N. 76 SENTENZA 25 febbraio - 24 aprile 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Subentro delle Regioni nell'esercizio delle funzioni non fondamentali delle Province e delle Citta' metropolitane - Riassegnazione delle relative risorse - Omessa previsione - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione della potesta' legislativa regionale, dell'autonomia finanziaria e di spesa e dell'equilibrio di bilancio, nonche' del principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. Bilancio e contabilita' pubblica - Completa compensazione a favore delle Regioni del minor gettito IRAP conseguente alla modifica della base imponibile - Omessa previsione - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria e di spesa e dell'equilibrio di bilancio, nonche' del principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, commi 833, 835 e 841; e art. 3, in combinato disposto con la Tabella 2, Missione 2, Programma 3. - Costituzione, artt. 117, 119, primo e quarto comma, e 120, secondo comma, ultimo periodo.(GU n.18 del 29-4-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
833, 835 e 841, e 3, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), insieme allo stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, Tabella 2,
Missione 2, Programma 2.5., Azione reintegro del minor gettito IRAP
destinato alle Regioni sul costo del lavoro, promosso dalla Regione
Puglia con ricorso notificato il 1°-6 marzo 2019, depositato in
cancelleria l'11 marzo 2019, iscritto al n. 46 del registro ricorsi
2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2020 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Pierluigi Balducci per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili;
deliberato nella camera di consiglio del 25 febbraio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 1° marzo 2019,
ricevuto il 6 marzo 2019 e depositato il successivo 11 marzo,
iscritto al n. 46 del reg. ric. 2019, la Regione Puglia ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 833,
835 e 841, e 3, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), in riferimento agli artt. 117
e 119, primo e quarto comma, della Costituzione, nonche' al principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Le richiamate disposizioni sono impugnate insieme allo stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF), Tabella
n. 2, Missione 2, allegato alla stessa, innanzitutto nella parte in
cui non hanno disposto l'assegnazione alle Regioni delle risorse
connesse all'esercizio delle funzioni non fondamentali delle Province
attribuite alle Regioni stesse.
Inoltre, gli articoli indicati, insieme allo stato di previsione
del MEF, Tabella n. 2, Missione 2, Programma 3 (recte: 2.5.) «Azione
reintegro del minor gettito IRAP destinato alle Regioni sul costo del
lavoro», allegato alla suddetta legge, sono oggetto del dubbio di
costituzionalita' anche nella parte in cui non hanno previsto il
trasferimento alle Regioni di somme volte a compensare del tutto il
minor gettito dell'imposta regionale sulle attivita' produttive
(IRAP) determinatosi per effetto delle deduzioni di cui all'art. 1,
comma 20, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2015)».
La Regione Puglia, nel formulare le impugnazioni, ricorda che la
Missione 2 ha ad oggetto le relazioni finanziarie con le autonomie
territoriali, ed il Programma 2.5. riguarda i rapporti finanziari con
enti territoriali.
2.- Nell'illustrare la questione relativa alla mancata
assegnazione delle risorse connesse all'esercizio delle funzioni
provinciali non fondamentali, trasferite alle Regioni, la ricorrente
premette quanto segue.
3.- La Regione Puglia ricorda che la legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), nel distinguere le funzioni fondamentali
da quelle non fondamentali svolte dalle Province, ha stabilito che le
seconde dovessero essere assegnate ad altri enti dallo Stato e dalle
Regioni, secondo le rispettive competenze, in attuazione dell'art.
118 Cost.
Con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26
settembre 2014 (Criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con
l'esercizio delle funzioni provinciali) sono stati fissati i criteri
per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane
strumentali e organizzative, connesse all'esercizio delle funzioni
provinciali da trasferire.
La legge n. 190 del 2014, attesa l'intervenuta riorganizzazione
degli enti locali e la conseguente preventiva riduzione dei costi,
all'art. 1, comma 418, ha stabilito, a carico delle Province e delle
Citta' metropolitane, un contributo per il contenimento della spesa
corrente.
4.- La Regione Puglia ha provveduto a dare attuazione alla legge
n. 56 del 2014, con la legge regionale 30 ottobre 2015, n. 31
(Riforma del sistema di governo regionale e territoriale), e con la
legge regionale 27 maggio 2016, n. 9 (Disposizioni per il
completamento del processo di riordino previsto dalla legge regionale
30 ottobre 2015, n. 31 "Riforma del sistema di governo regionale e
territoriale").
In particolare, l'art. 2 della legge reg. Puglia n. 9 del 2016,
ha disposto il trasferimento alla Regione di una pluralita' di
funzioni che, in precedenza, erano esercitate dalle Province.
Tuttavia, al trasferimento delle funzioni provinciali in capo
alla Regione non e' corrisposto il trasferimento delle relative
risorse da parte dello Stato.
La legge n. 145 del 2018, difatti, a suo avviso, nulla ha
previsto in termini di assegnazione di risorse alle Regioni per lo
svolgimento delle funzioni provinciali non fondamentali alle stesse
trasferite.
5.- Tanto premesso, la Regione Puglia illustra le ragioni poste a
fondamento del dubbio di legittimita' costituzionale.
6.- La ricorrente ripercorre la giurisprudenza costituzionale che
ha esaminato la questione dell'attribuzione agli enti, che sono
subentrati nell'esercizio delle funzioni non fondamentali delle
Province, delle relative risorse.
In particolare, richiama le sentenze n. 137 e n. 84 del 2018, e
n. 205 del 2016.
Ricorda che con la sentenza n. 205 del 2016, i cui principi sono
stati ribaditi dalla sentenza n. 84 del 2018, la Corte ha affermato
che le somme acquisite allo Stato, a seguito della riduzione della
spesa corrente delle Province conseguente al trasferimento delle
funzioni non fondamentali delle stesse, andavano riassegnate agli
enti subentranti.
A sua volta, la pronuncia n. 137 del 2018 ha statuito che
«[p]oiche' l'interpretazione accolta dalla sentenza n. 205 del 2016
di questa Corte non ha trovato riscontro nel successivo operato dello
Stato, si rende ora necessario sancire il dovere statale di
riassegnazione delle risorse con una pronuncia di accoglimento».
7.- Dunque, la Regione Puglia deduce che, nel caso in esame,
sussisterebbero tutte le condizioni per dichiarare
l'incostituzionalita' delle norme impugnate.
Sarebbe, infatti, palese l'individuazione delle funzioni non
fondamentali un tempo svolte dalle Province e assegnate alla Regione
Puglia (art. 2 della legge regionale n. 9 del 2016).
Al contempo, il bilancio regionale evidenzierebbe le somme spese
per lo svolgimento delle funzioni medesime.
Peraltro, il recupero delle somme non corrisposte non potrebbe
non essere adottato tempestivamente atteso che, come si poteva
leggere nella sentenza n. 6 del 2019, «le diacroniche rimodulazioni
derivanti dalle pronunzie di questa Corte non possono essere rinviate
ad libitum, ma devono essere adottate tempestivamente e comunque
entro la prima manovra di finanza pubblica utile, perche' altrimenti
gli interessi costituzionalmente tutelati rimarrebbero nella sostanza
privi di garanzia».
8.- Poiche' le disposizioni impugnate non hanno attribuito alle
Regioni le risorse per l'esercizio delle nuove funzioni, essa
ricorrente ha dovuto fare ricorso ad altre disponibilita' del
bilancio regionale, vedendo lesa la propria autonomia finanziaria e
di spesa, nonche' l'equilibrio di bilancio, in violazione dell'art.
119, primo e quarto comma, Cost.
9.- Le norme impugnate, inoltre, lederebbero il principio di
leale collaborazione, di cui all'art. 120 Cost., atteso che il
riordino delle funzioni non fondamentali e' stato disposto anche
attraverso l'accordo sancito in sede di Conferenza unificata l'11
settembre 2014.
10.- Anche nel prospettare la questione relativa al mancato
trasferimento di risorse per sopperire al minor gettito IRAP, la
Regione Puglia svolge alcune considerazioni preliminari.
11.- La legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia
di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), nel fissare i criteri direttivi, ha predisposto
l'esclusione di interventi statali sulle basi imponibili e sulle
aliquote dei tributi che non fossero del proprio livello di governo.
In caso di intervento dello Stato sui tributi degli enti locali,
pero', la legge ha precisato che «[...] essi sono possibili, a
parita' di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la
contestuale adozione di misure per la completa compensazione [...]»
delle conseguenti minori entrate (art. 2, comma 2, lettera t, della
legge n. 42 del 2009).
12.- Parimenti, con riferimento ai tributi propri derivati, e
alle addizionali sui tributi erariali, l'art. 11 del decreto
legislativo 6 novembre 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario), ha disposto, al comma 1, che «[g]li
interventi statali sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi
regionali di cui all'articolo 7, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2),
della citata legge n. 42 del 2009 sono possibili, a parita' di
funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale
adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di
aliquota o attribuzione di altri tributi».
13.- Tuttavia, la legge n. 190 del 2014, all'art. 1, comma 20, ha
modificato la determinazione della base imponibile IRAP, a decorrere
dal periodo d'imposta successivo a quello in corso, senza che fosse
prevista alcuna forma di compensazione a favore delle Regioni e a
carico dello Stato.
Successivamente, per compensare il minor gettito IRAP che si e'
venuto a determinare, l'art. 8, comma 13-duodecies, del decreto-legge
19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015 n. 125, ha
previsto l'attribuzione alle Regioni di contributi, per gli anni
2015, 2016 e successivi, ma in misura non adeguata a compensare
completamente il minor gettito provocato dall'intervento statale.
13.1.- Come si puo' evincere, in particolare, dalla nota del MEF
del 5 novembre 2015, e dall'intesa adottata in sede di Conferenza
Stato-Regioni il 27 luglio 2017, a fronte di un gettito IRAP,
precedente al 2015, di euro 109.641.000, negli anni successivi, ad
avviso della ricorrente, vi sarebbe stato un minor gettito nei
seguenti termini: euro 17.376,570, per l'anno 2015, euro 29.705.500,
per l'anno 2016, euro 25.050.560, per l'anno 2017, euro 21.126.570,
per l'anno 2018, euro 18.588.570, per l'anno 2019.
13.2.- A sostegno delle proprie argomentazioni, la Regione Puglia
rileva che l'importo di cui alla Tabella n. 2 dello stato di
previsione del MEF, Programma 2.5., Azione «Reintegro del minor
gettito IRAP destinato alle Regioni sul costo del lavoro», allegato
alla legge n. 145 del 2018, e la quota ad essa spettante in base alle
previsioni dell'intesa del 27 luglio 2017, pur essendo corrispondente
al contributo previsto dal citato decreto-legge, sarebbe parziale
rispetto alla completa compensazione dovuta dallo Stato.
13.3.- Dopo aver svolto tali considerazioni, la Regione prospetta
censure simili a quelle esposte con riguardo alla prima questione che
ha promosso.
Deduce che il maggior effetto negativo, verificatosi sul gettito
delle manovre regionali IRAP, sarebbe attestato proprio dai prospetti
predisposti dal MEF, ai sensi dell'art. 77-quater, comma 6, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, ed
inviati alle Regioni in sede di quantificazione annuale dei gettiti
relativi all'ultimo anno consuntivabile.
13.4.- La mancata compensazione del minor introito IRAP
violerebbe la propria autonomia finanziaria ed il principio di
corrispondenza tra funzioni e risorse, non consentendo l'equilibrio
di bilancio, in contrasto con l'art. 119, primo e quarto comma, Cost.
13.5.- Sussisterebbe, altresi', la violazione del principio di
leale collaborazione, in relazione all'intesa adottata in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano il 27 luglio 2017.
14.- Entrambe le questioni sono promosse anche in riferimento
all'art. 117 Cost., che, tra l'altro, affida alle Regioni la potesta'
legislativa nelle materie non espressamente riservate alla
legislazione dello Stato.
La potesta' legislativa regionale risulterebbe anche lesa dal
legislatore statale, in quanto, con le denunciate omissioni, lo Stato
interverrebbe nella materia concorrente del coordinamento della
finanza pubblica, oltre il proprio ambito competenziale.
15.- Con atto depositato il 15 aprile 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e' intervenuto nel giudizio, giusta delibera
del Consiglio dei ministri del 4 aprile 2019.
15.1.- Assume innanzitutto la difesa dello Stato che il ricorso
e' inammissibile in quanto: censura la legge nel suo complesso; si
fonda su elementi generici, atteso che non e' precisata ne' l'entita'
del trasferimento, ne' i relativi beneficiari; la riassegnazione
delle risorse e' priva di automatismo e rientra nella
discrezionalita' del legislatore.
La Regione, inoltre, non avrebbe dimostrato l'impossibilita' di
svolgere in tutto o in parte le specifiche funzioni trasferite, senza
incorrere in maggiori spese.
15.2.- Nel merito, la difesa dello Stato chiede che la prima
questione sia dichiarata non fondata.
Le norme censurate sono state adottate dallo Stato nell'esercizio
della potesta' legislativa di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
Le decisioni in tema di redistribuzione delle risorse rientrano
nell'ambito delle competenze esclusive dello Stato, e sono conformi
alle linee interpretative delineate nella sentenza n. 205 del 2016
della Corte.
Il concorso alla finanza pubblica da parte delle Province e delle
Citta' metropolitane, richiesto dalla legge n. 190 del 2014, e poi
prorogato dall'art. 47, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n.
66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, ha,
tra i suoi presupposti, la riduzione della spesa del personale sul
bilancio delle Province, determinata dalla riduzione della dotazione
organica di tali enti.
Tale riduzione di spesa, evidentemente, si riflette sui bilanci
regionali una volta che le funzioni gia' provinciali siano state
trasferite alle Regioni, per le quali, quindi, il trasferimento di
funzioni non dovrebbe, per definizione, tradursi in un aggravio di
spesa.
In sostanza, le somme versate dalle Province allo Stato derivano
dalla riduzione della spesa corrente: dunque, i risparmi in questione
fanno parte della manovra complessiva di contenimento della finanza
pubblica.
15.3.- Inoltre, l'intervento additivo invocato rientrerebbe
nell'ambito delle scelte di bilancio che, come affermato dalla
sentenza di questa Corte n. 188 del 2015, comportano decisioni di
natura politico economica che sono costituzionalmente riservate alla
determinazione dei Governi e delle Aule assembleari; e in particolare
l'eventuale restituzione delle somme a suo tempo acquisite dallo
Stato non necessariamente avrebbe dovuto essere effettuato con la
legge di bilancio, in quanto ogni legge sarebbe potenzialmente idonea
a soddisfare le pretese finanziarie derivanti dalla riforma.
Le sentenze di questa Corte n. 84 del 2018 e n. 205 del 2016 non
avrebbero affermato il dovere dello Stato di assegnare agli enti
subentranti nell'esercizio delle funzioni non fondamentali delle
Province tutte le risorse di cui all'art. 1, comma 418, della legge
n. 190 del 2014, ma solo quelle concretamente connesse allo
svolgimento delle funzioni stesse.
Quindi, la garanzia che il riordino di tali funzioni sia
accompagnato dal passaggio delle relative risorse, potrebbe assumere
un rilievo costituzionalmente apprezzabile nel solo caso in cui lo
Stato si fosse appropriato puramente e semplicemente di quelle
risorse, costringendo gli enti subentranti a rinvenire i fondi
necessari nell'ambito del proprio bilancio, adeguato alle funzioni
preesistenti.
Ma, ad avviso dell'Avvocatura, non risulterebbe in alcun modo che
proprio le disposizioni impugnate avrebbero prodotto tale specifica
situazione, circostanza che in ogni caso la ricorrente, avrebbe
dovuto dimostrare.
16.- L'Avvocatura generale dello Stato prospetta che anche la
seconda questione promossa dalla Regione Puglia non sarebbe fondata.
Il minor gettito IRAP, conseguente alla rimodulazione della base
imponibile dell'imposta attuata dal legislatore statale con l'art. 1,
comma 20, della legge n. 190 del 2014, si inseriva nell'ambito di una
manovra di politica economica finalizzata a ridurre la componente
fiscale del costo del lavoro.
Tale disposizione sarebbe collegata alla disciplina di cui al
d.l. n. 78 del 2015, come convertito, che aveva compensato le minori
entrate regionali, derivanti da detta manovra, con uno specifico
contributo, a decorrere dal 2016.
Le disposizioni da ultimo richiamate sarebbero espressione della
competenza legislativa esclusiva statale nella materia del sistema
tributario dello Stato.
Ne' d'altro canto, attesa la naturale variabilita' annuale del
gettito IRAP, potrebbe ritenersi fondata la pretesa a un ristoro
esattamente corrispondente al gettito conseguito anteriormente alla
modifica della base imponibile, come operata a partire dal 2015, con
la legge di bilancio di quell'anno.
17.- La Regione Puglia ha depositato memoria con la quale resiste
alle difese del Presidente del Consiglio dei ministri.
In particolare, prospetta che proprio dalle disposizioni
impugnate si evince che nessuna risorsa e' stata attribuita alle
Regioni per sostenere l'attribuzione delle funzioni non fondamentali
e completamente compensare il minore gettito IRAP.
A sostegno della specificita' delle censure, la Regione Puglia ha
depositato documentazione (relazione del 4 luglio 2019, delibera
della Giunta regionale n. 2199 del 12 dicembre 2017, prospetti del
MEF), da cui si potrebbe evincere l'entita' dei trasferimenti ai
destinatari delle funzioni provinciali trasferite.
Quanto al minor gettito IRAP, la Regione richiama le difese gia'
svolte, e l'inadeguatezza del contributo di cui all'art. 8, comma
13-duodecies del d.l. n. 78 del 2015, come convertito.
Dalla documentazione depositata del MEF e della Presidenza del
Consiglio dei ministri, successiva al ricorso, avente a oggetto i
prospetti contenenti le distribuzioni, su base regionale, delle stime
del gettito di competenza per il quadriennio 2018-2021, da cui
risulterebbe, in particolare, il minor gettito realizzatosi per il
bilancio regionale pugliese.
Considerato in diritto
1.- La Regione Puglia ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), in riferimento agli artt.
117, 119, primo e quarto comma, della Costituzione, nonche' al
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
2.- La prima questione ha ad oggetto gli artt. 1, commi 833, 835
e 841, e 3, della legge n. 145 del 2018, insieme allo stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF), Tabella
n. 2, Missione 2, allegato alla stessa, in quanto tali disposizioni
non prevedono l'assegnazione alle Regioni delle risorse connesse
all'esercizio delle funzioni non fondamentali delle Province
attribuite alle Regioni medesime.
2.1.- I commi 833 e 835 impugnati prevedono, rispettivamente, un
contributo complessivo alle Regioni a statuto ordinario, pari a
2.496,2 milioni di euro per l'anno 2019, e pari a 1.746,2 milioni di
euro per l'anno 2020, per rilanciare e accelerare gli investimenti,
ripartito per ciascuna Regione secondo le tabelle allegate, salvo
modifiche da sancire in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Il comma 841 poi, stabilisce le modalita', per l'anno 2019 e per
l'anno 2020, del concorso alla finanza pubblica delle Regioni a
statuto ordinario per il settore non sanitario, con l'obbligo di
effettuare gli investimenti, secondo le indicazioni dei commi 834 e
836 dell'art. 1 della medesima legge.
L'art. 3 della legge n. 145 del 2018, a sua volta, prevede al
comma 1: «[s]ono autorizzati l'impegno e il pagamento delle spese del
Ministero dell'economia e delle finanze, per l'anno finanziario 2019,
in conformita' all'annesso stato di previsione (Tabella n. 2)».
La Tabella 2 relativa al MEF, alla Missione 2, riporta le spese
per le relazioni finanziarie con le autonomie territoriali, e al
Programma 2.5., indica le spese per i rapporti finanziari con enti
territoriali, tra cui rientra il reintegro del minor gettito IRAP
destinato alle Regioni sul costo del lavoro.
3.- La Regione dubita della legittimita' costituzionale di queste
norme, in quanto la priverebbero delle risorse corrispondenti alle
nuove funzioni esercitate, e la costringerebbero ad utilizzare somme
destinate ad altre voci del bilancio regionale.
Pertanto, le disposizioni impugnate inciderebbero sulla potesta'
legislativa regionale di cui all'art. 117 Cost., e lederebbero
l'autonomia finanziaria e di spesa, minando l'equilibrio di bilancio,
in violazione dell'art. 119, primo e quarto comma, Cost., atteso che
la sottrazione di risorse fa venir meno il principio di
corrispondenza tra funzioni e risorse.
Lederebbero, inoltre, il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost., poiche' il riordino delle funzioni non
fondamentali era stato disposto anche attraverso l'accordo sancito in
sede di Conferenza unificata l'11 settembre 2014.
4.- E' opportuno ricapitolare il quadro normativo e
giurisprudenziale di riferimento.
4.1.- La legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni) ha
inciso sull'assetto delle Province e delle Citta' metropolitane sotto
il profilo organizzativo e sotto quello funzionale.
In particolare per le Province, la legge n. 56 del 2014, tra
l'altro, ha individuato le loro funzioni fondamentali, e ha stabilito
che le altre funzioni dovevano essere riallocate dallo Stato e dalle
Regioni in base all'art. 118 Cost., con conseguente passaggio delle
risorse finanziarie e umane connesse alle funzioni trasferite.
La riforma tendeva anche a produrre una rilevante diminuzione
della spesa provinciale.
4.2.- E' seguito un complesso iter normativo e regolamentare che
progressivamente, anche grazie a misure adottate in attuazione del
principio di leale collaborazione, ha dato attuazione al
trasferimento delle funzioni non fondamentali.
Particolarmente significativa e' la legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», con cui il
legislatore riteneva «necessario intervenire, sia per imprimere una
spinta acceleratoria, sia per assicurare l'uniformita' dei nuovi
assetti istituzionali» (sentenza n. 159 del 2016).
4.3.- A sua volta la Regione Puglia ha proceduto al riordino
delle funzioni amministrative regionali delle Province, delle aree
vaste, dei Comuni, delle forme associative comunali e della Citta'
metropolitana di Bari, con la legge regionale 30 ottobre 2015, n. 31
(Riforma del sistema di governo regionale e territoriale).
Con la successiva legge della Regione Puglia 27 maggio 2016, n.
9, recante «Disposizioni per il completamento del processo di
riordino previsto dalla legge regionale 30 ottobre 2015, n. 31
(Riforma del sistema di governo regionale e territoriale)», la
Regione ha trasferito a se stessa funzioni amministrative delegate,
conferite o comunque esercitate dalle Province prima della data di
entrata in vigore della legge regionale medesima (art. 2).
5.- Questa Corte e' gia' stata chiamata a pronunciarsi
sull'assegnazione da parte dello Stato delle risorse agli enti
subentranti nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali trasferite.
5.1.- La sentenza n. 205 del 2016 ha esaminato, tra l'altro, la
questione con la quale si censurava, in relazione all'art. 119,
primo, secondo e terzo comma, Cost., l'art. 1, comma 418, della legge
n. 190 del 2014, che disponeva il passaggio di risorse dal bilancio
degli enti di area vasta a quello statale senza prescrizioni sulla
destinazione di tali risorse dichiarandola non fondata in quanto
«[...] disponendo il comma 418 che le risorse affluiscano «ad
apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato [...]» la
disposizione va correttamente interpretata nel senso «[...] che tale
allocazione sia destinata, per quel che riguarda le risorse degli
enti di area vasta connesse al riordino delle funzioni non
fondamentali, a una successiva riassegnazione agli enti subentranti
nell'esercizio delle stesse funzioni non fondamentali [...]. E, cosi'
intesa, essa si risolve in uno specifico passaggio della vicenda
straordinaria di trasferimento delle risorse da detti enti ai nuovi
soggetti ad essi subentranti nelle funzioni riallocate, vicenda la
cui gestione deve necessariamente essere affidata allo Stato [...]».
5.2.- In continuita' con questi principi, la successiva sentenza
n. 137 del 2018, ha accolto in parte, solo con riferimento alle
risorse connesse allo svolgimento delle funzioni non fondamentali
delle Province, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
16, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
nella legge 21 giugno 2017, n. 96.
La disposizione impugnata aveva modificato l'art. 1, comma 418,
della legge n. 190 del 2014, senza sancire il dovere dello Stato di
riassegnare agli enti subentrati nell'esercizio delle funzioni non
fondamentali le risorse di cui allo stesso comma 418, connesse a
queste ultime.
Nella sentenza da ultimo indicata si e' quindi affermato che
«[n]el momento in cui lo Stato avvia un processo di riordino delle
funzioni non fondamentali delle province, alle quali erano state
assegnate risorse per svolgerle, in attuazione dell'art. 119 Cost.,
questa stessa norma costituzionale impedisce che lo Stato si appropri
di quelle risorse, costringendo gli enti subentranti (Regioni o enti
locali) a rinvenire i fondi necessari nell'ambito del proprio
bilancio, adeguato alle funzioni preesistenti. L'omissione del
legislatore statale lede l'autonomia di spesa degli enti in questione
[...] e si pone altresi' in contrasto con il principio di
corrispondenza tra funzioni e risorse [...], perche' all'assegnazione
delle funzioni non corrisponde l'attribuzione delle relative risorse,
nonostante quanto richiesto dalla legge n. 56 del 2014 e dalla
sentenza n. 205 del 2016 di questa Corte».
Veniva anche puntualizzato che «[...] resta riservata alla
legislazione statale la quantificazione delle risorse da trasferire,
tenuto conto del costo delle funzioni stesse e delle complessive
esigenze di bilancio» (citata sentenza n. 137 del 2018).
5.3.- Successivamente, sono state sottoposte al vaglio di questa
Corte alcune disposizioni della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), che avrebbero dato
luogo alla violazione dell'art. 119 Cost., per la mancanza di una
riassegnazione delle risorse recuperate dalle Province e dalle Citta'
metropolitane agli enti subentranti nelle funzioni trasferite.
La relativa sentenza n. 83 del 2019, pur ribadendo i principi
sopra riportati, e in particolare che «[l]a riassegnazione delle
risorse, nell'ambito del processo di riorganizzazione, e' priva di
qualsiasi automatismo e comporta scelte in ordine alle modalita',
all'entita' e ai tempi, rimesse al legislatore statale», e' stata di
inammissibilita' per la genericita' del ricorso, in cui le lamentate
violazioni dell'autonomia finanziaria regionale non erano comprovate
da una adeguata analisi complessiva del bilancio regionale.
6.- Delineato il quadro normativo e giurisprudenziale di
riferimento in materia, si puo' passare a esaminare la prima
questione.
7.- Vanno disattese le eccezioni di inammissibilita' proposte
dalla difesa dello Stato.
Il dubbio di costituzionalita' e' formulato dalla Regione Puglia
rispetto a specifiche disposizioni della legge di bilancio per il
2019 e non vi e' genericita' o incertezza delle censure e del
petitum.
Inoltre, non puo' affermarsi, come deduce l'Avvocatura generale
dello Stato, che la questione non poteva essere proposta attraverso
l'impugnazione delle norme di bilancio.
Questa Corte ha gia' ritenuto che «[l]a restituzione delle somme
a suo tempo acquisite dallo Stato non necessariamente avrebbe dovuto
essere effettuata con la legge di bilancio, in quanto ogni legge e'
potenzialmente idonea a soddisfare le pretese finanziarie derivanti
dalla riforma [...]» (sentenza n. 84 del 2018).
Le norme di bilancio, dunque, anche se non sono la sede
necessaria per l'attribuzione di risorse alle Regioni e agli enti
locali, possono comunque costituire il veicolo per un contributo ad
hoc.
7.1.- Sempre in via preliminare, va rilevato che la censura di
violazione dell'art. 117 Cost., in quanto carente di specifiche e
puntuali argomentazioni, e' priva di autonomia argomentativa rispetto
alla dedotta lesione dell'art. 119, primo e quarto comma, Cost. ed e'
pertanto manifestamente inammissibile.
8.- Nel merito, la questione, relativamente ai restanti
parametri, non e' fondata.
9.- Il trasferimento alle Regioni e agli enti locali delle
funzioni non fondamentali delle Province costituisce il risultato di
un complesso procedimento di riforma, nel quale ha assunto
particolare rilevanza una prima fase, in cui progressivamente si e'
andato delineando il nuovo assetto delle competenze non fondamentali
gia' facenti capo alle Province, e in cui, dunque, sussisteva
l'esigenza di una specifica attribuzione agli enti subentranti delle
risorse acquisite allo Stato dalle Province.
E' quanto affermato dalla sentenza n. 205 del 2016, secondo cui:
«[l]a previsione del versamento al bilancio statale di risorse frutto
della riduzione della spesa da parte degli enti di area vasta va
dunque inquadrata nel percorso della complessiva riforma in itinere».
Essa costituisce «[...] uno specifico passaggio della vicenda
straordinaria di trasferimento delle risorse da detti enti ai nuovi
soggetti ad essi subentranti nelle funzioni riallocate [...]».
E le peculiari esigenze connesse all'avvio del processo di
riordino delle funzioni non fondamentali delle Province sono
richiamate anche nella sentenza n. 137 del 2018 che, nella sostanza,
fa riferimento al quadro normativo originario (la legge n. 190 del
2014).
In tale fase iniziale le funzioni trasferite sono rimaste "altre"
rispetto al complesso delle funzioni regionali, richiedendosi un
impegno di progressiva assimilazione e organizzazione nel piu' ampio
contesto delle attribuzioni delle Regioni: vi era quindi la
necessita' di assegnare alle stesse le risorse che in precedenza
erano attribuite alle Province in relazione alle funzioni poi
trasferite, assegnazione poi effettuata sulla base dell'accordo
raggiunto nella Conferenza unificata dell'11 settembre 2014,
richiamato dalla ricorrente.
E' evidente, al contrario, che, a distanza di oltre sei anni
dalla riforma, le funzioni trasferite si devono ormai ritenere
indifferenziate rispetto alle altre funzioni regionali: esse, dunque,
devono trovare copertura nel complesso del bilancio regionale.
10.- Cio' non esclude che possa esservi, e possa assumere rilievo
costituzionale, una carenza di disponibilita' finanziaria tale da
pregiudicare il principio di cui all'art. 119, quarto comma, del
finanziamento integrale delle funzioni regionali.
La giurisprudenza costituzionale (da ultimo, citata sentenza n.
83 del 2019) e' costante nell'affermare che l'autonomia finanziaria
costituzionalmente garantita agli enti territoriali non comporta una
rigida garanzia quantitativa, e che le risorse disponibili possono
subire modifiche, a condizione pero' che eventuali riduzioni non
pregiudichino lo svolgimento delle funzioni attribuite agli enti
territoriali medesimi (sentenze n. 275 e n. 10 del 2016, n. 188 del
2015).
In tal caso, grava sul ricorrente l'onere di provare
l'irreparabile pregiudizio lamentato in relazione alla violazione del
principio dell'art. 119, quarto comma, Cost.
11.- La questione, tuttavia, e' stata proposta dalla Regione
Puglia con esclusivo riferimento alla mancata previsione del
trasferimento di specifiche risorse per le funzioni trasferite, senza
alcuna considerazione del complessivo quadro finanziario e della sua
adeguatezza; e in questi termini, alla stregua delle considerazioni
fin qui svolte, non puo' essere accolta.
12.- La seconda questione verte sugli artt. 1, commi 833, 835 e
841, e 3, insieme allo stato di previsione del MEF, Tabella n. 2,
Missione 2, Programma 2.5., Azione «Reintegro del minor gettito IRAP
destinato alle Regioni sul costo del lavoro», allegato alla suddetta
legge, in quanto tali norme non stabiliscono il trasferimento alle
Regioni di tutte le somme inerenti il minor gettito IRAP
determinatosi per effetto delle misure di cui all'art. 1, comma 20,
della legge n. 190 del 2014.
12.1.- La ricorrente censura le norme indicate in quanto, non
prevedendo la completa compensazione del minor gettito IRAP,
determinato dalla modifica della base imponibile, lederebbero
l'autonomia finanziaria della Regione, non consentendo l'equilibrio
di bilancio, nonche' il principio di corrispondenza tra funzioni e
risorse, cosi' violando gli artt. 119, primo e quarto comma, e 117
Cost.
Sussisterebbe, inoltre, la lesione del principio di leale
collaborazione di cui all'art.
120 Cost., in relazione all'intervento della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano (intesa 141/CSR del 27 luglio 2017).
13.- In via preliminare, va affermata la manifesta
inammissibilita' della questione promossa con riguardo all'art. 117
Cost., in quanto carente di specifiche e puntuali argomentazioni.
14.- Anche in questo caso si rende necessario un inquadramento
normativo e giurisprudenziale della questione.
Come e' noto l'IRAP e' stata introdotta nell'ordinamento sia per
incrementare l'autonomia finanziaria delle Regioni, sia per
sostituire entrate che venivano considerate oramai non piu' attuali.
Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha affermato che la
disciplina del tributo in esame rientra nella potesta' legislativa
esclusiva statale in materia tributaria, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., con la conseguenza che la potesta'
legislativa attribuita alle Regioni deve essere esercitata nei limiti
fissati dal legislatore statale (sentenze n. 128 del 2019 e n. 177
del 2014).
14.1.- Su tale presupposto, gia' l'art. 11 del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta
regionale sulle attivita' produttive, revisione degli scaglioni,
delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una
addizionale regionale a tale imposta, nonche' riordino della
disciplina dei tributi locali), ha ammesso in deduzione «i contributi
per le assicurazioni obbligatorie contro gli infortuni sul lavoro, le
spese relative agli apprendisti e [...] quelle per il personale
assunto con contratti di formazione lavoro»; e successivamente, con
l'art. 1, comma 266, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», sono state stabilite ulteriori
deduzioni sulla base imponibile IRAP in relazione al costo del
lavoro. L'art. 1, comma 20, della legge n. 190 del 2014, si inserisce
in tale linea di intervento, nell'ambito peraltro di scelte
strategiche volte a ridurre il cosiddetto "cuneo fiscale" e per
questa via il costo del lavoro.
14.2.- Non vi e' dubbio che anche in questo caso e' derivata una
riduzione delle entrate per le Regioni, e che queste ultime hanno
"diritto" a una compensazione, ai sensi del criterio direttivo di cui
all'art. 2, comma 2, lettera t), della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), cui seguiva l'art. 11, comma
1, del decreto legislativo 6 novembre 2011, n. 68 (Disposizioni in
materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e
delle province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario).
Tuttavia, se e' pur vero che queste norme fanno riferimento a una
"completa" compensazione, e' anche vero che nel provvedere alla loro
applicazione occorre tener conto di un complesso di fattori che
inevitabilmente introducono una componente di discrezionalita'
finanziaria, esercitata peraltro nella specie con risultati condivisi
nella intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del
27 luglio 2017.
Infatti, a fronte di una rilevante scelta di politica economica,
quale quella compiuta con la riduzione del cosiddetto "cuneo
fiscale", i cui effetti positivi dovrebbero interessare le Regioni e
i loro cittadini, non meno che lo Stato, una certa elasticita' della
compensazione appare giustificata, in una prospettiva finanziaria non
angusta.
Sul piano tecnico, poi, occorre considerare che non e' possibile
determinare a priori l'entita' della riduzione del gettito IRAP che
consegue alla variazione della base imponibile, in quanto lo stesso
varia di anno in anno, cosicche' la quantificazione del ristoro
richiede una operazione fondata su previsioni e presunzioni
caratterizzate da una inevitabile approssimazione.
14.3.- Ebbene, al fine di compensare le minori entrate, l'art. 8,
comma 13-duodecies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
(Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6
agosto 2015, n. 125, ha previsto un apposito contributo - meccanismo
di ristoro e compensazione (sentenza n. 29 del 2018) - che, in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano (la ricordata intesa del 27
luglio 2017), e' stato unanimemente ritenuto adeguato, in uno spirito
di quella leale collaborazione, la cui lesione viene immotivatamente
denunciata.
Ne', d'altra parte, la Regione ha dimostrato che la riduzione del
gettito sia di entita' tale da pregiudicarne lo svolgimento delle
funzioni regionali, producendo uno squilibrio incompatibile con le
esigenze complessive della spesa regionale (sentenze n. 29 del 2018,
n. 140 del 2017 e n. 121 del 2013).
15.- Anche in questo caso si deve pertanto concludere per la
infondatezza della questione sotto tutti i profili denunciati.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la manifesta inammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 833, 835 e 841, e 3,
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021), insieme allo stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, Tabella 2, Missione 2, Programma 2.5.,
Azione reintegro del minor gettito IRAP destinato alle Regioni sul
costo del lavoro, ad essa allegato, promosse, in riferimento all'art.
117 della Costituzione, dalla Regione Puglia con il ricorso indicato
in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 833, 835 e 841, e 3, della legge
n. 145 del 2018, insieme allo stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, Tabella 2, Missione 2, ad essa
allegato, promossa, in riferimento all'art. 119, primo e quarto
comma, e al principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost., dalla Regione Puglia con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 833, 835 e 841, e 3, della legge
n. 145 del 2018, insieme allo stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, Tabella 2, Missione 2, Programma 2.5.,
Azione reintegro del minor gettito IRAP destinato alle Regioni sul
costo del lavoro, ad essa allegato, promossa, in riferimento all'art.
119, primo e quarto comma, e al principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost., dalla Regione Puglia con il ricorso indicato
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA