N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 luglio 2018
Ordinanza del 20 luglio 2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Dirpubblica (Federazione del Pubblico Impiego) e altri contro Agenzia delle dogane e dei monopoli e altri. Impiego pubblico - Disposizioni per la funzionalita' operativa delle agenzie fiscali - Previsione che autorizza le agenzie fiscali ad annullare le procedure concorsuali per la copertura di posti dirigenziali bandite, e non ancora concluse, e a indire concorsi pubblici, per un corrispondente numero di posti, per soli esami, da concludere entro il 31 dicembre 2018 - Previsione che consente ai dirigenti delle agenzie fiscali, di delegare, previa procedura selettiva con criteri oggettivi e trasparenti, a funzionari della terza area, con un'esperienza professionale di almeno cinque anni nell'area stessa, in numero non superiore a quello dei posti oggetto delle procedure concorsuali, le funzioni relative agli uffici di cui hanno assunto la direzione interinale, per una durata non eccedente l'espletamento dei concorsi e comunque entro un termine individuato - temporaneo conferimento, a detti funzionari, di nuove posizioni organizzative. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, art. 4-bis.(GU n.16 del 17-4-2019 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2080 del 2016, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Dirpubblica (Federazione del Pubblico Impiego), in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avv. Carmine Medici, con domicilio eletto presso lo studio del
difensore in Roma, piazzale Clodio, 18;
Contro Agenzia delle dogane e dei monopoli, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Nei confronti di Giuseppe Mondello, Roberto Galdi e Luca
Moriconi, non costituiti in giudizio;
e con l'intervento di ad adiuvandum: Elisabetta Biondi, Marina
Luigia Zanga, Lucio Iacobucci, Stefano Ricci, rappresentati e difesi
dall'avv. Francesco Angelini, con domicilio eletto presso il suo
studio in Roma, via Sanremo, 3; per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo del giudizio:
della determinazione prot. 19920 R.I. del 24 novembre 2015, con
la quale il direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha
istituito 117 posizioni organizzative denominate «posizioni di
funzionario delegato» ai sensi dell'art. 4-bis del decreto-legge n.
78 del 2015;
del parere espresso dal Comitato di gestione con delibera n. 289
del 24 novembre 2015, di cui non si conosce il contenuto;
dell'appunto n. 19919/2015 della Direzione centrale
organizzazione e personale, di cui non si conosce il contenuto;
della nota prot. 103208 R.U. del 24 novembre 2015, con la quale
il direttore centrale del personale ad interim ha adottato le
direttive per il conferimento delle deleghe di funzioni di cui
all'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015;
della determinazione prot. 28420 R.I. del 23 dicembre 2015, con
la quale il direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha
individuato i valori dell'indennita' di posizione organizzativa
temporanea da attribuire ai funzionari delegati di cui all'art. 4-bis
del decreto-legge n. 78 del 2015;
degli atti eventualmente e conseguentemente adottati per l'avvio
delle procedure selettive per il conferimento delle deleghe di
funzioni dirigenziali e delle deleghe eventualmente conferite, con
attribuzione delle posizioni organizzative temporanee, dei quali
tutti la ricorrente non e' a conoscenza;
di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, conseguente e
connesso, ivi compresa la nota del Ministero dell'economia e delle
finanze prot. 3-8403 del 10 settembre 2015, per quanto lesivi degli
interessi collettivi di cui la Federazione ricorrente costituisce
ente esponenziale;
quanto ai motivi aggiunti depositati il 22 aprile 2016:
dell'elenco dei titolari «di deleghe posizioni organizzative
temporanee istituite ai sensi dell'art. 4-bis del decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78» pubblicato sulla Sezione «Amministrazione
trasparente» del sito istituzionale dell'Agenzia delle dogane e dei
monopoli in data 11 febbraio 2016 e aggiornato in data 28 febbraio
2016;
delle deleghe di funzioni dirigenziali e connessi incarichi di
posizione organizzativa temporanea conferiti ai sensi dell'art. 4-bis
del decreto-legge n. 78 del 2015 ai soggetti indicati nell'elenco di
cui al punto precedente, di cui si ignorano gli estremi e i contenuti
di dettaglio;
di ogni altro atto e /o provvedimento preordinato,
conseguente e connesso, per quanto lesivo degli interessi collettivi
di cui la Federazione ricorrente costituisce ente esponenziale;
impugnazione integrata con motivi aggiunti depositati il 16 febbraio
2017;
nonche', con i motivi aggiunti depositati il 22 marzo 2017, per
l'annullamento:
dell'atto prot. 143241 R.U. del 20 dicembre 2016, con il
quale, tenuto conto dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 193 del
2016, e' stato disposto l'avvio di nuove procedure selettive per
l'attribuzione di 13 deleghe e posizioni organizzative temporanee ai
sensi dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015;
dell'atto prot. 143710/RU del 21 dicembre 2016, con il quale
sono state fornite ulteriori indicazioni operative in ordine a quanto
gia' disposto con atto prot. 143241 R.U. del 20 dicembre 2016, con
particolare riferimento alla conferma delle deleghe e posizioni
organizzative temporanee gia' conferite;
dell'atto prot. 144156 del 22 dicembre 2016, recante «Atto n.
143241 R.U. del 20 dicembre 2016 - errata corrige»;
della determinazione prot. 31025 R.I. del 29 dicembre 2016,
con la quale, recependo il nuovo termine di cui all'art. 1-bis del
decreto-legge n. 193 del 2016, e' stata modificata la determinazione
prot. 19920 del 24 novembre 2015 ed e' stato sostituito l'elenco
allegato alla predetta determinazione;
dell'atto prot. 145758 del 29 dicembre 2016 con il quale e'
stato disposto l'avvio di nuove procedure selettive per
l'attribuzione di nuove 13 deleghe e posizioni organizzative
temporanee ai sensi dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015,
come risultanti dall'elenco allegato alla determinazione prot. 31025
R.I. del 29 dicembre 2016;
di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, conseguente
e connesso, per quanto lesivi degli interessi collettivi di cui la
Federazione ricorrente costituisce ente esponenziale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visto l'art. 79 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2018 la
dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
A) Svolgimento del processo.
1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, Dirpubblica
(Federazione del Pubblico Impiego) ha impugnato gli atti specificati
in epigrafe, adottati dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli in
attuazione dell'art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015
(«Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali»), introdotto dalla legge di conversione 6
agosto 2015, n. 125.
2. Nel suo originario tenore, il suddetto art. 4-bis, recante
«Disposizioni per la funzionalita' operativa delle Agenzie fiscali»
ha previsto:
che «Ai fini della sollecita copertura delle vacanze
nell'organico dei dirigenti», le Agenzie fiscali siano autorizzate ad
annullare le procedure concorsuali per la copertura di posti
dirigenziali bandite e non ancora concluse e a indire concorsi
pubblici, per un corrispondente numero di posti, per soli esami, da
espletare entro il 31 dicembre 2016, sulla base dei requisiti di
accesso e relative modalita' selettive definiti, nel rispetto delle
disposizioni di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione
(comma 1);
che «In relazione all'esigenza di garantire il buon andamento
e la continuita' dell'azione amministrativa», i dirigenti delle
Agenzie fiscali, per esigenze di funzionalita' operativa, possano
delegare, «previa procedura selettiva con criteri oggettivi e
trasparenti, a funzionari della terza area, con un'esperienza
professionale di almeno cinque anni nell'area stessa, in numero non
superiore a quello dei posti oggetto delle procedure concorsuali
indette ai sensi del comma 1 e di quelle gia' bandite e non annullate
alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, le funzioni relative agli uffici di cui hanno
assunto la direzione interinale e i connessi poteri di adozione di
atti, escluse le attribuzioni riservate ad essi per legge, tenendo
conto della specificita' della preparazione, dell'esperienza
professionale e delle capacita' richieste a seconda delle diverse
tipologie di compiti, nonche' della complessita' gestionale e della
rilevanza funzionale e organizzativa degli uffici interessati, per
una durata non eccedente l'espletamento dei concorsi di cui al comma
1 e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2016» (comma 2);
che «A fronte delle responsabilita' gestionali connesse
all'esercizio delle deleghe affidate», ai funzionari delegati siano
attribuite, «temporaneamente e al solo scopo di fronteggiare
l'eccezionalita' della situazione in essere», «nuove posizioni
organizzative ai sensi dell'art. 23-quinquies, comma l, lettera a),
numero 2), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135» (cosi' ancora il
comma 2);
che «Per dare attuazione alla disposizione di cui al comma 2,
senza alcun nocumento al benessere organizzativo delle Agenzie
fiscali e all'attuazione dei previsti istituti di valorizzazione
della performance», le risorse connesse al risparmio di spesa
previsto sino all'espletamento dei concorsi banditi per la copertura
dei posti dirigenziali vacanti siano utilizzate per finanziare le
posizioni organizzative temporaneamente istituite, «fermo restando
che non meno del 15 per cento del risparmio stesso deve comunque
essere destinato ad economia di bilancio» (comma 3).
La disposizione normativa e' stata poi modificata a piu' riprese,
in particolare: dall'art. 1-bis, comma 1, del decreto-legge 22
ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1°
dicembre 2016, n. 225; dall'art. 14-bis, comma 1, del decreto-legge
30 dicembre 2016, n. 244, convertito, con modificazioni, dalla legge
27 febbraio 2017, n. 19; dall'art. 9-ter, comma 1, lettera a) e b)
del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96; dall'art. 1, comma
95, lettera b), della legge 27 dicembre 2017, n. 205. Le suddette
disposizioni hanno introdotto successivi differimenti dei termini
stabiliti dai commi l e 2 dell'art. 4-bis, ossia dei termini
rispettivamente riferiti - come si e' visto - allo svolgimento dei
concorsi per la copertura dei posti dirigenziali e al conferimento
delle deleghe di funzioni dirigenziali a funzionari della Terza Area.
Tali termini risultano, attualmente, entrambi fissati al 31 dicembre
2018.
3. La ricorrente ha lamentato che la previsione normativa
censurata sarebbe diretta a intervenire nel contesto organizzativo
determinatosi, nell'ambito delle Agenzie fiscali, a seguito della
sentenza della Corte costituzionale n. 37 del 2015, perpetuando -
tuttavia - i medesimi profili di illegittimita' costituzionale gia'
riscontrati nelle previsioni dichiarate costituzionalmente
illegittime.
4. In particolare, con la sentenza ora richiamata la Corte ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 24, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 («Disposizioni urgenti in materia
di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento
delle procedure di accertamento»), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, ove, nel
regolare la «copertura provvisoria di posizioni dirigenziali»,
consentiva la stipulazione di contratti a termine con i funzionari
interni, fino all'attuazione delle procedure di accesso alla
dirigenza e comunque non oltre una scadenza che - al momento
dell'impugnativa - era fissata al 31 dicembre 2010.
La previsione ora richiamata e' stata dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla Corte per violazione degli
articoli 3, 51 e 97 Cost, in quanto «ha contribuito all'indefinito
protrarsi nel tempo di un'assegnazione asseritamente temporanea di
mansioni superiori, senza provvedere alla copertura dei posti
dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di una procedura
concorsuale aperta e pubblica» (cosi' Corte costituzionale n. 35 del
2015).
Con la stessa sentenza, la Corte - in applicazione dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 - ha dichiarato anche
l'illegittimita' costituzionale delle previsioni recanti proroghe dei
termini contenuti nella disposizione direttamente attinta dal
giudizio di incostituzionalita', ossia l'art. 1, comma 14, del
decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150 («Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative»), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2014, n. 15 e dell'art.
1, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192 («Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative»). E cio' in quanto -
come evidenziato dalla Corte - tali previsioni di proroga facevano
corpo con la norma censurata, «producendo unitamente ad essa effetti
lesivi, ed anzi aggravandoli».
5. Secondo la prospettazione di Dirpubblica, la disposizione
introdotta dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015 sarebbe
diretta a perpetuare ulteriormente nel tempo, nonostante la pronuncia
della Corte costituzionale, l'attribuzione a funzionari delle Agenzie
fiscali di posizioni sostanzialmente dirigenziali, eludendo l'obbligo
costituzionale di operare la copertura dei posti dell'organico della
dirigenza mediante concorsi pubblici aperti.
In questa prospettiva, la ricorrente ha censurato in particolare
- insieme agli ulteriori atti indicati in epigrafe - la
determinazione del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli
del 24 novembre 2015, con la quale, in attuazione della previsione
normativa ora richiamata, sono state specificamente individuate,
mediante rinvio a un apposito elenco, centodiciassette posizioni
organizzative, denominate «posizioni di funzionario delegato». Ha,
inoltre, impugnato la nota in pari data, con la quale il direttore
centrale del personale ad interim ha adottato le direttive per il
conferimento delle deleghe di funzioni di cui all'art. 4-bis del
decreto-legge n. 78 del 2015, nonche' la determinazione del 23
dicembre 2015, con la quale il direttore dell'Agenzia delle dogane e
dei monopoli ha individuato i valori dell'indennita' di posizione
organizzativa temporanea da attribuire agli stessi funzionari
delegati.
5.1 Piu' in dettaglio, con il primo motivo del ricorso
introduttivo del giudizio, Dirpubblica ha allegato che l'art. 4-bis
del decreto-legge n. 78 del 2015 sarebbe illegittimo, per violazione
dell'art. 77 della Costituzione, poiche' recherebbe norme «intruse»
rispetto al decreto-legge che ne costituisce il veicolo, diretto a
introdurre disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
5.2 Con il secondo motivo, la ricorrente ha, poi, affermato che
lo stesso articolo del decreto-legge sarebbe affetto da
illegittimita' costituzionale anche per violazione degli articoli 3,
51, 97, 136 e 137 della Costituzione, in quanto diretto all'elusione
del giudicato costituzionale, costituito dalla sentenza n. 37 del
2015.
5.3 Con ulteriori tre motivi di impugnazione, Dirpubblica, ferme
restando le pregiudiziali questioni di legittimita' costituzionale,
ha censurato i provvedimenti assunti dall'Agenzia delle dogane e dei
monopoli, sopra richiamati, anche per illegittimita' propria, e non
derivata dall'illegittimita' della norma attributiva del potere,
sostenendo:
che l'Amministrazione si sarebbe adoperata soltanto per
l'attribuzione delle «posizioni di funzionario delegato» - le quali
dissimulerebbero il conferimento di veri e propri incarichi
dirigenziali -- senza contemporaneamente attivarsi per svolgere e
portare a termine le procedure concorsuali per la copertura dei posti
da dirigente, e che sarebbero comunque illegittime le determinazioni
che hanno portato all'individuazione di tali posizioni nel numero di
centodiciassette;
che il provvedimento del direttore dell'Agenzia del 24
novembre 2015, recante l'individuazione delle «posizioni di
funzionario delegato», non avrebbe indicato i criteri in base ai
quali sono state individuate le sedi da coprire con dirigenti e
quelle da attribuire a funzionari delegati, le quali ultime
verrebbero cosi' a essere sottratte alla dirigenza di ruolo
dell'Amministrazione; che le «posizioni di funzionario delegato»
sarebbero dovute risultare in maniera meramente residuale, all'esito
della copertura dei posti da dirigente; che sarebbero pure
illegittime le previsioni in base alle quali i funzionari
partecipanti alla selezione sono stati ammessi a concorrere per una
sola posizione e, inoltre, hanno dovuto presentare la propria
candidatura senza conoscere il valore dell'indennita' di posizione
organizzativa temporanea attribuita all'ufficio prescelto;
che l'attribuzione delle posizioni organizzative, conferite
ai sensi dell'art. 23-quinquies, comma 1, lettera a), n. 2), del
decreto-legge n. 95 del 2012, presupporrebbe l'adozione del sistema
di misurazione e valutazione della performance organizzativa e
individuale di cui ai Titoli II e III del decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150, e tuttavia l'Agenzia non sarebbe dotata di tale
sistema.
5.4 Con il sesto e ultimo motivo del ricorso introduttivo del
giudizio, la ricorrente ha, poi, censurato ulteriormente i commi 2 e
3 dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015, i quali - a suo
avviso - sarebbero illegittimi anche per violazione degli articoli
81, terzo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, in
considerazione della mancanza di copertura finanziaria e della
violazione dell'equilibrio di bilancio. In subordine, la parte ha
allegato che, ove la disposizione normativa fosse ritenuta legittima
sotto questo profilo, sarebbero tuttavia illegittimi i provvedimenti
impugnati, per violazione dei principi in tema di copertura della
spesa posti dallo stesso art. 4-bis e dell'art. 97, primo comma,
della Costituzione.
6. Con atto di motivi aggiunti depositato il 22 aprile 2016,
Dirpubblica ha riproposto le medesime censure gia' contenute nel
ricorso introduttivo del giudizio nei confronti degli ulteriori atti
adottati dall'Agenzia, e in particolare dell'elenco dei titolari
delle «deleghe di posizioni organizzative temporanee» pubblicato sul
sito internet dell'Amministrazione e delle stesse deleghe di funzioni
e connessi incarichi conferiti ai funzionari individuati.
7. Dirpubblica ha successivamente depositato un ulteriore atto di
motivi aggiunti, diretto contro i provvedimenti gia' precedentemente
impugnati, che sono stati ulteriormente censurati alla luce dell'art.
1-bis del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, introdotto dalla
legge di conversione 1° dicembre 2016, n. 282, il quale ha prorogato
al 30 settembre 2017 il termine di cui al comma 2 dell'art. 4-bis del
decreto-legge n. 78 del 2015, ossia il termine per il conferimento
delle deleghe ai funzionari.
Secondo la ricorrente, la suddetta previsione farebbe emergere
l'ulteriore illegittimita' dei provvedimenti gia' impugnati, per
violazione degli articoli 3, 51, 77, 97 e 136 della Costituzione,
perche' la proroga del solo termine per il conferimento delle
«posizioni di funzionario delegato» (contenuto al comma 2 dell'art.
4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015), senza una correlativa
proroga anche del termine per lo svolgimento dei concorsi per
l'ordinaria copertura dei posti da dirigente (termine contenuto al
comma 1 dello stesso art. 4-bis, e rimasto fissato al 31 dicembre
2016) avrebbe eliminato il necessario nesso di strumentalita' tra il
conferimento delle deleghe ai funzionari e lo svolgimento delle
procedure finalizzate al reclutamento del personale dirigente,
consentendo il conferimento di tali deleghe a prescindere
dall'attivita' diretta alla copertura dei posti con le modalita'
ordinarie.
La ricorrente ha, inoltre, prospettato l'illegittimita' dell'art.
1-bis del decreto-legge n. 193 del 2016 anche in considerazione
dell'illegittimita' costituzionale della disposizione modificata,
ossia l'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015, per le ragioni
gia' indicate nei primi due motivi del ricorso introduttivo e del
primo ricorso per motivi aggiunti.
8. Con un terzo atto di motivi aggiunti, Dirpubblica ha, infine,
esteso l'impugnazione agli ulteriori atti, meglio specificati in
epigrafe, con i quali l'Agenzia delle dogane e dei monopoli ha dato
attuazione alle previsioni normative censurate, e in particolare ha
disposto l'avvio di nuove procedure selettive per l'attribuzione di
posizioni organizzative (atti del 20 dicembre e del 29 dicembre
2016), ha fornito ulteriori indicazioni operative per la conferma
delle deleghe e posizioni organizzative gia' conferite (atto del 21
dicembre 2016) e ha modificato la determinazione del 24 novembre
2015, sostituendo l'elenco delle «posizioni di funzionario delegato»
ad essa allegato (determinazione del 29 dicembre 2016).
9. La causa e' stata parzialmente decisa dal Collegio con
sentenza non definitiva, con la quale sono state rigettate,
anzitutto, sia l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo, che l'eccezione di difetto di legittimazione di
Dirpubblica alla proposizione del ricorso.
10. Ritenuti sussistenti, quindi, tanto i presupposti
processuali, quanto le condizioni dell'azione, il Collegio e' passato
alla decisione nel merito della controversia.
11. Nell'esaminare le censure dedotte, il Collegio ha evidenziato
di ritenere rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale che si indicheranno nel prosieguo,
originanti da quanto prospettato dalla ricorrente con i primi due
motivi del ricorso introduttivo del giudizio e con le corrispondenti
allegazioni contenute nei successivi atti di motivi aggiunti.
12. Sono stati, invece, respinti il sesto motivo del ricorso
introduttivo e le corrispondenti censure contenute nel primo ricorso
per motivi aggiunti, dovendo reputarsi manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale ivi proposta.
13. E' stata, inoltre, ritenuta non rilevante la questione di
legittimita' costituzionale prospettata con il secondo ricorso per
motivi aggiunti, e ripresa nei terzi motivi aggiunti, diretta nei
confronti dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 193 del 2016.
14. Con la sentenza non definitiva, la causa e' stata quindi
parzialmente decisa, nei termini ora riportati, riservando a una
separata ordinanza la rimessione alla Corte costituzionale delle
questioni di legittimita' costituzionale riscontrate.
B) Questioni di legittimita' costituzionale che si rimettono alla
Corte.
15. Con la presente ordinanza, si sottopongono dunque alla Corte
costituzionale le questioni di seguito indicate, riferite all'art.
4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, introdotto dalla legge
di conversione 6 agosto 2015, n. 125, come successivamente
modificato: dall'art. 1-bis, comma 1, del decreto-legge 22 ottobre
2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre
2016, n. 225; dall'art. 14-bis, comma 1, del decreto-legge 30
dicembre 2016, n. 244, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
febbraio 2017, n. 19; dall'art. 9-ter, comma 1, lettera a) e b) del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 giugno 2017, n. 96; dall'art. 1, comma 95, lettera b),
della legge 27 dicembre 2017, n. 205.
In particolare, il Collegio dubita della compatibilita':
a) dell'intero art. 4-bis con l'art. 77 della Costituzione,
ove sono stabiliti i casi e termini del ricorso, da parte del
Governo, del potere di decretazione d'urgenza, e dal quale discendono
i conseguenti limiti al potere del Parlamento di innovare il tenore
del decreto-legge in sede di conversione;
b) del comma 2 dello stesso art. 4-bis con gli articoli 3, 51
e 97 della Costituzione, in quanto la previsione normativa censurata
ha stabilito la copertura di posti di dirigente senza il ricorso
all'ordinaria modalita' del concorso pubblico aperto, bensi' mediante
un meccanismo che prevede il conferimento di incarichi ad interim a
dirigenti dell'Amministrazione e il contemporaneo «svuotamento» di
tali incarichi, attuato con la delega necessaria a funzionari della
stessa Amministrazione di tutte le attribuzioni non riservate ai
dirigenti, per un periodo peraltro prorogato piu' volte nel corso del
giudizio, spostando il termine finale di tale conferimento dal 31
dicembre 2016 fino al 31 dicembre 2018;
c) del comma 2 dell'art. 4-bis con l'art. 136 della
Costituzione, in quanto la previsione censurata appare elusiva del
giudicato costituzionale costituito dalla sentenza n. 37 del 2015
della Corte costituzionale.
C) Rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale.
16. Come detto, con la sentenza che ha parzialmente definito il
giudizio, il Collegio ha ritenuto sussistenti tanto i presupposti
processuali, quanto le condizioni dell'azione, poiche' ha respinto
l'eccezione di difetto di giurisdizione e quella di difetto di
legittimazione della ricorrente, sollevate dall'Amministrazione
resistente.
Venendo, quindi, al merito del ricorso, il Collegio ritiene che
le questioni di legittimita' costituzionale sopra indicate debbano
essere affrontate con priorita' rispetto alle ulteriori e autonome
censure pure dedotte dalla ricorrente nei confronti dei provvedimenti
attuativi dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015.
16.1 Occorre, infatti, rilevare che la parte ricorrente ha
indicato i motivi di impugnazione nei quali sono contenute le
suddette questioni di legittimita' costituzionale come
«pregiudiziali», cosi' operando una chiara graduazione delle censure,
diretta ad attribuire carattere prioritario proprio a quelle che
attingono direttamente la disciplina normativa contenuta all'art.
4-bis del decreto-legge n. 78 del 2015.
E, secondo l'insegnamento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato, il giudice amministrativo e' vincolato, in linea di principio,
dalla graduazione dei motivi operata dalla parte (Ad. Plen. n. 5 del
2015), salve le sole limitate eccezioni - non ravvisabili nel caso
oggetto del presente giudizio - nelle quali la radicalita' del vizio
esclude la possibilita' di dedurlo in via subordinata, come nel caso
in cui sia allegata l'incompetenza dell'autorita' che ha emesso in
provvedimento impugnato.
Deve, anzi, qui aggiungersi che le questioni di legittimita'
costituzionale prospettate nel presente giudizio:
da un lato, assumono carattere prioritario nell'interesse
della ricorrente, la quale mira principalmente a ottenere
l'eliminazione della norma su cui si fonda il potere esercitato
dall'Amministrazione, e unicamente in via subordinata
all'annullamento dei soli atti in cui tale potere si e' concretamente
esercitato;
dall'altro lato, prospettano i vizi piu' radicali tra quelli
dedotti nel giudizio, attenendo tali vizi direttamente alla
compatibilita' con la Costituzione della norma attributiva del
potere.
Ne deriva che la trattazione delle questioni di legittimita'
costituzionale assume carattere prioritario sotto entrambi i profili:
dell'interesse manifestato dalla ricorrente mediante la graduazione
dei motivi e dell'intensita' dei profili di illegittimita' dedotti.
16.2 Il Collegio ritiene, pertanto, di essere tenuto a trattare i
motivi di impugnazione prendendo le mosse proprio dai primi due
articolati con il ricorso introduttivo, nei quali sono compendiate le
questioni di legittimita' costituzionale che si ritiene di dover
sottoporre allo scrutinio della Corte.
Da cio' l'imprescindibilita' della soluzione delle suddette
questioni al fine della decisione della causa.
D) Non manifesta infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale.
17. Come anticipato, il Collegio dubita, anzitutto, della
compatibilita' dell'intero art. 4-bis con l'art. 77 della
Costituzione, ove sono stabiliti i casi e termini del ricorso, da
parte del Governo, al potere di decretazione d'urgenza, e dal quale
discendono i conseguenti limiti al potere del Parlamento di innovare
il tenore del decreto-legge in sede di conversione.
17.1 L'art. 4-bis e' stato inserito nel decreto-legge n. 78 del
2015 dalla legge di conversione n. 125 del 2015.
Deve osservarsi che il decreto-legge, inizialmente intitolato
«Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali», risulta avere
ad oggetto, per effetto delle modifiche apportate dalla legge di
conversione, l'introduzione di «Disposizioni urgenti in materia di
enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali».
Dall'esame dell'articolato emerge, poi, che il decreto e'
composto da un unico Capo, dedicato agli «Enti locali».
Le disposizioni contenute nel decreto-legge, nel testo risultante
dalla conversione, sono dirette, per la maggior parte, a introdurre
previsioni comunque attinenti alla funzionalita' degli enti
territoriali e all'esercizio delle relative attribuzioni e a
disciplinare gli ulteriori ambiti risultanti dall'allargamento
dell'oggetto del decreto operato in sede di conversione.
17.2 Il Collegio e' dell'avviso che l'introduzione, nel corpo del
decreto-legge in esame, dell'art. 4-bis, recante «Disposizioni per la
funzionalita' operativa delle Agenzie fiscali» appaia del tutto
eterogeneo rispetto alle finalita' assunte dal Governo con
l'attivazione del potere di decretazione d'urgenza, ossia la sola
introduzione di «Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali» e che, comunque, tale eterogeneita' sia ravvisabile
anche a voler tenere conto - e a ritenere legittimamente operato -
l'allargamento dell'oggetto del decreto-legge disposto in sede di
conversione.
Sul punto, la ricorrente ha segnalato che le disposizioni
contenute nel suddetto art. 4-bis sono sostanzialmente sovrapponibili
rispetto a quelle contenute all'art. 2 dello schema di decreto
legislativo recante «Misure per la revisione della disciplina
dell'organizzazione delle agenzie fiscali», predisposto dal Governo
in attuazione della delega legislativa di cui all'art. 9, comma 1,
lettera h) della legge 11 marzo 2014, n. 23 e presentato alle Camere,
per il parere di competenza, il 27 giugno 2015 (Atto del Governo n.
181), nel tenore che tale articolo avrebbe dovuto assumere in base al
parere espresso dalla Commissione finanze e tesoro del Senato.
Circostanza, questa, che sembra evidenziare ulteriormente come il
decreto-legge in materia di enti territoriali non potesse costituire
una idonea modalita' per veicolare le previsioni in esame, le quali
erano destinate a trovare la loro appropriata sedes materiae nel
contesto della disciplina dell'organizzazione delle agenzie fiscali,
poi concretamente varata con il decreto legislativo 24 settembre
2015, n. 157.
Non sembra neppure condivisibile la tesi, sostenuta dall'Agenzia
delle dogane e dei monopoli nel presente giudizio, secondo la quale
l'introduzione delle disposizioni censurate nel corpo del
decreto-legge n. 78 del 2015 sarebbe giustificata dallo stretto
collegamento funzionale che esisterebbe tra enti territoriali e
agenzie fiscali.
In particolare, tale collegamento dipenderebbe dalla circostanza
le attivita' di competenza delle agenzie fiscali, ai sensi dell'art.
3 dei rispettivi Statuti, sono organizzate e gestite secondo il
modello del federalismo fiscale, per cui la funzionalita' operativa
delle predette agenzie sarebbe strumentale alla corretta attuazione,
da parte degli enti territoriali, delle rispettive funzioni
tributarie, nel rispetto del suddetto modello.
Il legame individuato dall'Amministrazione tra le previsioni del
decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione appare, in
effetti, estremamente labile, atteso che l'interrelazione con
l'esercizio di attribuzioni di enti territoriali segnalata
dall'Agenzia sembra astrattamente predicabile pressoche' per tutte o
gran parte delle articolazioni periferiche di amministrazioni
statali.
17.3 Cio' posto, il Collegio rileva che la giurisprudenza della
Corte costituzionale, ha individuato, tra gli indici alla stregua dei
quali verificare «se risulti evidente o meno la carenza del requisito
della straordinarieta' del caso di necessita' e d'urgenza di
provvedere», la «evidente estraneita'» della norma censurata rispetto
alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in
cui e' inserita (cosi' Corte costituzionale n. 171 del 2007; nello
stesso senso Id. n. 128 del 2008).
In questa prospettiva, la Corte ha conseguentemente affermato che
«L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalita' del
decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta
dal Governo dell'urgenza del provvedere ed "i provvedimenti
provvisori con forza di legge", di cui alla norma costituzionale
citata.». E cio' in quanto «Il presupposto del "caso" straordinario
di necessita' e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento
inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca
coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La
scomposizione atomistica della condizione di validita' prescritta
dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra
il provvedimento legislativo urgente ed il "caso" che lo ha reso
necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme
assemblate soltanto da mera casualita' temporale» (Corte cost. n. 22
del 2012).
D'altro canto, «Ove le discipline estranee alla ratio unitaria
del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo,
profili autonomi di necessita' e urgenza, le stesse ben potrebbero
essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo
distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art. 77 Cost.
la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di
oggetti e finalita' eterogenei, in ragione di presupposti, a loro
volta, eterogenei.» (cosi' ancora Corte costituzionale n. 22 del
2012).
La Corte ha, poi, chiarito che il vincolo di omogeneita' del
decreto-legge, «la cui interna coerenza va valutata in relazione
all'apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal
Parlamento, del singolo caso straordinario di necessita' e urgenza»,
deve essere osservato anche dalla legge di conversione, atteso che lo
stesso art. 77, secondo comma, della Costituzione «istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario». Conseguentemente, «se tale
legame viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo comma,
Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessita' e
urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere
estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali
condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso
improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione
gli attribuisce, con speciali modalita' di procedura, allo scopo
tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge» (cosi' sempre
Corte costituzionale n. 22 del 2012).
La Corte ha, con cio', affermato che le norme del decreto-legge
devono essere omogenee dal punto di vista della materia disciplinata
o del fine dell'intervento normativo e ha riconosciuto alla legge di
conversione al natura di «legge funzionalizzata e specializzata» che
non puo' aprirsi a qualunque contenuto ulteriore, come del resto
prescrivono anche i regolamenti parlamentari (Corte cost., ordinanza
n. 34 del 2013); «diversamente, l'iter semplificato potrebbe essere
sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l'atto con
forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto
parlamentare» (Corte cost., sentenza n. 32 del 2014). La stessa Corte
ha, infine, chiarito che «Cio' vale anche nel caso di provvedimenti
governativi ab origine a contenuto plurimo (...). In relazione a
questa tipologia di atti - che di per se' non sono esenti da problemi
rispetto al requisito dell'omogeneita' (sentenza n. 22 del 2012) -
ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di conversione deve
essere strettamente collegata ad uno dei contenuti gia' disciplinati
dal decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento
originario considerato nel suo complesso» (cosi' ancora Corte
costituzionale n. 32 del 2014).
17.4 Alla stregua dei principi sanciti dalla giurisprudenza della
Corte, e' percio' da ritenere non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4-bis del
decreto-legge n. 78 del 2015 rispetto all'art. 77, secondo comma,
della Costituzione.
18. Come detto, il Collegio dubita anche della compatibilita' del
comma 2 dello stesso art. 4-bis con gli articoli 3, 51 e 97 della
Costituzione, per le ragioni gia' affermate dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 37 del 2015, anch'essa concernente
l'organizzazione delle Agenzie fiscali ed emessa in un contenzioso
del quale era parte anche l'odierna ricorrente Dirpubblica.
18.1 In quel giudizio era stata censurata la previsione contenuta
all'art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(«Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento»),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44. In particolare, le censure si riferivano
specificamente alla previsione in base alla quale venivano fatti
salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali gia' affidati dalle
agenzie fiscali a propri funzionari, e si consentiva, nelle more
dell'espletamento delle procedure concorsuali per la copertura dei
posti di dirigente, di attribuire incarichi dirigenziali a propri
funzionari, mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo
determinato, la cui durata era fissata in relazione al tempo
necessario per la copertura del posto vacante tramite concorso.
Con la sentenza sopra citata, la Corte costituzionale, chiamata a
pronunciarsi sulla legittimita' del suddetto meccanismo di copertura
dei posti da dirigente, lo ha ritenuto incostituzionale, per
violazione del principio della necessita' dell'accesso agli uffici
pubblici previo concorso, necessario anche nei casi di nuovo
inquadramento di dipendenti gia' in servizio.
In particolare, la Corte ha evidenziato che «In apparenza, la
disposizione impugnata non si pone in contrasto diretto con tali
principi. Essa non conferisce in via definitiva incarichi
dirigenziali a soggetti privi della relativa qualifica, bensi'
consente, in via asseritamente temporanea, l'assunzione di tali
incarichi da parte di funzionari, in attesa del completamento delle
procedure concorsuali.
Tuttavia, l'aggiramento della regola del concorso pubblico per
l'accesso alle posizioni dirigenziali in parola si rivela, sia alla
luce delle circostanze di fatto, precedenti e successive alla
proposizione della questione di costituzionalita', nelle quali la
disposizione impugnata si inserisce, sia all'esito di un piu' attento
esame della fattispecie delineata dall'art. 8, comma 24, del
decreto-legge n. 16 del 2012.».
La Corte ha riscontrato, da un lato, la prassi
dell'Amministrazione (in quel giudizio, l'Agenzia delle entrate) di
reiterare il conferimento di incarichi dirigenziali a propri
funzionari, avvalendosi di un'apposita norma regolamentare, poi
annullata in sede giurisdizionale, dall'altro l'introduzione della
previsione legislativa censurata, il cui vero obiettivo «e' rivelato
dal secondo periodo della norma in questione, ove, da un lato, si
fanno salvi i contratti stipulati in passato tra le Agenzie e i
propri funzionari, dall'altro si consente ulteriormente che, nelle
more dell'espletamento delle procedure concorsuali, da completare
entro il 31 dicembre 2013, le Agenzie attribuiscano incarichi
dirigenziali a propri funzionari, mediante la stipula di contratti di
lavoro a tempo determinato, la cui durata e' fissata in relazione al
tempo necessario per la copertura del posto vacante tramite
concorso». Conseguentemente, la Corte ha ritenuto l'art. 8, comma 24,
del decreto-legge n. 16 del 2012 costituzionalmente illegittimo, per
violazione degli articoli 3, 51 e 97 Cost., avendo «contribuito
all'indefinito protrarsi nel tempo di un'assegnazione asseritamente
temporanea di mansioni superiori, senza provvedere alla copertura dei
posti dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di una procedura
concorsuale aperta e pubblica».
18.2 Ad avviso del Collegio, l'art. 4-bis, comma 2, del
decreto-legge n. 78 del 2015 appare affetto da uguali profili di
illegittimita' costituzionale.
In questo caso, la disposizione normativa non stabilisce
formalmente - a differenza di quella dichiarata illegittima dalla
Corte - il conferimento di incarichi dirigenziali asseritamente
temporanei a funzionari, ma raggiunge sostanzialmente il medesimo
scopo del perpetuarsi di tali incarichi, gia' riscontrato e censurato
dalla Corte, mediante un complesso meccanismo normativo che prevede:
l'attribuzione ad interim degli incarichi dirigenziali
relativi a posizioni scoperte ai dirigenti gia' titolari di altro
incarico dirigenziale;
la delega, tuttavia, da parte dei dirigenti ad interim, di
tutte le funzioni dirigenziali, eccetto quelle non delegabili per
legge, a funzionari della Terza Area;
il conferimento a questi funzionari di nuove «posizioni
organizzative», ai sensi dell'art. 23-quinquies, comma 1, lettera a),
numero 2) del decreto-legge n. 95 del 2012, ulteriormente speciali
rispetto alle posizioni organizzative speciali di livello non
dirigenziale previste da quest'ultima previsione normativa, in quanto
non risultanti dalla riclassificazione di un posto di dirigente in
una posizione non dirigenziale;
l'attribuzione ai funzionari titolari di queste speciali
posizioni organizzative di un trattamento economico non
corrispondente a quello dirigenziale, ma comunque parametrato
rispetto a quello attribuito al dirigente di seconda fascia di
livello retributivo piu' basso.
Dall'insieme di tali dati emerge come l'attribuzione delle
posizioni organizzative si risolva nel sostanziale svuotamento degli
incarichi ad interim pure formalmente attribuiti a dirigenti
dell'amministrazione e nell'attribuzione di funzioni che sono e
restano di natura dirigenziale a un funzionario. Sotto altro profilo,
rileva la circostanza che tali funzionari siano reclutati - ancora
una volta - nell'ambito della compagine dell'amministrazione.
Conseguentemente, per tutta la durata dei relativi incarichi, appare
ulteriormente compresso il principio costituzionale di necessaria
copertura dei posti di organico delle amministrazioni mediante un
concorso pubblico.
E, al riguardo, non appare irrilevante, in punto di fatto,
l'insieme delle circostanze allegate dalla ricorrente, la quale ha
evidenziato come, all'indomani dell'entrata in vigore del predetto
art. 4-bis, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli si sia
immediatamente attivata per dare attuazione alle previsioni del comma
2, qui censurato, concernente il conferimento delle temporanee
posizioni organizzative per la copertura dei posti dirigenziali,
mentre altrettanto non sia stato fatto al fine di dare applicazione
al comma 1, ove sono state previste disposizioni volte ad accelerare
la copertura dei posti da dirigente mediante concorsi pubblici.
Deve, infine, rilevarsi come la reiterazione della copertura dei
posti mediante incarichi conferiti a funzionari dell'Amministrazione,
gia' stigmatizzata dalla Corte costituzionale, si sia protratta e si
protragga tuttora, per effetto delle successive proroghe del termine
stabilito al comma 2 dell'art. 4-bis, atteso che tale termine,
inizialmente fissato al 31 dicembre 2016, e' attualmente spostato al
31 dicembre 2018, per effetto, da ultimo, di quanto disposto
dall'art. 1, comma 95, lettera b), della legge 27 dicembre 2017, n.
205.
18.3 Secondo l'avviso del Collegio, deve percio' prospettarsi
l'illegittimita' costituzionale della suddetta disposizione per
violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione.
18.3.1 Appaiono violati, anzitutto, gli articoli 3 e 97, ultimo
comma, della Costituzione, i quali prescrivono la regola del concorso
pubblico ed aperto per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni (cfr., ex multis, Corte cost. sentenze n. 99 del 2012
e n. 293 del 2009).
La disposizione censurata e', infatti, volta ad aggirare tale
regola, perche' consente a funzionari, privi della qualifica
dirigenziale, di accedere sostanzialmente, senza aver superato un
pubblico concorso, a un ruolo diverso nell'ambito della propria
amministrazione, per effetto della reiterazione di incarichi aventi
ad oggetto lo svolgimento della totalita' delle funzioni dirigenziali
relative a una posizione di ruolo di dirigente individuata
nell'organico dell'amministrazione, con la sola eccezione delle
funzioni non delegabili.
E, al riguardo, deve tenersi presente che, proprio nella sentenza
n. 37 del 2015, la Corte ha rimarcato, richiamando la sua
giurisprudenza, che «nessun dubbio puo' nutrirsi in ordine al fatto
che il conferimento di incarichi dirigenziali nell'ambito di
un'amministrazione pubblica debba avvenire previo esperimento di un
pubblico concorso, e che il concorso sia necessario anche nei casi di
nuovo inquadramento di dipendenti gia' in servizio. Anche il
passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta "l'accesso ad
un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni piu' elevate ed e'
soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del
pubblico concorso" (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre,
sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del
2009)».
18.3.2 Sotto altro profilo, appaiono pure violati gli articoli 3
e 51 della Costituzione, perche' l'elusione della regola del pubblico
concorso comporta che l'accesso alle funzioni dirigenziali sia
limitato ai soli funzionari di ciascuna agenzia fiscale, e non sia
invece consentito, in condizioni di uguaglianza, a tutti i cittadini
che aspirano ad accedere ai pubblici uffici. In questi termini si e',
del resto, espressa la Corte, la quale ha evidenziato che «In diretta
attuazione degli articoli 3 e 51 Cost., il concorso consente (...) ai
cittadini di accedere ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza
e "senza altra distinzione che quella delle loro virtu' e dei loro
talenti", come fu solennemente proclamato dalla Dichiarazione dei
diritti dell'uomo e del cittadino del 1789.» (Corte cost., sentenza
n. 293 del 2009).
18.3.3 L'elusione della regola del pubblico concorso appare
determinare, infine, un vulnus ai principi di imparzialita' e buon
andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97, secondo
comma, della Costituzione.
Il concorso pubblico costituisce, infatti, un meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione (Corte
cost., sentenza n. 205 del 2004), poiche' consente il reclutamento
dei candidati piu' preparati per lo svolgimento delle mansioni da
affidare, e in questo senso risulta attuativo del principio del buon
andamento.
Inoltre, il concorso pubblico e' funzionale anche a garantire
l'imparzialita' dell'amministrazione, che e' assicurata dal
reclutamento dei dirigenti mediante procedure aperte alla libera
partecipazione di tutti i candidati in possesso dei requisiti di
legge, e appare invece ingiustificatamente compresso dalla
limitazione dell'accesso alla dirigenza ai soli funzionari
dell'amministrazione interessata. La Corte ha, infatti, avuto modo di
rimarcare che il concorso impedisce che il reclutamento dei pubblici
impiegati avvenga in base a criteri di appartenenza politica e
garantisce, in tal modo, un certo grado di distinzione fra l'azione
del Governo, «normalmente legata agli interessi di una parte
politica», e quella dell'amministrazione, «vincolata invece ad agire
senza distinzioni di parti politiche, al fine del perseguimento delle
finalita' pubbliche obiettivate nell'ordinamento» (Corte cost.,
sentenza n. 453 del 1990). In questo senso, il concorso rappresenta,
percio', «il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad
esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialita' e al
servizio esclusivo della Nazione» (cosi' ancora la sentenza da ultimo
citata).
19. Il Collegio ritiene, inoltre, non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale del comma 2 dell'art. 4-bis
per violazione dell'art. 136 della Costituzione.
19.1 In base all'art. 136, primo comma, della Costituzione,
infatti, «Quando la Corte dichiara la illegittimita' costituzionale
di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa
di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione».
Le decisioni della Corte sono, pertanto, insuperabili e pongono
un preciso limite all'esercizio della potesta' legislativa, la quale
non puo' essere esercitata in modo da reiterare previsioni che la
Corte abbia dichiarato illegittime o in modo da eludere la portata
del decisum costituzionale.
19.2 Con l'introduzione dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 78
del 2015, tuttavia, il legislatore appare aver sostanzialmente
perseguito l'intento di reiterare la copertura di posti di funzioni
dirigenziali, nell'ambito della compagine organizzativa delle agenzie
fiscali, mediante affidamento a funzionari delle stesse
amministrazioni, senza lo svolgimento di un concorso pubblico, e per
un tempo asseritamente limitato, ma in realta' reiteratamente
prorogato.
In questa prospettiva, la previsione legislativa appare elusiva
della portata della sentenza della Corte costituzionale n. 37 del
2015, sopra richiamata, con la quale era stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale delle previsioni che consentivano la
copertura degli stessi posti mediante incarichi dirigenziali a
termine conferiti a funzionari delle medesime amministrazioni. E, al
riguardo, deve tenersi presente che, secondo la giurisprudenza della
Corte, «il giudicato costituzionale e' violato non solo quando il
legislatore emana una norma che costituisce una mera riproduzione di
quella gia' ritenuta lesiva della Costituzione, ma anche laddove la
nuova disciplina miri a "perseguire e raggiungere", "anche se
indirettamente", esiti corrispondenti" (sentenze n. 223 del 1983, n.
88 del 1966 e n. 73 del 1963)» (Corte cost., sentenza n. 245 del
2012).
Nel caso dell'art. 4-bis, quanto fin qui diffusamente illustrato
appare evidenziare, secondo l'avviso del Collegio, l'intento elusivo
della previsione normativa. Sembra, percio', doversi ravvisare il
dato che ha gia' condotto la Corte a ritenere la violazione dell'art.
136 della Costituzione, ossia «la sostanza della volonta' legislativa
di mantenere in piedi o di ripristinare, sia pure indirettamente, in
contrasto con il sistema dell'efficacia delle decisioni caducatorie,
gli effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto
della (...) pronuncia di illegittimita' costituzionale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 72 del 2013).
E) Conclusioni.
20. Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale ritiene
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimita'
costituzionale sopra illustrate, relative all'art. 4-bis del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, introdotto dalla legge di
conversione 6 agosto 2015, n. 125, come successivamente modificato.
Conseguentemente, dispone la sospensione del giudizio e la
rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
seconda) rimette alla Corte costituzionale le questioni di
legittimita' costituzionale illustrate in motivazione, relative
all'art. 4-bis del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, introdotto
dalla legge di conversione 6 agosto 2015, n. 125, come
successivamente modificato.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio.
Manda alla segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di
competenza, e in particolare la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonche' la comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nelle Camere di consiglio dei giorni 24
gennaio 2018 e 19 aprile 2018, con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente;
Roberto Proietti, consigliere;
Floriana Venera Di Mauro, referendario, estensore.
Il Presidente: Savo Amodio
L'estensore: Di Mauro