N. 142 SENTENZA 7 maggio - 13 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Rifiuti - Definizione delle strategie di gestione - Esclusione della combustione del combustibile solido secondario, dei rifiuti o dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi. - Legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22 (Modifica alla legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 «Disciplina regionale in materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati»), artt. 1, 2 e 3. -(GU n.25 del 19-6-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22 (Modifica alla
legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 «Disciplina regionale in
materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati»), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 3-7 settembre 2018, depositato in cancelleria
l'11 settembre 2018, iscritto al n. 59 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nella udienza pubblica del 7 maggio 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 3-7 settembre 2018 e depositato l'11 settembre 2018, ha
proposto, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22
(Modifica alla legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 «Disciplina
regionale in materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei
siti inquinati»).
2.- Premette il ricorrente che la legge reg. Marche n. 22 del
2018 consta di tre articoli ed ha ad oggetto disposizioni «in materia
di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati»,
destinate ad integrare e modificare la disciplina regionale di
riferimento, contenuta nella legge della Regione Marche 12 ottobre
2009, n. 24 (Disciplina regionale in materia di gestione integrata
dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati).
Cio' premesso, nel ricorso si evidenzia che l'art. 1 esplicita le
finalita' della legge regionale oggetto di censure. Prevede, in
particolare, che, nel rispetto degli strumenti programmatici, vengono
definite le «strategie di gestione dei rifiuti escludendo la
combustione del Combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o
dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti
medesimi, quale strumento di gestione dei rifiuti o di recupero
energetico». Si segnala, inoltre, che il comma 1 dell'art. 2 della
legge regionale in esame, in linea con le descritte finalita',
modifica il contenuto del comma 1 dell'art. 10 della legge reg.
Marche n. 24 del 2009, stabilendo che «[i]l PdA [piano d'ambito] e'
redatto, in conformita' al Piano regionale di gestione dei rifiuti di
cui all'art. 5, escludendo qualsiasi forma di combustione del
Combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o dei materiali e
sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi, ad eccezione
del metano».
3.- Ad avviso del ricorrente le norme in questione invadono la
competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. perche' non consentono il
trattamento termico come operazione di gestione dei rifiuti,
prevedendo l'esclusione di tale opzione dalla redazione del piano
d'ambito che definisce le strategie di gestione dei rifiuti in ambito
locale. Eliminando l'opzione del recupero energetico, sarebbero,
dunque in contrasto con molteplici parametri statali interposti
dettati a presidio dell'ambiente e dell'ecosistema.
4.- In primo luogo, le norme regionali censurate, nell'escludere
l'opzione del recupero energetico, sarebbero in contrasto con i
criteri di priorita' stabiliti dal primo comma dell'art. 179 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) nel definire la gerarchia da seguire, con riguardo alla
gestione dei rifiuti, per l'individuazione della migliore opzione
ambientale (comma 2 del citato art. 179). Criteri, questi, dettati
dalla evocata norma statale in pedissequa attuazione di quanto
disposto dall'art. 4 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento
Europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e
che abroga alcune direttive, attraverso i quali viene anteposto allo
smaltimento ogni altro tipo di recupero dei rifiuti, compreso anche
il recupero di energia.
5.- Ad avviso del ricorrente, le norme impugnate si pongono in
contrasto anche con gli artt. 195, comma 1, lettere f) e p), e 196,
comma 1, lettere n) e o), del d.lgs. n. 152 del 2006. Disposizioni,
queste, attraverso le quali il legislatore statale, nel regolare la
materia della gestione dei rifiuti anche in attuazione delle
direttive comunitarie, in particolare della direttiva 2008/98/CE, ha
individuato poteri e funzioni dei diversi livelli di Governo da
esercitare «in conformita' alle disposizioni di cui alla parte
quarta» dello stesso decreto (cosi' l'art. 177, comma 5, del citato
d.lgs. n. 152 del 2006).
Il ricorrente rimarca che spetta allo Stato sia l'individuazione
degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse
nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del
Paese, sentita la Conferenza unificata, procedendo secondo finalita'
di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale
(art. 195, comma 1, lettera f); sia l'indicazione dei criteri
generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti (art. 195,
comma 1, lettera p).
Per contro, sottolinea il ricorrente, l'art. 196, comma 1, del
d.lgs. n. 152 del 2006 definisce le competenze «delle Regioni, nel
rispetto dei principi previsti dalla normativa vigente e dalla parte
quarta del presente decreto, ivi compresi quelli di cui all'art.
195», attribuendo alle stesse una serie di poteri, tra i quali «la
definizione di criteri per l'individuazione, da parte delle province,
delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri
generali indicati nell'art. 195, comma 1, lettera p)» (art. 196,
comma 1, lettera n); nonche' «la definizione dei criteri per
l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento» (art.
196, comma 1, lettera o).
Cio' precisato, ad avviso del ricorrente, le norme regionali
impugnate, imponendo un divieto generale di realizzazione e utilizzo
di determinati impianti su tutto il territorio regionale, non
contengono ne' un criterio di localizzazione, ne' di idoneita' degli
impianti: sarebbero, dunque, estranee alle competenze ascritte alle
Regioni sulla base dei citati parametri interposti perche'
introducono un limite assoluto, che si traduce in una aprioristica
determinazione dell'inidoneita' di tutte le aree della Regione a
ospitare i predetti impianti.
Di qui l'illegittimita' delle disposizioni regionali censurate,
in linea, peraltro, con la giurisprudenza di questa Corte in forza
della quale, alla luce delle superiori considerazioni, e' stata gia'
ritenuta (sentenza n. 285 del 2013), l'illegittimita' costituzionale
di una norma regionale che disponeva un divieto generale di
realizzazione e utilizzazione di impianti di trattamento a caldo per
lo smaltimento dei rifiuti sull'intero territorio della regione (in
quella occasione) interessata.
6.- Secondo il ricorrente, infine, le disposizioni regionali
impugnate sarebbero in contrasto anche con le previsioni dell'art.
35, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito con modificazioni nella legge
11 novembre 2014, n. 164, in forza del quale gli impianti di
incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati
sono qualificati come «[...] infrastrutture e insediamenti strategici
di preminente interesse nazionale [...]», che «[...] attuano un
sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e
assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale nell'autosufficienza,
consentono di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione
per mancata attuazione delle norme europee di settore e limitano il
conferimento di rifiuti in discarica». Disposizione, questa, rimarca
il ricorrente, che e' stata espressamente e specificamente
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale come riconducibile
alla competenza esclusiva statale in materia ambientale (sentenze n.
154 e n. 110 del 2016).
Sotto questo profilo, inoltre, le norme regionali censurate
sarebbero in conflitto anche con le previsioni del d.P.C.m. 10 agosto
2016 (Individuazione della capacita' complessiva di trattamento degli
impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in
esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonche' individuazione
del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di
impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e
assimilati), reso in attuazione del citato art. 35 del d.l. n. 133
del 2014. Decreto, questo, tramite il quale e' stato definito il
quadro del fabbisogno di incenerimento su scala nazionale e per
ciascuna Regione, e che prevede, come rimarcato dall'Avvocatura
generale dello Stato, la collocazione di uno degli impianti in
questione proprio all'interno del territorio della Regione resistente
(Tabella C allegata al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri citato).
7.- Con atto depositato il 17 ottobre 2018 la Regione Marche si
e' costituita contestando la fondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dal Presidente del Consiglio
dei ministri e concludendo per la reiezione del ricorso.
8.- Con successiva memoria depositata il 16 aprile 2019 la
Regione resistente ha esposto le argomentazioni dirette a sostenere
la legittimita' costituzionale delle disposizioni censurate.
In particolare, ha sottolineato la valenza meramente
programmatica delle norme censurate, in quanto tali inidonee a
concretare le ragioni di vulnus prospettate dal ricorrente.
Ancora, ha escluso l'addotta violazione dell'art. 179 del d.lgs.
n. 152 del 2016, giacche' le disposizioni impugnate, tra le diverse
possibilita' di recupero energetico realizzato per il tramite del
trattamento termico dei rifiuti, escludono solo quelle legate alla
combustione, facendo salve altre ipotesi quali la pirolisi e la
gassificazione, espressamente prese in considerazione dall'art.
237-ter del citato decreto.
Le norme contestate dal ricorrente, dunque, non avrebbero
connotazioni tali da mettere in discussione l'ordine di priorita'
imposto dalla norma statale evocata quale parametro interposto.
La resistente ha anche evidenziato che le disposizioni censurate
non entrano in conflitto con le previsioni dettate dagli artt. 195,
comma 1, lettere f) e p), e 196, comma 1, lettere n), e o), del
d.lgs. n. 152 del 2006. Piuttosto, secondo la difesa della Regione,
le dette norme sarebbero espressione della competenza ascritta
dall'art. 196 del medesimo decreto che, alla lettera b) del comma 1,
assegna alle Regioni il compito di procedere alla regolamentazione
dell'attivita' di gestione dei rifiuti. Per tale profilo, sarebbe
inconferente il richiamo reso dal Governo alla sentenza della Corte
n. 285 del 2013: cio' in quanto, in quella occasione, la norma
scrutinata precludeva la realizzazione, all'interno del relativo
perimetro territoriale, di ogni ipotesi di trattamento termico dei
rifiuti, compresi quelli implicitamente assentiti dalle disposizioni
ora poste allo scrutinio della Corte.
Ne', infine, per le medesime ragioni da ultimo evidenziate, vi
sarebbe violazione dell'art. 35, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014 e
del d.P.C.m. 10 agosto 2016, reso in attuazione del primo: le
disposizioni statali evocate, infatti, sottolinea la difesa della
resistente, fanno generico riferimento alla realizzazione di impianti
di incenerimento cosi come definiti dall'art. 237-ter del d.lgs. n.
152 del 2006, tra i quali, per quanto gia' rimarcato, vanno
considerati anche quelli di gassificazione e pirolisi, non preclusi
dalle norme censurate.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato l'11 settembre 2018 (reg. ric. n. 59
del 2018), il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato gli
artt. 1 e 2 della legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22
(Modifica alla legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 «Disciplina
regionale in materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei
siti inquinati»), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
2.- Giova premettere, in linea con le indicazioni contenute nel
ricorso, che la legge reg. Marche n. 22 del 2018, complessivamente
composta da tre articoli, ha ad oggetto disposizioni «in materia di
gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati»,
destinate ad integrare e modificare la disciplina regionale di
riferimento, contenuta nella legge della Regione Marche 12 ottobre
2009, n. 24 (Disciplina regionale in materia di gestione integrata
dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati).
2.1.- L'art. 1 della legge impugnata esplicita le finalita'
dell'intervento normativo regionale posto allo scrutinio di questa
Corte.
Prevede, in particolare, che, nel rispetto degli strumenti
programmatici, vengano definite le «strategie di gestione dei rifiuti
escludendo la combustione del combustibile solido secondario (CSS),
dei rifiuti o dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei
rifiuti medesimi, quale strumento di gestione dei rifiuti o di
recupero energetico».
2.2.- Il successivo art. 2, comma 1, in linea con le descritte
indicazioni di principio, sostituisce il contenuto dell'art. 10,
comma 2, della legge reg. Marche n. 24 del 2009, stabilendo che «[i]l
PdA [piano d'ambito] e' redatto, in conformita' al Piano regionale di
gestione dei rifiuti di cui all'art. 5, escludendo qualsiasi forma di
combustione del combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o
dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti
medesimi, ad eccezione del metano».
2.3.- Anche il comma 2 del citato art. 2 incide sul disposto
dell'art. 10 della legge reg. Marche n. 24 del 2009. Piu'
precisamente, ne integra il contenuto in conseguenza delle gia'
evidenziate modifiche apportate al comma 2, prevedendo che «[A]lla
fine del comma 7 dell'articolo 10 della L.R. n. 24/2009 sono aggiunte
le seguenti parole: "nonche' il rispetto delle previsioni di cui al
comma 2"».
3.- Ad avviso del ricorrente, le disposizioni contenute nell'art.
1 e nel comma 1 dell'art. 2 della legge reg. Marche n. 22 del 2018
invadono la competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. perche' non
consentono il trattamento termico come operazione di gestione dei
rifiuti, entrando, dunque, in contrasto con molteplici parametri
statali interposti, dettati a presidio dell'ambiente e
dell'ecosistema.
3.1.- Le norme regionali censurate, nell'escludere l'opzione del
recupero energetico, sarebbero, in primo luogo, in contrasto con i
criteri di priorita' previsti dal primo comma dell'art. 179 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), attraverso i quali - in attuazione di quanto disposto
dall'art. 4 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del
Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti, che abroga
alcune direttive previgenti - viene definita la gerarchia da seguire,
con riguardo alla gestione dei rifiuti, nella individuazione della
migliore opzione ambientale (comma 2 del citato art. 179).
Criteri, questi, che antepongono allo smaltimento in discarica
ogni altro tipo di recupero dei rifiuti, compreso anche quello di
energia realizzato per il tramite del trattamento termico dei
rifiuti.
3.2.- Le disposizioni regionali impugnate, ancora, sarebbero
altresi' in contrasto con l'art. 195, comma 1, lettere f), e p),
nonche' con l'art. 196, comma 1, lettere n) e o), del citato d.lgs.
n. 152 del 2006. Norme, queste, attraverso le quali il legislatore
statale, nel regolare la materia della gestione dei rifiuti, ha
individuato poteri e funzioni dei diversi livelli di governo da
esercitare «in conformita' alle disposizioni di cui alla parte
quarta» dello stesso decreto (cosi' l'art. 177, comma 5, del d.lgs.
n. 152 del 2006).
Secondo il ricorrente, le disposizioni regionali impugnate
esondano dalle competenze ascritte alle Regioni sulla base dei citati
parametri interposti e introducono, piuttosto, un limite assoluto,
che si traduce in un'aprioristica determinazione dell'inidoneita' di
tutte le aree della Regione a ospitare i predetti impianti.
3.3.- Le disposizioni regionali impugnate sarebbero, infine, in
contrasto con le previsioni contenute nell'art. 35, comma 1, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito con modificazioni nella legge 11
novembre 2014, n. 164, attraverso le quali, come recita la rubrica
dell'articolo in questione, sono state introdotte tra le altre
«[M]isure urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un
sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e per
conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di
riciclaggio.[...]».
Ad avviso del ricorrente, le norme regionali censurate
contrastano con il citato parametro statale nella parte in cui
qualifica gli impianti di incenerimento con recupero energetico di
rifiuti urbani e assimilati in termini di «[...] infrastrutture e
insediamenti strategici di preminente interesse nazionale [...]», che
«[...] attuano un sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti
urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale
nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori
procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di
settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica».
Del pari, le disposizioni regionali impugnate sarebbero in
conflitto con le previsioni del d.P.C.m. 10 agosto 2016
(Individuazione della capacita' complessiva di trattamento degli
impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in
esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonche' individuazione
del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di
impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e
assimilati), reso in attuazione del citato art. 35, comma 1, del d.l.
n. 133 del 2014, definendo, tra le altre cose, il fabbisogno degli
impianti di incenerimento da realizzare su scala nazionale con
«finalita' di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree
del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta
differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione
regionale».
4.- Cio' premesso, occorre, in primo luogo, definire l'oggetto
del giudizio proposto dal ricorrente.
Le conclusioni del ricorso sono riferite agli artt. 1 e 2 della
legge reg. Marche n. 22 del 2018. In relazione a tale ultimo
articolo, tuttavia, le censure risultano prospettate esclusivamente
in riferimento al comma 1, mentre nel ricorso nulla si argomenta
quanto al comma 2 del medesimo articolo.
Tale ultima disposizione, tuttavia, come gia' evidenziato, svolge
un pedissequo richiamo al contenuto del comma 1 del medesimo
articolo, oggetto immediato delle censure prospettate. Nei confronti
della stessa, dunque, possono implicitamente ritenersi estese, a
caduta, le argomentazioni spese nei confronti del comma 1, in linea
con il contenuto delle conclusioni esposte nel ricorso.
5.- Nel merito, le censure esposte dal ricorrente a sostegno
delle questioni prospettate con il ricorso in esame sono fondate e
portano alla declaratoria di illegittimita' costituzionale delle
disposizioni regionali fatte oggetto di impugnazione.
6.- Con le norme contenute nella legge regionale n. 22 del 2018,
la Regione Marche, in termini sia programmatici (art. 1), sia di
anteposta definizione del futuro contenuto dei piani d'ambito (art.
2), ha escluso, all'interno del relativo perimetro territoriale, ogni
ipotesi di gestione dei rifiuti mediante combustione, comprese quelle
che garantiscono un recupero d'energia valorizzando il calore
sprigionato dal relativo trattamento termico.
Viene fatta salva, unicamente, l'ipotesi della produzione di
metano, ottenuto da processi di termovalorizzazione, cui fa espresso
riferimento l'ultima parte del citato primo comma dell'art. 2, senza
che cio', tuttavia, incida sulla radicalita' della scelta ostativa
adottata con le disposizioni in esame.
Si tratta, all'evidenza, di disposizioni destinate ad incidere
sulle politiche da perseguire e sugli strumenti da utilizzare in
concreto in tema di gestione dei rifiuti.
Non e' in discussione, quindi, la riconducibilita' alla materia
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», riservata allo Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., secondo il
costante orientamento di questa Corte (ex plurimis, da ultimo,
sentenze n. 150 e n. 151 del 2018; n. 244 del 2016).
7.- A fronte di una tale evidenza, la Regione resistente ha
contestato la fondatezza delle questioni sottolineando, in prima
battuta, la valenza meramente programmatica delle norme censurate, in
quanto tali inidonee a concretare le ragioni di vulnus prospettate
dal ricorrente.
Ancora, la difesa della resistente ha escluso l'addotta
violazione dell'art. 179 del d.lgs. n. 152 del 2016. A suo avviso, le
disposizioni impugnate, tra le diverse possibilita' di recupero
energetico realizzate per il tramite del trattamento termico dei
rifiuti, escludono solo quelle legate alla combustione, facendo salve
altre ipotesi, quali la pirolisi e la gassificazione, espressamente
prese in considerazione dall'art. 237-ter del citato decreto. Le
norme censurate, dunque, non sarebbero tali da mettere in discussione
l'ordine di priorita' imposto dalla norma statale, evocata quale
parametro interposto. Ne', del resto, vi sarebbe violazione dell'art.
35, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014 e delle disposizioni contenute
nel d.P.C.m. 10 agosto 2016, reso in attuazione del primo: siffatte
previsioni, ad avviso della Regione, farebbero generico riferimento
alla realizzazione di impianti di incenerimento, cosi come definiti
dall'art. 237-ter del d.lgs. n. 152 del 2006, tra i quali, per quanto
gia' rimarcato, vanno considerati anche quelli di pirolisi e
gassificazione, la cui collocazione nel territorio marchigiano non
sarebbe, dunque, preclusa dalle norme censurate.
La difesa della resistente, inoltre, ha anche evidenziato che le
disposizioni censurate non sarebbero in conflitto con le previsioni
dettate dagli artt. 195, comma 1, lettere f) e p), nonche' 196, comma
1, lettere n) e o), del d.lgs. n. 152 del 2006; piuttosto, dette
norme sarebbero espressione della competenza ascritta dall'art. 196
del medesimo decreto, che alla lettera b) del comma 1 assegna alle
Regioni il compito di procedere alla regolamentazione dell'attivita'
di gestione dei rifiuti.
8.- Assume, in tal senso, un rilievo assorbente l'affermato
contrasto delle disposizioni censurate con gli artt. 195, comma 1,
lettere f) e p), nonche' 196, comma 1, lettere n) e o), del d.lgs. n.
152 del 2006; disposizioni, queste, attraverso le quali il
legislatore statale, nel regolare la materia della gestione dei
rifiuti, ha individuato poteri e funzioni dei diversi livelli di
governo, ripartiti tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, da
esercitare in conformita' alle disposizioni contenute nel Titolo I,
Parte IV dello stesso decreto.
8.1.- In questa ottica, tra le competenze che lo Stato si e'
riservato, in linea con le piu' generali funzioni di indirizzo e
coordinamento (art. 195, comma 1, lettera a), con la definizione dei
criteri generali e delle metodologie per la gestione integrata dei
rifiuti (art. 195, comma 1, lettera b), e con l'individuazione di
obiettivi di qualita' dei servizi di gestione dei rifiuti (art. 195,
comma 1, lettera l), assume un rilievo centrale, per cio' che qui
rileva, quella afferente l'individuazione degli impianti di recupero
e di smaltimento ritenuti di preminente interesse nazionale, da
realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese procedendo
secondo finalita' di riequilibrio socio-economico fra le aree del
territorio nazionale (art. 195, comma 1, lettera f).
8.2.- Con riguardo agli impianti di incenerimento, una siffatta
scelta e' stata adottata dallo Stato per il tramite dell'art. 35,
comma 1, del d.l. n. 133 del 2014; disposizione - anche questa
evocata dal ricorrente a sostegno della addotta illegittimita'
costituzionale delle norme regionali impugnate - che questa Corte ha
gia' avuto modo di scrutinare, confermandone la riconducibilita' alla
competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera
s), perche' diretta a perseguire un livello uniforme di tutela
ambientale sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 154 e n. 244
del 2016).
8.2.1.- In particolare, l'evocato art. 35, comma 1, nel demandare
ad un successivo d.P.C.m., tra gli altri compiti, anche quello di
individuare i nuovi impianti di incenerimento da realizzare
sull'intero territorio nazionale in ragione del fabbisogno all'uopo
riscontrato, ha precisato che i detti impianti «costituiscono
infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di gestione di
rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale
nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori
procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di
settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica».
8.2.2.- Al disposto dell'art. 35, comma 1, del d.l. n. 133 del
2014, e' stata data attuazione con il d.P.C.m. 10 agosto 2016, pure
questo evocato dal ricorrente a supporto delle censure prospettate
nel ricorso. Tramite tale decreto ministeriale, per quel che qui
immediatamente interessa, si e' provveduto alla determinazione degli
impianti da realizzare o da potenziare (allegato III del decreto
ministeriale, in combinato disposto con l'art. 5 dello stesso
decreto), distinguendo il territorio nazionale in cinque diverse
macroaree (Nord, Centro, Sud, Sardegna, Sicilia), per poi individuare
(tabella C allegata al decreto) le Regioni, ricomprese in ciascuna
macro-area, presso le quali allocare i suddetti impianti (tenendo
conto dei criteri descritti nel richiamato allegato III).
8.2.3.- In particolare, con riguardo al territorio della Regione
Marche, all'interno dell'Allegato III al d.P.C.m. citato, e' stata
prevista la realizzazione di un nuovo impianto di incenerimento «con
capacita' pari a 190.000 tonnellate/anno di rifiuti urbani e
assimilati»; impianto, questo, che in quanto di nuova realizzazione,
non potra' che rientrare tra quelli definiti di «coincenerimento»
dall'art. 237-ter, lettera c) del d.lgs. n. 152 del 2006, perche'
necessariamente connotato dalla funzione di recupero energetico, come
imposto dalla lettura combinata dei commi 1 e 4 dell'art. 35 del d.l.
n. 133 del 2014.
8.3.- Pare dunque evidente che le disposizioni regionali
impugnate, escludendo aprioristicamente la collocazione, sul relativo
territorio, di impianti cosi' qualificati dal legislatore statale,
invadano la competenza legislativa esclusiva ascritta a quest'ultimo,
ostacolando la realizzazione delle finalita' di riequilibrio tra le
aree del territorio nazionale poste a fondamento, in parte qua, del
riparto di competenze previsto, nella materia afferente la gestione
dei rifiuti, di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (sentenza n. 285 del
2013).
9.- Ne' puo' condividersi l'interpretazione, suggerita dalla
difesa della resistente, in forza della quale le disposizioni
regionali impugnate non sarebbero integralmente ostative alla
realizzazione, nel territorio della Regione Marche, di qualsivoglia
trattamento termico, perche' escluderebbero unicamente impianti nei
quali si da' luogo a processi di combustione diretta dei rifiuti.
Secondo questa lettura, la disciplina regionale finirebbe, dunque,
per consentire la realizzazione di impianti di pirolisi e
gassificazione, questi ultimi espressamente considerati dall'art.
237-ter, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 152 del 2006, cosi' da
risultare puntualmente rispettosa delle scelte statali da ultimo
adottate con l'art. 35, comma 1, del decreto-legge n. 133 del 2014 e
con il d.P.C.m. 10 agosto 2016.
9.1.- Il tenore delle disposizioni sottoposte allo scrutinio di
questa Corte, considerato dal punto di vista del dato letterale e
visto anche in una piu' ampia ottica di sistema, non autorizza una
siffatta lettura interpretativa.
9.2.- Giova premettere che nel definire gli impianti di
incenerimento (art. 273-ter, lettera b) e di coincenerimento (art.
273-ter, lettera c), tra loro differenziati in ragione della relativa
funzione (solo nei secondi, per quanto gia' precisato, il recupero
energetico o di materiali rappresenta la funzione principale), il
d.lgs. n. 152 del 2006 prende in considerazione sia le ipotesi di
trattamento termico connotate dalla «ossidazione» dei rifiuti, tra le
quali va annoverata la combustione diretta (reazione chimica tra un
comburente, in genere l'ossigeno, e un combustibile, qui i rifiuti),
sia quelle caratterizzate dall'assenza completa (pirolisi) o parziale
(gassificazione e processo al plasma) di ossidazione.
9.3.- Cio' precisato, le disposizioni impugnate fanno un
letterale ed esclusivo riferimento ai fenomeni di combustione dei
rifiuti (con l'eccezione della combustione finalizzata alla
produzione del metano). Se il fine perseguito fosse stato quello di
escludere i soli processi termici di combustione diretta, facendo
salvi quelli di pirolisi e gassificazione (per riferirsi a quelli
evocati dalla difesa), il legislatore regionale avrebbe dovuto
indicare espressamente quelli che, di contro, intendeva legittimare
nel suo territorio, evitando, cosi', ambiguita' semantiche foriere di
potenziali distonie interpretative, suscettibili di portare
all'illegittimita' costituzionale della relativa disciplina alla luce
della peculiarita' della materia in gioco, estranea alla sua
competenza (sentenza n. 107 del 2017).
In linea con il contenuto della legislazione statale di
riferimento e in assenza di una espressa indicazione dei trattamenti
ritenuti realizzabili nel perimetro territoriale regionale, per
addivenire alla soluzione interpretativa suggerita dalla difesa della
resistente, sarebbe stato necessario il riferimento espresso ai
sistemi di ossidazione dei rifiuti, assente o diversamente presente
nelle tecniche diverse dalla combustione diretta.
10.- Non e' peraltro superfluo precisare che una siffatta scelta
normativa, quale quella che evoca la difesa della resistente,
compatibile o meno con il tenore delle disposizioni censurate,
lascerebbe comunque inalterato il giudizio gia' reso sulla
riscontrata violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. perche' comunque estranea alle competenze legislative spettanti
alle Regioni in materia di gestione dei rifiuti.
10.1.- Rilevano a tal fine le indicazioni ricavabili dall'art.
195, comma 1, lettera p), e dall'art. 196, comma 1, lettere n) e o)
del d.lgs. n. 152 del 2006.
Secondo quanto gia' sottolineato da questa Corte, le suddette
disposizioni attribuiscono allo Stato «l'indicazione dei criteri
generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti» (art. 195,
comma 1, lettera p); nel rispetto di tali criteri generali, la
Regione definisce i «criteri per l'individuazione, da parte delle
province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti» (art. 196, comma 1, lettera
n); inoltre, la Regione determina i «criteri per l'individuazione dei
luoghi o impianti idonei allo smaltimento [...]» (art. 196, comma 1,
lettera o), dovendo rispettare «i principi previsti dalla normativa
vigente e dalla parte quarta del presente decreto, ivi compresi
quelli di cui all'articolo 195 [...]», sulla base di quanto indicato
nella parte iniziale dello stesso art. 196, comma 1 (sentenza n. 285
del 2013).
In linea con tale quadro normativo, alle Regioni e' consentito
individuare eventuali criteri di localizzazione sempre che cio' non
determini l'impossibilita' di una localizzazione alternativa (oltre
alla gia' citata sentenza n. 285 del 2013, anche la sentenza n. 154
del 2016).
10.2.- Ed il giudizio non muta laddove il perimetro del divieto
imposto aprioristicamente dalla legge regionale dovesse riguardare
solo alcune tipologie di impianti di trattamento termico dei rifiuti.
Anche una tale previsione, infatti, sottende una scelta di
principio destinata a ricadere nell'ambito delle politiche da
perseguire per affrontare il tema della gestione dei rifiuti. In
quanto tale, sarebbe unicamente riservata allo Stato, tenuto a
garantire livelli uniformi di tutela sull'intero territorio
nazionale.
10.3.- Per altro verso, va rimarcato che, con l'art. 2 della
legge regionale in esame, la Regione resistente ha predeterminato in
via normativa non solo il contenuto di potenziali valutazioni
programmatiche, correlate alle relative situazioni territoriali, ma
anche di successive scelte strategiche attuative, tipicamente proprie
dei piani regionali ex art. 199 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dei
piani d'ambito previsti dall'art. 203, comma 3, del medesimo decreto.
Si' e' dunque anticipato, in forma di legge, il contenuto
oggettivo di interventi regionali che la legge statale correla ad
atti di pianificazione aventi la forma dell'atto amministrativo, sul
presupposto che solo in tal modo e' possibile assicurare «le
"garanzie procedimentali per un giusto equilibrio tra i vari
interessi in gioco, da soddisfare anche attraverso l'acquisizione di
pareri tecnici"» (in termini, da ultimo, sentenza n. 28 del 2019
proprio con riferimento alle scelte inerenti gli atti di
pianificazione previsti nella gestione integrata dei rifiuti).
L'intervento regionale - consentito dalla legge statale in nome
della competenza legislativa esclusiva dettata in materia ambientale
- realizzato senza l'osservanza del modulo procedimentale e dei
criteri fissati dalla legislazione statale, finisce, dunque, per
implementare le ragioni di fondatezza della censura prospettata dalla
ricorrente.
11.- Le superiori considerazioni portano dunque
all'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge reg.
Marche n. 22 del 2018, cosi' da assorbire e rendere superflua la
disamina delle ulteriori censure prospettate nel ricorso.
12.- La dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge reg. Marche n. 22 del 2018, va inoltre
estesa, in via consequenziale, all'art. 3 della stessa legge
regionale, privo di un autonomo significato normativo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Marche 28 giugno 2018, n. 22 (Modifica alla
legge regionale 12 ottobre 2009, n. 24 «Disciplina regionale in
materia di gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati»).
2) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge reg. Marche n. 22 del 2018.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA