N. 80 SENTENZA 11 marzo - 24 aprile 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Patrocinio a spese dello Stato - Decreto di ammissione - Revoca - Impugnazione - Giudice competente - Capo dell'ufficio giudiziario al quale appartiene il magistrato che ha emesso il provvedimento impugnato anche nel caso sia un giudice collegiale - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di buona amministrazione - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, art. 170; decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, art. 15. - Costituzione, artt. 3 e 97.(GU n.18 del 29-4-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 170 del
d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia (Testo A)», e dell'art. 15 del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69), promosso dal giudice delegato della
Corte d'appello di Torino nel procedimento a carico di A. P. con
ordinanza del 22 giugno 2017, iscritta al n. 92 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 10 marzo 2020 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 marzo 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il giudice delegato della Corte d'appello di Torino, con
ordinanza del 22 giugno 2017, iscritta al n. 92 del registro
ordinanze 2019, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 170 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia (Testo A)» e dell'art. 15 del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui, in tema di revoca
dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato, prevedono la
inderogabile competenza monocratica del «capo» dell'ufficio
giudiziario cui appartiene il «magistrato» che ha emesso il
provvedimento opposto, anche ove quest'ultimo sia un giudice
collegiale.
2.- Il giudice rimettente e' stato investito dell'opposizione
contro un decreto di revoca dell'ammissione al patrocinio a spese
dello Stato, in favore di un richiedente protezione internazionale,
emesso, a seguito del rigetto per manifesta infondatezza del gravame
proposto, dalla stessa Corte d'appello in composizione collegiale.
In particolare, a fronte del rigetto del ricorso proposto, ai
sensi dell'art. 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25
(Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le
procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di rifugiato), avverso il provvedimento di
diniego della protezione internazionale e umanitaria emesso dalla
Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione
internazionale, l'appellante era stato ammesso dal locale Consiglio
dell'ordine degli avvocati al patrocinio a spese dello Stato per
proporre impugnazione. Il giudizio di gravame era stato definito con
sentenza di rigetto e, con decreto in pari data, era stata revocata
l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato ai sensi dell'art.
136, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002, per avere il beneficiario
agito quanto meno con colpa grave. Contro quest'ultimo provvedimento
veniva proposta opposizione ai sensi dell'art. 170 del d.P.R. n. 115
del 2002, la cui decisione era demandata, in conformita' all'art. 15
del d.lgs. n. 150 del 2011, al capo dell'ufficio.
L'ordinanza di rimessione premette che la parte propone
opposizione contro il decreto di revoca dell'ammissione al patrocinio
a spese dello Stato, assumendone l'erroneita' per essere i motivi
posti a fondamento dell'appello, pure rigettato, ne' inammissibili
ne' manifestamente infondati, stante la «consistenza, plausibilita' e
ragionevolezza» degli stessi rispetto alla credibilita'
dell'appellante e al suo percorso di integrazione sociale.
Nell'ordinanza si ricorda, poi, che sebbene il testo unico in
materia di spese di giustizia non contempli un rimedio contro i
provvedimenti sulla revoca del beneficio del patrocinio a spese dello
Stato emessi dal giudice civile, secondo la consolidata
giurisprudenza di legittimita', e' proponibile l'opposizione ex art.
170 dello stesso d.P.R. n. 115 del 2002, la cui disciplina
processuale e' dettata dall'art. 15 del d.lgs. n. 150 del 2011, che
assoggetta le relative controversie al rito sommario di cognizione
demandando la decisione sul ricorso «al capo dell'ufficio cui
appartiene il magistrato che ha emesso il provvedimento impugnato».
Sottolinea, quindi, il giudice a quo che il decreto impugnato
dinanzi a se' e' stato emanato dalla Corte d'appello in composizione
collegiale e che l'irragionevolezza di un sistema nel quale il
riesame di un provvedimento di un giudice collegiale e' demandato
alla cognizione di un giudice monocratico e' tanto piu' evidente per
i provvedimenti, come nella fattispecie processuale posta
all'attenzione dello stesso, di revoca dell'ammissione al patrocinio
per avere la parte agito o resistito in giudizio per mala fede o
colpa grave, involgendo il relativo sindacato valutazioni che
dovrebbero essere demandate al giudice dell'impugnazione della
decisione di merito e che in ogni caso finirebbero con il sovrapporsi
con quelle a quest'ultimo rimesse.
Al fine di suffragare la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate, rispetto ai
parametri di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, il giudice
rimettente pone in evidenza ulteriori contraddizioni interne al
sistema normativo quali, ad esempio, la decisione da parte di un
giudice ordinario monocratico contro i provvedimenti, sempre
collegiali, sul patrocinio a spese statali emessi dal giudice
amministrativo e la previsione da parte dell'art. 14 del d.lgs. n.
150 del 2011 della collegialita' per le opposizioni contro i
provvedimenti di liquidazione dei compensi degli avvocati, che pure
di norma sarebbero caratterizzate da maggiore semplicita' rispetto a
quelle in esame.
In punto di rilevanza, il giudice delegato della Corte d'appello
di Torino assume che non e' percorribile un'interpretazione
costituzionalmente orientata demandando la decisione dell'opposizione
a un decreto di revoca emesso da un giudice collegiale a un collegio,
in considerazione dell'orientamento della Corte di cassazione secondo
cui cio' determinerebbe un vizio di costituzione del giudice ai sensi
dell'art. 158 del codice di procedura civile, stante la competenza
funzionale del presidente dell'ufficio giudiziario in composizione
monocratica e l'esplicazione di funzioni decisorie da parte di
magistrati ai quali le stesse non sono attribuite dalla legge (e'
citata Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 4 marzo
2015, n. 4362).
Pertanto, per il complesso delle ragioni indicate, il giudice a
quo, ritenendo la natura giurisdizionale dell'opposto decreto di
revoca del patrocinio, dubita della ragionevolezza dell'assetto
processuale delineato dal combinato disposto delle norme censurate
laddove "impone" una competenza monocratica, costituente un unicum
nel sistema processuale, per l'impugnazione di un provvedimento
collegiale. Ha quindi sollevato questioni di legittimita'
costituzionale del combinato disposto degli artt. 170 del d.P.R. n.
115 del 2002 e 15 del d.lgs. n. 150 del 2011, per violazione degli
artt. 3 e 97 Cost., «nella parte in cui prevedono la inderogabile
competenza (monocratica) del "capo" dell'ufficio giudiziario a cui
appartiene il giudice che ha emesso il provvedimento opposto anche se
quest'ultimo sia un giudice collegiale».
3.- Con atto del 9 luglio 2019, depositato il giorno successivo,
e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque
manifestamente infondate.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 97 Cost., l'Avvocatura
ricorda che la Corte costituzionale ha piu' volte affermato che il
principio del buon andamento e' riferibile all'amministrazione della
giustizia soltanto per quanto attiene all'organizzazione e al
funzionamento degli uffici giudiziari, mentre non e' invocabile con
riferimento a disposizioni di natura squisitamente processuale.
Rispetto alla denunciata violazione dell'art. 3 Cost.,
l'Avvocatura rammenta che, sempre secondo il consolidato orientamento
della giurisprudenza costituzionale, il legislatore gode di ampia
discrezionalita' nella conformazione degli istituti processuali,
fermo restando il limite della manifesta irragionevolezza.
In ogni caso, sottolinea l'Avvocatura, la scelta del legislatore,
da iscrivere in un sistema nel quale, a partire dalla riforma operata
dal decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 (Norme in materia di
istituzione del giudice unico di primo grado), la composizione
monocratica del giudice costituisce la regola, deve considerarsi
ragionevole, tanto piu' in virtu' della natura sostanzialmente
amministrativa, corroborata anche dalla giurisprudenza
costituzionale, dei provvedimenti in tema di revoca dell'ammissione
al patrocinio a spese dello Stato.
Considerato in diritto
1.- Il giudice delegato della Corte d'appello di Torino, con
ordinanza del 22 giugno 2017, iscritta al n. 92 del registro
ordinanze 2019, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 170 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia (Testo A)» e dell'art. 15 del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui, in caso di revoca
dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato, prevedono la
inderogabile competenza monocratica del «capo» dell'ufficio
giudiziario cui appartiene il «magistrato» che ha emesso il
provvedimento opposto, anche ove quest'ultimo sia un giudice
collegiale.
In particolare, il giudice rimettente assume che tale assetto -
che puo' comportare, come nel caso di specie, che un giudice
monocratico sia chiamato a pronunciarsi in sede di opposizione
avverso un provvedimento giurisdizionale di un giudice collegiale -
costituisca un unicum nel processo civile e determini contraddizioni
tali da risultare irragionevole e da compromettere il buon andamento
degli uffici giudiziari, in violazione, rispettivamente, dei
parametri di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Le questioni sono state sollevate dal giudice delegato alla
trattazione del ricorso dal Presidente della Corte d'appello di
Torino, quale capo dell'ufficio giudiziario cui appartiene il
collegio che ha emesso l'opposto decreto di revoca del beneficio del
patrocinio a spese dello Stato, in precedenza riconosciuto in via
provvisoria al richiedente dal Consiglio dell'ordine degli avvocati
per la proposizione del gravame; decreto emesso dalla Corte d'appello
in composizione collegiale contestualmente e a seguito della sentenza
di rigetto dell'impugnazione.
2.- E' opportuno premettere il quadro dei riferimenti normativi
essenziali, nei quali si collocano le questioni incidentali di
legittimita' costituzionale, non senza innanzi tutto muovere
dall'art. 24, terzo comma, Cost., che prescrive in generale che «sono
assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire
e difendersi davanti ad ogni giurisdizione», ossia - ha precisato
questa Corte (sentenza n. 41 del 1972) - a «coloro che non sono in
grado di sopportare il costo di un processo».
Tale norma si correla sia ai precedenti commi dello stesso
articolo, che assicurano a «tutti» la possibilita' di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, e di
difendersi e farsi difendere in qualsiasi stato e grado del
procedimento (sentenza n. 144 del 1992), sia all'art. 3, secondo
comma, Cost., che individua tra i compiti fondamentali della
Repubblica quello di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale che di fatto limitano la liberta' e l'eguaglianza dei
cittadini.
A fronte di questi principi introdotti dalla Costituzione
repubblicana, la tutela del diritto di agire e difendersi in giudizio
dei non abbienti era, all'epoca, ancora contenuta nel regio decreto
30 dicembre 1923, n. 3282 (Approvazione del testo di legge sul
gratuito patrocinio), che, mutuando l'assetto della legge
postunitaria 6 dicembre 1865, n. 2626 (Sull'ordinamento giudiziario),
demandava la difesa in giudizio dei "poveri" a un ufficio onorifico e
gratuito della classe forense, secondo una concezione liberale della
giustizia, che aveva peraltro finito per determinare significative
diseguaglianze sul piano sostanziale.
In seguito, il sistema del gratuito patrocinio e' stato
sostituito da quello del patrocinio a spese dello Stato, ma per le
sole controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza
sociale obbligatoria, dalla legge 11 agosto 1973, n. 533 (Disciplina
delle controversie individuali di lavoro e delle controversie in
materia di previdenza e di assistenza obbligatorie). Le relative
previsioni sono state in seguito estese, "in quanto applicabili",
dall'art. 15, comma 2, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), alle cause in
tema di responsabilita' civile dei magistrati.
L'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale ha
comportato, poi, l'urgenza di estendere questo modello, in coerenza
con il ruolo fondamentale affidato al difensore in un processo di
tipo accusatorio, alla materia penale e cio' e' avvenuto con la legge
30 luglio 1990, n. 217 (Istituzione del patrocinio a spese dello
Stato per i non abbienti), che ha trovato applicazione per il
processo penale - con esclusione dei reati contravvenzionali, salva
l'ipotesi di connessione a delitti o di riunione a procedimenti per
delitti - in favore dell'imputato, della persona offesa, del
danneggiato che intendeva costituirsi parte civile e del civilmente
obbligato per la pena pecuniaria e ai giudizi civili aventi ad
oggetto il risarcimento del danno e le restituzioni derivanti da
reato.
Rimaneva, pero', la limitata applicabilita' dell'istituto ai
settori diversi da quello penale.
Questa Corte, investita della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 del r.d. n. 3282 del 1923, nella parte in
cui residuava per alcune materie, soprattutto nel settore civile, la
disciplina del gratuito patrocinio, ha evidenziato che trascenderebbe
largamente i limiti della giustizia costituzionale «disporre un cosi'
imponente intervento riformatore», non potendosi modificare il
sistema mediante la mera soppressione del termine «onorifico»
contenuto nella disposizione denunciata, essendo a tal fine
necessario un complessivo riordino del sistema (ordinanza n. 200 del
2000).
E' stato, quindi, il legislatore a intervenire per porre una
nuova e piu' ampia disciplina della materia con la legge 29 marzo
2001, n. 134 (Modifiche alla legge 30 luglio 1990, n. 217, recante
istituzione del patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti),
che ha esteso la portata della legge n. 217 del 1990, mediante gli
artt. da 15-bis a 15-noniesdecies, al patrocinio a spese dello Stato
nei giudizi civili e amministrativi.
Allo scopo di procedere a un riordino della materia delle spese
di giustizia, e' stato, poco dopo, adottato il d.P.R. n. 115 del 2002
(d'ora in avanti anche solo t.u.), che ha abrogato il complesso delle
precedenti disposizioni, dettando una disciplina di carattere
generale e realizzando, cosi', il definitivo passaggio all'attuale
sistema del patrocinio a spese dello Stato. Ma, oltre alla previsione
di norme generali (artt. 74-89), questa, pur ampia, regolamentazione,
conserva ancora una netta distinzione tra disposizioni particolari
sul patrocinio a spese dello Stato nel processo penale (artt. 90-118)
e quelle nel processo civile, amministrativo, contabile e tributario
(artt. 119-145).
2.1.- In questo articolato quadro normativo, dopo l'introduzione
dell'indicato testo unico, si e', parallelamente, registrata una
significativa evoluzione sulla questione centrale, ai fini che qui
interessano, della natura dei provvedimenti del giudice in tema di
patrocinio a spese dello Stato, che, sino a un certo momento, nella
stessa giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 52 del 2005), sono
stati ritenuti, anche se promananti dall'autorita' giudiziaria, di
natura non strettamente giurisdizionale, in quanto assimilabili a
forme di giurisdizione volontaria.
La funzionalita' di siffatti provvedimenti all'esercizio del
diritto di azione e difesa in giudizio ha, nel tempo, tuttavia,
portato a delinearne la natura giurisdizionale, come affermato da
questa Corte (ordinanza n. 128 del 2016 e, piu' recentemente,
sentenza n. 35 del 2019), in quanto, nel decidere se spetti il
patrocinio a spese dello Stato, il giudice esercita una funzione
giurisdizionale avente ad oggetto l'accertamento della sussistenza di
un diritto, peraltro dotato di fondamento costituzionale.
Da ultimo, la natura pienamente giurisdizionale di questi
provvedimenti - e segnatamente del decreto di revoca del beneficio -
e' stata affermata dalla giurisprudenza della Corte di cassazione
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 20 febbraio
2020, n. 4315), che ha composto il contrasto di giurisprudenza
insorto in ordine alla possibilita' - affermata da alcune pronunce,
ma negata da altre - per la stessa Corte di cassazione, di emettere
il decreto di revoca del patrocinio a spese dello Stato nei giudizi
civili, ricorrendo i presupposti dell'art. 136 del t.u. La Suprema
Corte ha ritenuto, in analogia a quanto espressamente previsto
dall'art. 112 del t.u. in materia penale, che anche nella materia
civile il decreto di revoca non possa essere pronunciato dalla Corte
di cassazione, ma cio' possa fare il giudice del rinvio o, in
alternativa, il giudice della pronuncia impugnata.
L'affermazione della natura giurisdizionale dei provvedimenti
resi dal giudice in tema di ammissione al patrocinio a spese dello
Stato, e in particolare di quelli di revoca, che incidono, di norma
con efficacia retroattiva, su un diritto gia' riconosciuto al
beneficiario, ha finito, inevitabilmente, con il porre interrogativi
che non sempre trovano una risposta coerente in un complesso quadro
normativo nel quale il passaggio dal sistema del gratuito patrocinio
a quello del patrocinio a spese dello Stato si e' realizzato, come
evidenziato, solo dopo una serie di interventi di settore, ispirati a
esigenze differenti, e raccolti nel testo unico.
In particolare, la natura giurisdizionale dei provvedimenti di
revoca del patrocinio, seppur pronunciati senza contraddittorio e
d'ufficio, implica da una parte, come evidenziato da questa Corte,
che gli stessi non siano modificabili e revocabili in ogni momento
dal giudice, dovendo applicarsi ai medesimi il regime proprio degli
atti di giurisdizione (ordinanza n. 128 del 2016); e d'altra parte,
che e' necessario, perche' la tutela giurisdizionale sia assicurata
(art. 24 Cost.) nelle forme del giusto processo (art. 111 Cost.),
prefigurare una successiva fase processuale di merito a
contraddittorio pieno in cui chi e' stato privato del beneficio, a
seguito del decreto di revoca, possa far valere le sue ragioni nei
confronti dell'amministrazione della giustizia.
2.2.- Il carattere prevalentemente settoriale della disciplina
del patrocinio a spese dello Stato si rinviene, specialmente, nei
provvedimenti di ammissione e revoca del beneficio, che sono
disciplinati, non gia' unitariamente nelle disposizioni generali del
Titolo I della Parte III del t.u., ma distintamente con riferimento
al processo penale e a quello civile, amministrativo, contabile e
tributario.
In particolare, nel processo civile l'istanza di ammissione al
patrocinio a spese dello Stato deve essere presentata al locale
Consiglio dell'ordine degli avvocati che, ai sensi dell'art. 126 del
t.u., deve verificare non solo la sussistenza in capo al richiedente
dei requisiti di cui all'art. 76 dello stesso t.u., ma anche se le
pretese che lo stesso intende far valere non appaiono manifestamente
infondate, mediante una valutazione di carattere sommario che si
rende necessaria per evitare che il beneficio, con i conseguenti
oneri finanziari a carico dell'erario, venga accordato per la
proposizione di domande che concretino un abuso del diritto di agire
in giudizio. Il provvedimento di ammissione al patrocinio «in via
anticipata e provvisoria» non ha natura giurisdizionale.
Invece - si e' gia' rilevato - ha natura giurisdizionale la
revoca dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato, che e'
disciplinata dall'art. 136 del t.u. la cui emanazione e' demandata,
nella forma del decreto, all'autorita' giudiziaria che procede. Essa
puo' fondarsi sia sull'insussistenza ovvero sul mutamento dei
presupposti reddituali, sia sulla circostanza che l'interessato abbia
agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave,
valutazione, quest'ultima, che, come il vaglio preliminare dei
Consigli degli ordini forensi sulla non manifesta infondatezza delle
ragioni della parte che richiede l'ammissione al patrocinio a spese
dello Stato, si correla alla "meritevolezza" dell'azione o della
difesa della parte beneficiaria dell'ammissione al patrocinio a spese
dello Stato, senza poter coincidere tout court con la soccombenza,
stante il riconoscimento costituzionale per i «non abbienti» del
diritto di agire e difendersi in giudizio per la tutela delle proprie
situazioni giuridiche soggettive (art. 24, terzo comma, Cost.).
In tal modo, come ha sottolineato questa Corte, «il legislatore
ha previsto sia una valutazione ex ante del requisito della non
manifesta infondatezza (da compiersi al momento della presentazione
della domanda, con rigetto della stessa nei casi in cui, sin
dall'origine, l'istante voglia far valere una pretesa palesemente
infondata); sia la revoca, ex post, della ammissione al beneficio
quando, a seguito del giudizio, risulta provato che la persona
ammessa ha agito o resistito con mala fede o colpa grave» (ordinanza
n. 220 del 2009).
2.3.- Il t.u., pero', non contempla alcuna disposizione che
individui espressamente lo strumento processuale che ha l'interessato
per contestare la legittimita' del decreto di revoca, la cui sicura
impugnabilita', comunque, discende dalla considerazione che e' in
gioco un diritto che ha finanche copertura costituzionale (art. 24,
terzo comma, Cost.); diritto prima riconosciuto in via provvisoria
(con il provvedimento di ammissione al beneficio da parte del
Consiglio dell'ordine degli avvocati, di natura non giurisdizionale)
e poi negato (con il provvedimento di revoca emesso dal «magistrato
che procede», la cui natura giurisdizionale puo' ormai considerarsi
unanimemente riconosciuta).
L'unica norma sull'impugnazione del decreto di revoca e'
contenuta nell'art. 113 del t.u., rubricato appunto «[r]icorso
avverso il decreto di revoca», che pero' riguarda solo la revoca del
beneficio in materia penale e solo uno dei casi, tra quelli
catalogati dal precedente art. 112, comma 1, in cui la revoca e'
possibile (quello di cui alla lettera d, ossia la revoca per
mancanza, originaria o sopravvenuta, delle condizioni di reddito). In
tale evenienza, il rimedio processuale, previsto dall'art. 113, e' il
ricorso per cassazione proponibile nel termine di venti giorni
dall'avviso comunicato all'interessato del deposito del provvedimento
di revoca.
In materia civile, invece, in mancanza di un'espressa
disposizione, ha supplito la giurisprudenza, che tuttavia non ha
ritenuto di ricavare dall'art. 113 una regola simmetrica e analoga.
Ha, invece, affermato l'applicabilita' dell'art. 170 del t.u., che ha
previsto e disciplinato - fino a quando non e' stato sostituito
dall'art. 34, comma 17, lettera a), del d.lgs. n. 150 del 2011 -
l'opposizione avverso il decreto di pagamento emesso a favore
dell'ausiliario del magistrato. L'opposizione poteva proporsi, entro
venti giorni dall'avvenuta comunicazione del decreto, «al presidente
dell'ufficio giudiziario competente» e il processo era quello
speciale previsto per gli onorari di avvocato; era altresi'
espressamente prescritto che l'ufficio giudiziario procedesse in
composizione monocratica.
Nella nuova e vigente formulazione dell'art. 170 - ora costituito
solo dal suo comma 1 - e', invece, previsto un mero rinvio:
«[l]'opposizione e' disciplinata dall'articolo 15 del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150». A tale disposizione fa
riferimento la giurisprudenza, puntualizzata da ultimo in un recente
intervento chiarificatore (Cass., sez. un. civ., n. 4315 del 2020),
che ha superato, tra l'altro, un precedente orientamento
giurisprudenziale secondo cui, ove la revoca fosse contenuta nella
sentenza o ordinanza che aveva deciso la controversia per la quale il
beneficio del patrocinio a spese dello Stato era stato accordato,
l'impugnazione della revoca seguiva le stesse regole processuali di
impugnazione della sentenza o dell'ordinanza (Corte di cassazione,
sezione sesta civile, sentenza 13 aprile 2016, n. 7191, che ha
ritenuto esperibile il rimedio ordinario dell'appello).
3.- Espressione della complessita' di questo sistema che si e'
evoluto non senza incertezze sul piano normativo e', a riguardo,
proprio la problematica del regime processuale del decreto di revoca,
nel processo civile, dell'ammissione al patrocinio a spese dello
Stato; sul quale regime si appuntano le censure del giudice
rimettente quanto alla mancata previsione della collegialita' del
giudice dell'opposizione allorche' sia collegiale il giudice che ha
pronunciato il decreto di revoca.
Il riconoscimento della natura giurisdizionale di tale decreto,
di cui si e' detto sopra, comporta che il procedimento di primo (e
unico) grado e' a struttura bifasica eventuale e a contraddittorio
differito. L'opposizione non introduce un giudizio di impugnazione in
un grado superiore, non essendo ammissibile un primo grado di
giudizio senza contradditorio, ma apre a una fase in prosecuzione
nell'unico grado con la costituzione del contraddittorio tra
l'opponente, che contesta la legittimita' della revoca del
patrocinio, e l'opposto (amministrazione della giustizia). Del resto,
l'espressa previsione dell'art. 15, comma 6, del d.lgs. n. 150 del
2011 secondo cui «[l]'ordinanza che definisce il giudizio non e'
appellabile», mostra che la fase decisoria dell'opposizione sia da
ritenere una prosecuzione del giudizio di primo grado e non gia' una
revisio prioris instantiae. Cio' tra l'altro comporta - in sintonia
con il carattere semplificato del procedimento - che non opera la
ragione di astensione di cui all'art. 51, primo comma, numero 4), del
codice di procedura civile, che preclude al giudice che ha conosciuto
della causa «in altro grado del processo» di decidere o di
partecipare alla decisione (in tal senso, con riferimento ad altro
procedimento di opposizione a struttura bifasica, la sentenza n. 78
del 2015 di questa Corte).
3.1.- Quanto poi alla monocraticita' del giudice
dell'opposizione, c'e' da considerare che il censurato art. 15 e'
inserito tra le disposizioni che disciplinano le controversie
regolate dal rito sommario di cognizione di cui al Capo III, che
accorpa plurimi modelli processuali (articoli da 14 a 30), ai quali
si applicano anche le disposizioni comuni alle controversie
disciplinate dal rito sommario di cognizione, richiamate dal
precedente art. 3.
In particolare, rileva, da una parte, il comma 2 dell'articolo da
ultimo citato, che detta una regola generale sulla collegialita' del
giudice dell'impugnazione quando la causa e' giudicata in primo grado
in composizione collegiale, prescrivendo espressamente che il
presidente del «collegio» designa il giudice relatore. Ma
plausibilmente il giudice rimettente esclude un'interpretazione
estensiva di tale regola anche alla fattispecie al suo esame. E'
vero, infatti, che nell'opposizione ex art. 15 censurato non e'
individuabile una vera e propria "impugnazione", bensi' una fase
dell'unico giudizio di primo grado.
D'altra parte, la collegialita' del giudice dell'opposizione e'
talora prevista nei singoli procedimenti speciali regolati dal rito
sommario di cognizione, tra cui il giudizio di opposizione alla
liquidazione degli onorari e dei diritti di avvocato (art. 14, comma
1, del d.lgs. n. 150 del 2011). Invece, l'art. 15 citato, pur avendo
una struttura simile a quella dell'art. 14, non prevede la
collegialita'. Anzi, come gia' ricordato, l'art. 170 del t.u. nella
sua originaria formulazione prescriveva all'opposto la monocraticita'
del giudice dell'opposizione. Questa prescrizione e quella del
termine di venti giorni per proporre l'opposizione sono state
abrogate, in parte qua, con la riformulazione dell'art. 170, che piu'
non le contiene.
Ma - anche se, per il termine, si e' ritenuto applicabile alla
"opposizione" ex art. 15, con interpretazione estensiva, proprio
quello previsto per l'"impugnazione" vera e propria (sentenza n. 106
del 2016) - analoga interpretazione estensiva non e' praticabile,
quanto alla composizione del giudice dell'opposizione, non potendosi
ricavare a contrario una regola opposta a quella della generale
monocraticita', prima prevista dall'art. 170 t.u., non essendo cio'
compatibile con il rinvio che lo stesso art. 170 fa all'art. 15 del
d. lgs. n. 150 del 2011. Disposizione questa che - come
plausibilmente ritiene il giudice rimettente - contiene una regola
specifica e piu' puntuale: il ricorso e' proposto al capo
dell'ufficio giudiziario - presidente del tribunale o presidente
della corte d'appello - cui appartiene il magistrato che ha emesso il
provvedimento impugnato (art. 15, comma 2). Da cio' il giudice
rimettente, in sintonia con la giurisprudenza di legittimita', desume
una competenza funzionale, che significa, in particolare, generale
monocraticita' del giudice dell'opposizione in un'ottica di
semplificazione del procedimento.
4.- In questo complesso e articolato quadro normativo, in
continua evoluzione, finora esaminato, si collocano le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dall'ordinanza di rimessione,
che sono inammissibili in riferimento a entrambi i parametri evocati
dal giudice rimettente.
4.1.- Con riferimento all'art. 3 Cost., deve considerarsi, come
si e' sopra evidenziato, che la disciplina normativa dei
provvedimenti, specie quelli di revoca, in tema di patrocinio a spese
dello Stato, e' storicamente connotata da lacune e attraversata da
discrasie che l'intervento del testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia non e'
riuscito a superare completamente.
In questo contesto si collocano anche le questioni sollevate dal
rimettente, ossia la singolare attribuzione - a opera dell'art. 15
del d.lgs. n. 150 del 2011 che, sotto tale profilo, detta una regola
speciale rispetto a quanto previsto per i procedimenti sommari di
cognizione semplificati dall'art. 3 dello stesso decreto in ordine
alla necessaria collegialita' del giudice dell'impugnazione - a un
giudice monocratico della cognizione su opposizioni contro
provvedimenti, aventi natura giurisdizionale, pronunciati da un
giudice in composizione collegiale; questione che, tuttavia, non puo'
essere risolta da questa Corte, poiche' implica, proprio in ragione
del descritto contesto normativo, valutazioni sistematiche rientranti
nella discrezionalita' del legislatore, discrezionalita' che e'
peraltro particolarmente ampia in materia processuale (ex plurimis,
sentenza n. 45 del 2019; ordinanza n. 273 del 2019).
Anche recentemente questa Corte (ordinanza n. 3 del 2020) ha
ribadito che «la giurisprudenza costituzionale ha in piu' occasioni
ricondotto l'istituto del patrocinio a spese dello Stato nell'alveo
della disciplina processuale (sentenza n. 81 del 2017; ordinanze n.
122 del 2016 e n. 270 del 2012), nella cui conformazione il
legislatore gode di ampia discrezionalita', con il solo limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' delle scelte adottate (ex
plurimis, sentenza n. 97 del 2019)». E, proprio con riferimento alla
disciplina della revoca del decreto di ammissione al patrocinio a
spese dello Stato, questa Corte (sentenza n. 47 del 2020) ha ritenuto
«inammissibili questioni rispetto alle quali si chiede una pronuncia
connotata da un cospicuo tasso di manipolativita' (sentenze n. 219
del 2019, n. 23 del 2016 e n. 277 del 2014; ordinanze n. 254 e n. 122
del 2016)».
Insomma, questa Corte non puo' sostituirsi al legislatore in tali
valutazioni discrezionali, tanto piu' che un intervento additivo come
quello auspicato dal giudice rimettente rischierebbe di creare non
secondarie disarmonie applicative.
Occorre considerare, infatti, che la problematica non riguarda i
soli provvedimenti emessi dai giudici civili in composizione
collegiale. In particolare, la giurisprudenza della Corte di
cassazione, per un verso, riconduce le controversie incardinate
dall'opposizione ex art. 170 del d.P.R. n. 115 del 2002 alla materia
civile, e quindi alla cognizione del giudice civile, anche se i
provvedimenti sono stati emessi dal giudice penale (Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 3 settembre 2009, n.
19161) e, per un altro, ha sancito la sussistenza della giurisdizione
del giudice ordinario anche sulle opposizioni proposte contro
provvedimenti resi dai giudici amministrativi (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 23 dicembre 2016, n. 26907).
In sostanza, sebbene nella fattispecie risulti distonica la
previsione dell'ordinanza di un giudice monocratico che deliberi in
sede di opposizione avverso un decreto di natura giurisdizionale
anche quando questo e' emesso da un giudice collegiale, vi e' che una
pronuncia di accoglimento di questa Corte, per non comportare
incertezze nella stessa declinazione del principio del giudice
naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, Cost.),
richiederebbe di indicare in modo puntuale il collegio che, a seconda
del giudice collegiale (non solo civile, ma anche penale e
amministrativo) che ha emesso il provvedimento impugnato di revoca
del patrocinio, sarebbe competente a decidere dell'opposizione ai
sensi degli artt. 170 del t.u. e 15 del d.lgs. n. 150 del 2011.
E' evidente che un intervento di tale portata, che implica un pur
auspicabile riordino del sistema normativo, esula dai compiti di
questa Corte ed e' demandato alle valutazioni e scelte del
legislatore.
Ne', infine, puo' trascurarsi di evidenziare che una pronuncia
additiva, come quella richiesta dal giudice rimettente, sarebbe
comunque inidonea a ricondurre a piena coerenza il sistema, poiche'
la collegialita' finirebbe con il divenire una regola non generale
bensi' asimmetrica, in quanto operante, o no, in ragione della
composizione monocratica o collegiale del giudice che ha emesso il
decreto impugnato; la quale potrebbe anche essere, in ipotesi,
controversa e sub iudice.
4.2.- Parimenti inammissibili sono le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate con riferimento all'art. 97 Cost., atteso
che, secondo costante giurisprudenza costituzionale, il principio di
buon andamento, di cui all'evocato parametro, e' «riferibile
all'amministrazione della giustizia soltanto per quanto attiene
all'organizzazione e al funzionamento degli uffici giudiziari, non
all'attivita' giurisdizionale in senso stretto» (ex multis, sentenze
n. 90 del 2019 e n. 91 del 2018).
5.- Le questioni di legittimita' costituzionale, sollevate dal
giudice rimettente, vanno, quindi, dichiarate inammissibili con
riferimento a entrambi gli evocati parametri.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 170 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di spese di giustizia (Testo A)» e dell'art. 15 del
decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Torino, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 marzo 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 aprile 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA