o indiretto
involgono la materia della finanza pubblica, apprestando tutela alle
risorse pubbliche e alla loro corretta utilizzazione.
Nel caso di specie, la violazione della competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile da parte della Regione
avrebbe determinato una dinamica espansiva della spesa di personale
non sottoposta alla verifica dei soggetti deputati dalla legge a
verificarne i presupposti e cioe' l'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), per quanto riguarda
la parte pubblica, e le organizzazioni sindacali, per il personale
impiegato nel settore pubblico.
Il collegio rimettente, infine, segnala come il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, sia l'unica
possibilita' offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
legittimita' costituzionale in via incidentale le disposizioni
legislative che, incidendo sui singoli capitoli, modificano
l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli equilibri
complessivi.
4.- Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale si e'
costituita la Regione Liguria, che ha chiesto che le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalla Sezione di controllo
della Corte dei conti per la Regione Liguria siano dichiarate
inammissibili o, in subordine, infondate.
In linea preliminare, la difesa regionale sostiene che siano
inammissibili le censure svolte in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. alla luce del costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale, secondo cui, in sede di giudizio di
parificazione, puo' essere dedotta la violazione di un novero
ristretto e tassativo di parametri costituzionali, e precisamente
degli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost., la' dove disciplinano
l'obbligo di copertura, l'equilibrio di bilancio e la materia
dell'indebitamento.
Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
10 della legge reg. Liguria n. 10 del 2008 sarebbe comunque
infondata. La difesa regionale sostiene che l'istituto della
vice-dirigenza nella Regione Liguria sia stato introdotto in vigenza
e «sotto la copertura» di una norma statale (art. 17-bis del d.lgs.
n. 165 del 2001), che espressamente consentiva alle Regioni di
istituire la posizione a livello regionale, con il coinvolgimento
delle rappresentanze sindacali e attraverso la contrattazione
collettiva nazionale.
Inoltre, l'istituzione della vice-dirigenza con legge regionale
sarebbe espressione legittima dell'esercizio dell'autonomia regionale
in materia di organizzazione e funzionamento dei propri uffici.
Quanto alla questione di legittimita' costituzionale sollevata
nei confronti dell'art. 2 della legge reg. Liguria n. 42 del 2008,
essa sarebbe anzitutto inammissibile, non solo per il difetto di
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale in riferimento a parametri diversi da
quelli che presiedono alla costituzione finanziaria, ma anche perche'
la questione sarebbe formulata in modo erroneo, senza corrispondenza
fra censure svolte e disposizioni impugnate, e per l'inidoneita'
della questione posta a raggiungere l'obiettivo avuto di mira dal
giudice a quo.
La difesa regionale, in via subordinata, chiede, in ogni caso, di
delimitare la questione di legittimita' costituzionale alle sole
disposizioni effettivamente inerenti all'istituto della
vice-dirigenza e cioe' alla seconda meta' del comma 2 e ai commi 3 e
4 dell'art. 2 citato.
Nel merito, la questione sarebbe, comunque, priva di fondamento,
per gli stessi argomenti gia' sviluppati in relazione all'art. 10
della legge reg. Liguria n. 10 del 2008, in quanto, rientrando nella
competenza regionale l'istituzione della vice-dirigenza, rientrerebbe
nella medesima competenza regionale anche la definizione delle
dotazioni finanziarie.
5.- All'udienza del 3 luglio 2018, le parti hanno ribadito le
conclusioni formulate negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Liguria, in sede di parificazione del rendiconto generale della
Regione Liguria per l'esercizio 2016 e, in particolare, del capitolo
concernente la spesa del personale, cui e' imputata la voce di spesa
inerente alla vice-dirigenza regionale, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 10 della legge della Regione Liguria 28
aprile 2008, n. 10 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria
2008), in quanto ha istituito la vice-dirigenza regionale, regolando
una materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione; nonche'
dell'art. 2 della legge della Regione Liguria 24 novembre 2008, n. 42
(Norme urgenti in materia di personale, certificazione energetica,
Comunita' montane e disposizioni diverse), che ha disposto
l'incremento del Fondo per il trattamento accessorio del personale
(comma 1) e la sua destinazione al finanziamento della retribuzione
di posizione e di risultato della vice-dirigenza (comma 2), in
contrasto con quanto stabilito dalla contrattazione collettiva
nazionale e di comparto, cui rinvia la legislazione statale.
L'illegittimita' di tale ultima disposizione determinerebbe anche
la violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost. (nel testo precedente
alle modifiche apportate dalla legge costituzionale 20 aprile 2012,
n. 1, recante «Introduzione del principio del pareggio di bilancio
nella Carta costituzionale»), in quanto l'illegittimita' della
destinazione dell'incremento del Fondo per il trattamento accessorio
al finanziamento della retribuzione della vice-dirigenza
determinerebbe la violazione dell'obbligo di copertura.
In particolare, il collegio rimettente evidenzia che, dall'esame
della documentazione inviata dalla Regione Liguria, e' emerso che,
con le risorse del Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse
umane e per la produttivita' del personale del comparto di cui
all'art. 15 Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL), comparto
delle Regioni e delle autonomie locali, sottoscritto l'1.4.1999)
relative al trattamento accessorio e premiante 2016, esigibili nel
2017, ma disposte nell'anno 2016, sono state retribuite, tra l'altro,
le posizioni di vice-dirigenza.
L'attenzione dei giudici contabili - in sede di parificazione -
si concentra primariamente sulla spesa per l'incremento del Fondo, di
cui all'art. 2 della legge reg. Liguria n. 42 del 2008, spesa, che,
tuttavia, impone di tenere conto - per valutarne la legittima
copertura - della norma che a tale spesa ha dato luogo, ovvero di
quella istitutiva della vice-dirigenza. Tale spesa si discosta dalle
disposizioni della legge statale e dalla contrattazione collettiva
nazionale, che opera sulla base di atti di indirizzo dell'Agenzia per
la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN),
anche per la parte relativa all'importo massimo da destinare alla
contrattazione decentrata.
Pertanto, in questo specifico caso, l'esame della censura di
violazione del parametro attinente alla competenza esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile non puo' che precedere quello
della censura di violazione del principio di copertura delle spese.
2.- In linea preliminare, occorre scrutinare l'eccezione di
inammissibilita' delle questioni proposte in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost., formulata dalla difesa della
Regione Liguria per difetto di legittimazione della Corte dei conti,
sezione regionale di controllo, in sede di giudizio di parificazione
dei rendiconti regionali, a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale in riferimento a parametri diversi e ulteriori
rispetto all'art. 81 Cost.
2.1.- L'eccezione e' priva di fondamento.
2.1.1.- Sull'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale nel giudizio di parificazione questa Corte si e'
espressa fin da epoca risalente. Occorre dunque muoversi nel solco di
questa giurisprudenza.
Gia' nella sentenza n. 165 del 1963, questa Corte ritenne
ammissibile - e decise nel merito in riferimento all'art. 81, primo
comma, Cost. - una questione di legittimita' costituzionale sollevata
dalla Corte dei conti a sezioni riunite, nel corso di un giudizio di
parificazione dei rendiconti delle Amministrazioni della Cassa
depositi e prestiti e degli Istituti di previdenza, ai sensi degli
artt. 38 e seguenti del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214
(Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti).
Nella successiva sentenza n. 121 del 1966, tale orientamento fu
confermato. In quel giudizio - un giudizio di parificazione sul
rendiconto generale della Regione siciliana - questa Corte ha
ritenuto che ricorressero le condizioni ipotizzate dall'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale), per la rimessione di questioni incidentali di
legittimita' costituzionale, poiche' «il preminente interesse
pubblico della certezza del diritto (che i dubbi di costituzionalita'
insidierebbero) insieme con l'altro dell'osservanza della
Costituzione, vieta che dalla distinzione fra le varie categorie di
giudizi e processi (categorie del resto dai confini sovente incerti e
contrastanti), si traggano conseguenze cosi' gravi quale l'esclusione
della proponibilita' di questioni di legittimita' costituzionale»
(sentenza n. 121 del 1966, n. 1 del Considerato).
Gia' nella richiamata decisione sono stati evidenziati i tratti
salienti di questo peculiare giudizio, che si conclude con una
pronuncia adottata «con le formalita' della giurisdizione
contenziosa» (ex art. 40 del citato testo unico, che ha recepito
regole contenute nell'art. 32 della legge 14 agosto 1862, n. 800,
recante «Legge per l'istituzione della Corte dei conti del Regno
d'Italia», e nell'art. 84 del regio decreto 5 ottobre 1862, n. 884
recante norme «Sulla giurisdizione e procedimento contenzioso della
Corte dei conti»), «previa trattazione in udienza pubblica, con la
partecipazione del procuratore generale in contraddittorio dei
rappresentanti dell'Amministrazione», pronuncia che si prevedeva
divenisse definitiva e insindacabile.
Peraltro, anche il controllo preventivo di legittimita' - esteso
a tutti gli atti, anche in relazione alle leggi di spesa e alla
stessa legge di approvazione del bilancio - era stato attratto nel
raggio di valutazione di questa Corte, che aveva riconosciuto la
legittimazione della Corte dei conti a sollevare, in quella sede,
questioni di legittimita' costituzionale anche delle citate leggi di
spesa.
Con riguardo al controllo preventivo di legittimita' degli atti,
nel riconoscere la legittimazione della Corte dei conti a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale (nella specie riferite agli
artt. 76 e 81 Cost.), questa Corte ha osservato che «ai limitati fini
dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della
legge n. 87 del 1953», la funzione in quella sede svolta e', sotto
molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale, diretta a
valutare la conformita' degli atti che ne formano oggetto alle norme
del diritto oggettivo, operando un controllo «esterno, rigorosamente
neutrale e disinteressato», che consente di «ammettere al sindacato
della Corte costituzionale leggi che (...) piu' difficilmente
verrebbero ad essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976).
Il quadro normativo da cui si sono prese le mosse e' mutato.
La riforma della disciplina del bilancio dello Stato introdotta
dalla legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di
contabilita' generale dello Stato in materia di bilancio) - e in
specie le modifiche successivamente apportate - gia' avevano
assegnato una nuova fisionomia alla struttura del bilancio, che -
come riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 244 del 1995 - si
«compone di una pluralita' di provvedimenti legislativi, tra loro
complementari e concorrenti» e «persegue, tra le altre, la finalita'
di meglio programmare, definire e controllare le entrate e le spese
pubbliche, per assicurare l'equilibrio finanziario e la sostanziale
osservanza, in una proiezione temporale che supera l'anno, dei
principi enunciati dall'art. 81 della Costituzione».
In sintonia con tali novita', questa Corte ha riconosciuto la
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
legittimita' in sede di giudizio di parificazione «per contrarieta'
con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione», di tutte le «leggi
che determinino veri e propri effetti modificativi dell'articolazione
del bilancio dello Stato, per il fatto stesso di incidere, in senso
globale, sulle unita' elementari dello stesso, vale a dire sui
capitoli con riflessi sugli equilibri di gestione» (sentenza n. 244
del 1995).
L'espansione del giudizio di parificazione come giudizio di
legittimita' del rendiconto dello Stato si e', peraltro, delineata
quale conseguenza della previsione di cui all'art. 3, comma 1, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), che ha delimitato
il controllo di legittimita' degli atti (dapprima del Governo, poi
anche con riguardo alle Regioni ad autonomia speciale) a poche
ipotesi tipiche, interrompendo il rapporto di generale
pregiudizialita' tra controllo preventivo di legittimita' (nel corso
del quale, come si e' ricordato, questa Corte aveva gia' riconosciuto
la legittimazione a sollevare questione di legittimita'
costituzionale della legge presupposta all'atto amministrativo) e
giudizio di parifica.
Tale percorso di espansione e' culminato nell'adozione del
decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213, che, in corrispondenza con l'entrata in vigore della legge cost.
20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), ha dettato disposizioni volte a
assicurare effettivita' al rispetto di piu' vincolanti parametri
finanziari, integrati da principi enucleabili dal diritto europeo.
Quel che piu' conta evidenziare in questa sede e' che il giudizio
di parificazione, previsto dapprima solo per lo Stato e per le
autonomie speciali (in relazione all'approvazione dei rendiconti
generali per le quali, pure, e' stata espressamente riconosciuta la
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 81, primo e
quarto comma Cost. e 117, terzo comma, Cost.: sentenza n. 213 del
2008), e' stato esteso alle Regioni a statuto ordinario.
In questa prospettiva si e' stabilito che le sezioni regionali di
controllo accertano gli squilibri economico-finanziari, la mancata
copertura delle spese, la violazione di norme finalizzate a garantire
la regolarita' della gestione finanziaria (art. 1, comma 7, del d.l.
n. 174 del 2012), in sostanza tutte le «irregolarita' suscettibili di
pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri
economico-finanziari degli enti» (art. 1, comma 3, del d.l. n. 174
del 2012).
Alla luce di tali sviluppi, questa Corte ha riconosciuto
l'ammissibilita' di questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
in sede di giudizio di parificazione dei rendiconti regionali.
Sono state a questo proposito enucleate tutte le condizioni che
presiedono alla legittimazione a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale: a) applicazione di parametri normativi; b)
giustiziabilita' del provvedimento in relazione a situazioni
soggettive dell'ente territoriale eventualmente coinvolte (ai sensi
dell'art. 1, comma 12, del d.l. n. 174 del 2012), in considerazione
della circostanza che l'interesse alla legalita' finanziaria,
perseguito dall'ente controllante, connesso a quello dei
contribuenti, e' distinto e divergente dall'interesse degli enti
controllati, e potrebbe essere illegittimamente sacrificato, senza
poter essere fatto valere, se il magistrato non potesse sollevare la
questione sulle norme che si trova ad applicare e della cui
conformita' alla Costituzione dubita; c) pieno contraddittorio, sia
nell'ambito del giudizio di parifica esercitato dalla sezione di
controllo della Corte dei conti, sia nell'eventuale giudizio ad
istanza di parte, qualora quest'ultimo venga avviato dall'ente
territoriale cui si rivolge la parifica, garantito anche dal
coinvolgimento del pubblico ministero, a tutela dell'interesse
generale oggettivo alla regolarita' della gestione finanziaria e
patrimoniale dell'ente territoriale (art. 243-quater, comma 5,
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali») (sentenza n. 89 del
2017).
E' stato, inoltre, affermato che, nell'esercizio di una tale ben
definita funzione giurisdizionale, le sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti sono legittimate a sollevare questione di
legittimita' costituzionale avverso tutte «le disposizioni di legge
che determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio
stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli
equilibri economico-finanziari» e da tutti gli «altri precetti
costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria (ex
plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 244 del 1995)» (sentenza n.
181 del 2015).
2.1.2.- La Corte dei conti rimettente deduce l'invasione da parte
della disposizione censurata, della competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile.
Le questioni sono ammissibili.
La legittimazione della Corte dei Conti in sede di giudizio di
parificazione - come gia' detto - e' stata riconosciuta, con
riferimento ai parametri costituzionali posti a tutela degli
equilibri economicofinanziari. A essi vanno ora accostati, ai
limitati fini del presente giudizio e alla luce delle peculiarita' di
esso, i parametri attributivi di competenza legislativa esclusiva
allo Stato, poiche' in tali casi la Regione manca per definizione
della prerogativa di allocare risorse. Pertanto, entro tali materie,
non vi e' intervento regionale produttivo di spesa che non si traduca
immediatamente nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento
ai fini della sana gestione della finanza pubblica allargata. La
legislazione impugnata, che destina nuove risorse senza che peraltro
siano ravvisabili diretti controinteressati, non potrebbe agevolmente
essere sottoposta al giudizio di questa Corte per altra via che non
sia il giudizio di parificazione. L'esigenza di fugare zone d'ombra
nel controllo di costituzionalita', affermata da questa Corte quale
tratto costitutivo del sistema di giustizia costituzionale, e' tale
da rif1ettersi sui criteri di valutazione dei requisiti di
ammissibilita' delle questioni, nel particolare caso di cui qui si
discute.
Ne' puo' essere negata la rilevanza delle questioni proposte,
poiche' il collegio rimettente ha affermato che le norme della cui
legittimita' costituzionale dubita, per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera l), e 81, quarto comma, Cost., hanno dato vita
alla spesa per l'indennita' di vice-dirigenza, la cui copertura (art.
2 legge reg. Liguria, n. 42 del 2008) e' conseguente a un incremento
e a una asserita illegittima destinazione del medesimo incremento del
Fondo per la contrattazione decentrata. Tale spesa deriva, infatti,
dall'istituzione della vice-dirigenza regionale (art. 10 della legge
reg. Liguria n. 10 del 2008), in contrasto con la legge statale e in
assenza di indicazioni da parte della contrattazione collettiva
nazionale, da cui dipende la contrattazione decentrata.
In altri termini, la sezione regionale di controllo della Corte
dei conti argomenta che le norme di cui si sospetta l'illegittimita'
costituzionale incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum
della stessa, dal momento che l'una (art. 10 della legge reg. Liguria
n. 10 del 2008) istituisce posizioni giuridiche di vice-dirigenza,
che altrimenti non avrebbero titolo ad essere retribuite, mentre
l'altra (art. 2 della legge reg. Liguria n. 42 del 2008) determina un
effetto espansivo della spesa, mediante un aumento delle risorse
destinate al trattamento accessorio con cui la Regione avrebbe
illegittimamente retribuito soggetti - i vicedirigenti - che non
avrebbero potuto aspirare a tale trattamento economico.
Pertanto, il collegio a quo, ove avesse applicato tali norme, si
sarebbe trovato nella condizione di validare un risultato di
amministrazione non corretto, in quanto relativo a una spesa,
conseguente all'illegittima istituzione del ruolo di vice-dirigenza,
la cui copertura e' stata individuata nell'incremento e
nell'illegittima destinazione delle risorse del Fondo per il
trattamento accessorio, in contrasto con la contrattazione collettiva
nazionale di comparto.
Poiche' compito della Corte dei conti, in sede di parifica del
rendiconto generale della Regione, e' accertare eventuali
«irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva,
gli equilibri economico-finanziari degli enti» (art. 1, comma 3, del
d.l. n. 174 del 2012), nella specie il rimettente ha ritenuto di non
poter parificare il capitolo di spesa in esame e ha sollevato la
richiamata questione di legittimita' costituzionale, sull'assunto che
solo l'accoglimento della medesima questione potrebbe impedire la
parificazione della voce, con conseguente eliminazione della spesa
contestata.
Il giudizio si presenta, pertanto, circoscritto dai parametri che
attengono all'an della spesa, non al quomodo della stessa.
Deve dunque riconoscersi l'ammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate con l'ordinanza indicata in
epigrafe, in ordine sia alla legittimazione dell'organo rimettente,
sia alla rilevanza delle questioni proposte ai fini del giudizio
principale.
2.2.- In via preliminare, occorre anche sottolineare che, come
rilevato nella stessa ordinanza di rimessione, la Regione Liguria,
nel corso del giudizio di parificazione, ha adottato la legge 7
agosto 2017, n. 22 recante «Modifiche alla legge regionale 28 aprile
2008, n. 10 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2008) e
conseguenti disposizioni attuative», che ha provveduto a disporre
l'abrogazione dell'art. 10 della legge reg. Liguria n. 10 del 2008
(con l'art. 1) e a modificare, in senso satisfattivo, l'art. 2 della
legge reg. Liguria n. 42 del 2008, statuendo la decurtazione del
Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la
produttivita' del personale del comparto «in misura corrispondente
alle risorse utilizzate per il finanziamento della retribuzione di
posizione e di risultato degli incarichi di vice-dirigenza in essere
alla data di entrata in vigore della presente legge».
Tale legge, tuttavia, e' entrata in vigore il 12 agosto 2017,
cosicche' sia l'abrogazione dell'art. 10 della legge reg. Liguria n.
10 del 2008, sia la modifica dell'art. 2 della legge reg. Liguria n.
42 del 2008 non incidono sulle questioni di legittimita'
costituzionale delle citate norme, sollevate nell'ambito del giudizio
di parificazione del rendiconto generale della Regione Liguria
inerente all'esercizio finanziario 2016, in relazione al quale esse
continuano a trovare applicazione. Puo' essere utile, peraltro,
sottolineare che tali disposizioni si applicano solo in riferimento
al giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione
Liguria inerente all'esercizio finanziario 2016, con riguardo alla
voce di spesa (inerente alla vice- dirigenza) la cui parificazione e'
rimasta sospesa per effetto della decisione della sezione rimettente.
Pertanto, solo su tale giudizio spiegherebbe la sua incidenza
l'eventuale accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate nei confronti delle citate disposizioni.
2.3. - Occorre, infine, esaminare le eccezioni di
inammissibilita' formulate dalla Regione con riguardo alle censure
svolte nei confronti, in particolare, dell'art. 2 della legge reg.
Liguria n. 42 del 2008, per carenza di motivazione e
contraddittorieta' del petitum.
Secondo la Regione Liguria, la questione sarebbe prospettata in
modo erroneo, poiche' fra censure svolte - riferite esclusivamente
all'istituto della vice-dirigenza e alla previsione delle risorse a
esso destinate - e disposizioni impugnate - inerenti a tale istituto
solo limitatamente alla seconda parte del comma 2 e ai commi 3 e 4
dell'art. 2 citato - non vi sarebbe corrispondenza.
Essa sarebbe inoltre proposta in modo contraddittorio, poiche'
l'eventuale accoglimento della questione determinerebbe la
caducazione dell'intera norma che dispone lo stanziamento dei fondi
per le finalita' di cui all'art. 15 CCNL sottoscritto in data 1°
aprile 1999 e le modalita' da seguire nell'impiego delle risorse, con
il risultato che non sarebbe piu' disponibile alcuna somma in futuro
per le molteplici finalita' di cui all'art. 15 del CCNL e non sarebbe
perseguito l'intento del collegio rimettente, che e' quello di
eliminare dal medesimo Fondo i soli stanziamenti legati all'istituto,
ritenuto incostituzionale, della vice-dirigenza.
2.3.1. - Entrambe le eccezioni sono prive di fondamento.
Anzitutto, e' agevole desumere dall'ordinanza di rimessione che
il collegio rimettente censura l'art. 2 della legge reg. Liguria n.
42 del 2008 solo nella parte in cui destina l'incremento del fondo
per il trattamento accessorio del personale «prioritariamente» al
«finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato della
vice-dirigenza» (seconda parte comma 2), di cui provvede a
disciplinare le modalita' di erogazione ai commi 3 e 4.
La questione deve, pertanto, ritenersi delimitata - come peraltro
indicato in via subordinata dalla stessa Regione - alla seconda parte
del comma 2 (la' dove statuisce che le risorse decentrate sono
utilizzate «prioritariamente per il finanziamento della retribuzione
di posizione e di risultato della vice dirigenza») e ai commi 3 e 4
dell'art. 2 in esame.
Ne consegue che e' destituita di fondamento anche l'eccezione di
contraddittorieta' della censura svolta, poiche' l'eventuale
accoglimento della questione determinerebbe la caducazione della sola
previsione che destina parte degli incrementi del fondo per le
politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttivita' del
personale del comparto, ex art. 15 del CCNL sottoscritto il 1° aprile
1999, al finanziamento dell'indennita' di vice-dirigenza. Il fondo
risulterebbe, in altri termini, solo decurtato dell'ammontare di
risorse destinate all'indennita' di vice-dirigenza. Cosi' dispone per
il futuro la modifica apportata al censurato art. 2 dall'art. 2,
comma 1, della legge reg. Liguria n. 22 del 2017, a conferma di una
applicazione solo temporanea della spesa vietata.
3.- Si deve, a questo punto, procedere allo scrutinio nel merito
delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate.
Tali questioni, prospettate in riferimento a due distinte
disposizioni di due diverse leggi regionali e riferite a due distinti
parametri, devono essere esaminate unitariamente, tenendo conto della
connessione logica fra l'una e l'altra.
Come si e' gia' ricordato, la sezione regionale di controllo
della Corte dei conti per la Liguria, nel denunciare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 10 della legge reg. Liguria n. 10 del 2008,
che ha istituito la vice-dirigenza regionale, in violazione della
sfera di competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento
civile», contesta che per finanziare la spesa inerente all'indennita'
di tale vice-dirigenza sono state successivamente disposte da
un'altra norma regionale (l'art. 2, comma 2, secondo periodo, e commi
3 e 4, della legge reg. Liguria n. 42 del 2008) un incremento e una
destinazione del medesimo incremento del Fondo per le politiche di
sviluppo delle risorse umane e per la produttivita' del personale del
comparto ex art. 15 del CCNL sottoscritto l'1 aprile 1999, al di
fuori della contrattazione nazionale di comparto.
Pertanto, la denunciata violazione della sfera di competenza
legislativa statale ridonderebbe - stante la gia' evidenziata
connessione e la peculiarita' della fattispecie - in una violazione
del principio di cui all'art. 81, quarto comma, Cost., in quanto
l'illegittima istituzione del ruolo della vice-dirigenza regionale ha
determinato un incremento della spesa regionale, connessa al
pagamento delle indennita' di vice-dirigenza, la cui copertura e'
stata illegittimamente individuata nella destinazione a tale fine
dell'aumento del Fondo per il trattamento accessorio del personale
regionale, in contrasto con la contrattazione collettiva nazionale di
comparto.
3.1. - Le questioni sono fondate.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, «a seguito
della privatizzazione del pubblico impiego, la disciplina del
trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici - tra i
quali, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sono ricompresi anche i
dipendenti delle Regioni - compete unicamente al legislatore statale,
rientrando nella materia "ordinamento civile" (ex multis, sentenze n.
72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n.211 e n. 17
del 2014)» (sentenza n. 175 del 2017). Essa, pertanto, «e' retta
dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva» (sentenza n. 160 del 2017), cui la legge dello Stato
rinvia.
Nella specie, il legislatore regionale, con l'art. 10 della legge
reg. Liguria n. 10 del 2008, ha istituito il ruolo dei vice-dirigenti
regionali e poi, a distanza di pochi mesi, ha disciplinato la
relativa retribuzione di posizione e di risultato (art. 2, commi 3 e
4, della legge reg. Liguria n. 42 del 2008), individuando le
necessarie risorse in un incremento del Fondo per le politiche di
sviluppo delle risorse umane e per la produttivita' del personale del
comparto, ex art. 15 del CCNL sottoscritto l'1 aprile 1999 (comma 2,
secondo periodo, legge reg. n. 42 del 2008), in contrasto con quanto
disposto dal legislatore statale nell'esercizio della sua competenza
esclusiva.
Il legislatore statale, infatti, con l'art. 7, comma 3, della
legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della
dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e
l'interazione fra pubblico e privato) aveva introdotto nel d.lgs. n.
165 del 2001 l'art. 17bis, con cui aveva rimesso alla contrattazione
collettiva l'istituzione di un'apposita area della vice-dirigenza
sulla base di atti di indirizzo da emanarsi dal Ministero della
funzione pubblica nei confronti dell'ARAN. In particolare, per gli
enti di cui al comma 2 dell'art. 17-bis (Regioni ed altri enti
locali) era richiesta, in aggiunta, per l'attuazione dell'istituto,
l'emanazione di un decreto del Ministro per la funzione pubblica, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, per stabilire
l'equivalenza delle posizioni tra il comparto Stato e il comparto
Regioni.
Tale disposizione, vigente al momento dell'entrata in vigore
delle norme regionali censurate, poi abrogata dall'art. 5 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012,
n. 135, condizionava l'attribuzione della qualifica di
vice-dirigente, come poi precisato dalla norma di interpretazione
autentica di cui all'art. 8 della legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega
al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttivita' del
lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni nonche' disposizioni integrative delle funzioni
attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e della
Corte dei conti), all'avvenuta costituzione della relativa area da
parte della contrattazione collettiva nazionale del comparto di
riferimento.
Questa Corte, che si e' pronunciata sulle richiamate disposizioni
nella sentenza n. 214 del 2016, ha precisato che «[s]econdo la norma
di attuazione dettata dall'art. 10, comma 3, della legge n. 145 del
2002, la disciplina dell'istituzione dell'area della vice-dirigenza
restava "affidata" alla contrattazione collettiva, da svolgersi sulla
base di atti di indirizzo del Ministro per la funzione pubblica
all'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) anche per la parte relativa all'importo
massimo delle risorse finanziarie da destinarvi». Considerato che il
citato art. 17-bis non ha mai ricevuto applicazione e che non sono
mai stati adottati ne' gli atti ministeriali di indirizzo, ne' i
contratti collettivi nazionali di comparto, richiesti dal legislatore
statale, deve concludersi che non e' mai stata istituita l'area della
vice-dirigenza e che, di conseguenza, le Regioni non avrebbero potuto
istituirla.
Appare, pertanto, evidente l'illegittimita' dell'iniziativa del
legislatore ligure che ha disposto una spesa priva di copertura
normativa, e quindi lesiva dell'art. 81, quarto comma, Cost., in
quanto relativa a una voce, quella che concerne l'indennita' dei
vice-dirigenti regionali, connessa all'istituzione di un ruolo del
personale regionale, avvenuta senza il necessario fondamento nella
contrattazione collettiva e in violazione della competenza statale
esclusiva in materia di «ordinamento civile».
Non e' superfluo ricordare che la contrattazione collettiva
decentrata (cui puo' essere demandata la definizione del trattamento
economico accessorio destinato all'attuazione delle progressioni
economiche orizzontali e a sostenere le iniziative volte a migliorare
la produttivita', l'efficienza e l'efficacia dei servizi, ai sensi
dell'art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 1998/2001) non puo' disciplinare
materie che non siano a essa rimesse dalla contrattazione nazionale,
ne' puo' dettare discipline contrastanti con quanto stabilito dal
contratto collettivo nazionale.
I due livelli della contrattazione sono, infatti, gerarchicamente
ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiche' solo a
seguito degli atti di indirizzo emanati dal Ministero e diretti
all'ARAN per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla
contrattazione collettiva nazionale, puo' aprirsi la sede decentrata
e sotto-ordinata di contrattazione.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 10 della legge reg. Liguria n. 10 del 2008, nonche'
dell'art. 2, comma 2, limitatamente alle parole «prioritariamente per
il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato della
vice dirigenza», e commi 3 e 4, della legge reg. Liguria n. 42 del
2008.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione Liguria 28 aprile 2008, n. 10 (Disposizioni
collegate alla legge finanziaria 2008);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2,
limitatamente alle parole «prioritariamente per il finanziamento
della retribuzione di posizione e di risultato della vice dirigenza»,
nonche' dei commi 3 e 4, della legge della Regione Liguria 24
novembre 2008, n. 42 (Norme urgenti in materia di personale,
certificazione energetica, Comunita' montane e disposizioni diverse).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA