N. 20 SENTENZA 23 gennaio - 21 febbraio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Dirigenti delle pubbliche amministrazioni - Obblighi di pubblicazione dei compensi di qualsiasi natura percepiti nonche' di dati relativi al reddito e al patrimonio personali e degli stretti congiunti. - Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), art. 14, commi 1-bis e 1-ter. -(GU n.9 del 27-2-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 14, commi
1-bis e 1-ter, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino
della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli
obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da
parte delle pubbliche amministrazioni), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione prima quater, con
ordinanza del 19 settembre 2017, iscritta al n. 167 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 48, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di R. A. e altri, nonche' l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2018 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Micaela Grandi e Stefano Orlandi per R. A. e
altri e l'Avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 19 settembre 2017, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione prima quater, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 13 e 117, primo comma,
della Costituzione - quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, all'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848, all'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla
protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di
dati di carattere personale, adottata a Strasburgo il 28 gennaio
1981, ratificata e resa esecutiva con la legge 21 febbraio 1989, n.
98, nonche' agli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), 7, lettere c) ed
e), e 8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 95/46/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela
delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali,
nonche' alla libera circolazione di tali dati - questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, commi 1-bis e 1-ter, del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina
riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni).
Le indicate disposizioni - inserite dall'art. 13, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (Revisione
e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della
corruzione, pubblicita' e trasparenza, correttivo della legge 6
novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33,
ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) -
vengono censurate «nella parte in cui prevedono che le pubbliche
amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1,
lettere c) ed f) dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali».
1.1.- Il TAR Lazio espone che i ricorrenti nel giudizio a quo -
dirigenti di ruolo inseriti nell'organico dell'ufficio del Garante
per la protezione dei dati personali - agiscono per l'annullamento:
della nota del Segretario generale del Garante per la protezione dei
dati personali n. 34260/96505 del 14 novembre 2016; delle note del
medesimo organo, n. 37894/96505, n. 37897/96505, n. 37899/96505, n.
37892/96505, n. 37893/96505, n. 37898/96505, del 15 dicembre 2016,
«previa eventuale disapplicazione dell'art. 14, comma 1-bis, d.lgs.
14 marzo 2013, n. 33», oppure previa rimessione alla Corte di
giustizia dell'Unione europea o alla Corte costituzionale «della
questione in ordine alla compatibilita' delle disposizioni sopra
citate con la normativa europea e costituzionale».
Il medesimo TAR rileva che la nota n. 34260/96505 del 14 novembre
2016 del Segretario generale del Garante per la protezione dei dati
personali - in adempimento delle prescrizioni previste all'art. 14,
comma 1-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013, nella parte in cui prevede
che le pubbliche amministrazioni pubblichino nel proprio sito web
alcuni dati relativi ai titolari di incarichi dirigenziali - ha
invitato i ricorrenti a inviare entro un dato termine la relativa
documentazione, e precisamente: copia dell'ultima dichiarazione dei
redditi presentata, oscurando i dati eccedenti; dichiarazione,
aggiornata alla data di sottoscrizione, per la pubblicita' della
situazione patrimoniale, da rendersi secondo uno schema allegato alla
richiesta; dichiarazione di negato consenso per il coniuge non
separato e i parenti entro il secondo grado, ovvero, in caso di
avvenuta prestazione del consenso, copia delle dichiarazioni dei
redditi dei suddetti soggetti e dichiarazioni aggiornate per la
pubblicita' delle rispettive situazioni patrimoniali; dichiarazione
dei dati relativi ad eventuali altre cariche presso enti pubblici o
privati o altri incarichi con oneri a carico della finanza pubblica
assunte dagli interessati.
Ricorda poi che alla violazione dell'obbligo di comunicazione
consegue, ai sensi dell'art. 47, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013,
una sanzione amministrativa, parimenti soggetta a pubblicazione, a
carico del singolo dirigente responsabile della mancata
comunicazione.
1.2.- Il TAR Lazio ricostruisce, nel suo sviluppo storico, il
quadro normativo pertinente agli obblighi di trasparenza gravanti sui
dirigenti pubblici, fino allo stato attuale, risultante dalle
modifiche apportate dal d.lgs. n. 97 del 2016.
Quest'ultimo ha equiparato gli obblighi di trasparenza gravanti
sui dirigenti a quelli imposti ai titolari di incarichi politici, di
amministrazione, di direzione o di governo di livello statale,
regionale e locale, attraverso l'introduzione del censurato comma
1-bis dell'art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013, a norma del quale «[l]e
pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui al comma 1 per i
titolari di incarichi o cariche di amministrazione, di direzione o di
governo comunque denominati, salvo che siano attribuiti a titolo
gratuito, e per i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi
titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente
dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di
selezione».
Il comma 1 dell'art. 14 appena citato indica come oggetto
dell'obbligo di comunicazione i seguenti dati: a) l'atto di nomina o
di proclamazione, con l'indicazione della durata dell'incarico o del
mandato elettivo; b) il curriculum; c) i compensi di qualsiasi natura
connessi all'assunzione della carica e gli importi di viaggi di
servizio e missioni pagati con fondi pubblici; d) i dati relativi
all'assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i
relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposti; e) gli altri
eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e
l'indicazione dei compensi spettanti; f) le dichiarazioni e le
attestazioni di cui agli artt. 2, 3 e 4 della legge 5 luglio 1982, n.
441 (Disposizioni per la pubblicita' della situazione patrimoniale di
titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti) -
relative alla dichiarazione dei redditi e alla dichiarazione dello
stato patrimoniale, quest'ultima concernente il possesso di beni
immobili o mobili registrati, azioni, obbligazioni o quote societarie
-, limitatamente al soggetto interessato, al coniuge non separato e
ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano, con
la previsione che venga data evidenza al mancato consenso.
1.3.- In questo contesto, il rimettente rileva che, secondo i
ricorrenti, il livello di trasparenza richiesto dalla normativa
appena illustrata determinerebbe il trattamento giuridico dei dati
indicati a carico di un notevolissimo numero di soggetti,
approssimativamente stimati in circa centoquarantamila unita', senza
contare ne' i coniugi ne' i parenti fino al secondo grado, in base a
elaborazioni attribuite all'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN). Ricorda che essi sottolineano
il carattere limitativo della riservatezza individuale di un
trattamento che non troverebbe rispondenza in alcun altro ordinamento
nazionale, ponendosi in contrasto con il «principio di
proporzionalita' di derivazione europea». Il trattamento in questione
si fonderebbe «sull'erronea assimilazione di condizioni non
equiparabili fra loro (dirigenti delle amministrazioni pubbliche e
degli altri soggetti cui il decreto si applica e titolari di
incarichi politici)», prescindendo «dall'effettivo rischio corruttivo
insito nella funzione svolta».
1.4.- Riferisce il TAR Lazio che, con ordinanza n. 1030 del 2
marzo 2017, la domanda di sospensione interinale dell'esecuzione
degli atti gravati, incidentalmente formulata in ricorso, e' stata
accolta.
1.5.- Il rimettente, in via preliminare, articola un'ampia
motivazione per rigettare l'eccezione pregiudiziale di difetto di
giurisdizione, avanzata, nel giudizio a quo, dal Garante per la
protezione dei dati personali, sulla scorta dell'espressa previsione
della devoluzione delle controversie al giudice ordinario prevista
dall'art. 152 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (Codice
in materia di protezione dei dati personali), nella formulazione
vigente al momento della proposizione del ricorso.
In particolare osserva che, nel giudizio in esame, si discute non
dell'applicazione di norme del d.lgs. n. 196 del 2003 o di
provvedimenti del Garante in materia di protezione dei dati personali
o di loro mancata adozione, bensi' di questioni e provvedimenti che
afferiscono alle norme in materia di trasparenza, di cui al d.lgs. n.
33 del 2013, con conseguente applicabilita' dell'art. 50 del testo
legislativo da ultimo citato, a norma del quale «[l]e controversie
relative agli obblighi di trasparenza previsti dalla normativa
vigente sono disciplinate dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104». Ne deriverebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, dal
momento che l'art. 133, comma 1, lettera a), numero 6, dell'Allegato
1 (Codice del processo amministrativo) al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo) indica, tra le materie di giurisdizione
esclusiva attribuite al giudice amministrativo, il «diritto di
accesso ai documenti amministrativi e violazione degli obblighi di
trasparenza amministrativa».
1.6.- Rigettate altre eccezioni preliminari, il rimettente
enumera le fonti sovranazionali rilevanti nel caso di specie,
soffermandosi, in particolare, sugli artt. 6, paragrafo 1, lettera
c), e 7, lettere c) ed e), della direttiva 95/46/CE, ed evidenziando
come i principi da essi espressi siano stati confermati nella nuova
normativa in materia di protezione dei dati personali di cui al
regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con
riguardo al trattamento dei dati personali, nonche' alla libera
circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE
(regolamento generale sulla protezione dei dati), entrato in vigore
il 24 maggio 2016, pur con efficacia differita al 25 maggio 2018.
Dalle illustrate disposizioni il rimettente ricava il principio
secondo cui la tutela delle persone fisiche con riguardo al
trattamento dei dati personali, nonche' alla libera circolazione di
tali dati, non osta a una normativa nazionale che imponga la raccolta
e la divulgazione dei dati sui redditi dei dipendenti pubblici, a
condizione, pero', che sia provato che la divulgazione, laddove
puntuale, ovvero riferita anche ai nominativi dei dipendenti, risulti
necessaria e appropriata per l'obiettivo di buona gestione delle
risorse pubbliche.
Secondo il TAR Lazio, infatti, i principi di proporzionalita',
pertinenza e non eccedenza costituiscono il canone complessivo che
governa il rapporto tra esigenza, privata, di protezione dei dati
personali, ed esigenza, pubblica, di trasparenza.
1.7.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
evidenzia la necessita' di adottare un sistema rigido di prevenzione
della corruzione, la cui percezione e' da intendersi anche come
carenza di trasparenza, ma afferma che cio' dovrebbe avvenire sempre
nel rispetto dei principi di proporzionalita' e ragionevolezza delle
misure adottate.
Afferma, in particolare, che «la denunzia di incompatibilita' con
la normativa europea e costituzionale formulata dai ricorrenti in
relazione ai contestati dati oggetto di divulgazione risulta non
manifestamente infondata», sotto i profili di seguito elencati.
1.8.- Quanto alla equiparazione dei dirigenti pubblici con i
titolari di incarichi politici (originari destinatari della
previsione di cui all'art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013) e
all'assenza di qualsiasi differenziazione tra le figure dirigenziali,
il rimettente osserva che la previsione normativa violerebbe l'art. 3
Cost. perche' assimilerebbe condizioni che, «all'evidenza, non sono
equiparabili fra loro», per «genesi, struttura, funzioni esercitate e
poteri statali di riferimento».
A tale proposito evidenzia che i rapporti e le responsabilita'
che correlano le due figure ai cittadini si collocano su piani non
comunicanti, cio' che renderebbe «del tutto implausibile la loro
riconduzione, agli esclusivi fini della trasparenza, nell'ambito di
un identico regime».
1.9.- La mancata differenziazione tra le categorie dirigenziali
soggette alla misura, in base, ad esempio, all'amministrazione di
appartenenza, alla qualifica, alle funzioni in concreto ricoperte, ai
compensi percepiti, sarebbe parimenti «indice di una non adeguata
calibrazione della disposizione in parola», tenuto conto della
molteplicita' delle categorie dirigenziali rinvenibili
nell'ordinamento vigente e della connessa varieta' ed estensione dei
segmenti di potere amministrativo esercitato: la misura
riguarderebbe, secondo le elaborazioni dell'ARAN, oltre
centoquarantamila dirigenti, senza alcuna considerazione
dell'effettivo rischio corruttivo insito nella funzione svolta.
1.10.- Altro sintomo di irragionevolezza della disciplina viene
individuato nel fatto che la divulgazione on line di una quantita'
enorme di dati comporterebbe dei rischi di alterazione, manipolazione
e riproduzione per fini diversi, che potrebbero frustrare le esigenze
di informazione veritiera e, quindi, di controllo, alla base della
normativa.
Le stesse modalita' di diffusione dei dati reddituali e
patrimoniali (relativi ai dirigenti, ai coniugi e ai parenti entro il
secondo grado, ove essi acconsentano, e salva la menzione
dell'eventuale mancato consenso), desunti dalla dichiarazione dei
redditi, non supererebbero il test di proporzionalita' condotto sulla
misura in esame. Infatti, ai sensi degli artt. 7-bis e 9 del d.lgs.
n. 33 del 2013, le amministrazioni cui compete la pubblicazione on
line dei dati non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche
atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzarli o di
renderli non consultabili. Tali modalita' di pubblicazione
renderebbero quest'ultima «indubbiamente foriera di usi da parte del
pubblico che possono trasmodare [...] dalla finalita' della
trasparenza, sino a giungere alla messa a rischio della sicurezza
degli interessati».
Osserva a tale proposito il TAR Lazio che la «pubblicazione di
massicce quantita' di dati» non si traduce automaticamente
nell'agevolazione della ricerca di quelli piu' significativi a
determinati fini, soprattutto da parte dei singoli cittadini, i quali
anzi non avrebbero a disposizione efficaci strumenti di lettura e di
elaborazione di dati sovrabbondanti o eccessivamente diffusi. Il
regime di trasparenza in funzione di contrasto alla corruzione
dovrebbe invece essere finalizzato, a parere del rimettente, a
tutelare l'intera collettivita' e non solo i soggetti «complessi» a
vario titolo operanti nell'ordinamento vigente. Allo stato, solo
questi ultimi sarebbero in possesso di strumenti idonei «a decrittare
importanti masse di informazioni», e sarebbero percio' i soli in
grado di trarre, dai dati oggetto degli obblighi informativi imposti
dalle disposizioni censurate, «conclusioni coerenti con quanto
complessivamente reso disponibile e con gli obiettivi propri della
legislazione di cui trattasi». Ne deriverebbe la frustrazione
dell'esigenza di consentire quella forma diffusa di controllo sul
perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle
risorse pubbliche, che pure costituisce la finalita' perseguita dal
d.lgs. n. 33 del 2013.
1.11.- Le disposizioni censurate, sotto i profili in precedenza
segnalati, si porrebbero, dunque, in contrasto con diversi parametri
costituzionali.
1.11.1.- In primo luogo sarebbe leso l'art. 117, primo comma,
Cost., che vincola la potesta' legislativa esercitata dallo Stato e
dalle Regioni al rispetto della Costituzione, nonche' dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, tra cui si collocano i principi di proporzionalita',
pertinenza e non eccedenza nel trattamento dei dati personali.
1.11.2.- In secondo luogo sarebbe violato l'art. 3 Cost., per il
contrasto con il «principio di uguaglianza formale e sostanziale», in
conseguenza sia dell'irragionevole parita' di trattamento che la
disposizione riserva ai titolari di incarichi politici e ai titolari
di incarichi dirigenziali, categorie ritenute non assimilabili in
quanto soggette a regimi giuridici incomparabili, sia per
l'irragionevole parificazione di tutti gli incarichi dirigenziali,
effettuata senza distinguere, conformemente alla natura
dell'interesse pubblico perseguito dalla norma, la portata degli
obblighi di pubblicita' on line in ragione delle caratteristiche
delle loro tipologie, ovvero in riferimento al grado di esposizione
dell'incarico pubblico al rischio di corruzione e all'entita' delle
risorse pubbliche assegnate all'ufficio della cui gestione il
soggetto interessato deve rispondere.
1.11.3.- Sarebbero altresi' violati gli artt. 2 e 13 Cost., che
tutelano i diritti inviolabili dell'uomo e la liberta' personale,
stante la «suscettibilita' della prescrizione imposta ai dirigenti di
comunicare, ai fini della loro pubblicazione, i dati in
contestazione, desunti dalla dichiarazione dei redditi, invece che
una loro ragionata elaborazione, piu' funzionale alle finalita'
perseguite dalla trasparenza amministrativa e atta a scongiurare
incontrovertibilmente la diffusione di dati sensibili o di dati, per
un verso, superflui ai fini perseguiti dalla norma, per altro verso,
suscettibili di interpretazioni distorte».
1.12.- Il TAR Lazio si mostra consapevole del fatto che la Corte
di giustizia delle Comunita' europee (sentenza 20 maggio 2003, nelle
cause riunite C-465/00, C-138/01 e C-139/01, Österreichischer
Rundfunk e altri), ha ritenuto che gli artt. 6, paragrafo 1, lettera
c), e 7, lettere c) ed e), della direttiva 95/46/CE - che hanno
«trovato conferma» nelle disposizioni del regolamento n. 2016/679/UE
- sono direttamente applicabili, nel senso che essi possono essere
fatti valere da un singolo dinanzi ai giudici nazionali per evitare
l'applicazione delle norme di diritto interno contrarie a tali
disposizioni.
Esclude tuttavia che la norma contestata sia suscettibile di
essere disapplicata «per contrasto con normative comunitarie», posto
che non sarebbe individuabile una «disciplina self-executing di tale
matrice direttamente applicabile alla fattispecie oggetto di
giudizio».
Ritiene, infatti, che i principi di proporzionalita', pertinenza
e non eccedenza di fonte europea invocati dai ricorrenti nel giudizio
principale non sarebbero altro che «criteri in base ai quali
effettuare una ponderazione della conformita'» ad essi della
disciplina censurata. Ma tale operazione necessariamente sconterebbe
«i differenti caratteri e la diversa portata dell'interesse pubblico
generale che si intende tutelare attraverso il regime di trasparenza,
e che puo' avere una configurazione diversa, a seconda del sistema
nazionale considerato».
Il TAR Lazio evidenzia, dunque, che le strade percorribili
sarebbero due: un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'Unione europea oppure la rimessione di una questione di
legittimita' costituzionale alla Corte costituzionale.
Tra i due rimedi opta per la rimessione alla Corte costituzionale
«della questione di costituzionalita' relativa all'art. 14, comma
1-bis, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, nella parte in cui prevede che le
pubbliche amministrazioni pubblichino i dati di cui all'art. 14 comma
1, lett. c) ed f), dello stesso decreto legislativo anche per i
titolari di incarichi dirigenziali».
1.13.- In punto di rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale, il rimettente ribadisce che gli atti impugnati nel
giudizio principale costituiscono diretta applicazione della norma
sospettata di contrasto con la Costituzione, sicche' solo dalla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della norma censurata
potrebbe derivare il richiesto accoglimento del ricorso per
illegittimita' derivata degli atti impugnati.
1.14.- Il rimettente ritiene non manifestamente infondata anche
la questione di legittimita' costituzionale del comma 1-ter del
medesimo art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013, secondo cui «[c]iascun
dirigente comunica all'amministrazione presso la quale presta
servizio gli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza
pubblica, anche in relazione a quanto previsto dall'articolo 13,
comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. L'amministrazione
pubblica sul proprio sito istituzionale l'ammontare complessivo dei
suddetti emolumenti per ciascun dirigente».
A suo parere, infatti, l'oggetto della pubblicazione prevista
dall'ultimo periodo del predetto comma 1-ter costituirebbe un dato
aggregato che contiene quello di cui al comma 1, lettera c), dello
stesso articolo e potrebbe, anzi, corrispondere del tutto a
quest'ultimo, laddove il dirigente non percepisca altro emolumento
diverso dalla retribuzione per l'incarico assegnato.
Di qui la decisione «di estendere, d'ufficio, ai sensi dell'art.
23 della l. 11 marzo 1953, n. 87, recante norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte Costituzionale, la questione di
legittimita' costituzionale anche al comma 1-ter dell'art. 14 del
d.lgs. 33/2013, limitatamente alla prescrizione di cui all'ultimo
periodo», a norma del quale «[l]'amministrazione pubblica sul proprio
sito istituzionale l'ammontare complessivo dei suddetti emolumenti
per ciascun dirigente».
In ordine alla motivazione in punto di rilevanza e di non
manifesta infondatezza della ulteriore questione sollevata, il
rimettente si limita a richiamare «integralmente le argomentazioni
gia' esposte in ordine all'art. 14, comma 1-bis, d.lgs. 14 marzo
2013, n. 33».
2.- Si sono costituite le parti private R. A. e altri, le quali
hanno ripercorso, nelle loro difese, la vicenda amministrativa e poi
giudiziaria che ha condotto alla proposizione delle questioni di
legittimita' costituzionale.
2.1.- Preliminarmente, esse hanno contestato la negazione, da
parte del TAR Lazio adito, del carattere self-executing del diritto
europeo richiamato nel ricorso introduttivo del giudizio, in
considerazione del fatto che tale carattere sarebbe stato, invece,
espressamente riconosciuto, quantomeno agli artt. 6, paragrafo 1,
lettera c), e 7, lettere c) ed e), della direttiva 95/46/CE, dalla
citata sentenza del 20 maggio 2003 della Corte di giustizia.
A sostegno hanno richiamato altre decisioni della Corte di
Lussemburgo in materia di protezione dei dati personali, dalle quali
traggono la convinzione che spetti al giudice amministrativo adito
pronunciarsi sulla compatibilita' con il diritto europeo
self-executing della norma censurata.
Hanno tuttavia riconosciuto, «[i]n alternativa», che, venendo in
rilievo norme della CDFUE (artt. 7 e 8), «alla luce di quanto da
ultimo deciso con sentenza n. 269/2017», spetti alla Corte
costituzionale pronunciarsi anche sulla compatibilita' della norma
censurata con tali parametri.
2.2.- In ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate nell'ordinanza di rimessione, le parti private hanno
sviluppato gli argomenti gia' illustrati dal TAR Lazio, concludendo
per l'accoglimento delle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 14, commi 1-bis e 1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013.
2.3.- In subordine, le parti private hanno chiesto alla Corte
costituzionale di sollevare, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130, questioni pregiudiziali vertenti
sull'interpretazione della direttiva 95/46/CE.
2.4.- Tali parti hanno, infine, chiesto «l'anonimizzazione dei
dati degli esponenti in sede di pubblicazione degli atti, ai sensi
dell'art. 52 D. Lgs. 196/2003».
3.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque
infondate.
3.1.- In relazione alla prospettata violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., secondo l'Avvocatura generale, «la stessa
categoria del "trattamento dei dati personali" non pare
ragionevolmente riferibile alla pubblicazione dei compensi di
qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica, degli importi
di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici», che e'
oggetto dell'obbligo imposto dall'art. 14, comma 1-bis, lettera c),
del d.lgs. n. 33 del 2013.
Si tratterebbe, al contrario, di informazioni pubbliche, «in
quanto concernenti l'uso di risorse pubbliche», sicche' i
«cittadini-contribuenti» avrebbero «diritto - ed interesse - a sapere
come le risorse pubbliche sono gestite da parte delle pubbliche
amministrazioni».
3.2.- In via generale l'Avvocatura osserva che il legislatore
nazionale dispone di un margine di apprezzamento - attribuito agli
Stati membri dallo stesso ordinamento europeo in materia di
protezione dei dati personali - nel ponderare il proprio regime di
trasparenza nel settore pubblico in rapporto alla tutela dei dati
personali.
Cio' premesso, l'Avvocatura generale ritiene che il legislatore
nazionale, nell'adozione delle norme di cui al d.lgs. n. 33 del 2013
oggetto di censura, abbia operato correttamente il dovuto
bilanciamento «alla luce dei test di proporzionalita', non eccedenza,
pertinenza, finalita' e ragionevolezza».
3.3.- L'Avvocatura generale ricorda che la commissione incaricata
dell'attuazione della delega contenuta nella legge 6 novembre 2012,
n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della
corruzione e dell'illegalita' nella pubblica amministrazione) ha
messo in evidenza che l'adozione delle norme in materia di
trasparenza nasce dall'esigenza di applicare un sistema rigido di
prevenzione della corruzione, «in virtu' dei numerosi moniti
provenienti da rilevanti organizzazioni internazionali (Onu, Greco,
OCSE) e dalla stessa Unione europea, che hanno raccomandato piu'
volte all'Italia l'adozione di misure severe e drastiche, soprattutto
ispirate a una logica di integrita' e trasparenza».
L'Avvocatura generale richiama anche «le classifiche stilate
dall'organizzazione "Transparency International" che hanno
classificato l'Italia tra i Paesi in cui e' piu' elevata la
percezione della corruzione (da intendersi anche come carenza di
trasparenza)».
In questo contesto, appunto, sarebbero stati calati i canoni di
proporzionalita', pertinenza, non eccedenza e ragionevolezza, che il
legislatore italiano avrebbe utilizzato nel bilanciamento tra
l'interesse pubblico alla trasparenza e l'interesse individuale alla
riservatezza, giungendo all'adozione di misure di trasparenza «ampie
e rigorose».
3.4.- L'interveniente richiama gli studi dell'Organizzazione per
la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) in tema di gestione
del conflitto di interessi e di asset disclosure per i funzionari
pubblici, evidenziando che il livello di divulgazione dei dati, in
media, sarebbe strettamente correlato alla posizione dirigenziale. Di
qui la conclusione che «i manager tendono ad avere piu' obblighi in
materia di pubblicita' rispetto ai funzionari».
3.5.- Con riferimento alla prospettata violazione dell'art. 3
Cost., l'Avvocatura generale osserva che «e' proprio il fatto di
essere permanentemente e stabilmente al servizio delle pubbliche
amministrazioni, con funzioni gestionali apicali», a costituire la
giustificazione del regime aperto, di massima trasparenza, per i
gestori della cosa pubblica, «quanto se non piu' che per i titolari
di incarichi politici».
Quanto all'assenza di gradualita' degli obblighi di pubblicazione
in relazione alla tipologia di incarico dirigenziale, l'Avvocatura
generale suggerisce un'interpretazione costituzionalmente orientata -
che porterebbe alla declaratoria d'infondatezza della questione posta
sotto tale peculiare profilo - che sarebbe, del resto, gia' stata
operata in sede esecutiva, attraverso apposite linee guida emanate
dall'Autorita' nazionale anticorruzione (ANAC), laddove si prevede,
ai sensi dell'art. 3, comma 1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013, che per
i dirigenti di Comuni sotto i quindicimila abitanti si provveda alla
pubblicazione dei dati di cui all'art. 14, comma 1, lettere da a) ad
e), ma non di quelli previsti alla lettera f), vale a dire le
attestazioni patrimoniali e la dichiarazione dei redditi, con
estensione della medesima disciplina in favore dei dirigenti
scolastici.
3.6.- Sarebbe parimenti infondata, a giudizio dell'interveniente,
anche la questione di legittimita' costituzionale sollevata in
riferimento agli artt. 2 e 13 Cost.
Il prospettato sacrificio della liberta' personale a causa della
pubblicazione dei dati (anziche' di una loro «ragionata
elaborazione») desumibili dalla dichiarazione dei redditi sarebbe
scongiurato dal fatto che - in sede applicativa - sarebbe «comunque
dovuto il necessario coordinamento delle disposizioni di cui all'art.
14 cit. con le vigenti norme di rango primario in materia di tutela
dei dati personali».
Infine, con riferimento al nucleo familiare, «e' la stessa legge
a prevedere la pubblicazione dei dati solo su base volontaria»,
sicche' sarebbe esclusa la violazione dei parametri costituzionali
evocati.
3.7.- Inammissibile per difetto di rilevanza sarebbe, infine, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 1-ter,
del d.lgs. n. 33 del 2013, sollevata d'ufficio, in quanto il giudizio
principale verterebbe su atti che non danno applicazione a tale
comma, sicche' la decisione del caso concreto prescinderebbe dalla
norma in questione.
In ogni caso, militerebbero per l'infondatezza anche di tale
ulteriore questione le argomentazioni addotte con riferimento alle
censure mosse all'art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013.
4.- Le parti private, in prossimita' dell'udienza pubblica del 20
novembre 2018, hanno depositato memoria illustrativa, nella quale
hanno ripreso il contenuto dell'atto di costituzione e controdedotto
rispetto agli argomenti illustrati dall'Avvocatura generale dello
Stato.
In primo luogo esse hanno ribadito che il punto nodale della
vicenda e' costituito dai «rapporti tra le fonti dei diritti
fondamentali», essendo violate insieme norme sia della CDFUE (artt. 7
e 8), sia della Costituzione, sia della CEDU, nell'ambito di una
questione di legittimita' costituzionale sollevata con l'evocazione,
come parametri interposti, anche di altre norme di diritto
dell'Unione - la direttiva 95/46/CE (le cui disposizioni sono poi
state riprodotte nel regolamento n. 2016/679/UE) - che, al pari della
CDFUE, pure avrebbero efficacia diretta.
Secondo le parti private, di fronte ai prospettati dubbi di
compatibilita' della disciplina italiana con tale complessiva cornice
normativa dell'Unione europea, il TAR Lazio avrebbe dovuto, in base
all'art. 267 del TFUE, disapplicare le norme nazionali oppure operare
un rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo.
Cio' posto, le parti private hanno chiesto alla Corte
costituzionale di valutare se dichiarare inammissibili le questioni
di legittimita' costituzionale per l'immediata applicabilita' del
diritto europeo violato dalla normativa censurata, oppure adire con
un rinvio pregiudiziale la Corte di giustizia, ovvero, ancora,
ritenere «assorbente» la questione di legittimita' costituzionale.
Con riferimento agli argomenti addotti dall'Avvocatura generale
dello Stato, le parti private contrastano la tesi secondo cui i dati
indicati dalla lettera c) dell'art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33
del 2013 non sarebbero dati personali, quanto piuttosto informazioni
concernenti l'uso di risorse pubbliche e, come tali, naturalmente
pubbliche.
Le parti private, poi, contestano gli argomenti
dell'interveniente fondati sul margine di apprezzamento riconosciuto
agli Stati nazionali nel dettare discipline in materia di trasparenza
amministrativa. Esse affermano, infatti, che le norme della direttiva
95/46/CE, prima, e del regolamento n. 2016/679/UE, dopo, non
lascerebbero agli Stati membri alcuna liberta' di disciplinare, con
margini di autonomia, i principi in esse indicati.
In ogni caso, anche il bilanciamento effettuato dal legislatore
nazionale tra valori aventi tutti un rilievo costituzionale sarebbe
viziato dalla prevalenza assoluta riconosciuta alla trasparenza
amministrativa rispetto alla tutela della riservatezza delle persone.
A sostegno di tale conclusione, le parti private riportano ampi
stralci dell'atto di segnalazione n. 6 del 20 dicembre 2017 trasmesso
dall'ANAC al Parlamento ed al Governo.
Le parti private, infine, controdeducono rispetto alla
possibilita' d'interpretazione costituzionalmente orientata della
disciplina censurata suggerita dall'interveniente e fondata sulla
possibilita' che l'ANAC intervenga, con proprie linee guida, ad
introdurre una sorta di graduazione degli obblighi di pubblicazione,
differenziando le categorie di dirigenti che sono ad essi soggette.
Ritengono, infatti, che non spetti ad un'autorita' amministrativa
«"correggere il tiro" (e non di poco) di una disposizione legislativa
(che si ritiene emendabile)», in quanto l'unica via percorribile a
tal fine, ricorrendone i presupposti, sarebbe la disapplicazione
della norma interna in contrasto con il diritto europeo o la
pronuncia d'illegittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
prima quater, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 14,
commi 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33
(Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e
gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni
da parte delle pubbliche amministrazioni).
Le disposizioni censurate sono state inserite nell'art. 14 del
d.lgs. n. 33 del 2013 dall'art. 13, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (Revisione e semplificazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicita'
e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche).
In particolare, l'art. 14, comma 1-bis, estende a tutti i
titolari di incarichi dirigenziali nella pubblica amministrazione, a
qualsiasi titolo conferiti, gli obblighi di pubblicazione di una
serie di dati, obblighi gia' previsti dal citato art. 14, comma 1,
del d.lgs. n. 33 del 2013 a carico dei titolari di incarichi
politici, anche se non di carattere elettivo, di livello statale,
regionale e locale.
Il rimettente censura la disposizione nella parte in cui
stabilisce che le pubbliche amministrazioni pubblichino, per i
dirigenti, i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione
della carica, gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con
fondi pubblici (art. 14, comma 1, lettera c); le dichiarazioni e
attestazioni di cui agli artt. 2, 3 e 4 della legge 5 luglio 1982, n.
441 (Disposizioni per la pubblicita' della situazione patrimoniale di
titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti),
ovvero la dichiarazione dei redditi soggetti all'imposta sui redditi
delle persone fisiche e quella concernente i diritti reali su beni
immobili e su beni mobili iscritti in pubblici registri, le azioni di
societa', le quote di partecipazione a societa', anche in relazione
al coniuge non separato ed ai parenti entro il secondo grado, ove
essi vi acconsentano, dovendosi in ogni caso dare evidenza al mancato
consenso (art. 14, comma 1, lettera f).
L'art. 14, comma 1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013 e' censurato
limitatamente all'ultimo periodo, nella parte in cui prevede che
l'amministrazione pubblichi sul proprio sito istituzionale
l'ammontare complessivo degli emolumenti percepiti da ciascun
dirigente a carico della finanza pubblica.
1.1.- Ritiene il giudice a quo che le indicate disposizioni
contrastino, innanzitutto, con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 7, 8 e 52 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
all'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, all'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla protezione
delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di
carattere personale, adottata a Strasburgo il 28 gennaio 1981,
ratificata e resa esecutiva con la legge 21 febbraio 1989, n. 98,
nonche' agli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), 7, lettere c) ed e), e
8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle
persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali,
nonche' alla libera circolazione di tali dati.
Evidenzia il tribunale amministrativo rimettente come tali
disposizioni stabiliscano principi di proporzionalita', pertinenza e
non eccedenza nel trattamento dei dati personali, confermati anche
dalla nuova normativa in materia di protezione dei dati personali di
cui al regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone
fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonche' alla
libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE
(regolamento generale sulla protezione dei dati), definendo cosi' il
quadro sovranazionale di riferimento per ogni disciplina del rapporto
tra esigenza (privata) di protezione di tali dati ed esigenza
(pubblica) di trasparenza.
Sottolinea come la necessaria tutela delle persone fisiche
rispetto al trattamento e alla libera circolazione dei dati personali
non osterebbe a una normativa nazionale che imponga la raccolta e la
divulgazione di informazioni relative al patrimonio e al reddito dei
dirigenti pubblici, alla condizione, pero', che la divulgazione di
tali dati, in quanto riferiti puntualmente e specificamente ai
nominativi dei dipendenti, risulti necessaria e appropriata al
raggiungimento degli obiettivi della corretta informazione dei
cittadini e della buona gestione delle risorse pubbliche.
Sostiene che i principi desumibili dai parametri europei
risulterebbero invece lesi dalla disciplina censurata, anche a causa
della quantita' di dati da pubblicare e delle modalita' della loro
divulgazione, dovendosi in particolare considerare che, ai sensi
degli artt. 7-bis e 9 del d.lgs. n. 33 del 2013, le amministrazioni
cui compete la pubblicazione on line dei dati non possono disporre
filtri e altre soluzioni tecniche atte a impedire ai motori di
ricerca web di indicizzarli, o di renderli non consultabili
attraverso questi ultimi.
1.2.- Le disposizioni di cui all'art. 14, commi 1-bis e 1-ter,
del d.lgs. n. 33 del 2013, sarebbero altresi' in contrasto con l'art.
3 Cost., sotto due distinti profili.
In primo luogo, vi sarebbe violazione del principio di
uguaglianza per la circostanza che gli obblighi di pubblicazione in
esame graverebbero su tutti i dirigenti pubblici, senza alcuna
distinzione. Il giudice a quo osserva che la previsione normativa
assimilerebbe, in tal modo, cariche dirigenziali che, «all'evidenza,
non sono equiparabili fra loro», per «genesi, struttura, funzioni
esercitate e poteri statali di riferimento».
La mancata differenziazione tra le categorie dirigenziali
soggette alla misura, in base, ad esempio, all'amministrazione di
appartenenza, alla qualifica, alle funzioni in concreto ricoperte, ai
compensi percepiti, sarebbe «indice di una non adeguata calibrazione
della disposizione in parola», tenuto conto della molteplicita' delle
categorie dirigenziali rinvenibili nell'ordinamento vigente, e della
connessa varieta' ed estensione dei segmenti di potere amministrativo
esercitato: la misura riguarderebbe, secondo le elaborazioni
dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN), oltre centoquarantamila dirigenti, senza
alcuna considerazione dell'effettivo rischio corruttivo insito nella
funzione svolta, anche in relazione all'entita' delle risorse
pubbliche assegnate all'ufficio della cui gestione il soggetto
interessato deve rispondere.
Violerebbe il principio di uguaglianza anche l'equiparazione,
prevista dalle disposizioni censurate, dei dirigenti pubblici con i
titolari di incarichi politici. Sottolinea il rimettente che la
comune soggezione dei titolari di incarichi politici e dei dirigenti
a identici obblighi di pubblicita', stante la diversa durata
temporale che, di norma, caratterizza lo svolgimento delle relative
funzioni, si risolverebbe in una misura particolarmente pervasiva per
i secondi, assoggettati alla disciplina in esame per un periodo
corrispondente all'intera durata del rapporto di lavoro, ponendosi
nei loro confronti, diversamente che per i titolari di incarichi
politici, alla stregua di una «condizione della vita».
La lesione dell'art. 3 Cost. emergerebbe anche sotto il profilo
dell'intrinseca irragionevolezza della disciplina censurata. La
divulgazione on line di una quantita' enorme di dati comporterebbe
rischi di alterazione, manipolazione e riproduzione di questi ultimi
per finalita' diverse da quelle per le quali la loro raccolta e
trattamento sono previsti, con frustrazione delle esigenze di
informazione veritiera e, quindi, di controllo, alla base della
normativa.
Le stesse modalita' di diffusione dei dati non supererebbero il
test di ragionevolezza e proporzionalita', riguardando dati
reddituali e patrimoniali - relativi non solo ai dirigenti, ma anche
ai loro coniugi e parenti entro il secondo grado, ove acconsentano, e
salva la menzione dell'eventuale mancato consenso - desunti dalla
dichiarazione dei redditi e dunque particolarmente dettagliati, senza
che, come gia' ricordato, le amministrazioni cui compete la
pubblicazione on line dei dati possano disporre filtri e altre
soluzioni tecniche atte a impedire ai motori di ricerca web di
indicizzarli, o di renderli non consultabili attraverso questi.
Osserva a tale proposito il rimettente che la «pubblicazione di
massicce quantita' di dati» non si tradurrebbe automaticamente
nell'agevolazione della ricerca di quelli piu' significativi a
determinati fini, soprattutto da parte dei singoli cittadini,
rispetto ai quali e' anzi lecito supporre la mancanza di
disponibilita' di efficaci strumenti di lettura e di elaborazione di
dati sovrabbondanti ed eccessivamente diffusi.
1.3.- Le disposizioni in esame si porrebbero altresi' in
contrasto con gli artt. 2 e 13 Cost., poiche' i diritti inviolabili
dell'uomo e la liberta' personale risulterebbero lesi da obblighi di
pubblicazione funzionali bensi' a esigenze di trasparenza
amministrativa, ma non idonei a scongiurare «la diffusione di dati
sensibili», per un verso superflui ai fini perseguiti dalla
disciplina, per altro verso «suscettibili di interpretazioni
distorte».
1.4.- Infine, il TAR Lazio ritiene di «estendere, d'ufficio, ai
sensi dell'art. 23 della l. 11 marzo 1953, n. 87» le descritte
questioni di legittimita' costituzionale anche all'art. 14, comma
1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013, limitatamente all'ultimo periodo e,
dunque, alla parte in cui prevede che l'amministrazione pubblichi sul
proprio sito istituzionale l'ammontare complessivo degli emolumenti
percepiti da ciascun dirigente a carico della finanza pubblica.
Sostiene, infatti, il rimettente che oggetto della pubblicazione
prevista da tale ultimo periodo della disposizione sarebbe un dato
aggregato, che contiene quello di cui al comma 1, lettera c), dello
stesso art. 14, e potrebbe anzi corrispondere del tutto a
quest'ultimo, se il dirigente non percepisca altro emolumento diverso
dalla retribuzione per l'incarico conferitogli.
2.- Va preliminarmente considerato che il giudice rimettente e'
consapevole della circostanza per cui, trattando le norme censurate
della pubblicazione in rete di dati reddituali e patrimoniali
relativi a dirigenti delle pubbliche amministrazioni (e ai loro
coniugi e parenti entro il secondo grado), viene in rilievo un
trattamento di dati personali soggetto anche alla disciplina del
diritto (comunitario, prima, e ora) dell'Unione europea.
Del resto, la stessa ordinanza di rimessione, lamentando che le
disposizioni censurate violino l'art. 117, primo comma, Cost.,
indica, quali parametri interposti, norme del diritto europeo sia
primario che derivato: argomenta, infatti, l'asserita lesione del
diritto alla vita privata, di quello alla protezione dei dati
personali, dei principi di proporzionalita' e pertinenza, sanciti
dagli articoli 7, 8 e 52 della CDFUE e dagli artt. 6, paragrafo 1,
lettera c), e 7, lettere c) ed e), della direttiva 95/46/CE.
Al tempo stesso ritiene che la disciplina legislativa sia in
contrasto anche con parametri costituzionali interni, sostenendo che
essa lede l'art. 3 Cost., sotto diversi profili, e gli artt. 2 e 13
Cost.
Il giudice rimettente e' altresi' consapevole della circostanza
che, in fattispecie analoga a quella al suo esame, la Corte di
giustizia delle Comunita' europee (sentenza 20 maggio 2003, nelle
cause riunite C-465/00, C-138/01 e C-139/0120, Österreichischer
Rundfunk e altri) - pur avendo ritenuto, a seguito di rinvio
pregiudiziale, che gli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), e 7, lettere
c) ed e), della ricordata direttiva 95/46/CE contengono norme
direttamente applicabili - ha stabilito che la valutazione sul
corretto bilanciamento tra il diritto alla tutela dei dati personali
e quello all'accesso ai dati in possesso delle pubbliche
amministrazioni doveva essere rimessa al giudice del rinvio,
escludendo percio' che fosse stata definitivamente compiuta dalla
normativa europea.
Su questi presupposti, ritiene (punto 17 dell'ordinanza) che le
disposizioni interne censurate non possano essere disapplicate «per
contrasto con normative comunitarie», posto che non sarebbe realmente
individuabile una disciplina self-executing di matrice europea
applicabile alla fattispecie oggetto di giudizio.
Afferma, in particolare, che i principi di proporzionalita',
pertinenza e non eccedenza in tema di trattamento dei dati personali
- presidiati dalle norme europee, primarie e derivate, indicate quali
parametri interposti - si presenterebbero non gia' quali disposizioni
idonee a regolare la fattispecie al suo esame, bensi' quali «criteri»
di riferimento per effettuare una «ponderazione della conformita'»
della disciplina censurata, mostrando di intendere che tale
operazione sia di segno diverso dalla semplice applicazione o non
applicazione di una norma al fatto.
Escludendo dunque che la normativa europea offra una soluzione
del caso concreto, scartando inoltre la via di un rinvio
pregiudiziale, proprio perche' in occasione analoga la Corte di
giustizia aveva devoluto al giudice nazionale la valutazione sul
corretto bilanciamento tra i due diritti potenzialmente confliggenti
- quello alla tutela dei dati personali e quello ad accedere ai dati
in possesso delle pubbliche amministrazioni - decide di sollevare
questioni di legittimita' costituzionale sulle disposizioni al suo
esame, ritenendo che la valutazione sul bilanciamento in parola non
possa che spettare a questa Corte.
2.1.- Alla luce della descritta prospettazione, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate, sotto lo specifico profilo
appena esaminato, sono ammissibili.
Questa Corte (sentenza n. 269 del 2017) ha gia' rilevato che i
principi e i diritti enunciati nella CDFUE intersecano in larga
misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana
(e dalle altre Costituzioni nazionali degli Stati membri), e che la
prima costituisce pertanto «parte del diritto dell'Unione dotata di
caratteri peculiari in ragione del suo contenuto di impronta
tipicamente costituzionale». Ha aggiunto che, fermi restando i
principi del primato e dell'effetto diretto del diritto dell'Unione
europea, occorre considerare la peculiarita' delle situazioni nelle
quali, in un ambito di rilevanza comunitaria, una legge che incide su
diritti fondamentali della persona sia oggetto di dubbi, sia sotto il
profilo della sua conformita' alla Costituzione, sia sotto il profilo
della sua compatibilita' con la CDFUE.
Ha concluso che in tali casi - fatto salvo il ricorso al rinvio
pregiudiziale per le questioni di interpretazione o di invalidita'
del diritto dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato
dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato
dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 - va preservata l'opportunita' di
un intervento con effetti erga omnes di questa Corte, in virtu' del
principio che situa il sindacato accentrato di legittimita'
costituzionale a fondamento dell'architettura costituzionale (art.
134 Cost.), precisando che, in tali fattispecie, la Corte
costituzionale giudichera' alla luce dei parametri costituzionali
interni, ed eventualmente anche di quelli europei (ex artt. 11 e 117,
primo comma, Cost.), comunque secondo l'ordine che di volta in volta
risulti maggiormente appropriato.
Questo orientamento va confermato anche nel caso di specie, nel
quale principi e diritti fondamentali enunciati dalla CDFUE
intersecano, come meglio si chiarira', principi e diritti
fondamentali garantiti dalla Costituzione.
Peraltro, tra i parametri interposti rispetto alla denunciata
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., il giudice rimettente
evoca, oltre a disposizioni della CDFUE, anche i principi di
proporzionalita', pertinenza e non eccedenza nel trattamento dei dati
personali, previsti in particolare dagli artt. 6, paragrafo 1,
lettera c), e 7, lettere c) ed e), della direttiva 95/46/CE.
Cio' non induce a modificare l'orientamento ricordato.
I principi previsti dalla direttiva si presentano, infatti, in
singolare connessione con le pertinenti disposizioni della CDFUE: non
solo nel senso che essi ne forniscono specificazione o attuazione, ma
anche nel senso, addirittura inverso, che essi hanno costituito
"modello" per quelle norme, e percio' partecipano all'evidenza della
loro stessa natura, come espresso nelle Spiegazioni relative alla
Carta dei diritti fondamentali, in cui si legge, in particolare nella
«Spiegazione relativa all'art.8 - Protezione dei dati di carattere
personale», che «[q]uesto articolo e' stato fondato sull'articolo 286
del trattato che istituisce la Comunita' europea, sulla direttiva
95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla tutela
delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali
nonche' alla libera circolazione di tali dati [...], nonche'
sull'articolo 8 della CEDU e sulla convenzione del Consiglio d'Europa
sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato
di dati di carattere personale del 28 gennaio 1981, ratificata da
tutti gli Stati membri. [...]. La direttiva e il regolamento [(CE) n.
45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio] succitati definiscono
le condizioni e i limiti applicabili all'esercizio del diritto alla
protezione dei dati personali».
2.2.- L'ammissibilita', sempre sotto lo specifico profilo ora in
esame, delle questioni sollevate, emerge anche alla luce della
circostanza che la disciplina legislativa censurata, che estende a
tutti i dirigenti delle pubbliche amministrazioni obblighi di
pubblicazione di dati gia' in vigore per altri soggetti, opera, come
si diceva, su un terreno nel quale risultano in connessione - e
talvolta anche in visibile tensione - diritti e principi
fondamentali, contemporaneamente tutelati sia dalla Costituzione che
dal diritto europeo, primario e derivato.
Da una parte, il diritto alla riservatezza dei dati personali,
quale manifestazione del diritto fondamentale all'intangibilita'
della sfera privata (sentenza n. 366 del 1991), che attiene alla
tutela della vita degli individui nei suoi molteplici aspetti. Un
diritto che trova riferimenti nella Costituzione italiana (artt. 2,
14, 15 Cost.), gia' riconosciuto, in relazione a molteplici ambiti di
disciplina, nella giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 173 del
2009, n. 372 del 2006, n. 135 del 2002, n. 81 del 1993 e n. 366 del
1991), e che incontra specifica protezione nelle varie norme europee
e convenzionali evocate dal giudice rimettente. Nell'epoca attuale,
esso si caratterizza particolarmente quale diritto a controllare la
circolazione delle informazioni riferite alla propria persona, e si
giova, a sua protezione, dei canoni elaborati in sede europea per
valutare la legittimita' della raccolta, del trattamento e della
diffusione dei dati personali. Si tratta dei gia' ricordati principi
di proporzionalita', pertinenza e non eccedenza, in virtu' dei quali
deroghe e limitazioni alla tutela della riservatezza di quei dati
devono operare nei limiti dello stretto necessario, essendo
indispensabile identificare le misure che incidano nella minor misura
possibile sul diritto fondamentale, pur contribuendo al
raggiungimento dei legittimi obiettivi sottesi alla raccolta e al
trattamento dei dati.
Dall'altra parte, con eguale rilievo, i principi di pubblicita' e
trasparenza, riferiti non solo, quale corollario del principio
democratico (art. 1 Cost.), a tutti gli aspetti rilevanti della vita
pubblica e istituzionale, ma anche, ai sensi dell'art. 97 Cost., al
buon funzionamento dell'amministrazione (sentenze n. 177 e n. 69 del
2018, n. 212 del 2017) e, per la parte che qui specificamente
interessa, ai dati che essa possiede e controlla. Principi che, nella
legislazione interna, tendono ormai a manifestarsi, nella loro
declinazione soggettiva, nella forma di un diritto dei cittadini ad
accedere ai dati in possesso della pubblica amministrazione, come del
resto stabilisce l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013. Nel
diritto europeo, la medesima ispirazione ha condotto il Trattato di
Lisbona a inserire il diritto di accedere ai documenti in possesso
delle autorita' europee tra le «Disposizioni di applicazione
generale» del Trattato sul funzionamento dell'Unione, imponendo di
considerare il diritto di accesso ad essi quale principio generale
del diritto europeo (art. 15, paragrafo 3, primo comma, TFUE e art.
42 CDFUE).
I diritti alla riservatezza e alla trasparenza si fronteggiano
soprattutto nel nuovo scenario digitale: un ambito nel quale, da un
lato, i diritti personali possono essere posti in pericolo dalla
indiscriminata circolazione delle informazioni, e, dall'altro,
proprio la piu' ampia circolazione dei dati puo' meglio consentire a
ciascuno di informarsi e comunicare.
Non erra, pertanto, il giudice a quo quando segnala la
peculiarita' dell'esame cui deve essere soggetta la disciplina
legislativa che egli si trova ad applicare, e quando sottolinea che
tale esame va condotto dalla Corte costituzionale.
2.3.- La "prima parola" che questa Corte, per volonta' esplicita
del giudice a quo, si accinge a pronunciare sulla disciplina
legislativa censurata e' pertanto piu' che giustificata dal rango
costituzionale della questione e dei diritti in gioco.
Resta fermo che i giudici comuni possono sottoporre alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, sulla medesima disciplina, qualsiasi
questione pregiudiziale a loro avviso necessaria.
In generale, la sopravvenienza delle garanzie approntate dalla
CDFUE rispetto a quelle della Costituzione italiana genera, del
resto, un concorso di rimedi giurisdizionali, arricchisce gli
strumenti di tutela dei diritti fondamentali e, per definizione,
esclude ogni preclusione.
Questa Corte deve pertanto esprimere la propria valutazione, alla
luce innanzitutto dei parametri costituzionali interni, su
disposizioni che, come quelle ora in esame, pur soggette alla
disciplina del diritto europeo, incidono su principi e diritti
fondamentali tutelati dalla Costituzione italiana e riconosciuti
dalla stessa giurisprudenza costituzionale. Cio' anche allo scopo di
contribuire, per la propria parte, a rendere effettiva la
possibilita', di cui ragiona l'art. 6 del Trattato sull'Unione
europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in
vigore il 1° novembre 1993, che i corrispondenti diritti fondamentali
garantiti dal diritto europeo, e in particolare dalla CDFUE, siano
interpretati in armonia con le tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri, richiamate anche dall'art. 52, paragrafo 4, della
stessa CDFUE come fonti rilevanti.
3.- Passando, dunque, al merito delle questioni sollevate con
riferimento all'art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013, il
giudice rimettente prospetta il contrasto della disposizione anche
con piu' parametri costituzionali interni.
Questa Corte, avendo la facolta' di decidere l'ordine delle
censure da affrontare (sentenze n. 148 e n. 66 del 2018), ritiene di
esaminare prioritariamente le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in relazione all'art. 3 Cost., evocato sia
sotto il profilo della violazione del principio di ragionevolezza,
sia sotto il profilo della lesione del principio di uguaglianza.
Come si e' ricordato, si e' in presenza di una questione
concernente il bilanciamento tra due diritti: quello alla
riservatezza dei dati personali, inteso come diritto a controllare la
circolazione delle informazioni riferite alla propria persona, e
quello dei cittadini al libero accesso ai dati ed alle informazioni
detenuti dalle pubbliche amministrazioni.
In valutazioni di tale natura, il giudizio di ragionevolezza
sulle scelte legislative si avvale del cosiddetto test di
proporzionalita', che «richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalita' di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra piu' misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi»
(sentenza n. 1 del 2014, richiamata, da ultimo, dalle sentenze n. 137
del 2018, n. 10 del 2016, n. 272 e n. 23 del 2015 e n. 162 del 2014).
Nella specifica materia in oggetto, del resto, anche la
giurisprudenza europea segue le medesime coordinate interpretative.
3.1.- La Corte di giustizia dell'Unione europea ha ripetutamente
affermato che le esigenze di controllo democratico non possono
travolgere il diritto fondamentale alla riservatezza delle persone
fisiche, dovendo sempre essere rispettato il principio di
proporzionalita', definito cardine della tutela dei dati personali:
deroghe e limitazioni alla protezione dei dati personali devono
percio' operare nei limiti dello stretto necessario, e prima di
ricorrervi occorre ipotizzare misure che determinino la minor
lesione, per le persone fisiche, del suddetto diritto fondamentale e
che, nel contempo, contribuiscano in maniera efficace al
raggiungimento dei confliggenti obiettivi di trasparenza, in quanto
legittimamente perseguiti (sentenze 20 maggio 2003, nelle cause
riunite C-465/00, C-138/01 e C-139/01, Österreichischer Rundfunk e
altri, e 9 novembre 2010, nelle cause riunite C-92/09 e 93/09, Volker
und Markus Schecke e Eifert).
Nella pronuncia da ultimo richiamata, in particolare, si afferma
che non puo' riconoscersi alcuna automatica prevalenza dell'obiettivo
di trasparenza sul diritto alla protezione dei dati personali (punto
85).
La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha
influenzato lo stesso legislatore europeo, che ha avviato un ampio
processo di revisione del quadro di regole in materia di protezione
dei dati personali, concluso con l'emanazione di un unico corpus
normativo di carattere generale, costituito dal regolamento n.
2016/679/UE, divenuto efficace successivamente ai fatti dai quali
originano le questioni di legittimita' costituzionale in esame, ma
tenuto in debita considerazione dal giudice a quo. Esso detta le
regole fondamentali per il trattamento dei dati personali, nozione
che include anche la trasmissione, la diffusione o qualsiasi altra
forma di messa a disposizione dei dati (art. 4, comma 1, numero 2).
I principi che devono governare il trattamento sono sanciti
nell'art. 5, comma 1, del citato regolamento (che contiene una
disciplina sostanzialmente sovrapponibile a quella delineata
dall'art. 6 della ricordata direttiva 95/46/CE) e, tra di essi,
assumono particolare rilievo quelli che consistono: nella limitazione
della finalita' del trattamento (lettera b) e nella «minimizzazione
dei dati», che si traduce nella necessita' di acquisizione di dati
adeguati, pertinenti e limitati a quanto strettamente necessario alla
finalita' del trattamento (lettera c).
Ancora, un riferimento al necessario bilanciamento tra diritti si
trova nelle premesse al regolamento n. 2016/679/UE (considerando n.
4), ove si legge che «[i]l diritto alla protezione dei dati di
carattere personale non e' una prerogativa assoluta ma va considerato
alla luce della sua funzione sociale e va contemperato con altri
diritti fondamentali, in ossequio al principio di proporzionalita'».
In definitiva, la disciplina europea, pur riconoscendo un ampio
margine di regolazione autonoma e di dettaglio agli Stati membri con
riguardo a certe tipologie di trattamento (tra i quali quello
connesso, appunto, all'esercizio del diritto di accesso: art. 86 del
regolamento), impone loro il principio di proporzionalita' del
trattamento che, come accennato, rappresenta il fulcro della
giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in
materia.
In virtu' di tutto quanto precede, lo scrutinio intorno al punto
di equilibrio individuato dal legislatore sulla questione della
pubblicita' dei dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti
amministrativi va condotto alla stregua del parametro costituzionale
interno evocato dal giudice a quo (art. 3 Cost.), come integrato dai
principi di derivazione europea. Essi sanciscono l'obbligo, per la
legislazione nazionale, di rispettare i criteri di necessita',
proporzionalita', finalita', pertinenza e non eccedenza nel
trattamento dei dati personali, pur al cospetto dell'esigenza di
garantire, fino al punto tollerabile, la pubblicita' dei dati in
possesso della pubblica amministrazione.
4.- Ai fini di uno scrutinio cosi' precisato, giova ricordare
l'evoluzione normativa che ha condotto alla disposizione censurata.
4.1.- Allo stato, il d.lgs. n. 97 del 2016 costituisce, infatti,
il punto d'arrivo del processo evolutivo che ha condotto
all'affermazione del principio di trasparenza amministrativa, che
consente la conoscenza diffusa delle informazioni e dei dati detenuti
dalle pubbliche amministrazioni.
La legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), come progressivamente modificata, allo scopo di
abbattere il tradizionale schermo del segreto amministrativo, ha
disciplinato il diritto di accesso ai documenti amministrativi,
costruendolo quale strumento finalizzato alla tutela di colui che ne
abbia interesse avverso atti e provvedimenti della pubblica
amministrazione incidenti sulla sua sfera soggettiva.
Viene dunque inaugurato, per non essere piu' abbandonato, un
modello di trasparenza fondato sulla "accessibilita'" in cui i dati
in possesso della pubblica amministrazione non sono pubblicati, ma
sono conoscibili da parte dei soggetti aventi a cio' interesse,
attraverso particolari procedure, fondate sulla richiesta di accesso
e sull'accoglimento o diniego dell'istanza da parte
dell'amministrazione.
A tale sistema viene pero' affiancato, attraverso progressive
modifiche normative, un regime di "disponibilita'", in base al quale
tutti i dati in possesso della pubblica amministrazione, salvo quelli
espressamente esclusi dalla legge, devono essere obbligatoriamente
resi pubblici e, dunque, messi a disposizione della generalita' dei
cittadini.
In questa prospettiva, il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni) offre una
prima definizione di trasparenza, «intesa come accessibilita' totale,
anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti
istituzionali delle amministrazioni pubbliche [...]» (art. 11, comma
1).
Oggetto di tale forma di trasparenza non sono piu' il
procedimento, il provvedimento e i documenti amministrativi, ma le
«informazioni» relative all'organizzazione amministrativa e
all'impiego delle risorse pubbliche, con particolare riferimento alle
retribuzioni dei dirigenti e di coloro che rivestono incarichi di
indirizzo politico-amministrativo.
Tale modello e' confermato dalla legge 6 novembre 2012, n. 190
(Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalita' nella pubblica amministrazione), con la quale la
trasparenza amministrativa viene elevata anche al rango di
principio-argine alla diffusione di fenomeni di corruzione.
La cosiddetta "legge anticorruzione", tuttavia - affacciandosi
possibili tensioni tra le esigenze di trasparenza, declinata nelle
forme della «accessibilita' totale», e quelle di tutela della
riservatezza delle persone - stabilisce limiti generali alla
pubblicazione delle informazioni, che deve infatti avvenire «nel
rispetto delle disposizioni in materia [...] di protezione dei dati
personali» (art. 1, comma 15), e delega il Governo ad adottare un
decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli
obblighi di pubblicita' (art. 1, comma 35).
La delega e' stata esercitata con l'approvazione del d.lgs. n. 33
del 2013, il cui art. 1 enumera finalita' che riecheggiano quelle
gia' enunciate dall'art. 11, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2009
(contestualmente abrogato): in particolare, l'accessibilita' totale
alle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attivita' delle
pubbliche amministrazioni, sempre con la garanzia della protezione
dei dati personali, mira adesso anche allo scopo di «favorire forme
diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull'utilizzo delle risorse pubbliche».
Si giunge, infine, all'approvazione del d.lgs. n. 97 del 2016,
ove, pur ribadendosi che la trasparenza e' intesa come
«accessibilita' totale», il legislatore muta il riferimento alle
«informazioni concernenti l'organizzazione e l'attivita' delle
pubbliche amministrazioni», sostituendolo con quello ai «dati e
documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni (art. 2 del d.lgs.
n. 97 del 2016, modificativo dell'art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 33
del 2013)».
Inoltre, la stessa novella estende ulteriormente gli scopi
perseguiti attraverso il principio di trasparenza, aggiungendovi la
finalita' di «tutelare i diritti dei cittadini» e «promuovere la
partecipazione degli interessati all'attivita' amministrativa».
4.2.- Rilievo cruciale, anche ai fini del presente giudizio,
hanno le modalita' attraverso le quali le ricordate finalita' della
normativa sulla trasparenza vengono perseguite.
In base alle disposizioni generali del d.lgs. n. 33 del 2013, le
pubbliche amministrazioni procedono all'inserimento, nei propri siti
istituzionali (in un'apposita sezione denominata «Amministrazione
trasparente»), dei documenti, delle informazioni e dei dati oggetto
degli obblighi di pubblicazione, cui corrisponde il diritto di
chiunque di accedere ai siti direttamente e immediatamente, senza
autenticazione ne' identificazione (art. 2, comma 2).
Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di
pubblicazione obbligatoria sono pubblici e chiunque ha diritto di
conoscerli, di fruirne gratuitamente, di utilizzarli e riutilizzarli
(art. 3, comma 1).
Le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni
tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed
effettuare ricerche all'interno della sezione «Amministrazione
trasparente» (art. 9).
Gli obblighi di pubblicazione dei dati personali "comuni",
diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari (questi ultimi, come
tali, sottratti agli obblighi di pubblicazione), comportano percio'
la loro diffusione attraverso siti istituzionali, nonche' il loro
trattamento secondo modalita' che ne consentono la indicizzazione e
la rintracciabilita' tramite i motori di ricerca web, e anche il loro
riutilizzo, nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati
personali. In particolare, le pubbliche amministrazioni provvedono a
rendere non intelligibili i dati personali non pertinenti (art.
7-bis, comma 1).
Si tratta percio' di modalita' di pubblicazione che privilegiano
la piu' ampia disponibilita' dei dati detenuti dalle pubbliche
amministrazioni, ivi inclusi quelli personali. Di questi ultimi, solo
quelli sensibili e giudiziari vengono sottratti alla pubblicazione,
in virtu' di tale loro delicata qualita', mentre per gli altri dati
resta il presidio costituito dall'obbligo, gravante
sull'amministrazione di volta in volta interessata, di rendere
inintelligibili quelli «non pertinenti», in relazione alle finalita'
perseguite dalla normativa sulla trasparenza.
Va precisato che, nel presente giudizio di legittimita'
costituzionale, e' all'esame una disposizione in cui e' invece il
legislatore ad aver effettuato, ex ante e una volta per tutte, la
valutazione circa la pertinenza, rispetto a quelle finalita', della
pubblicazione di alcuni dati personali di natura reddituale e
patrimoniale concernenti i dirigenti amministrativi e i loro stretti
congiunti. Lo stesso legislatore ne ha dunque imposto la diffusione,
assoggettando, con il censurato comma 1-bis dell'art. 14 del d.lgs.
n. 33 del 2013, anche i dirigenti all'obbligo di pubblicazione, con
le modalita' appena descritte, dei dati di cui alle lettere c) ed f)
del precedente comma 1.
Questa Corte e' percio' investita del compito di decidere se, ed
eventualmente in quale misura, questa scelta legislativa superi il
test di proporzionalita', come piu' sopra descritto.
5.- Cosi' prospettata, la questione e' parzialmente fondata, nei
termini che saranno di seguito precisati, per violazione, sia del
principio di ragionevolezza, sia del principio di eguaglianza,
limitatamente all'obbligo imposto a tutti i titolari di incarichi
dirigenziali, senza alcuna distinzione fra di essi, di pubblicare le
dichiarazioni e le attestazioni di cui alla lettera f) del comma 1
dell'art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013.
5.1.- Nella versione originaria, il citato art. 14 del d.lgs. n.
33 del 2013, al comma 1, gia' imponeva alle amministrazioni
interessate la pubblicazione di una serie di documenti e
informazioni, ma tale obbligo si riferiva solo ai titolari di
incarichi politici di livello statale, regionale e locale. I
documenti e le informazioni da pubblicare, in relazione a questi
ultimi, erano (e restano): a) l'atto di nomina o di proclamazione,
con l'indicazione della durata dell'incarico o del mandato elettivo;
b) il curriculum; c) i compensi di qualsiasi natura connessi
all'assunzione della carica e gli importi di viaggi di servizio e
missioni pagati con fondi pubblici; d) i dati relativi all'assunzione
di altre cariche, presso enti pubblici o privati, e i relativi
compensi a qualsiasi titolo percepiti; e) gli altri eventuali
incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l'indicazione
dei compensi spettanti; f) i documenti previsti dall'art. 2 della
legge n. 441 del 1982, ossia, per quanto qui d'interesse, una
dichiarazione concernente i diritti reali su beni immobili e su beni
mobili iscritti in pubblici registri, le azioni di societa', le quote
di partecipazione a societa' e l'esercizio di funzioni di
amministratore o di sindaco di societa', nonche' la copia dell'ultima
dichiarazione dei redditi soggetti all'imposta sui redditi delle
persone fisiche (IRPEF), con obblighi estesi al coniuge non separato
e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi abbiano
consentito e salva la necessita' di dare evidenza al mancato
consenso.
I destinatari originari di questi obblighi di trasparenza sono
titolari di incarichi che trovano la loro giustificazione ultima nel
consenso popolare, cio' che spiega la ratio di tali obblighi:
consentire ai cittadini di verificare se i componenti degli organi di
rappresentanza politica e di governo di livello statale, regionale e
locale, a partire dal momento dell'assunzione della carica,
beneficino di incrementi reddituali e patrimoniali, anche per il
tramite del coniuge o dei parenti stretti, e se tali incrementi siano
coerenti rispetto alle remunerazioni percepite per i vari incarichi.
La novella di cui al d.lgs. n. 97 del 2016 aggiunge all'art. 14
del d.lgs. n. 33 del 2013 cinque nuovi commi, tra i quali, appunto,
quello censurato, che estende gli obblighi di pubblicazione
ricordati, per quanto qui interessa, ai titolari di incarichi
dirigenziali a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli
attribuiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza
procedure pubbliche di selezione.
In tal modo, la totalita' della dirigenza amministrativa e' stata
sottratta al regime di pubblicita' congegnato dall'art. 15 del d.lgs.
n. 33 del 2013 - che per essi prevedeva la pubblicazione dei soli
compensi percepiti, comunque denominati - ed e' stata attratta
nell'orbita dei ben piu' pregnanti doveri di trasparenza
originariamente riferiti ai soli titolari di incarichi di natura
politica.
5.2.- In nome di rilevanti obiettivi di trasparenza
dell'esercizio delle funzioni pubbliche, e in vista della
trasformazione della pubblica amministrazione in una "casa di vetro",
il legislatore ben puo' apprestare strumenti di libero accesso di
chiunque alle pertinenti informazioni, «allo scopo di tutelare i
diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati
all'attivita' amministrativa e favorire forme diffuse di controllo
sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle
risorse pubbliche» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013).
Resta tuttavia fermo che il perseguimento di tali finalita' deve
avvenire attraverso la previsione di obblighi di pubblicita' di dati
e informazioni, la cui conoscenza sia ragionevolmente ed
effettivamente connessa all'esercizio di un controllo, sia sul
corretto perseguimento delle funzioni istituzionali, sia sul corretto
impiego delle risorse pubbliche.
Proprio da questo punto di vista, risultano non fondate le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate in relazione
all'obbligo imposto a ciascun titolare di incarico dirigenziale di
pubblicare i dati di cui alla lettera c) dell'art. 14, comma 1, del
d.lgs. n. 33 del 2013, e dunque i compensi di qualsiasi natura
connessi all'assunzione della carica, nonche' gli importi di viaggi
di servizio e missioni pagati con fondi pubblici.
La disciplina anteriore alla novella operata dal d.lgs. n. 97 del
2016 gia' contemplava la pubblicita' dei compensi, comunque
denominati, relativi al rapporto di lavoro dirigenziale, proprio per
agevolare la possibilita' di un controllo diffuso, da parte degli
stessi destinatari delle prestazioni e dei servizi erogati
dall'amministrazione, posti cosi' nelle condizioni di valutare, anche
sotto il profilo in questione, le modalita' d'impiego delle risorse
pubbliche.
Il regime di piena conoscibilita' di tali dati risulta
proporzionato rispetto alle finalita' perseguite dalla normativa
sulla trasparenza amministrativa, con conseguente esclusione della
prospettata violazione degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione a tutti i parametri interposti evocati.
Si tratta, infatti, di consentire, in forma diffusa, il controllo
sull'impiego delle risorse pubbliche e permettere la valutazione
circa la congruita' - rispetto ai risultati raggiunti e ai servizi
offerti - di quelle utilizzate per la remunerazione dei soggetti
responsabili, a ogni livello, del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Quanto ai restanti parametri costituzionali (artt. 2 e 13 Cost.)
evocati dal rimettente, in disparte la stringatezza delle
argomentazioni utilizzate a sostegno delle censure, non si vede come
la pubblicazione di tali dati possa mettere a rischio la sicurezza o
la liberta' degli interessati, danneggiandone la dignita' personale:
si tratta, infatti, dell'ostensione di compensi o rimborsi spese
direttamente connessi all'espletamento dell'incarico dirigenziale.
Di qui, la non fondatezza delle questioni sollevate anche in
riferimento agli artt. 2 e 13 Cost.
5.3.- A diverse conclusioni deve pervenirsi con riferimento agli
obblighi di pubblicazione indicati nella lettera f) del comma 1
dell'art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013, in quanto imposti dal
censurato comma 1-bis dello stesso articolo, senza alcuna
distinzione, a carico di tutti i titolari di incarichi dirigenziali.
Anche per essi, oltre che per i titolari di incarichi politici,
e' ora prescritta la generalizzata pubblicazione di dichiarazioni e
attestazioni contenenti dati reddituali e patrimoniali (propri e dei
piu' stretti congiunti), ulteriori rispetto alle retribuzioni e ai
compensi connessi alla prestazione dirigenziale.
Si tratta, in primo luogo, di dati che non necessariamente
risultano in diretta connessione con l'espletamento dell'incarico
affidato. Essi offrono, piuttosto, un'analitica rappresentazione
della situazione economica personale dei soggetti interessati e dei
loro piu' stretti familiari, senza che, a giustificazione di questi
obblighi di trasparenza, possa essere sempre invocata, come invece
per i titolari di incarichi politici, la necessita' o l'opportunita'
di rendere conto ai cittadini di ogni aspetto della propria
condizione economica e sociale, allo scopo di mantenere saldo,
durante l'espletamento del mandato, il rapporto di fiducia che
alimenta il consenso popolare.
L'Avvocatura generale dello Stato, nelle proprie memorie,
giustifica le disposizioni censurate, evidenziando che, in
riferimento ai titolari d'incarichi dirigenziali, il legislatore
avrebbe correttamente adottato misure «ampie e rigorose» al fine,
soprattutto, di contrastare il fenomeno della corruzione nella
pubblica amministrazione, anche in considerazione dei numerosi moniti
in tal senso provenienti da rilevanti organizzazioni internazionali e
dalla stessa Unione europea, e delle rilevazioni internazionali che
hanno classificato l'Italia tra i Paesi in cui e' piu' elevata la
percezione della corruzione (da intendersi anche come carenza di
trasparenza).
Tale giustificazione appare plausibile, ma non conclusiva.
L'Avvocatura generale ha anche opportunamente ricordato che, in
virtu' delle numerose clausole di garanzia della tutela dei dati
personali previste dallo stesso d.lgs. n. 33 del 2013, le pubbliche
amministrazioni, nel richiedere ai propri dirigenti la trasmissione
dei dati di cui ora si tratta per fini di pubblicita' istituzionale,
consentono l'oscuramento dei dati sensibili e giudiziari, nonche' di
quelli valutati non pertinenti rispetto alle finalita' di trasparenza
perseguite.
A tale cautela risulta essersi uniformata l'autorita' datrice di
lavoro nei confronti dei ricorrenti nel giudizio a quo, ai quali e'
stato richiesto di oscurare, nella dichiarazione dei redditi
destinata alla pubblicazione, alcuni dati considerati "eccedenti":
codice fiscale; scelta del destinatario relativa all'otto e al cinque
per mille dell'IRPEF; ammontare delle spese sanitarie; riepilogo
delle spese; sottoscrizioni autografe del dichiarante.
Occorre tuttavia valutare se e in che misura - al netto di queste
operazioni di preventiva scrematura, pure imposte dalla legge - la
conoscenza indiscriminata del residuo, pur sempre ampio, ventaglio di
informazioni e dati personali di natura reddituale e patrimoniale
contenuti nella documentazione oggetto di pubblicazione appaia
necessaria e proporzionata rispetto alle finalita' perseguite dalla
legislazione sulla trasparenza.
Ebbene, la disposizione censurata non risponde alle due
condizioni richieste dal test di proporzionalita': l'imposizione di
oneri non sproporzionati rispetto ai fini perseguiti, e la scelta
della misura meno restrittiva dei diritti che si fronteggiano.
Viola percio' l'art. 3 Cost., innanzitutto sotto il profilo della
ragionevolezza intrinseca, imporre a tutti indiscriminatamente i
titolari d'incarichi dirigenziali di pubblicare una dichiarazione
contenente l'indicazione dei redditi soggetti all'IRPEF nonche' dei
diritti reali su beni immobili e su beni mobili iscritti in pubblici
registri, delle azioni di societa', delle quote di partecipazione a
societa' e dell'esercizio di funzioni di amministratore o di sindaco
di societa' (con obblighi estesi al coniuge non separato e ai parenti
entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano e fatta salva la
necessita' di dare evidenza, in ogni caso, al mancato consenso).
5.3.1.- L'onere di pubblicazione in questione risulta, in primo
luogo, sproporzionato rispetto alla finalita' principale perseguita,
quella di contrasto alla corruzione nell'ambito della pubblica
amministrazione.
La norma impone la pubblicazione di una massa notevolissima di
dati personali, considerata la platea dei destinatari: circa
centoquarantamila interessati (senza considerare coniugi e parenti
entro il secondo grado), secondo le rilevazioni operate dall'ARAN e
citate dal Garante per la protezione dei dati personali (nel parere
reso il 3 marzo 2016 sullo schema di decreto legislativo che,
successivamente approvato dal Governo, come d.lgs. n. 97 del 2016, ha
introdotto la disposizione censurata).
Non erra il giudice rimettente laddove, considerata tale massa di
dati, intravede un rischio di frustrazione delle stesse esigenze di
informazione veritiera e, quindi, di controllo sul perseguimento
delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche,
poste a base della normativa sulla trasparenza.
La pubblicazione di quantita' cosi' massicce di dati, infatti,
non agevola affatto la ricerca di quelli piu' significativi a
determinati fini (nel nostro caso particolare, ai fini di
informazione veritiera, anche a scopi anticorruttivi) se non siano
utilizzati efficaci strumenti di elaborazione, che non e' ragionevole
supporre siano a disposizione dei singoli cittadini.
Sotto questo profilo, la disposizione in esame finisce per
risultare in contrasto con il principio per cui, «nelle operazioni di
bilanciamento, non puo' esservi un decremento di tutela di un diritto
fondamentale se ad esso non fa riscontro un corrispondente incremento
di tutela di altro interesse di pari rango» (sentenza n. 143 del
2013). Nel caso in esame, alla compressione - indiscutibile - del
diritto alla protezione dei dati personali non corrisponde, prima
facie, un paragonabile incremento ne' della tutela del contrapposto
diritto dei cittadini ad essere correttamente informati, ne'
dell'interesse pubblico alla prevenzione e alla repressione dei
fenomeni di corruzione.
Tutt'al contrario, la stessa autorita' preposta alla lotta al
fenomeno della corruzione, segnala, non diversamente da quella
preposta alla tutela dei dati personali, che il rischio e' quello di
generare "opacita' per confusione", proprio per l'irragionevole
mancata selezione, a monte, delle informazioni piu' idonee al
perseguimento dei legittimi obiettivi perseguiti.
Sono le stesse peculiari modalita' di pubblicazione imposte dal
d.lgs. n. 33 del 2013 ad aggravare il carattere, gia' in se'
sproporzionato, dell'obbligo di pubblicare i dati di cui si discute,
in quanto posto a carico della totalita' dei dirigenti pubblici.
L'indicizzazione e la libera rintracciabilita' sul web, con
l'ausilio di comuni motori di ricerca, dei dati personali pubblicati,
non e' coerente al fine di favorire la corretta conoscenza della
condotta della pubblica dirigenza e delle modalita' di utilizzo delle
risorse pubbliche. Tali forme di pubblicita' rischiano piuttosto di
consentire il reperimento "casuale" di dati personali, stimolando
altresi' forme di ricerca ispirate unicamente dall'esigenza di
soddisfare mere curiosita'.
Si tratta di un rischio evidenziato anche dalla giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo. Alla luce dello sviluppo
della tecnologia informatica e dell'ampliamento delle possibilita' di
trattamento dei dati personali dovuto all'automatizzazione, la Corte
EDU si e' soffermata sulla stretta relazione esistente tra tutela
della vita privata (art. 8 CEDU) e protezione dei dati personali,
interpretando anche quest'ultima come tutela dell'autonomia personale
da ingerenze eccessive da parte di soggetti privati e pubblici (Corte
EDU, Grande camera, sentenze 16 febbraio 2000, Amann contro Svizzera,
e 6 aprile 2010, Flinkkilä e altri contro Finlandia).
In una significativa pronuncia (sentenza 8 novembre 2016, Magyar
contro Ungheria), la Grande camera della Corte EDU ha osservato come
l'interesse sotteso all'accesso a dati personali per fini di
interesse pubblico non puo' essere ridotto alla "sete di
informazioni" sulla vita privata degli altri («The public interest
cannot be reduced to the public's thirst for information about the
private life of others, or to an audience's wish for sensationalism
or even voyeurism»: § 162).
5.3.2.- Anche sotto il secondo profilo, quello della necessaria
scelta della misura meno restrittiva dei diritti fondamentali in
potenziale tensione, la disposizione censurata non supera il test di
proporzionalita'.
Esistono senz'altro soluzioni alternative a quella ora in esame,
tante quanti sono i modelli e le tecniche immaginabili per bilanciare
adeguatamente le contrapposte esigenze di riservatezza e trasparenza,
entrambe degne di adeguata valorizzazione, ma nessuna delle due
passibile di eccessiva compressione.
Alcune di tali soluzioni - privilegiate, peraltro, in altri
ordinamenti europei - sono state ricordate anche dal giudice
rimettente: ad esempio, la predefinizione di soglie reddituali il cui
superamento sia condizione necessaria per far scattare l'obbligo di
pubblicazione; la diffusione di dati coperti dall'anonimato; la
pubblicazione in forma nominativa di informazioni secondo scaglioni;
il semplice deposito delle dichiarazioni personali presso l'autorita'
di controllo competente.
Quest'ultima soluzione, del resto, era quella adottata prima del
d.lgs. n. 97 del 2016, nell'ambito di una disciplina (art. 13, commi
1 e 3, del d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, contenente «Regolamento
recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma
dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», e
tuttora vigente) che impone ai titolari d'incarichi dirigenziali
l'obbligo di fornire alle amministrazioni di appartenenza, con onere
di aggiornamento annuale, le informazioni sulla propria situazione
reddituale e patrimoniale, che pero' non erano rese pubbliche (se non
su apposita istanza), e, comunque, non con le modalita' previste dal
d.lgs. n. 33 del 2013 e in precedenza illustrate.
Non spetta a questa Corte indicare la soluzione piu' idonea a
bilanciare i diritti antagonisti, rientrando la scelta dello
strumento ritenuto piu' adeguato nella ampia discrezionalita' del
legislatore.
Tuttavia, non si puo' non rilevare sin d'ora - e in attesa di una
revisione complessiva della disciplina - che vi e' una manifesta
sproporzione del congegno normativo approntato rispetto al
perseguimento dei fini legittimamente perseguiti, almeno ove
applicato, senza alcuna differenziazione, alla totalita' dei titolari
d'incarichi dirigenziali.
5.4.- La disposizione censurata, come si e' piu' volte
sottolineato, non opera alcuna distinzione all'interno della
categoria dei dirigenti amministrativi, vincolandoli tutti
all'obbligo di pubblicazione dei dati indicati. Il legislatore non
prevede alcuna differenziazione in ordine al livello di potere
decisionale o gestionale. Eppure, e' manifesto che tale livello non
puo' che influenzare, sia la gravita' del rischio corruttivo - che la
disposizione stessa, come si presuppone, intende scongiurare - sia le
conseguenti necessita' di trasparenza e informazione.
La stessa legislazione anticorruzione presuppone distinzioni tra
i titolari d'incarichi dirigenziali: l'art. 1, comma 5, lettera a),
della legge n. 190 del 2012, infatti, obbliga le pubbliche
amministrazioni centrali a definire e trasmettere al Dipartimento
della funzione pubblica un piano di prevenzione della corruzione che
fornisca «una valutazione del diverso livello di esposizione degli
uffici al rischio di corruzione» e indichi «gli interventi
organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio».
A questa stregua, e' corretto l'insistito rilievo del giudice
rimettente, che sottolinea come la mancanza di qualsivoglia
differenziazione tra dirigenti risulti in contrasto, ad un tempo, con
il principio di eguaglianza e, di nuovo, con il principio di
proporzionalita', che dovrebbe guidare ogni operazione di
bilanciamento tra diritti fondamentali antagonisti.
Il legislatore avrebbe percio' dovuto operare distinzioni in
rapporto al grado di esposizione dell'incarico pubblico al rischio di
corruzione e all'ambito di esercizio delle relative funzioni,
prevedendo coerentemente livelli differenziati di pervasivita' e
completezza delle informazioni reddituali e patrimoniali da
pubblicare.
Con riguardo ai titolari di incarichi dirigenziali, la stessa
Autorita' nazionale anticorruzione (ANAC), nell'atto di segnalazione
n. 6 del 20 dicembre 2017, ha ritenuto di suggerire al Parlamento e
al Governo una modifica normativa che operi una graduazione degli
obblighi di pubblicazione proprio in relazione al ruolo, alle
responsabilita' e alla carica ricoperta dai dirigenti.
Non prevedendo invece una consimile graduazione, la disposizione
censurata si pone in contrasto con l'art. 3 Cost.
6.- Questa Corte non puo' esimersi, tuttavia, dal considerare che
una declaratoria d'illegittimita' costituzionale che si limiti
all'ablazione, nella disposizione censurata, del riferimento ai dati
indicati nell'art. 14, comma 1, lettera f), lascerebbe del tutto
privi di considerazione principi costituzionali meritevoli di tutela.
Sussistono esigenze di trasparenza e pubblicita' che possono non
irragionevolmente rivolgersi nei confronti di soggetti cui siano
attribuiti ruoli dirigenziali di particolare importanza.
Ha osservato l'Avvocatura generale dello Stato che «e' proprio il
fatto di essere permanentemente e stabilmente al servizio delle
pubbliche amministrazioni, con funzioni gestionali apicali», a
costituire la giustificazione del regime aperto, di massima
trasparenza, per i gestori della cosa pubblica.
Sorge, dunque, l'esigenza di identificare quei titolari
d'incarichi dirigenziali ai quali la disposizione possa essere
applicata, senza che la compressione della tutela dei dati personali
risulti priva di adeguata giustificazione, in contrasto con il
principio di proporzionalita'.
E' evidente, a questo proposito, che le molteplici possibilita'
di classificare i livelli e le funzioni, all'interno della categoria
dei dirigenti pubblici, anche in relazione alla diversa natura delle
amministrazioni di appartenenza, impediscono di operare una selezione
secondo criteri costituzionalmente obbligati.
Non potrebbe essere questa Corte, infatti, a ridisegnare, tramite
pronunce manipolative, il complessivo panorama, necessariamente
diversificato, dei destinatari degli obblighi di trasparenza e delle
modalita' con le quali tali obblighi debbano essere attuati.
Cio' spetta alla discrezionalita' del legislatore, al quale il
giudice costituzionale, nel rigoroso rispetto dei propri limiti
d'intervento, non puo' sostituirsi.
Nondimeno, occorre assicurare, allo stato, la salvaguardia di un
nucleo minimo di tutela del diritto alla trasparenza amministrativa
in relazione ai dati personali indicati dalla disposizione censurata,
in attesa di un indispensabile e complessivo nuovo intervento del
legislatore.
Da questo punto di vista, l'art. 19 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nell'elencare gli
incarichi di funzioni dirigenziali, ai commi 3 e 4 contiene
indicazioni normative che risultano provvisoriamente congruenti ai
fini appena indicati.
Tali commi individuano due particolari categorie di incarichi
dirigenziali, quelli di Segretario generale di ministeri e di
direzione di strutture articolate al loro interno in uffici
dirigenziali generali (comma 3) e quelli di funzione dirigenziale di
livello generale (comma 4).
Le competenze spettanti ai soggetti che ne sono titolari, come
elencate al precedente art. 16 del d.lgs. n. 165 del 2001, rendono
manifesto lo svolgimento, da parte loro, di attivita' di collegamento
con gli organi di decisione politica, con i quali il legislatore
presuppone l'esistenza di un rapporto fiduciario, tanto da disporre
che i suddetti incarichi siano conferiti su proposta del ministro
competente.
L'attribuzione a tali dirigenti di compiti - propositivi,
organizzativi, di gestione (di risorse umane e strumentali) e di
spesa - di elevatissimo rilievo rende non irragionevole, allo stato,
il mantenimento in capo ad essi proprio degli obblighi di trasparenza
di cui si discute.
Come si e' detto, l'intervento di questa Corte non puo' che
limitarsi all'eliminazione, dalla disposizione censurata, dei profili
di piu' evidente irragionevolezza, salvaguardando provvisoriamente le
esigenze di trasparenza e pubblicita' che appaiano, prima facie,
indispensabili.
Appartiene alla responsabilita' del legislatore, nell'ambito
dell'urgente revisione complessiva della materia, sia prevedere
eventualmente, per gli stessi titolari degli incarichi dirigenziali
indicati dall'art. 19, commi 3 e 4, modalita' meno pervasive di
pubblicazione, rispetto a quelle attualmente contemplate dal d.lgs.
n. 33 del 2013, sia soddisfare analoghe esigenze di trasparenza in
relazione ad altre tipologie di incarico dirigenziale, in relazione a
tutte le pubbliche amministrazioni, anche non statali.
In definitiva, l'art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013,
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione
dell'art. 3 Cost., nella parte in cui prevede che le pubbliche
amministrazioni pubblicano i dati di cui all'art. 14, comma 1,
lettera f), dello stesso decreto legislativo, anche per tutti i
titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi
inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo
politico senza procedure pubbliche di selezione, anziche' solo per i
titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall'art. 19, commi 3
e 4, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Restano assorbiti tutti gli altri profili di censura.
7.- Vanno, infine, dichiarate inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale aventi ad oggetto il comma 1-ter
dell'art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013.
La disposizione prevede l'obbligo di pubblicazione degli
«emolumenti complessivi» percepiti da ogni dirigente della pubblica
amministrazione a carico della finanza pubblica: a parere del
rimettente, tale pubblicazione costituirebbe un dato aggregato che
contiene quello di cui al comma 1, lettera c), dello stesso articolo
e che potrebbe, anzi, corrispondere del tutto a quest'ultimo, laddove
il dirigente non percepisca altro emolumento se non quello
corrispondente alla retribuzione per l'incarico assegnato.
Le questioni sono inammissibili, in quanto i provvedimenti
impugnati nel giudizio principale non sono stati adottati in
applicazione del comma 1-ter, ma del solo precedente comma 1-bis
dell'art. 14 citato.
Per costante giurisprudenza costituzionale, sono inammissibili,
per difetto di rilevanza, le questioni sollevate su disposizioni di
cui il giudice rimettente non deve fare applicazione (ex multis,
sentenze n. 36 del 2016 e n. 192 del 2015; ordinanze n. 57 del 2018 e
n. 38 del 2017).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma
1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della
disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni), nella parte in cui prevede che le
pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui all'art. 14, comma
1, lettera f), dello stesso decreto legislativo anche per tutti i
titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi
inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo
politico senza procedure pubbliche di selezione, anziche' solo per i
titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall'art. 19, commi 3
e 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 14, comma 1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013,
riferite agli artt. 2, 3, 13 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
all'art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, all'art. 5 della Convenzione n. 108 sulla protezione
delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di
carattere personale, adottata a Strasburgo il 28 gennaio 1981,
ratificata e resa esecutiva con la legge 21 febbraio 1989, n. 98,
nonche' agli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), 7, lettere c) ed e), e
8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle
persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali,
nonche' alla libera circolazione di tali dati, sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima quater,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013,
nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni
pubblichino i dati di cui all'art. 14, comma 1, lettera c), dello
stesso decreto legislativo anche per i titolari di incarichi
dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli
conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza
procedure pubbliche di selezione, riferite agli artt. 2, 3, 13 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 7, 8 e 52
CDFUE, all'art. 8 CEDU, all'art. 5 della Convenzione di Strasburgo n.
108 del 1981, nonche' agli artt. 6, paragrafo 1, lettera c), 7,
lettere c) ed e), e 8, paragrafi 1 e 4, della direttiva 95/46/CE,
sollevate dal TAR Lazio, sezione prima quater, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 febbraio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA