N. 181 SENTENZA 5 giugno - 16 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Demanio stradale - Concessioni autostradali - Sospensione temporanea dell'obbligo per la societa' concessionaria delle autostrade A24 e A25 di pagare le rate annuali del corrispettivo della concessione relative al 2015 e al 2016, con rateizzazione dell'importo e differimento della sua corresponsione - Indicazione dell'ANAS come soggetto al quale spettano sia le rate il cui termine di pagamento e' stato differito sia le altre rate successive. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo) - convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96 - art. 52-quinquies. -(GU n.30 del 24-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art.
52-quinquies del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, in
legge 21 giugno 2017, n. 96, promosso dal Tribunale ordinario di Roma
nel procedimento vertente tra la Strada dei Parchi spa e l'ANAS spa e
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con ordinanza del 7
settembre 2018, iscritta al n. 174 del registro ordinanze 2018 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione dell'ANAS spa e della Strada dei
Parchi spa, quest'ultima fuori termine;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Strada dei Parchi spa e
Maria Cristina Costi e Maria Stefania Masini per l'ANAS spa.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 7 settembre 2018, il Tribunale ordinario di
Roma - nel procedimento civile promosso dalla societa' Strada dei
Parchi spa contro ANAS spa e il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 52-quinquies del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, per contrasto con
gli artt. 1, 3, 24, 77, secondo comma, e 101 della Costituzione,
nella parte in cui prevede la spettanza all'ANAS spa (di seguito:
ANAS) delle «rate del corrispettivo della concessione di cui all'art.
3, lettera c), della vigente Convenzione stipulata il 18 novembre
2009» relativa alle autostrade A24 e A25.
Il giudice premette di dover decidere sull'opposizione a un
decreto ingiuntivo richiesto e ottenuto da ANAS per conseguire dalla
concessionaria Strada dei Parchi spa (di seguito: Strada dei Parchi)
il pagamento del corrispettivo della concessione per l'anno 2015,
nell'importo complessivo di euro 60.696.969,16 oltre interessi
moratori.
Riferisce il Tribunale che, secondo la societa' opponente, l'ANAS
non sarebbe legittimata a ricevere il pagamento, in quanto unico
titolare del credito e' il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti (di seguito: MIT) al quale, a far data dal 1° ottobre 2012
- per effetto del combinato disposto dell'art. 36, comma 2, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111; dell'art. 11, comma 5, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella
legge 24 febbraio 2012, n. 14; e dell'art. 25 del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto
2013, n. 98 - sono state trasferite le funzioni, nonche' le
situazioni debitorie e creditorie gia' facenti capo ad ANAS.
Tuttavia, prima dell'udienza fissata per la precisazione delle
conclusioni, e' entrato in vigore l'art. 52-quinquies del d.l. n. 50
del 2017, come modificato, che ha previsto non solo il differimento
del pagamento delle rate del corrispettivo della concessione del 2015
e del 2016, ma anche la spettanza del credito ad ANAS.
Tale disposizione - secondo il Tribunale rimettente - ha mutato
significativamente, in corso di causa, il quadro normativo di
riferimento.
La disposizione censurata, infatti, onde consentire l'immediato
avvio dei lavori di messa in sicurezza delle autostrade A24 e A25,
stabilisce - nelle more della definizione degli strumenti di
pianificazione tecnica ed economica dell'intero impianto
infrastrutturale e previa presentazione di un piano di convalida per
interventi urgenti da parte del concessionario - la sospensione
temporanea dell'obbligo di versare le rate del corrispettivo della
concessione con rateizzazione del relativo importo e il differimento
della corresponsione al 31 marzo di ciascuno degli anni 2028, 2029 e
2030; prevede, inoltre, la spettanza ad ANAS del pagamento del
corrispettivo.
Orbene, alla luce di tale sopravvenienza, prosegue il giudice
rimettente, l'ANAS ha domandato la revoca del decreto ingiuntivo e la
condanna condizionata della controparte al pagamento della rata di
corrispettivo in questione alle nuove scadenze indicate dalla norma
sopravvenuta.
Il Tribunale rimettente, ritenuta allo stato inammissibile la
richiesta di condanna condizionata, dubita della legittimita'
costituzionale di questa sostituzione ex lege di ANAS nel credito del
MIT.
Quanto alla rilevanza delle questioni, il giudice a quo afferma
di dover fare applicazione della disposizione censurata perche' la
questione relativa alla titolarita' del credito costituisce l'unico
motivo di opposizione al decreto ingiuntivo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale, con
riferimento alla prospettata violazione dell'art. 77, secondo comma,
Cost., osserva che la previsione relativa alla titolarita' delle rate
del corrispettivo della concessione costituisce «una disposizione del
tutto nuova rispetto a quella dell'originario decreto-legge, [...] in
"evidente e manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione" [...]
sia con l'oggetto del medesimo nuovo art. 52-quinquies, quale
palesato dalla relativa rubrica - "Sicurezza antisismica delle
autostrade A24 e A25" -, sia con la ratio ed il contenuto precettivo
della sua restante parte, risultando, anzi, addirittura in contrasto
con essi».
In riferimento, poi, agli artt. 1, 3, 24 e 101 Cost., il
Tribunale ravvisa un uso improprio del potere legislativo da parte
del legislatore il quale avrebbe agevolato, attraverso il
procedimento di conversione della decretazione d'urgenza, l'ANAS,
finanziariamente riconducibile allo Stato soggetto, influenzando
cosi' la controversia in corso.
Secondo il rimettente, la disposizione censurata «da un canto,
investe un singolo determinato negozio tra parti determinate, in
pendenza di una pluralita' di giudizi in cui in contestazione e'
proprio il pagamento di parte delle rate di corrispettivo di
concessione cui essa si riferisce, dall'altro impone ope legis una
decisione viceversa gia' affidata all'organo giurisdizionale e da
quest'ultimo gia' risolta in senso diverso». In tal modo, essa
confligge con il principio della separazione dei poteri e lede le
prerogative della giurisdizione e il principio di uguaglianza;
inoltre non e' in sintonia con il carattere generale e astratto che
deve connotare la funzione normativa, non preordinata a disciplinare
singoli rapporti. Vengono, cioe', modificate regole pattizie
attraverso una norma-provvedimento che invade una sfera che, per sua
natura, dovrebbe restare affidata alla libera autonomia dei soggetti
gia' parte della convenzione.
2.- Con atto del 28 dicembre 2018, depositato in pari data, si e'
costituita in giudizio ANAS sostenendo innanzi tutto
l'inammissibilita' delle questioni sollevate dal Tribunale di Roma,
per difetto di rilevanza della norma nel giudizio a quo. La parte
assume che l'intera disciplina prevista dall'art. 52-quinquies del
d.l. n. 50 del 2017 sarebbe inapplicabile per carenza del presupposto
integrato dalla tempestiva presentazione, da parte della societa'
concessionaria, di un piano di convalida per interventi urgenti,
circostanza che, nella specie, secondo quanto riferito dallo stesso
giudice rimettente, e' rimasta pacificamente indimostrata.
Nel merito comunque le questioni sarebbero infondate.
La prospettata violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. non
sussisterebbe in quanto l'intervento del legislatore e' correlato
alla necessita' di predisporre in tempi rapidi misure idonee a
fronteggiare le esigenze di messa in sicurezza delle autostrade A24 e
A25.
Quanto alla asserita violazione degli artt. 1 e 3 Cost., l'ANAS
rileva che il rimettente non ha indicato le ragioni a sostegno delle
censure.
Circa il contrasto con gli artt. 24 e 101 Cost., la parte nega
che la disposizione censurata possa aver dato luogo a un'interferenza
con il potere giurisdizionale.
Ne' sarebbe fondata la censura basata sulla qualificazione della
disposizione come norma-provvedimento. Infatti, alla luce del quadro
normativo che regola i rapporti tra il MIT e l'ANAS nella qualita', a
sua volta, di concessionaria del Ministero concedente, emerge
chiaramente che con l'art. 52-quinquies del d.l. n. 50 del 2017 il
legislatore e' intervenuto non gia' sul rapporto tra i soggetti in
lite, bensi' «per fare chiarezza in ordine ai rapporti finanziari
derivanti dalla concessione» e garantire, al contempo, l'esecuzione
di interventi urgenti assicurando al concessionario delle autostrade
A24 e A25 l'immediata disponibilita' di risorse economiche.
3.- Con atto depositato fuori termine il 1° marzo 2019, si e'
costituita in giudizio la societa' Strada dei Parchi.
Il deposito fuori termine dell'atto in questione rende la
costituzione inammissibile, come dichiarato con ordinanza
dibattimentale.
4.- Con memoria del 14 maggio 2019, depositata in pari data,
l'ANAS ha ribadito le proprie difese.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 7 settembre 2018, il Tribunale ordinario di
Roma - nel procedimento civile promosso dalla societa' Strada dei
Parchi spa contro ANAS spa e Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 52-quinquies del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, per contrasto con
gli artt. 1, 3, 24, 77, secondo comma, e 101 della Costituzione,
nella parte in cui prevede la spettanza all'ANAS spa (di seguito:
ANAS) delle «rate del corrispettivo della concessione di cui all'art.
3, lettera c), della vigente Convenzione stipulata il 18 novembre
2009» relativa alle autostrade A24 e A25.
In particolare, la disposizione censurata, rubricata «Sicurezza
antisismica delle autostrade A24 e A25» e inserita nel citato
decreto-legge dalla legge di conversione, cosi' dispone: «Nel
rispetto delle previsioni di cui all'articolo 1, comma 183, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, e tenuto conto della necessita' e
urgenza di mettere in sicurezza antisismica le autostrade A24 e A25,
nelle more della definizione degli strumenti di pianificazione
tecnica ed economica dell'intero impianto infrastrutturale, l'obbligo
del concessionario di versare le rate del corrispettivo della
concessione di cui all'articolo 3, lettera c), della vigente
Convenzione stipulata il 18 novembre 2009, relative agli anni 2015 e
2016, ciascuna dell'importo di euro 55.860.000 comprendente gli
interessi di dilazione, e' sospeso, previa presentazione di un piano
di convalida per interventi urgenti, presentato dal concessionario
entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse di cui al
presente comma, da approvare entro il 31 agosto 2017, con decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Nel medesimo decreto
sono altresi' definite le modalita' di attuazione della presente
disposizione, nonche' la regolazione di detto periodo transitorio.
Tale importo e' destinato all'immediato avvio dei lavori di messa in
sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25. Il concessionario
effettua il versamento all'ANAS S.p.a. delle rate sospese del
corrispettivo della concessione, tutte di spettanza dell'ANAS S.p.a.,
per complessivi euro 111.720.000, in tre rate che scadono il 31 marzo
di ciascuno degli anni 2028, 2029 e 2030, ognuna delle quali
dell'importo di euro 37.240.000 con maggiorazione degli interessi
maturati calcolati al tasso legale. Restano altresi' ferme le
scadenze di tutte le restanti rate del corrispettivo spettante
all'ANAS S.p.a.».
2.- Con riguardo a tale disposizione, gia' oggetto di giudizio di
costituzionalita' in via principale promosso dalla Regione Abruzzo in
riferimento agli artt. 3 e 117, terzo e sesto comma, Cost., questa
Corte, nella sentenza n. 128 del 2018, ha avuto modo di rilevare che
essa si inserisce nel contesto di disposizioni urgenti recanti
interventi per le zone colpite da eventi sismici e riguarda in
particolare la sicurezza delle autostrade A24 e A25, classificate
come opere strategiche per finalita' di protezione civile dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, Dipartimento della
protezione civile, 21 ottobre 2003 (Disposizioni attuative dell'art.
2, commi 2, 3 e 4, dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 3274 del 20 marzo 2003, recante «Primi elementi in
materia di criteri generali per la classificazione sismica del
territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in
zona sismica»).
In precedenza, il legislatore statale - art. 1, comma 183, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2013)» - proprio per rispondere all'esigenza di
adeguamento delle due autostrade suddette alla normativa vigente in
materia di protezione da rischio sismico, aveva previsto che il
Governo avrebbe rinegoziato con la societa' concessionaria le
condizioni della concessione.
In linea di continuita' con tale iniziale intervento, la
disposizione, attualmente censurata dal Tribunale rimettente, ha
configurato un singolare meccanismo finanziario di sostegno
dell'onere economico di immediati interventi qualificati come
«urgenti». Si prevede, infatti, la sospensione dell'obbligo per la
societa' concessionaria di pagare la rata annuale del corrispettivo
della concessione per il 2015 e il 2016 per complessivi euro
111.720.000; importo questo che, quand'anche non costituisca
l'erogazione di un finanziamento, ma rappresenti solo un (temporaneo)
risparmio di spesa, deve considerarsi destinato «all'immediato avvio
dei lavori di messa in sicurezza antisismica delle autostrade A24 e
A25». Si tratta non gia' di una remissione ex lege del debito, ma
solo di un differimento della data di esigibilita' del credito: la
societa' concessionaria rimane obbligata a versare tale importo ed e'
tenuta a pagarlo ad ANAS in tre rate, ognuna dell'importo di euro
37.240.000, con scadenza al 31 marzo di ciascuno degli anni 2028,
2029 e 2030, con maggiorazione degli interessi maturati calcolati al
tasso legale. La stessa disposizione ha invece lasciato ferme le
scadenze di tutte le restanti rate del corrispettivo, anch'esse
previste come spettanti ad ANAS e non al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti (di seguito: MIT).
La sospensione del pagamento delle due rate, prevista dalla
disposizione impugnata, rappresentava comunque solo una parte del
finanziamento degli interventi urgenti e necessitava di un
completamento della manovra.
Il legislatore e', infatti, intervenuto nuovamente nel corso
dello stesso anno (2017) per integrare il finanziamento dei lavori di
messa in sicurezza sismica delle due autostrade. L'art. 16-bis del
decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91 (Disposizioni urgenti per la
crescita economica nel Mezzogiorno), convertito, con modificazioni,
nella legge 3 agosto 2017, n. 123, ha previsto che per lo sviluppo
dei territori delle Regioni Abruzzo e Lazio e al fine di consentire
l'immediata esecuzione degli interventi di ripristino e messa in
sicurezza sulla tratta autostradale A24 e A25 che si rendono
necessari in conseguenza degli eventi sismici del 2009, del 2016 e
del 2017, e' autorizzato un contributo di 50 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2021 al 2025 a favore della societa'
concessionaria Strada dei Parchi spa (di seguito: Strada dei Parchi);
disposizione poi integrata dall'art. 1, comma 725, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020)
che ha specificato ulteriormente i termini di erogazione del
contributo.
E' nel contesto di questa ampia manovra per il finanziamento dei
lavori di messa in sicurezza delle autostrade suddette che si
inserisce la disposizione censurata.
3.- A fronte di questo piu' ampio e complesso contenuto della
disposizione censurata, va innanzi tutto individuato l'oggetto, piu'
limitato, dell'ordinanza di rimessione.
Il Tribunale rimettente, che e' chiamato a pronunciarsi sulla
debenza, o no, della rata per l'anno 2015 del corrispettivo della
concessione, oggetto del decreto ingiuntivo chiesto e ottenuto da
ANAS e opposto dalla societa' con atto di citazione notificato sia ad
ANAS, sia al MIT, non si interroga in ordine alla legittimita' del
differimento ex lege del termine di adempimento. Cio' perche' ha
respinto sia l'istanza della Strada dei Parchi di rimessione in
termini per provare l'adozione del piano di convalida di interventi
urgenti, cui era condizionato il differimento del termine di
adempimento, sia quella di riunione ad altro giudizio, pendente tra
le stesse parti innanzi al medesimo Tribunale, in cui tale prova -
secondo la societa' opponente - era stata offerta. Simmetricamente ha
ritenuto, allo stato, «inammissibile» (e «verosimilmente infondata»)
la domanda di ANAS di condanna della societa' al pagamento della rata
del 2015 alla scadenza del nuovo termine di adempimento fissato dalla
disposizione censurata (31 marzo 2028, in parte, e per il residuo, 31
marzo 2029).
Ne', per la stessa ragione, sarebbe configurabile - ad avviso del
Tribunale - alcuna cessazione della materia del contendere, secondo
la sollecitazione in tal senso fatta dalla difesa della Strada dei
Parchi nel giudizio principale, in ordine all'adempimento
dell'obbligazione di pagamento della rata per il 2015 all'originaria
data di adempimento - quella presa in considerazione dal decreto
ingiuntivo opposto - proprio perche' doveva escludersi, allo stato,
che la societa' potesse beneficiare del differimento ex lege di tale
termine di adempimento in mancanza della prova di aver presentato il
piano di convalida per interventi urgenti.
Tale differimento e' quindi fuori dall'oggetto dell'ordinanza di
rimessione che e' focalizzata esclusivamente sull'indicazione - ex
lege, secondo il rimettente - dell'ANAS come soggetto a cui spetta il
pagamento della rata del 2015 del corrispettivo della concessione,
pattuito nella sopraindicata convenzione del 2009, ove anche non
operasse il differimento del termine di adempimento.
In effetti, la disposizione censurata non prevede soltanto il
differimento del termine di adempimento delle rate 2015 e 2016 del
corrispettivo della concessione nel complesso meccanismo di
finanziamento dei lavori di messa in sicurezza delle autostrade
suddette. Come correttamente osserva il Tribunale rimettente, vi e'
anche un dato normativo ulteriore, pur strettamente legato al
meccanismo di finanziamento dei lavori suddetti. E' indicata l'ANAS
come soggetto a cui «spettano» sia gli importi delle due rate (2015 e
2016) il cui termine di pagamento viene differito di oltre tredici
anni, sia gli importi delle rate ulteriori, ossia quelle in scadenza
nel 2017 e successivamente.
Le censure si appuntano proprio su questo elemento della
fattispecie della disposizione censurata. Il giudice rimettente non
ha dubbi di legittimita' costituzionale in ordine al meccanismo di
differimento delle rate in scadenza nel 2015 e nel 2016, e anzi
ritiene che, allo stato (in mancanza della prova del presupposto), la
societa' opponente non possa beneficiare di tale differimento, ma
censura la norma nella parte in cui avrebbe sostituito, come
destinatario del pagamento in particolare della rata del 2015, l'ANAS
all'effettivo creditore che - secondo il Tribunale - sarebbe stato il
MIT alla stregua della disciplina previgente.
Cio' perche' dopo la stipulazione della convenzione del 18
novembre 2009 tra ANAS e la societa' concessionaria e' intervenuto
dapprima il legislatore prevedendo l'istituzione, a decorrere dal 1°
gennaio 2012, dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e
autostradali e il suo subentro entro il 30 settembre 2012 ad ANAS
nelle funzioni di concedente per le convenzioni in essere alla stessa
data (art. 36 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante
«Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria»,
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111).
Successivamente l'art. 11 del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2012, n. 14,
ha contemplato la soppressione dell'Agenzia in caso di mancata
adozione dello statuto della stessa entro la data del 30 settembre
2012 e il trasferimento al MIT, a decorrere dal 1° ottobre dello
stesso anno, dei compiti gia' attribuiti all'Agenzia.
Infine, l'art. 25 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, ha previsto il
versamento direttamente al bilancio dello Stato dei canoni di
concessione del sedime autostradale a carico dei concessionari
stradali a partire al 1° ottobre 2012.
4.- Operata questa delimitazione delle questioni dell'ordinanza
di rimessione, va poi rigettata, in via preliminare, l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa di ANAS, che sostiene non
essere la disposizione censurata applicabile nel giudizio a quo per
carenza del presupposto costituito dalla tempestiva presentazione, da
parte della societa' concessionaria, di un piano di convalida per
interventi urgenti; circostanza che, nella specie, secondo quanto
riferito dallo stesso giudice rimettente, e' rimasta allo stato
indimostrata.
E' vero che e' lo stesso Tribunale a ritenere che la disposizione
censurata, nella parte in cui prevede il differimento del pagamento
della rata del 2015, non troverebbe applicazione, perche' manca
ancora la prova che la Strada dei Parchi abbia depositato il piano di
convalida per interventi urgenti, previsto dalla disposizione
censurata come condizione per il differimento del termine di
adempimento.
Tuttavia, il giudice rimettente ritiene che la disposizione
censurata esprima anche un altro contenuto: indica l'ANAS come
legittimata in generale - e non gia' solo limitatamente alle due rate
sospese e a quelle successive - a ricevere il pagamento.
E' questa una deduzione plausibile, fatta dal Tribunale in via
interpretativa, che soddisfa il requisito della rilevanza delle
questioni di legittimita' costituzionale.
Inoltre - aggiunge il Tribunale - l'ammissibilita', esclusa allo
stato, della domanda di ANAS di condanna della citata societa' al
pagamento della rata 2015 alla scadenza del nuovo termine differito
al 2028 e al 2029, sarebbe essa stessa condizionata dall'esito della
valutazione di costituzionalita' perche', ove fossero ritenute non
fondate le questioni di costituzionalita', cio' «consentirebbe
proprio la richiesta condanna condizionata».
Anche sotto questo profilo le sollevate questioni di
costituzionalita' sono rilevanti e quindi ammissibili.
5.- E' invece manifestamente inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale sollevata con riferimento all'art. 1
Cost., per assoluta mancanza di motivazione.
L'ordinanza svolge cumulativamente le argomentazioni a sostegno
della censura di legittimita' costituzionale con riferimento agli
artt. 1, 3, 24 e 101 Cost., ma nessuna di esse ha alcuna connessione,
nemmeno indiretta o riflessa, con l'art. 1 Cost., ne' quanto al
lavoro su cui e' fondata la Repubblica, ne' quanto al principio della
sovranita' popolare, entrambi estranei ai temi dibattuti nel giudizio
a quo.
6.- Nel merito, le questioni sollevate con riferimento a tutti
gli altri evocati parametri non sono fondate.
7.- Non e' fondata la questione sollevata con riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost.
La disposizione censurata, inserita dalla legge di conversione n.
96 del 2017 del d.l. n. 50 del 2017, sarebbe - secondo il Tribunale
rimettente - una norma spuria, estranea al contenuto del
decreto-legge e alle ragioni di urgenza e necessita' che hanno
legittimato quest'ultimo.
E' vero - e va ribadito - che «[l]a legge di conversione [...]
rappresenta una legge "funzionalizzata e specializzata" che non puo'
aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, anche nel caso di
provvedimenti governativi ab origine eterogenei (ordinanza n. 34 del
2013), ma ammette soltanto disposizioni che siano coerenti con quelle
originarie o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di
vista funzionale e finalistico» (sentenza n. 32 del 2014).
Ma questa Corte ha anche precisato che la violazione dell'art.
77, secondo comma, Cost. per difetto di omogeneita' si determina solo
quando le disposizioni aggiunte siano totalmente «estranee» o
addirittura «intruse», cioe' tali da interrompere ogni correlazione
tra il decreto-legge e la legge di conversione (sentenza n. 251 del
2014).
Solo la palese «estraneita' delle norme impugnate rispetto
all'oggetto e alle finalita' del decreto-legge» (sentenza n. 22 del
2012) o la «evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di
interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di
conversione e quelle dell'originario decreto-legge» (sentenza n. 154
del 2015) possono inficiare di per se' la legittimita' costituzionale
della norma introdotta con la legge di conversione.
Nella specie, il d.l. n. 50 del 2017 - sul ritenuto presupposto
della «straordinaria necessita' ed urgenza di introdurre nuove
iniziative volte a tutelare le popolazioni colpite da eventi sismici
nell'anno 2016 e 2017» - ha previsto vari interventi per le zone
colpite dal sisma. La disposizione introdotta dalla legge di
conversione (il censurato art. 52-quinquies) riguarda - come del
resto inequivocabilmente espresso dalla sua rubrica - la sicurezza
antisismica delle autostrade A24 e A25. Essa quindi - lungi
dall'essere "totalmente estranea" o addirittura "intrusa" - e', al
contrario, strettamente connessa alle ragioni di urgenza e necessita'
che hanno fondato l'adozione del decreto-legge.
Ne' tale connessione viene meno per il fatto che il Tribunale
rimettente abbia isolato un frammento normativo, censurandolo di
illegittimita' costituzionale, costituito - come sopra precisato -
dalla sola indicazione dell'ANAS come soggetto a cui spetta la rata
del corrispettivo della concessione, in particolare quella del 2015.
Il differimento del termine di adempimento di tale rata
apparteneva - come si e' gia' detto - al complesso meccanismo di
finanziamento dei lavori di messa in sicurezza delle due autostrade.
E quindi l'indicazione del soggetto nei confronti del quale la
societa' avrebbe potuto adempiere la sua obbligazione con effetti
liberatori non era affatto estranea a tale meccanismo.
9.- Neppure sono fondate le questioni sollevate con riferimento
agli artt. 3, 24 e 101 Cost.
La censura portante che collega gli evocati parametri, sorretti
da una motivazione comune nell'ordinanza di rimessione, e' quella del
dedotto squilibrio che nel processo avrebbe determinato, quanto al
contraddittorio e alla posizione delle parti, la sopravvenuta
disposizione recata dall'art. 52-quinquies del d.l. n. 50 del 2017
nel prevedere che il credito per la rata del 2015 del corrispettivo
della convenzione del 2009, il cui termine di adempimento veniva
differito al 2028 e al 2029, spettava all'ANAS, cosi' frustrando la
tesi difensiva della societa' opponente secondo cui creditore era
invece il MIT.
Infatti, nel giudizio a quo, di opposizione a decreto ingiuntivo,
si controverte proprio della spettanza della rata del 2015,
rivendicata dall'ANAS e contestata dalla Strada dei Parchi che
sostiene, al contrario, essere il MIT il vero creditore, al quale
comunque e' stato notificato l'atto di opposizione della societa' e
del quale ANAS, e parimenti la societa' stessa, hanno chiesto la
chiamata in causa (come confermato in udienza dal difensore della
parte costituita).
10.- La disposizione censurata contiene una norma-provvedimento
perche' riguarda non gia' le concessioni delle autostrade in
generale, ma una singola concessione - quella avente a oggetto le
autostrade A24 e A25 - e una determinata convenzione, quella del 18
novembre 2009 stipulata tra ANAS, quale concedente, e la societa'
Strada dei Parchi, quale concessionaria.
La regola del differimento ex lege del pagamento delle rate del
2015 e del 2016 riguarda - e modifica - lo specifico contenuto della
Convenzione; cio' che qualifica la disposizione censurata come
norma-provvedimento.
La fattispecie della legge (o norma)-provvedimento ricorre
quando, con una previsione di contenuto particolare e concreto, una
legge o una sua singola disposizione incidono su un numero limitato
di destinatari (sentenza n. 24 del 2018) o finanche su una singola
posizione giuridica (sentenza n. 231 del 2014).
Questa Corte ha in proposito costantemente affermato che «la
natura di "norma-provvedimento" [...], da sola, non incide sulla
legittimita' della disposizione» (sentenza n. 270 del 2010) e che la
legittimita' costituzionale delle leggi-provvedimento - le quali non
sono incompatibili «in se' e per se', con l'assetto dei poteri
stabilito dalla Costituzione» (sentenza n. 85 del 2013) - deve essere
«valutata in relazione al loro specifico contenuto» (sentenze n. 275
del 2013, n. 154 del 2013 e n. 270 del 2010), «essenzialmente sotto i
profili della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza della
scelta del legislatore» (sentenza n. 288 del 2008).
La norma-provvedimento relativa a un caso specifico, se
sopraggiunta nel corso di un giudizio tra le parti nel quale trova
applicazione, rischia, potenzialmente, di squilibrare il
contraddittorio e le posizioni da esse assunte in giudizio,
avvantaggiando in ipotesi la parte pubblica, con violazione del
principio di parita' delle armi nel processo (artt. 3 e 24 Cost.) e
alterazione anche del canone del giusto processo (art. 111, primo
comma, Cost.); parametro quest'ultimo che pero' il Tribunale
rimettente non ha evocato, cosi' come non ha fatto riferimento al
diritto all'equo processo garantito dall'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Ma il principio di
eguaglianza e il diritto alla tutela giurisdizionale offrono comunque
garanzia contro indebite intromissioni del legislatore con
norme-provvedimento in leggi dello Stato che siano tali da alterare,
in modo irragionevole e discriminatorio, l'esito del giudizio laddove
la parte pubblica avvantaggiata sia lo Stato o un ente o un soggetto
riferibile all'Amministrazione dello Stato (ovvero alla Regione in
caso di norma regionale).
11.- Nella specie, il dubbio di costituzionalita' espresso dal
giudice rimettente si pone perche', anche se il MIT (e quindi
l'Amministrazione dello Stato) non si e' costituito in giudizio,
comunque ANAS e' presente, come parte convenuta e resistente, la
quale e' si' societa' per azioni, ma ha comunque conservato una
connotazione pubblicistica (ad esempio, ai fini della responsabilita'
contabile: Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 16
luglio 2014, n. 16240) e quindi, in senso lato, e' riconducibile allo
Stato.
La norma-provvedimento, sopravvenuta nel corso del giudizio,
prevede - come gia' rilevato - il differimento ex lege del termine di
adempimento dell'obbligazione avente a oggetto la rata del
corrispettivo della concessione per il 2015 (oltre che di quella per
il 2016). Pero' questo differimento da una parte avvantaggia la
societa' debitrice e semmai danneggia la parte pubblica costituita
(nella specie, ANAS) che, facendo valere l'originario termine di
adempimento dell'obbligazione prima che sopravvenisse la norma
censurata, ha resistito inizialmente all'opposizione al decreto
ingiuntivo proposta dalla societa', salvo poi chiedere al Tribunale
di modificare la domanda nella richiesta di condanna della societa'
opponente al pagamento della rata di corrispettivo in questione alla
scadenza del nuovo termine di adempimento previsto dalla norma
censurata (fissato nel 2028 e 2029). Ma soprattutto la non
irragionevolezza di questo intervento emerge dalla gia' richiamata
necessita' di avviare rapidamente, in una situazione emergenziale, i
lavori di messa in sicurezza delle due autostrade, approntando un
iniziale meccanismo di loro finanziamento nei termini sopra
descritti.
Sotto questo profilo la norma, sopravvenuta nel corso del
giudizio, non e' diretta ad avvantaggiare la parte pubblica, ossia lo
Stato in senso lato, il quale, come legislatore statale, tale norma
ha introdotto. Essa persegue una finalita' ben diversa da quella di
condizionare od orientare l'esito del giudizio, giacche' e' invece
diretta a finanziare in parte i lavori di messa in sicurezza delle
due autostrade assicurando, nell'immediato, al concessionario un
risparmio di spesa con l'ampio differimento (ultradecennale) del
termine di adempimento dell'obbligazione avente a oggetto il
pagamento di due rate del corrispettivo della concessione.
12.- In questa valutazione complessiva dell'effetto della norma
sopravvenuta sulla posizione delle parti in causa non puo' isolarsi
unicamente il contenuto censurato dal Tribunale rimettente, ossia
l'indicazione dell'ANAS come soggetto al quale spettano le due rate,
il cui termine di pagamento e' stato differito, e le altre rate
successive.
Il Tribunale rimettente ritiene, secondo un'interpretazione
plausibile ma contestata dalla difesa dell'ANAS, che il credito
avente a oggetto la rata di corrispettivo del 2015 - seppur sorto in
favore di ANAS al momento della stipula della Convenzione del 18
novembre 2009 e benche' diverso dal canone di concessione - oggetto
questo si' di obbligazione periodica legata all'utilizzo nel tempo
del bene dato in concessione, avrebbe non di meno subito una modifica
ex lege, quanto al lato attivo del rapporto obbligatorio. Cio'
perche' in prosieguo era sopravvenuta, piu' in generale, una modifica
del rapporto concessorio nel senso che nella posizione della
(originaria) concessionaria ANAS era subentrata dapprima l'Agenzia
per le infrastrutture stradali e autostradali e, dopo la soppressione
di quest'ultima, lo stesso MIT.
Ma da una parte questa ipotizzata modifica ex lege del lato
attivo del rapporto obbligatorio, quanto alle rate ancora insolute
del corrispettivo della concessione, non altera significativamente la
posizione della societa' debitrice, a partire dal 1° ottobre 2012,
data del subentro del MIT nel rapporto concessorio, non emergendo
dall'ordinanza di rimessione alcun interesse della societa' stessa a
pagare le rate del corrispettivo successive a tale data - e
segnatamente quella in questione (del 2015) - al MIT piuttosto che
all'ANAS.
D'altra parte, la norma censurata puo' essere letta in termini
conservativi del rapporto obbligatorio. Ove il credito originario
dell'ANAS per il corrispettivo della concessione, rateizzato con la
previsione di plurimi termini di adempimento secondo un piano che
gia' nella Convenzione regolava il pagamento dell'importo
complessivo, fosse stato effettivamente trasferito ex lege al MIT in
ragione del sopravvenuto subentro nel rapporto concessorio, la
previsione a opera della norma censurata della persistente spettanza
del credito all'ANAS potrebbe inquadrarsi nell'istituto civilistico
previsto dall'art. 1188 del codice civile. Tale disposizione prevede
che il pagamento puo' essere effettuato anche a persona autorizzata
dalla legge, oltre che al creditore o al suo rappresentante, ovvero
alla persona indicata dal creditore stesso, per cui lo stesso MIT
avrebbe potuto indicare alla societa' concessionaria di pagare ad
ANAS. E' ben possibile allora che sia la legge, nel piu' ampio
contesto normativo che prevede, in particolare, il differimento del
termine di adempimento, a legittimare un soggetto, diverso dal
creditore, a ricevere (e a richiedere) il pagamento del credito,
ferma l'opponibilita' da parte del debitore di tutte le eccezioni
anche se riferite al creditore.
La disposizione censurata puo' iscriversi in questo schema che
comporta che il debitore, il quale si giova del differimento del
termine di adempimento della sua obbligazione, possa adempiere, con
effetto pienamente liberatorio, pagando alla persona indicata dalla
legge, nella specie all'ANAS, impregiudicati i rapporti interni tra
quest'ultima e il MIT.
13.- In conclusione, la disposizione censurata, valutata nel piu'
ampio contesto complessivo degli interventi urgenti per la messa in
sicurezza delle due autostrade suddette e dell'iniziale loro
finanziamento, costituisce una norma-provvedimento non irragionevole
(art. 3 Cost.), convergente verso la finalita' di procedere all'avvio
urgente di tali lavori, ne' e' lesiva del diritto alla tutela
giurisdizionale del concessionario (art. 24 Cost.).
Allo stesso modo, non e' violato l'art. 101 Cost., essendo il
giudice soggetto alla legge anche quando e' chiamato a fare
applicazione di una norma-provvedimento.
Le questioni di legittimita' costituzionale, sollevate in
riferimento a tali parametri, vanno quindi dichiarate non fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 52-quinquies del decreto-legge
24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96,
sollevata, in riferimento all'art. 1 della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Roma con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 52-quinquies del d.l. n. 50 del 2017, come
convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 77, secondo
comma, e 101 Cost., dal Tribunale ordinario di Roma con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
____________
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 4 giugno 2019
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale promosso dal Tribunale ordinario di Roma con ordinanza
del 7 settembre 2018 (reg. ord. n. 174 del 2018).
Rilevato che nel giudizio si e' costituita Strada dei Parchi spa,
con atto depositato il 1° marzo 2019;
che l'atto di costituzione e' stato depositato oltre il termine
di 20 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'atto
introduttivo del giudizio, previsto dall'art. 3 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, giacche'
la pubblicazione dell'ordinanza del Tribunale ordinario di Roma e'
avvenuta nella Gazzetta Ufficiale n. 49 del 12 dicembre 2018.
Considerato che l'atto di costituzione in giudizio di Strada dei
Parchi spa e' tardivo;
che, secondo il costante orientamento di questa Corte, il termine
previsto dall'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale deve essere ritenuto perentorio e non
ordinatorio, con la conseguenza che la costituzione avvenuta dopo la
sua scadenza e' inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 99 del 2018,
n. 128 del 2014, n. 303 del 2010, n. 263 e n. 215 del 2009, n. 250
del 2008 e n. 107 del 2006);
che non risultano le condizioni per la rimessione in termini;
che, pertanto, la costituzione in giudizio di Strada dei Parchi
spa deve essere dichiarata inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la costituzione in giudizio di Strada dei
Parchi spa nel giudizio di legittimita' costituzionale di cui al reg.
ord. n. 174 del 2018.
F.to: Giorgio Lattanzi, Presidente