N. 103 SENTENZA 22 aprile - 29 maggio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Atto e provvedimento amministrativo - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Rilascio o rinnovo di concessioni di impianti funiviari a uso turistico-sportivo, qualificabili come servizi pubblici ai sensi della normativa provinciale - Necessita' dello svolgimento di procedure di evidenza pubblica - Esclusione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali e convenzionali in materia di tutela della concorrenza - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 luglio 2018, n. 10, artt. 44, comma 3, e 45. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e); Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 49, 56 e 106; Direttiva 2014/23/UE, artt. 3, 30 e 41.(GU n.23 del 3-6-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 44, comma
3, e 45 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 luglio
2018, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di ordinamento
degli uffici e personale, istruzione, formazione professionale,
sport, cultura, enti locali, servizi pubblici, tutela del paesaggio e
dell'ambiente, energia, utilizzazione di acque pubbliche, caccia e
pesca, protezione antincendi e civile, urbanistica, igiene e sanita',
politiche sociali, famiglia, edilizia scolastica, trasporti, edilizia
abitativa agevolata, lavoro, economia, cave e torbiere, entrate,
commercio, turismo e industria alberghiera, rifugi alpini,
artigianato, finanze e ricerca), promosso dal Tribunale regionale di
giustizia amministrativa, sezione autonoma di Bolzano, nel
procedimento vertente tra l'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato (AGCM) e la Provincia autonoma di Bolzano e altro, con
ordinanza del 25 ottobre 2018, iscritta al n. 39 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito il Giudice relatore Francesco Vigano' nell'udienza del 22
aprile 2020, svolta senza discussione orale, ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 24 marzo 2020, punto 1), lettera c),
su istanza dell'unica parte costituita, Provincia autonoma di
Bolzano, pervenuta in data 10 aprile 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 22 aprile 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 25 ottobre 2018, il Tribunale regionale di
giustizia amministrativa, sezione autonoma di Bolzano, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 44, comma 3, e
45 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 luglio 2018, n.
10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di ordinamento degli
uffici e personale, istruzione, formazione professionale, sport,
cultura, enti locali, servizi pubblici, tutela del paesaggio e
dell'ambiente, energia, utilizzazione di acque pubbliche, caccia e
pesca, protezione antincendi e civile, urbanistica, igiene e sanita',
politiche sociali, famiglia, edilizia scolastica, trasporti, edilizia
abitativa agevolata, lavoro, economia, cave e torbiere, entrate,
commercio, turismo e industria alberghiera, rifugi alpini,
artigianato, finanze e ricerca), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, in relazione agli artt. 30 e
164, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice
dei contratti pubblici), e in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 3, 30 e 41 della direttiva 2014/23/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, nonche' agli artt.
49, 56 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE).
1.1.- Il rimettente espone di essere investito dell'impugnazione,
da parte dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato
(AGCM), di un provvedimento del 30 agosto 2017, adottato
dall'assessore provinciale alla mobilita' della Provincia autonoma di
Bolzano, con cui e' stata rinnovata ad una societa' per azioni la
concessione di una linea di trasporto funiviario in servizio pubblico
nella provincia di Bolzano.
Riferisce il giudice a quo che l'AGCM - in seguito alla
segnalazione da parte di una societa' che lamentava di trovarsi
«nella pratica impossibilita' di partecipare alle gare previste dalla
normativa a tutela della concorrenza, perche' le stesse, dato il
sistema vigente sul territorio della Provincia Autonoma di Bolzano,
non vengono bandite, ma sostituite da un sistema opaco di rinnovi
concertati con le societa' attualmente concessionate» - aveva avviato
nei confronti della Provincia autonoma un procedimento precontenzioso
ai sensi dell'art. 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme
per la tutela della concorrenza e del mercato), aventi ad oggetto,
tra l'altro, un provvedimento di rinnovo di concessioni di impianti a
fune per uso turistico-sportivo. Esaminate le osservazioni formulate
dalla Provincia autonoma, l'AGCM ha impugnato il provvedimento, ai
sensi del medesimo art. 21-bis, ritenendolo in contrasto con i
principi nazionali e dell'Unione europea posti a tutela della
concorrenza.
Riferisce altresi' il rimettente che la Provincia autonoma si e'
costituita nel giudizio a quo, eccependo l'inammissibilita' del
ricorso per mancata impugnazione del provvedimento concernente la
concessione del bene (foreste appartenenti al patrimonio
indisponibile della Provincia) sul quale l'impianto funiviario
insiste, e contestando nel merito la qualificazione del provvedimento
impugnato come contratto di concessione ai sensi della vigente
normativa nazionale e comunitaria invocata dal ricorrente. Si e'
altresi' costituita la societa' concessionaria, concludendo parimenti
nel senso della infondatezza del ricorso.
Il rimettente espone quindi che, nelle more del giudizio a quo,
e' entrata in vigore la legge prov. Bolzano n. 10 del 2018, i cui
artt. 44 e 45 hanno modificato la legge della Provincia autonoma di
Bolzano 30 gennaio 2006, n. 1 (Disciplina degli impianti a fune e
prescrizioni per gli ostacoli alla navigazione aerea). In
particolare, l'art. 44, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 10 del
2018 ha sostituito l'art 5, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 1
del 2006, disponendo che «[l]a costruzione e l'esercizio degli
impianti a fune in servizio pubblico sono soggetti a concessione, ai
sensi e per gli effetti di cui all'articolo 164, comma 1, secondo
periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50»; mentre il
successivo art. 45 prevede che «[l]e concessioni di cui alle leggi
provinciali 8 novembre 1973, n. 87, e successive modifiche, e 30
gennaio 2006, n. 1, e successive modifiche, che autorizzano la
costruzione e l'esercizio di impianti a fune ad uso sportivo o
turistico-ricreativo, e i relativi rinnovi, rilasciati prima
dell'entrata in vigore della presente legge, si configurano come
provvedimenti autorizzatori ai sensi e per gli effetti di cui
all'art. 164, comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50».
Poiche' il richiamato art. 164, comma 1, secondo periodo, del
d.lgs. n. 50 del 2016 stabilisce che le disposizioni della propria
Parte III non si applicano ai «provvedimenti, comunque denominati,
con cui le amministrazioni aggiudicatrici, a richiesta di un
operatore economico, autorizzano, stabilendone le modalita' e le
condizioni, l'esercizio di un'attivita' economica che puo' svolgersi
anche mediante l'utilizzo di impianti o altri beni immobili
pubblici», il giudice a quo rileva che l'effetto delle nuove
disposizioni introdotte dal legislatore provinciale con la legge n.
10 del 2018 e' quello di «escludere i provvedimenti relativi alla
costruzione e all'esercizio di tali impianti (e i relativi rinnovi)
dall'ambito di applicazione della disciplina dell'evidenza pubblica»;
e cio' tanto con riferimento al futuro (in forza del citato art. 44,
comma 3, della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018), quanto con
riferimento alle concessioni e ai rinnovi gia' rilasciati (in forza
dell'art. 45).
1.2.- Il rimettente dubita, tuttavia, che gli artt. 44, comma 3,
e 45 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018 siano compatibili con i
parametri costituzionali sopra menzionati, proprio in ragione
dell'esclusione - stabilita da dette disposizioni - dei provvedimenti
relativi alla costruzione e all'esercizio degli impianti a fune a uso
turistico-sportivo dall'ambito di applicazione della disciplina
dell'evidenza pubblica, posta a tutela della concorrenza dal codice
dei contratti pubblici, in adempimento di obblighi discendenti dal
diritto dell'Unione europea.
1.3.- Le questioni sarebbero, anzitutto, rilevanti, dal momento
che, per effetto del combinato disposto delle due menzionate
disposizioni, la Provincia autonoma di Bolzano sarebbe «legittimata a
sottrarre le concessioni (e i relativi rinnovi) inerenti alla
costruzione e gestione degli impianti a fune all'obbligo della
procedura concorsuale ad evidenza pubblica, compresi i provvedimenti
di rinnovo delle concessioni degli impianti a fune a uso sportivo o
turistico-ricreativo adottati prima dell'entrata in vigore della
legge provinciale n. 10 del 2018», come quello impugnato nel
procedimento a quo.
1.4.- Le questioni sarebbero, altresi', non manifestamente
infondate.
Il rimettente osserva anzitutto che il rinnovo della concessione
di cui si controverte ha ad oggetto una linea di trasporto funiviario
definita «in servizio pubblico», costituita da una seggiovia triposto
situata nel comprensorio sciistico della Val Senales. Tale impianto
e' classificato come «ad uso sportivo o turistico-ricreativo», e
«insiste su un terreno appartenente al patrimonio indisponibile
(Foreste) della Provincia autonoma di Bolzano», dato a sua volta in
concessione per nove anni alla medesima societa' che gestisce la
funivia con separato provvedimento del 16 giugno 2016.
Ritiene il giudice a quo che l'affidamento in gestione
dell'impianto di cui e' causa debba essere ricondotto alla tipologia
delle concessioni di servizi pubblici.
Fattori distintivi dei servizi pubblici sarebbero, in effetti,
«l'idoneita' a soddisfare in modo diretto le esigenze proprie di una
platea indifferenziata di utenti, e [...] la sottoposizione del
gestore a una serie di obblighi volti a conformare l'espletamento
dell'attivita' a norme di continuita', regolarita', capacita' e
qualita', cui non potrebbe essere assoggettata una comune attivita'
economica». Costituirebbero servizi pubblici, in definitiva, tutte le
«attivita' esercitate per erogare prestazioni svolte [recte: volte] a
soddisfare i bisogni collettivi ritenuti indispensabili in un
determinato contesto sociale»; nozione che corrisponderebbe peraltro
a quella del diritto dell'Unione di «servizio di interesse economico
generale», menzionata negli artt. 14 e 106 TFUE.
L'impianto di seggiovia di cui e' causa, gestito da privati su
terreno appartenente al patrimonio indisponibile della Provincia
autonoma, potrebbe allora definirsi come un servizio a rilevanza
economica, essendo offerto a una platea indifferenziata di utenti e
rispondendo a un «interesse collettivo indispensabile nel contesto
locale», nonche' «all'interesse pubblico della Provincia alla
promozione dello sport, del turismo e dell'economia di montagna».
Una tale qualificazione sarebbe confermata da un «Piano di
settore degli impianti di risalita e delle piste da sci», approvato
con deliberazione della Giunta provinciale nel 2014, nel quale si
afferma espressamente che «[l]a specificita' degli impianti di paese
e dei piccoli comprensori sciistici si inserisce all'interno di un
contesto ben piu' ampio di interventi pubblici miranti al sostegno
dei trasporti a fune, giustificati dal fatto che costituiscono un
servizio pubblico svolto nell'interesse generale».
La giurisprudenza amministrativa avrebbe, del resto, affermato
gia' in epoca precedente all'entrata in vigore del nuovo codice dei
contratti pubblici del 2016 l'inquadramento come concessione di
pubblico servizio dell'affidamento a terzi della gestione di impianti
sportivi, con conseguente necessita' che la scelta del contraente
avvenga all'esito di un confronto concorrenziale, nel rispetto dei
principi desumibili dal diritto primario dell'Unione europea.
Ai sensi, poi, del codice dei contratti pubblici del 2016, la
concessione de qua sarebbe, piu' in particolare, riconducibile alla
nozione di «concessione di servizi», definita come «contratto a
titolo oneroso, stipulato per iscritto, in virtu' del quale una o
piu' stazioni appaltanti affidano a uno o piu' operatori economici la
fornitura e la gestione di servizi diversi dall'esecuzione dei lavori
di cui alla lettera ll), riconoscendo a titolo di corrispettivo
unicamente il diritto di gestire i servizi oggetto del contratto o
tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al
concessionario del rischio operativo legato alla gestione dei
servizi» (art. 3, comma 1, lettera vv, cod. contratti pubblici). La
procedura di aggiudicazione di un tale contratto di concessione
dovrebbe pertanto avvenire in conformita' all'art. 164, comma 2, del
medesimo codice, e conseguentemente mediante procedure a evidenza
pubblica.
Una tale interpretazione sarebbe altresi' stata confermata
dall'Autorita' nazionale anticorruzione (ANAC), che con deliberazione
n. 1300 del 14 dicembre 2016 ha espresso l'avviso che la gestione di
impianti sportivi con rilevanza economica debba essere affidata nel
rispetto delle previsioni di cui al codice dei contratti pubblici.
Alle concessioni in esame non potrebbe invece essere applicata,
come sostenuto dalla Provincia autonoma, la deroga poc'anzi
menzionata prevista dall'art. 164, comma 1, secondo periodo, cod.
contratti pubblici. Cio' in ragione del fatto che la stessa legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006, all'art. 3, comma 1, chiarisce che
«tutte le linee funiviarie sono impianti in servizio pubblico,
escluse quelle utilizzate gratuitamente ed esclusivamente dal
proprietario/dalla proprietaria, dai suoi congiunti, dal personale di
servizio, da ospiti occasionali e da persone addette all'assistenza
medica, alla sicurezza pubblica, alla manutenzione ed altro e quelle
adibite al trasporto di materiale», lasciando cosi' intendere che
ogni altra tipologia di linea funiviaria ricada nell'ampio genus dei
servizi pubblici di interesse generale, il cui affidamento non
potrebbe che avvenire secondo procedure concorsuali a evidenza
pubblica.
Ulteriori elementi contenuti nella legge prov. Bolzano n. 1 del
2006 deporrebbero nel senso della natura di servizio pubblico
dell'oggetto della concessione, come in particolare la disciplina
della decadenza e della revoca dalla concessione, nonche' la
possibilita' espressamente riservata all'assessore provinciale
competente di approvare le tariffe massime per le corse singole, le
modalita' di esercizio e gli orari del servizio. Inoltre, il
regolamento di esecuzione della legge provinciale in parola
stabilisce che tutti i concessionari sono tenuti a osservare le norme
e le prescrizioni stabilite nel «disciplinare tipo approvato dal
direttore della Ripartizione provinciale Mobilita'», che prevede
regole dettagliate concernenti lo svolgimento del servizio, tra cui
modalita' di svolgimento che garantiscano l'uso delle lingue italiana
e tedesca.
Tutti gli elementi sin qui indicati, «lungi dal caratterizzare un
semplice titolo abilitativo allo svolgimento di un'attivita'
economica privata», come sostenuto dalla difesa della Provincia,
risulterebbero invece tipici delle concessioni di servizi di
interesse generale, che - se di rilevanza economica, come nel caso di
specie - dovrebbero essere affidate mediante procedure ad evidenza
pubblica.
Dal momento, infine, che la tutela della concorrenza e' una
materia trasversale che si intreccia inestricabilmente con le
competenze esclusive della Provincia autonoma, i principi di
liberalizzazione e di promozione della concorrenza espressi dal
codice dei contratti pubblici sarebbero destinati senz'altro a
prevalere sulle contrarie disposizioni della legislazione
provinciale, determinandone cosi' l'illegittimita' costituzionale nei
termini dedotti dall'ordinanza di rimessione.
2.- Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, chiedendo che le questioni siano dichiarate, anche
manifestamente, inammissibili o, comunque, infondate.
2.1.- Esse sarebbero, innanzitutto, manifestamente inammissibili
in ragione dell'insufficiente descrizione della fattispecie
sottoposta all'esame del giudice a quo, il quale avrebbe omesso di
dar conto dell'attivita' istruttoria svolta dall'AGCM, che ha
«archiviato ben sette provvedimenti di rinnovo di altrettante
concessioni funiviarie riferite ad impianti a fune ad uso sportivo o
turistico-ricreativo per la accertata proprieta' privata delle
stazioni a valle e a monte degli impianti funiviari oggetto di
rinnovo». L'unica ragione per la quale la stessa AGCM avrebbe
impugnato il solo decreto concernente la concessione di cui e' causa
risiederebbe nel fatto che essa ha ad oggetto un impianto a fune che
insiste su terreno appartenente al patrimonio indisponibile
provinciale. «Quel che potrebbe incidere in materia concorrenziale» -
rileva la Provincia autonoma - «non e' il rilascio della concessione
funiviaria, non trattandosi di un servizio pubblico, ma piuttosto il
presupposto provvedimento di concessione del terreno, certamente
pubblico, appartenente al patrimonio indisponibile (Foreste) della
Provincia autonoma di Bolzano», provvedimento rilasciato dalla stessa
Provincia il 16 giugno del 2016 ma non impugnato dall'AGCM. Di qui,
ad avviso della difesa provinciale, la natura meramente di principio
delle questioni sollevate dall'ordinanza di rimessione, non
suscettibili di spiegare effetto nel giudizio a quo.
Il mancato chiarimento su tale - ad avviso della Provincia
autonoma - decisivo profilo determinerebbe allora l'impossibilita'
per questa Corte, alla luce del principio dell'autosufficienza
dell'ordinanza di rimessione, di valutare l'effettiva rilevanza delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal rimettente.
2.2.- In secondo luogo, le questioni sarebbero ulteriormente
inammissibili, in quanto il rimettente non avrebbe esperito il
necessario tentativo di interpretazione conforme delle disposizioni
censurate, in esito al quale avrebbe dovuto concludere nel senso
della necessita' dell'affidamento della gestione di un impianto a
fune tramite gara «solo nei casi ove l'impianto a fune svolga
realmente un servizio pubblico locale di trasporto», oggi
disciplinato dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano 23
novembre 2015, n. 15 (Mobilita' pubblica), mentre la legge prov.
Bolzano n. 1 del 2006 disciplinerebbe unicamente le condizioni e i
presupposti tecnici per consentire la costruzione e l'esercizio
dell'impianto, mediante il rilascio del relativo provvedimento di
concessione.
2.3.- Le questioni sarebbero infine inammissibili perche',
secondo la Provincia autonoma, l'eventuale dichiarazione di
incostituzionalita' delle disposizioni censurate lascerebbe in vita
l'impianto normativo preesistente della legge prov. Bolzano n. 1 del
2006, sulla cui base e' stato rilasciato il provvedimento impugnato;
cio' che renderebbe irrilevanti le questioni medesime.
2.4. - Nel merito, le questioni sarebbero comunque infondate.
La Provincia autonoma di Bolzano illustra preliminarmente che il
caso concreto riguarda la gestione di una seggiovia triposto nel
comprensorio sciistico della Val Senales. L'impianto insiste su un
ghiacciaio a 2775 metri sul livello del mare, sopra un terreno
appartenente al patrimonio indisponibile della Provincia stessa. Tale
terreno e' stato oggetto nel 2016 di un autonomo provvedimento di
rinnovo di concessione in favore della societa' che gestisce la
funivia, provvedimento che non e' mai stato impugnato. Oggetto di
impugnazione nel procedimento a quo e' stato, invece, il successivo
provvedimento di rinnovo della concessione della linea di trasporto
funiviario, rilasciato nell'agosto 2017.
Dopo avere menzionato le norme dello statuto speciale di
autonomia per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige») che
attribuiscono alla Provincia autonoma di Bolzano competenze
legislative primarie in materia, in particolare, di «comunicazione e
trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione
tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia» (art. 8, numero 18),
la difesa provinciale passa in rassegna la disciplina legislativa con
la quale tale competenza e' stata esercitata, soffermandosi in
particolare sulla legge prov. Bolzano n. 15 del 2015, il cui art. 11
prevede l'affidamento secondo le procedure a evidenza pubblica
previste dall'Unione europea per la realizzazione e la gestione di
impianti a fune per l'esercizio di servizi pubblici locali di
trasporto.
Procedure a evidenza pubblica non sono previste, invece, per gli
impianti a fune a uso sportivo o turistico-ricreativo, dalla legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006, sulla cui base e' stato rilasciato il
rinnovo della concessione impugnata nel giudizio a quo, e in
relazione alla quale sono intervenute le disposizioni censurate dal
rimettente.
Ad avviso della Provincia autonoma, gia' prima del «chiarimento»
introdotto con la legge prov. Bolzano n. 10 del 2018, la
«concessione» di siffatti impianti ai sensi dell'art. 5 della legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006 non poteva essere considerata un
«contratto pubblico di concessione soggetto alla direttiva
2014/23/UE». A prescindere dal fatto che il provvedimento in
questione e' previsto dalla disposizione menzionata anche per
l'esercizio di impianti al servizio esclusivo di clienti di esercizi
pubblici e scuole di sci gestiti da privati - impianti che
evidentemente non potrebbero essere considerati quali servizi
pubblici -, si osserva che il termine «concessione» non puo' che
intendersi, nel contesto della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006,
come «un provvedimento amministrativo che abilita il soggetto
richiedente alla costruzione e/o all'esercizio di un impianto a fune,
di qualunque tipo esso sia», salva poi la necessita' di distinguere,
nell'ambito di tali impianti, tra quelli che «costituiscono, da soli
o in proseguimento con altre linee di trasporto in servizio pubblico,
un collegamento tra strade o ferrovie e centri abitati o tra i centri
stessi» - e che sarebbero soggetti alla disciplina posta a
salvaguardia della concorrenza in virtu' della citata legge prov.
Bolzano n. 15 del 2015 - e quelli invece a finalita' meramente
turistica o sportiva, ai quali questa disciplina non sarebbe
applicabile.
L'espressione «concessione» utilizzata nella legge prov. Bolzano
n. 1 del 2006 sarebbe stata, d'altronde, utilizzata in altre
normative della Provincia autonoma - ad esempio nell'art. 66, comma
2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n.
13 (Legge urbanistica provinciale) - come mero sinonimo di
provvedimento abilitativo, come si evincerebbe anche dall'uso, da
parte della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006, del termine «rilascio»
e non «affidamento» della concessione; provvedimento, quest'ultimo,
che sarebbe caratterizzato da un termine di durata soltanto allo
scopo di «garantire la massima sorveglianza e manutenzione degli
impianti da parte dei titolari».
Ne' a diverse conclusioni conduce, ad avviso della Provincia
autonoma, l'espressa qualificazione da parte della legge prov.
Bolzano n. 1 del 2006 degli impianti soggetti a concessione come «in
servizio pubblico». Il sintagma dovrebbe qui intendersi, infatti,
come meramente funzionale a distinguere gli «impianti a fune aperti
al pubblico nello svolgimento di un'attivita' imprenditoriale» da
quelli ad uso strettamente privato, quali quelli menzionati - in
negativo - dall'art. 3, comma 1, della legge provinciale in parola, e
cioe' dagli impianti utilizzati «gratuitamente ed esclusivamente dal
proprietario/dalla proprietaria, dai suoi congiunti, dal personale di
servizio, da ospiti occasionali e da persone addette all'assistenza
medica, alla sicurezza pubblica, alla manutenzione ed altro e quelle
adibite al trasporto di materiale». E cio' in conformita' ad un uso
linguistico risalente nella stessa legislazione italiana in materia
(e' citato il regio decreto-legge 7 settembre 1938, n. 1696, recante
«Norme per l'impianto e l'esercizio delle slittovie, sciovie ed altri
mezzi di trasporto terrestre a funi senza rotaie»).
In definitiva, il provvedimento di concessione di cui e' causa
sarebbe, secondo la Provincia autonoma di Bolzano, «da annoverare tra
i provvedimenti amministrativi che abilitano un determinato soggetto
all'esecuzione di una determinata opera [...] e all'esercizio di una
determinata attivita' economica per il tramite di quell'opera (alla
stregua delle autorizzazioni richieste per molte attivita' economiche
private)».
Gli stessi indicatori utilizzati dal rimettente a dimostrazione
della natura di servizio pubblico della gestione di impianti a fune
come servizio pubblico ai fini della disciplina interna ed europea a
tutela della concorrenza non sarebbero probanti. Molte attivita'
economiche gestite dai privati (come la distribuzione del cibo, o
l'installazione ed esercizio degli impianti di distribuzione di
carburanti) rispondono - osserva la difesa provinciale - all'esigenza
di soddisfare bisogni essenziali dell'intera popolazione, e tuttavia
non sono considerate nel nostro ordinamento come pubblici servizi,
soggetti come tali alla disciplina di tutela della concorrenza.
D'altra parte, le regole imposte ai gestori di impianti a fune a
scopo sportivo o turistico-ricreativo mediante i relativi
provvedimenti di concessione sarebbero semplicemente ricollegabili
all'esigenza di prevenire i peculiari rischi connessi all'attivita'
di trasporto esercitata.
Quanto alla giurisprudenza amministrativa citata nell'ordinanza
di rimessione, essa sarebbe - ad avviso della difesa provinciale -
tutta riferita a impianti sportivi di proprieta' di enti territoriali
e rientranti nel patrimonio indisponibile di quegli enti, in quanto
tali ovviamente destinati al soddisfacimento di interessi collettivi;
di talche' la qualifica di pubblico servizio dell'attivita' di
gestione di tali impianti operata dalla giurisprudenza richiamata dal
rimettente non sarebbe stata in questi casi dedotta dalle
caratteristiche oggettive dell'attivita' esercitata, bensi' dalla
proprieta' degli impianti stessi. «Prova ne sia» - osserva la
Provincia autonoma - «che nessuno potrebbe pensare di sostenere
seriamente che la gestione di un palazzetto dello sport di proprieta'
privata debba essere oggetto di una concessione di pubblico servizio
da parte del comune nel cui territorio fosse costruito (si pensi, p.
es., ad alcuni stadi di proprieta' di societa' di calcio di serie A,
come la Juventus e l'Udinese - piscine private aperte al pubblico,
circoli tennistici, campi da golf, etc.)».
Rispetto specificamente agli impianti a fune con finalita'
sportiva o turistico-ricreativa (peraltro in larga maggioranza
interconnessi con piste da sci soggette ad autorizzazione, e non a
concessione, nonche' con i sistemi di innevamento artificiale e altre
strutture turistico-ricreative) sarebbe innegabile che il loro
esercizio risponda all'interesse pubblico della Provincia alla
promozione dello sport, del turismo e dell'economia di montagna;
cionondimeno, la quasi totalita' di tali impianti sarebbe di
proprieta' privata dei loro stessi gestori, e insisterebbe - salve
rare eccezioni, di cui la funivia oggetto del giudizio a quo
costituirebbe un esempio - su suoli privati, o su terreno del
patrimonio disponibile degli enti locali. Ne' esisterebbe,
nell'ordinamento provinciale, alcuna norma che preveda come
obbligatoria l'istituzione di un servizio pubblico locale avente ad
oggetto il trasporto mediante impianti da fune ad uso turistico o
sportivo (a differenza di quanto accade per gli impianti integrati
nel servizio di trasporto provinciale), o che ne riservi
l'istituzione e la gestione alla Provincia stessa o ai Comuni.
Tutto cio' e' sottolineato, osserva la difesa provinciale, in una
delibera della Giunta provinciale del 2012, nella quale si da' atto
che i quasi quattrocento impianti a fune in servizio pubblico
presenti nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano «nascono
da iniziative private e si sostanziano in un trasporto di natura
essenzialmente ricreativa, sportiva e/o turistica e quindi non
costituiscono un servizio pubblico locale a rete», salve talune
eccezioni, funzionali al collegamento di centri abitati e che - come
tali - sono soggette alla disciplina dei servizi pubblici in forza
della citata legge prov. Bolzano n. 15 del 2015, e salva comunque la
possibilita' per i singoli Comuni di stipulare «contratti di
servizio» con i titolari delle concessioni, segnatamente ai sensi
dell'art. 15-bis della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006, per
specifiche finalita' di carattere sociale.
La difesa provinciale analizza quindi ulteriori delibere della
Giunta provinciale, nelle quali si individuano regole
sull'insediamento di nuove strutture sciistiche, ma non si devolve
alla Provincia autonoma il compito di sviluppare il sistema degli
impianti a fune, pur riconoscendone il rilievo ai fini dello sviluppo
turistico ed economico del territorio provinciale «come ragion
d'essere di un sistema specifico di provvidenze economiche per quel
settore»: provvidenze peraltro che, con riferimento specifico agli
impianti turistici e sportivi, verrebbero comunque concesse nel
rispetto delle regole comunitarie sugli aiuti di Stato, secondo i
principi gia' dettati dalla Commissione europea in una Comunicazione
del 2002 (e' citata la Comunicazione 2002/C 172/2, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Comunita' europea del 18 luglio 2002, in
particolare ai paragrafi 17 e 41-43), in cui era stato esplicitamente
affermato che quel tipo di impianti non svolge un servizio economico
di interesse generale. Tali provvidenze sarebbero comunque espressive
di una «finalita' di sostegno di un intero settore economico
privato»: «[i]n sostanza» - argomenta la Provincia - «i finanziamenti
per la costruzione ed il rinnovo degli impianti a fune ad uso
turistico o sportivo-ricreativo» non sarebbero concessi «perche'
quegli impianti svolgono un servizio pubblico di interesse generale,
ma perche' essi sono strutture importanti per lo sviluppo di un
settore fondamentale per l'economia della Provincia, quale il turismo
di montagna».
Le modifiche introdotte nella legge prov. Bolzano n. 1 del 2006
dalle disposizioni in questa sede censurate non avrebbero fatto che
confermare un assetto normativo che era gia' chiaramente desumibile
dal testo previgente. Esse non avrebbero, in particolare, "sottratto"
la concessione prevista nella legge del 2006 alle regole
sull'evidenza pubblica valevoli per i contratti pubblici di
concessione, ma avrebbero soltanto chiarito l'estraneita' di quelle
regole all'impianto normativo della legge provinciale in questione.
La difesa provinciale passa quindi analiticamente in rassegna i
singoli indici valorizzati dall'ordinanza di rimessione a sostegno
dell'asserita natura di servizio pubblico dell'attivita' soggetta a
concessione, confutandone la significativita'. Non decisivo sarebbe,
in particolare, il potere riconosciuto all'assessore provinciale
competente di approvare le tariffe massime, anche perche' in concreto
la Provincia autonoma di Bolzano non avrebbe mai esercitato tale
potere in riferimento ai singoli impianti, a differenza di quanto
accade per le tariffe praticate dagli impianti che assicurano il
collegamento tra centri abitati e che, come tali, sono integrati nel
sistema tariffario provinciale, svolgendo un servizio di trasporto
pubblico generale. Le ulteriori prescrizioni contenute nei
provvedimenti di concessione riguarderebbero invece essenzialmente la
sicurezza degli utenti e le indispensabili attivita' di vigilanza,
secondo un modello comune a molti provvedimenti autorizzatori di
attivita' economiche private, in funzione della tutela di interessi
pubblici generali sui quali esse sono suscettibili di incidere. In
questa medesima ottica troverebbero piana spiegazione anche le norme
in materia di decadenza e revoca dalla concessione, connesse a
ipotesi di grave inadempimento degli obblighi stabiliti con la
concessione, e parimenti comuni a molti provvedimenti di carattere
meramente autorizzatorio, anche in materia di esercizi pubblici.
Alla luce di tali considerazioni, ben si comprenderebbe la scelta
del legislatore provinciale di esplicitare, mediante le disposizioni
in questa sede censurate, che la «concessione» di cui alla legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006 costituisce un atto rientrante nel novero
dei provvedimenti di cui all'art. 164, comma 1, secondo periodo, cod.
contratti pubblici (a sua volta costituente specifica
concretizzazione della clausola di esclusione contenuta nel
considerando n. 14 della direttiva 2014/23/UE), e pertanto non
soggetto alla disciplina prevista a tutela della concorrenza nei
contratti di servizi pubblici; e che la definizione, contenuta
nell'art. 3 della medesima legge prov. Bolzano n. 1 del 2006, di
«impianti a fune in servizio pubblico» deve intendersi in realta'
come equivalente a quella di «impianti destinati al pubblico
esercizio» (art. 2, comma 2-bis, legge prov. Bolzano n. 1 del 2006,
come inserito dall'art. 44, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 10
del 2018), in conformita' del resto al significato gia' desumibile
dall'esame del contesto originario della legge - con conseguente
conferma dell'affidamento riposto da tutti i concessionari delle
quasi quattrocento funivie attualmente in esercizio nel territorio
della Provincia autonoma di Bolzano.
Ove fosse accolta la prospettiva dell'ordinanza di rimessione,
invece, le concessioni di tutti gli impianti a fune dovrebbero senza
eccezione - ancorche' si tratti di impianti privati che insistano su
terreni privati - essere oggetto di bandi pubblici. Una tale
prospettiva, osserva la difesa provinciale, non e' stata sostenuta
nemmeno dall'AGCM, e si porrebbe in frontale contraddizione con la
«scelta di politica economica della Provincia autonoma di Bolzano di
lasciare, di norma, il settore della realizzazione e gestione degli
impianti a fune - cosi', come [...] delle altre strutture che
compongono le aree sciabili attrezzate nelle montagne altoatesine -
alla libera (ma regolamentata, come tutte le altre attivita' ad
impatto ambientale, territoriale ed umano) iniziativa economica
privata, garantita dall'articolo 41 Cost., riservando alla stessa
Provincia il ruolo di regolatrice di quel settore in funzione del
necessario contemperamento dei diversi interessi generali coinvolti
nello sviluppo di quel settore».
Una scelta, quella della Provincia autonoma, che pienamente si
giustificherebbe anche alla luce della considerazione che «nessuna
norma, ne' a livello dell'Unione europea, ne' a livello statale,
stabilisce che l'esercizio di un impianto a fune ad uso sportivo o
turistico-ricreativo debba obbligatoriamente essere fatto oggetto di
un servizio pubblico locale».
Nell'ordinamento potrebbero anzi reperirsi indicatori di segno
contrario, a livello normativo cosi' come giurisprudenziale (sono
citate, in particolare, varie pronunce della Corte di cassazione in
merito al classamento catastale degli impianti a fune con finalita'
turistico-sportive in aree montane, le quali escludono che simili
impianti possano essere considerati come un mezzo pubblico di
trasporto: Corte di cassazione, sezione sesta civile, ordinanze 30
gennaio 2018, n. 2206; 6 ottobre 2017, n. 23478; 20 gennaio 2017, n.
1442; sentenza 24 febbraio 2015, n. 3733).
Del resto, osserva la Provincia autonoma, la stessa Commissione
europea ha escluso - nella gia' citata Comunicazione del 2002 - che
«gli impianti a fune destinati principalmente agli sciatori»
(paragrafo 17) o «gli impianti a fune finalizzati ad un'attivita'
sportiva» (paragrafo 41) forniscano un servizio di interesse
economico generale, precisando che tale conclusione non puo' essere
«infirmat[a] dal fatto che la costruzione e il funzionamento degli
impianti a fune sono soggetti a concessione, il che obbliga l'impresa
ad effettivamente gestire l'impianto e a trasportare tutti gli utenti
ai prezzi correnti. E' prassi normale che un certo numero di
professioni ed attivita' siano soggette ad una speciale
autorizzazione e a determinati requisiti. A questo riguardo, la
situazione degli operatori degli impianti a fune non differisce
sostanzialmente da quella delle imprese di altri settori» (paragrafo
43).
Nulla vieta, rileva infine la Provincia autonoma, che una Regione
o una Provincia autonoma - nell'esercizio della propria potesta'
legislativa - possa determinarsi nel senso di considerare come
servizio pubblico da assumere tra i propri compiti istituzionali la
gestione di tutti gli impianti a fune, come parrebbe avere fatto la
Regione Lazio a mezzo della legge della Regione Lazio 9 settembre
1983, n. 59 (Disciplina in materia di funivie, sciovie e slittovie,
piste per la pratica dello sci e relative infrastrutture); ma tale
esempio costituirebbe sinora un unicum, avendo la generalita' delle
Regioni e le due Province autonome - tra cui la stessa Provincia
autonoma di Bolzano - optato per il diverso modello che lascia alla
libera iniziativa economica tale tipologia di attivita', senza porsi
in tal modo in contrasto con alcuna superiore disposizione
concernente la concorrenza: ne' a livello statale, ne' a livello
dell'Unione europea.
2.5.- In prossimita' dell'udienza, la difesa della Provincia
autonoma ha depositato memoria, in cui ha ulteriormente ribadito gli
argomenti gia' svolti in sede di costituzione in giudizio.
3.- L'AGCM, parte ricorrente nel giudizio a quo, non si e'
costituita nel presente giudizio, cosi' come non si e' costituita la
societa' resistente, concessionaria della funivia di cui e' causa.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione
autonoma di Bolzano, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 44, comma 3, e 45 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 11 luglio 2018, n. 10 (Modifiche di
leggi provinciali in materia di ordinamento degli uffici e personale,
istruzione, formazione professionale, sport, cultura, enti locali,
servizi pubblici, tutela del paesaggio e dell'ambiente, energia,
utilizzazione di acque pubbliche, caccia e pesca, protezione
antincendi e civile, urbanistica, igiene e sanita', politiche
sociali, famiglia, edilizia scolastica, trasporti, edilizia abitativa
agevolata, lavoro, economia, cave e torbiere, entrate, commercio,
turismo e industria alberghiera, rifugi alpini, artigianato, finanze
e ricerca), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, in relazione agli artt. 30 e 164, comma 2, del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici), e in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 3, 30 e 41 della direttiva 2014/23/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, nonche' agli artt.
49, 56 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE).
Ad avviso del rimettente, le due disposizioni censurate, non
prevedendo la necessita' di una procedura a evidenza pubblica per il
rilascio o il rinnovo di concessioni di impianti funiviari a uso
turistico-sportivo, qualificabili come servizi pubblici ai sensi
della normativa provinciale, si porrebbero in contrasto con i
principi stabiliti a tutela della concorrenza dal diritto dell'Unione
europea, e segnatamente dalla direttiva 2004/23/UE, nonche' con il
codice dei contratti pubblici, che ha trasposto a livello nazionale i
medesimi principi, con cio' violando entrambi i parametri
costituzionali invocati.
2.- Ai fini di una migliore comprensione delle questioni
sottoposte all'esame di questa Corte, conviene anzitutto chiarire il
contenuto delle disposizioni censurate e ricostruire sinteticamente
il quadro normativo in cui esse si inseriscono.
2.1.- L'art. 44, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 10 del
2018 sostituisce il comma 1 dell'art. 5 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 30 gennaio 2006, n. 1 (Disciplina degli impianti
a fune e prescrizioni per gli ostacoli alla navigazione aerea),
disponendo che «[l]a costruzione e l'esercizio degli impianti a fune
in servizio pubblico sono soggetti a concessione ai sensi e per gli
effetti di cui all'articolo 164, comma 1, secondo periodo, del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50».
L'art. 45 prevede invece che «[l]e concessioni di cui alle leggi
provinciali 8 novembre 1973, n. 87, e successive modifiche, e 30
gennaio 2006, n. 1, e successive modifiche, che autorizzano la
costruzione e l'esercizio di impianti a fune ad uso sportivo o
turistico-ricreativo, e i relativi rinnovi, rilasciati prima
dell'entrata in vigore della presente legge si configurano come
provvedimenti autorizzatori ai sensi e per gli effetti di cui
all'articolo 164, comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo
18 aprile 2016, n. 50».
A sua volta, l'art. 164, comma 1, secondo periodo, cod. contratti
pubblici, richiamato da entrambe le disposizioni censurate,
stabilisce che «[i]n ogni caso, le disposizioni della presente Parte
non si applicano ai provvedimenti, comunque denominati, con cui le
amministrazioni aggiudicatrici, a richiesta di un operatore
economico, autorizzano, stabilendone le modalita' e le condizioni,
l'esercizio di un'attivita' economica che puo' svolgersi anche
mediante l'utilizzo di impianti o altri beni immobili pubblici».
Dunque, con l'art. 44, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 10
del 2018, la Provincia autonoma dispone che le concessioni da
rilasciarsi dopo l'entrata in vigore della medesima legge
provinciale, e relative alla generalita' degli impianti a fune
disciplinati dalla legge prov. Bolzano n. 1 del 2016, non sono
soggette alle disposizioni di cui alla Parte III del codice dei
contratti pubblici, e in particolare all'obbligo per le
amministrazioni pubbliche di indire procedure a evidenza pubblica, in
applicazione della clausola di esclusione contenuta nel secondo
periodo del comma 1 della disposizione del codice - l'art. 164 - che
definisce l'oggetto e l'ambito di applicazione della medesima Parte
III.
L'art. 45 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018 si riferisce,
invece, alle concessioni e ai relativi rinnovi relativi a impianti a
fune rilasciate anteriormente alla entrata in vigore della legge, ai
sensi della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 novembre
1973, n. 87 (Disciplina delle linee di trasporto funiviario in
servizio pubblico) e della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006,
disponendo che tali concessioni «si configurano come provvedimenti
autorizzatori» riconducibili alla previsione dello stesso art. 164,
comma 1, secondo periodo, del codice dei contratti pubblici,
ricadendo cosi' al di fuori dell'ambito delle disposizioni che
impongono l'indizione di procedure a evidenza pubblica.
2.2.- Le modifiche in parola si innestano sulla disciplina
generale degli impianti a fune, che e' oggi imperniata
fondamentalmente attorno alla legge prov. Bolzano n. 1 del 2006,
cosi' come modificata dalla stessa legge prov. Bolzano n. 10 del
2018.
Come chiarisce il suo art. 1, la legge prov. Bolzano n. 1 del
2006 disciplina gli impianti a fune «in servizio pubblico e privato»,
permettendone la realizzazione e la gestione subordinatamente a
«concessione» (art. 5) nel caso degli impianti in servizio pubblico,
ai quali e' dedicato il Titolo II della legge (articoli da 3 a
30-bis), e a mera «autorizzazione» (art. 31) nel caso degli impianti
in servizio privato, cui e' dedicato il Titolo III (articoli da 31 a
39).
La nozione di «impianti in servizio pubblico» - da cui si ricava
a contrario quella di impianti in servizio privato - si desume
dall'art. 3, comma 1, della legge stessa, ove si dispone che «[a]i
fini della presente legge tutte le linee funiviarie sono considerate
impianti in servizio pubblico, escluse quelle adibite al trasporto di
materiale e quelle utilizzate gratuitamente ed esclusivamente dal
proprietario/dalla proprietaria, dai suoi congiunti, dal personale di
servizio, da ospiti occasionali e da persone addette all'assistenza
medica, alla sicurezza pubblica, alla manutenzione ed altro e quelle
adibite al trasporto di materiale».
L'art. 2, comma 2-bis, inserito dall'art. 44, comma 1, della
legge prov. Bolzano n. 10 del 2018, oggi chiarisce che «[s]ono
impianti a fune in servizio pubblico gli impianti destinati al
pubblico esercizio».
Ai sensi dell'art. 4, nel testo sostituito dalla legge prov.
Bolzano n. 10 del 2018, le funivie «in servizio pubblico» si
distinguono, a loro volta, in tre categorie: a) «impianti a fune in
servizio di trasporto pubblico generale che costituiscono, da soli o
in proseguimento con altre linee di trasporto in servizio pubblico,
un collegamento tra strade o ferrovie e centri abitati o tra i centri
stessi, e che sono realizzati con veicoli chiusi aventi le
caratteristiche fissate con regolamento di esecuzione»; b) «impianti
a fune ad uso sportivo o turistico-ricreativo», a loro volta
suddivisi in quattro subcategorie; c) «sciovie ad uso sportivo e
turistico-ricreativo» che non fanno parte di un sistema di linee
collegate o interdipendenti tra loro.
Il procedimento di concessione disciplinato dal Titolo II della
legge prov. Bolzano n. 1 del 2006 (artt. 5 e seguenti) e successive
modificazioni non prevede l'indizione di alcuna gara pubblica, ed e'
delineato in modo da presupporre, per il suo avvio, una richiesta da
parte del singolo soggetto interessato. La concessione e' rilasciata
dall'assessore provinciale competente in materia di mobilita', previa
acquisizione di una vasta serie di pareri e di documenti attestanti
la conformita' del progetto di costruzione dell'impianto alle norme
vigenti e la sua compatibilita' paesaggistica e urbanistica (art. 7).
E' prevista una durata massima della concessione pari a 30 o 20 anni
a seconda della categoria cui l'impianto e' riconducibile (art. 8),
ed e' prevista altresi' la possibilita' di un rinnovo della stessa su
richiesta del concessionario uscente (art. 9). Il titolare puo'
essere dichiarato decaduto dalla concessione in caso di ripetute
violazioni degli obblighi derivanti dalla concessione medesima o da
disposizioni di legge o regolamentari (art. 11), e - limitatamente,
oggi, alle funivie di prima categoria - puo' cedere a terzi la
concessione, previa autorizzazione da parte dell'assessore
provinciale competente (art. 12). La concessione relativa alle
funivie di prima categoria puo' essere, inoltre, revocata per
comprovate esigenze di pubblico interesse, previa corresponsione di
un indennizzo calcolato secondo le modalita' previste dalla legge
(art. 13). Le tariffe e, se del caso, gli orari delle funivie di
prima categoria sono inoltre soggetti ad approvazione da parte
dell'assessore provinciale competente (art. 15).
Ai sensi dell'art. 15-bis, inserito dall'art. 7, comma 1, della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 11
(Norme in materia di artigianato, industria, procedimento
amministrativo, promozione delle attivita' economiche, trasporti,
commercio, formazione professionale, esercizi pubblici, aree sciabili
attrezzate, guide alpine - guide sciatori, rifugi alpini,
amministrazione del patrimonio, trasporto pubblico di persone nonche'
agevolazioni per veicoli a basse emissioni e provvidenze in materia
di radiodiffusione), «[i] comuni possono stipulare contratti di
servizio con i titolari delle concessioni di impianti di risalita di
paese e di impianti a fune di piccoli comprensori sciistici». «Si
tratta in tal caso» - prosegue l'art. 15-bis - «di un servizio di
interesse pubblico del comune, in quanto viene offerta la
possibilita' di apprendere e praticare lo sport dello sci alla
popolazione locale».
I successivi articoli da 16 a 19 dettano poi alcune regole per
l'ipotesi particolare in cui vengano proposte piu' domande
concorrenti per la realizzazione del medesimo impianto o di linee
finitime o interferenti, occorrendo in tal caso un esame comparativo
(art. 18, comma 1) secondo criteri dettati in parte dalla legge, e in
parte dal regolamento di esecuzione.
Gli articoli da 20 a 23 prevedono norme in materia di
espropriazione e costituzione coattiva di diritti reali in favore del
concessionario, mentre gli articoli da 24 a 30 dettano una serie di
disposizioni sulla progettazione, costruzione e sorveglianza tecnica
sull'impianto.
L'art. 30-bis, inserito dall'art. 15, comma 1, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 17 novembre 2017, n. 21 (Disposizioni
per l'adempimento degli obblighi della Provincia autonoma di Bolzano
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea),
disciplina infine l'erogazione di contributi da parte della Provincia
autonoma «per il finanziamento di interventi riguardanti la
costruzione, il miglioramento qualitativo, l'ammodernamento
tecnologico, anche parziale, l'aumento della portata oraria, la
sostituzione di parti dell'impianto, la revisione periodica prevista
dalla normativa vigente [...], nonche' il miglioramento e
l'aggiornamento tecnologico dei sistemi per la distribuzione e la
lettura dei titoli di viaggio» (comma 1), precisando che la
concessione dei contributi avviene «nel rispetto della disciplina
dell'Unione europea sugli aiuti di Stato» (comma 2), secondo i
criteri indicati nello stesso art. 30-bis.
2.3.- La difesa della Provincia autonoma di Bolzano evidenzia,
peraltro, che la disciplina di cui alla legge prov. Bolzano n. 1 del
2006 si integra, per cio' che concerne gli impianti a fune, con
quella dettata da altre leggi provinciali, tra cui spicca la legge
della Provincia autonoma di Bolzano 23 novembre 2015, n. 15
(Mobilita' pubblica). L'art. 2 di tale ultima legge considera i
trasporti funiviari potenzialmente compresi tra i «servizi di
trasporto in linea», integrati nel «sistema di trasporto pubblico».
Il successivo art. 37 chiarisce, in proposito, che «[g]li impianti
funiviari non di proprieta' della provincia di Bolzano, che collegano
localita' stabilmente abitate, possono essere integrati nel sistema
di trasporto integrato». In questa ipotesi, l'art. 11 stabilisce che
essi debbano essere «affidati secondo le procedure previste
dall'Unione europea», e dunque - come sottolinea la stessa difesa
provinciale - a mezzo di procedure a evidenza pubblica.
Da una lettura sistematica della legge prov. Bolzano n. 1 del
2006, e successive modificazioni, e della legge prov. Bolzano n. 15
del 2015 si evince dunque che le funivie «in servizio pubblico» di
prima categoria ai sensi dell'art. 4, lettera a), della legge prov.
Bolzano n. 1 del 2006 coincidono con quelle oggetto della disciplina
di cui all'art. 37 della legge prov. Bolzano n. 15 del 2015, e
possono in concreto essere incorporate nel sistema di trasporto
integrato della Provincia; con conseguente necessaria indizione delle
procedure a evidenza pubblica previste dall'art. 11 di quest'ultima
legge. Tale disciplina non copre invece, allo stato attuale del
diritto provinciale, le funivie di seconda e terza categoria, e in
particolare quelle a uso sportivo o turistico-ricreativo, tra le
quali rientra l'impianto oggetto del giudizio a quo.
3.- Cio' premesso, occorre esaminare i profili di ammissibilita'
delle questioni prospettate.
3.1.- Pur in assenza di specifica eccezione sul punto da parte
della Provincia autonoma, va anzitutto dichiarata l'inammissibilita'
delle questioni aventi a oggetto l'art. 44, comma 3, della legge
prov. Bolzano n. 10 del 2018, in ragione dell'irrilevanza di tale
disposizione nel giudizio a quo.
Il provvedimento di rinnovo della concessione di cui e' causa e',
infatti, stato emanato sulla base della legge prov. Bolzano n. 1 del
2006 prima delle modifiche ad essa apportate dal predetto art. 44,
comma 3, che hanno effetto pacificamente soltanto per il futuro e non
possono, pertanto, trovare applicazione nel giudizio a quo ai fini
della valutazione della legittimita' del provvedimento impugnato.
Rilevante nel caso di specie e' dunque soltanto l'art. 45 della
legge prov. Bolzano n. 10 del 2018, stante la sua dichiarata
efficacia retroattiva, e dunque la sua applicabilita' anche al
provvedimento la cui legittimita' e' in discussione nel giudizio a
quo.
3.2.- Con riferimento all'art. 45, il rimettente solleva due
questioni: la prima in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.; la seconda in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost.
Entrambe le questioni sono formulate, in sostanza, in relazione
ai medesimi principi posti a tutela della concorrenza nelle procedure
di aggiudicazione dei contratti di concessione di servizi pubblici;
principi fissati tanto dal diritto dell'Unione europea - e come tali
invocati a supporto della censura ex art. 117, primo comma, Cost. -,
quanto dal codice dei contratti pubblici, che traspone a livello
nazionale quei medesimi principi, che secondo il rimettente sarebbero
violati dalla disposizione provinciale censurata, la quale, incidendo
illegittimamente sulla disciplina statale in materia di tutela della
concorrenza, violerebbe cosi' anche l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
3.2.1.- Quanto all'art. 117, primo comma, Cost., va peraltro
dichiarata l'inammissibilita' della censura nella parte in cui e'
formulata in relazione agli artt. 49, 56 e 106 TFUE, non avendo il
rimettente svolto la benche' minima argomentazione volta a chiarire
perche' la disposizione censurata si ponga in contrasto con queste
tre disposizioni di diritto primario dell'Unione europea.
Ammissibile puo', invece, essere considerata la censura con
riferimento agli artt. 3, 30 e 41 della direttiva 2014/23/UE, dal
momento che - pur non avendo svolto il ricorrente alcuna analisi
relativa a ciascun articolo invocato - le tre disposizioni,
complessivamente considerate, enunciano i principi dai quali si
ricava la regola generale della necessaria previsione di procedure a
evidenza pubblica per l'assegnazione di contratti aventi ad oggetto
servizi pubblici, regola della cui violazione da parte della
disposizione censurata il rimettente si duole. L'art. 3 della
direttiva enuncia, infatti, i principi fondamentali (parita', non
discriminazione, trasparenza, proporzionalita') delle procedure di
aggiudicazione; l'art. 30 inaugura il Titolo II dedicato alle «norme
sull'aggiudicazione di concessioni», richiamando tra l'altro i
principi di cui all'art. 3; mentre l'art. 41 detta i principi
fondamentali sui criteri di aggiudicazione, richiamando ancora i
principi di cui all'art. 3.
3.2.2.- Quanto alla censura formulata con riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., essa deve parimenti
considerarsi ammissibile.
Vero e', come osserva la difesa della Provincia autonoma di
Bolzano, che le disposizioni censurate incidono su materie
pacificamente riservate alla competenza primaria della Provincia
medesima, tra le quali - in particolare - la «comunicazione e
trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione
tecnica e l'esercizio degli impianti di funivia», ai sensi dell'art.
8, numero 18), dello statuto speciale di autonomia per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»); dal che discende
che a rigore sarebbe stato onere del rimettente spiegare perche' ad
essa Provincia autonoma dovrebbe essere applicato il Titolo V della
Costituzione e non lo statuto speciale (in questo senso la sentenza
n. 119 del 2019).
Tuttavia, il rimettente pone a fondamento della propria censura
gli artt. 30 e 164, secondo comma, cod. contratti pubblici, che
enunciano i «principi per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti
e concessioni» (tra cui i principi di libera concorrenza, non
discriminazione, trasparenza, proporzionalita', pubblicita') (art.
30), chiarendo poi che tali principi si applicano alle procedure
relative ai «contratti di aggiudicazione di lavori pubblici o di
servizi» (art. 164, secondo comma). Tali principi, sostanzialmente
riproduttivi di quelli del diritto dell'Unione europea poc'anzi
menzionati, costituiscono senza alcun dubbio «norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica» (sentenza n. 166
del 2019), al cui rispetto le stesse competenze legislative primarie
della Provincia autonoma di Bolzano sono subordinate ai sensi dello
statuto speciale (art. 4, cui rinvia il citato art. 8); e cio' tanto
piu' laddove si consideri «il legame che corre, in detta materia, tra
l'ordinamento interno e quello derivato dal diritto dell'Unione
europea», con conseguente «imprescindibile uniformita' territoriale
di regolazione», come gia' affermato da questa Corte con riferimento
ad altro statuto di autonomia speciale (sentenza n. 109 del 2018).
E' lo stesso codice dei contratti pubblici, del resto, a
stabilire, per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome
di Trento e di Bolzano, l'obbligo di adeguare la propria legislazione
ai contenuti normativi del codice medesimo, «secondo le disposizioni
contenute negli statuti e nelle relative norme di attuazione» (art.
2, comma 3, cod. contratti pubblici).
3.3.- Quanto alle eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla
difesa della Provincia autonoma di Bolzano, essa sostiene anzitutto
la manifesta inammissibilita' delle questioni per difetto di
sufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo,
in particolare in relazione all'omessa compiuta ricostruzione - da
parte del rimettente - dei procedimenti precontenziosi avviati
dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato (AGCM),
conclusisi con la decisione di impugnare soltanto uno degli otto
provvedimenti di rinnovo di altrettante concessioni di impianti a
fune che erano stati oggetto di tali procedimenti.
La decisione di impugnare proprio il provvedimento relativo a
quella concessione, osserva la Provincia, sarebbe stata assunta
dall'AGCM in relazione alla circostanza che quella sola concessione
e' riferita a un impianto che insiste su un terreno appartenente al
patrimonio indisponibile della Provincia, la cui concessione
demaniale alla societa' proprietaria dell'impianto era stata
rinnovata con autonomo provvedimento. L'unica ragione
dell'impugnazione del provvedimento da parte dell'AGCM sarebbe,
pertanto, da individuare nell'asserita illegittimita' della
concessione del bene demaniale provinciale senza gara; profilo questo
che, peraltro, non avrebbe alcuna rilevanza nel giudizio a quo,
concernente il successivo provvedimento di rinnovo avente a oggetto
la concessione dell'impianto funiviario, sulla base di una legge
provinciale che non compie alcuna distinzione a seconda della
proprieta' dei terreni su cui l'impianto insiste.
L'eccezione non e' fondata.
A prescindere dalle valutazioni che possono avere indotto l'AGCM
ad impugnare soltanto il provvedimento di rinnovo oggetto del
giudizio a quo, i dubbi di legittimita' costituzionale sollevati dal
rimettente concernono infatti - come risulta evidente dalla sintetica
esposizione piu' sopra compiuta (Ritenuto in fatto, 1.4.) - la
mancata previsione, da parte della legislazione provinciale, del
ricorso a procedure a evidenza pubblica per le concessioni e i
relativi rinnovi concernenti la totalita' degli impianti a fune per
finalita' turistico-sportiva, a prescindere dalla circostanza che
essi insistano su terreni di proprieta' pubblica o privata.
Se, dunque, la prospettazione del rimettente risultasse nel
merito fondata, ne conseguirebbe la necessita' di annullare il
provvedimento di rinnovo impugnato nel giudizio a quo, in quanto
rilasciato in assenza di alcuna procedura a evidenza pubblica. Il che
basta ad assicurare la rilevanza delle questioni sollevate.
3.4.- La Provincia eccepisce, in secondo luogo,
l'inammissibilita' delle questioni in ragione del mancato esperimento
di un tentativo di interpretazione conforme della disciplina
censurata, in esito alla quale - a suo avviso - il rimettente avrebbe
dovuto concludere nel senso della necessita' dell'affidamento della
gestione di un impianto a fune tramite gara «solo nei casi ove
l'impianto a fune svolga realmente un servizio pubblico locale di
trasporto» ai sensi della legge prov. Bolzano n. 15 del 2015.
L'eccezione attiene in verita' al merito delle questioni, ed anzi
al loro nucleo essenziale: che si risolve nel quesito se la
concessione degli impianti a fune a uso turistico-sportivo e i
relativi rinnovi - non abbracciati dalla disciplina della legge prov.
Bolzano n. 15 del 2015 - potessero legittimamente essere rilasciati
senza una previa procedura a evidenza pubblica, al metro del diritto
della concorrenza dell'Unione europea e delle corrispondenti norme
statali contenute nel codice dei contratti pubblici. Avendo escluso
che le disposizioni censurate potessero essere interpretate nel senso
di richiedere comunque l'indizione di procedure a evidenza pubblica
anche per gli impianti in esame - cio' che la Provincia autonoma
ovviamente non contesta -, il rimettente del tutto coerentemente
assume che proprio la possibilita' di rilasciare, in assenza di gara,
la concessione e gli eventuali rinnovi per tale tipologia di impianti
contrasti con i parametri costituzionali invocati.
Dal che l'infondatezza anche di questa eccezione.
3.5.- La Provincia autonoma di Bolzano eccepisce, infine,
l'inammissibilita' delle questioni, giacche' l'eventuale
dichiarazione di incostituzionalita' delle disposizioni censurate
lascerebbe in vita l'impianto normativo preesistente della legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006, sulla cui base e' stato rilasciato il
provvedimento impugnato; cio' che renderebbe irrilevanti le questioni
medesime.
Anche questa eccezione e' infondata.
La legge prov. Bolzano n. 1 del 2006 non disponeva alcunche' sul
procedimento di concessione, limitandosi - all'art. 5, nella versione
antecedente alle modificazioni apportate dall'art. 44 della legge
prov. Bolzano n. 10 del 2018 - a rinviare all'uopo al regolamento di
esecuzione.
L'art. 45 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018, in questa
sede censurato, manifesta invece - tramite il richiamo all'art. 164,
comma 1, secondo periodo, cod. contratti pubblici - l'inequivoca
volonta' del legislatore provinciale di non subordinare a procedura a
evidenza pubblica la concessione o il rinnovo di «impianti a fune ad
uso sportivo o turistico-ricreativo». La dichiarazione di
illegittimita' costituzionale di questa disposizione, auspicata dal
rimettente, consentirebbe in ipotesi a quest'ultimo di valutare se,
alla luce del complessivo quadro normativo in vigore al momento del
rinnovo della concessione di cui e' causa, la necessita' di una gara
- pur non espressamente prevista dalla legge prov. Bolzano n. 1 del
2006 - potesse comunque desumersi da altre norme in vigore, tra cui
lo stesso codice dei contratti pubblici.
Cio' e' sufficiente ai fini della rilevanza delle questioni
prospettate, nei limiti sopra precisati (supra, 3.1. e 3.2.).
4.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate in riferimento all'art. 117, primo comma, e secondo comma,
lettera e), Cost. necessitano di una trattazione congiunta, posto che
entrambe - come gia' si e' avuto modo di osservare (supra, 3.2.2. e
3.2.3.) - si imperniano sulla allegata incompatibilita' della
disposizione censurata rilevante nel giudizio a quo - l'art. 45 della
legge prov. Bolzano n. 10 del 2018 - con la disciplina, di diritto
dell'Unione (ex artt. 3, 30 e 41 della direttiva 2014/23/UE) e
nazionale (ex artt. 30 e 164, comma 2, cod. contratti pubblici), che
impone procedure a evidenza pubblica per l'affidamento di concessioni
di servizi pubblici.
A giudizio di questa Corte, tali questioni non sono fondate.
4.1.- Il dubbio di legittimita' costituzionale che questa Corte
e' chiamata a esaminare investe l'art. 45 della legge prov. Bolzano
n. 10 del 2018, il quale - disponendo che le concessioni e i relativi
rinnovi rilasciati prima dell'entrata in vigore della legge medesima
«si configurano come provvedimenti autorizzatori, ai sensi e per gli
effetti di cui all'art. 164, comma 1, secondo periodo», cod.
contratti pubblici - intende in effetti confermare la legittimita'
della costante prassi applicativa della disciplina posta dalla legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006, in base alla quale le concessioni degli
impianti a fune venivano rilasciate su richiesta dell'interessato
senza alcuna procedura a evidenza pubblica (salvi i casi rientranti
nell'ambito applicativo dell'art. 11 della legge prov. Bolzano n. 15
del 2015, che corrispondono alle concessioni delle funivie di prima
categoria ai sensi dell'art. 4 della legge prov. Bolzano n. 1 del
2006, in quanto siano incorporate nei sistemi di trasporto integrato
locale, su cui supra, 2.2. e 2.3.).
Dal momento che le censure sottoposte a questa Corte concernono
esclusivamente la compatibilita' o meno dell'art. 45 della legge
prov. Bolzano n. 10 del 2018 con la disciplina dettata dalla
direttiva 2014/23/UE e dal codice dei contratti pubblici - restando
in particolare estraneo al presente giudizio ogni profilo di
legittimita' costituzionale concernente la natura di norma di
interpretazione autentica, ovvero di norma retroattiva con carattere
innovativo della disposizione censurata - il thema decidendum
consiste, in buona sostanza, nel determinare se il legislatore
provinciale fosse legittimato a stabilire, o anche solo a confermare
(come sostiene la Provincia autonoma), che le concessioni rilasciate
ai sensi della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006 non necessitassero
di alcuna procedura a evidenza pubblica in forza del richiamato art.
164, comma 1, secondo periodo, cod. contratti pubblici, che per
l'appunto esenta talune categorie di provvedimento dall'obbligo, a
carico dell'amministrazione, di indire procedure a evidenza pubblica.
Come gia' rammentato, tale disposizione testualmente prevede:
«[i]n ogni caso, le disposizioni della presente Parte non si
applicano ai provvedimenti, comunque denominati, con cui le
amministrazioni aggiudicatrici, a richiesta di un operatore
economico, autorizzano, stabilendone le modalita' e le condizioni,
l'esercizio di un'attivita' economica che puo' svolgersi anche
mediante l'utilizzo di impianti o altri beni immobili pubblici».
Il considerando n. 14 della direttiva 2014/23/UE, che ne
costituisce il diretto antecedente a livello di diritto dell'Unione
europea, dal canto suo dispone: «non dovrebbero configurarsi come
concessioni determinati atti dello Stato membro, quali autorizzazioni
o licenze, con cui lo Stato membro o una sua autorita' pubblica
stabiliscono le condizioni per l'esercizio di un'attivita' economica,
inclusa la condizione di eseguire una determinata operazione,
concesse di norma su richiesta dell'operatore economico e non su
iniziativa dell'amministrazione aggiudicatrice o dell'ente
aggiudicatore e nel cui quadro l'operatore economico rimane libero di
recedere dalla fornitura dei lavori o servizi. Nel caso di tali atti
dello Stato membro, si applicano le disposizioni specifiche della
direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. A
differenza di detti atti dello Stato membro, i contratti di
concessione stabiliscono obblighi reciprocamente vincolanti in virtu'
dei quali l'esecuzione di tali lavori o servizi e' soggetta a
specifici requisiti definiti dall'amministrazione aggiudicatrice o
dall'ente aggiudicatore e aventi forza esecutiva».
Occorrera' dunque chiarire se la «concessione» di impianti a fune
(recte, della realizzazione e della gestione di tali impianti, e poi
dei relativi rinnovi) prevista dalla legge prov. Bolzano n. 1 del
2006 rientrasse effettivamente tra i «contratti di concessione di
lavori o servizi» - soggetti come tali all'obbligo di indizione di
procedure a evidenza pubblica, ai sensi della direttiva 2014/23/UE e
della stessa Parte III cod. contratti pubblici -, o invece tra i
provvedimenti autorizzatori, «comunque denominati», di attivita'
economiche private semplicemente regolate dall'amministrazione, ma al
di fuori di un rapporto sinallagmatico che crei «obblighi
reciprocamente vincolanti» tra quest'ultima e il privato.
4.2.- Sul punto, non puo' attribuirsi rilievo decisivo all'uso
dell'espressione «concessione» nella legge prov. Bolzano n. 1 del
2006. Essenziale e' soltanto se si tratti di un provvedimento che,
«comunque denominato», nella sostanza abbia contenuto autorizzatorio
di un'attivita' economica privata, conformemente ai limiti e alle
prescrizioni eventualmente fissati dall'amministrazione competente,
ovvero istituisca un vero e proprio rapporto sinallagmatico (id est,
un «contratto») con l'amministrazione medesima, con assunzione di
obblighi - in particolare - di effettiva prestazione dell'attivita'
oggetto della concessione, a sua volta qualificabile come «servizio
pubblico».
Non a torto la difesa della Provincia sottolinea come
l'utilizzazione del termine «concessione» fosse in passato assai
frequente nella legislazione statale, regionale e della stessa
Provincia autonoma di Bolzano, a indicare provvedimenti nella
sostanza autorizzatori di attivita' economiche o inerenti al diritto
di proprieta' (come nel caso dei provvedimenti di «concessione
edilizia», previsti sino a tempi non lontani anche dalla legislazione
nazionale), che nulla avevano in comune con la «concessione di lavori
o servizi» (pubblici) di cui parlano ora, all'unisono, la direttiva
2014/23/UE e il codice dei contratti pubblici.
4.3.- Ne' puo' attribuirsi rilievo decisivo all'espressa
(auto)qualificazione degli impianti a fune, ad opera dell'art. 3
della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006, come «servizio pubblico».
Tale qualificazione ha l'evidente finalita' di distinguere le
funivie destinate a una generalita' di utenti e quelle destinate
invece a uso privato, secondo la formula definitoria contenuta nello
stesso art. 3 («utilizzate gratuitamente ed esclusivamente
dall'esercente, dai suoi congiunti, dal personale di servizio, da
ospiti occasionali e da persone addette all'assistenza medica, alla
sicurezza pubblica, alla manutenzione ed altro»): soltanto alle prime
applicandosi la disciplina del Titolo II della legge in parola, che
prevede tra l'altro un procedimento di concessione assai piu'
articolato e complesso di quello (regolato dal Titolo III) richiesto
ai fini dell'«autorizzazione» per la realizzazione e l'esercizio di
una funivia a uso privato. Quest'ultima e' normalmente di dimensioni
assai piu' contenute e, proprio perche' utilizzata da una cerchia
ristretta di persone, non richiede l'ampio spettro di verifiche e
controlli che caratterizza invece, a tutela primariamente
dell'incolumita' pubblica, le funivie utilizzate da una pluralita'
indeterminata di persone. Nella logica della legge prov. Bolzano n. 1
del 2006, la nozione di impianto «in servizio pubblico» coincide
dunque con quella di impianto «destinato al pubblico esercizio», come
precisato ora dal nuovo comma 2-bis dell'art. 2 della legge, inserito
dall'art. 44, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018;
restando invece ancora da dimostrare che, alla stregua della
disciplina allora vigente, i gestori di simili impianti esercitassero
un servizio pubblico.
Ne', ancora, puo' essere sopravvalutata la qualificazione dei
trasporti a fune come «servizio pubblico svolto nell'interesse
generale» contenuta in un «Piano di settore degli impianti di
risalita e delle piste da sci» approvato dalla Giunta della Provincia
autonoma di Bolzano nel 2014. Anche a prescindere dal rilievo, pur
importante, che tale qualificazione concerneva in quel documento
indistintamente l'intera gamma degli impianti funiviari, e dunque
anche quelli (di prima categoria) che la Provincia autonoma considera
come autentico «servizio pubblico» ai fini della normativa del codice
dei contratti pubblici, occorre in effetti sottolineare come il
precipuo scopo dell'affermazione fosse, nel contesto del Piano,
quello di giustificare i contributi finanziari assicurati dalla
Provincia stessa alle imprese nella realizzazione e nella successiva
gestione degli impianti; contributi che, tuttavia, ben possono anche
essere letti, come meglio si dira', in chiave di mero sostegno a
un'attivita' imprenditoriale privata, considerata di ovvio interesse
per l'economia locale (fermo restando l'obbligo del rispetto della
normativa dell'Unione europea sugli aiuti di Stato).
4.4.- Al di la' dunque degli - equivoci - indicatori
terminologici, questa Corte e' chiamata a valutare se la Provincia
autonoma di Bolzano, nella sostanza, consideri il trasporto di
persone mediante impianti a fune come un proprio compito, da
realizzare per mezzo di imprese legate alla Provincia stessa da
contratti di concessione.
In effetti, la qualificazione in termini di «servizio pubblico
locale di rilevanza economica» ai sensi della legislazione nazionale,
o quella (gia' considerata omologa alla prima dalla giurisprudenza di
questa Corte: sentenze n. 325 del 2010 e n. 272 del 2004) di
«servizio di interesse economico generale» ai sensi della disciplina
dell'Unione europea, non dipendono tanto dalla natura dell'attivita'
svolta, quanto dalla circostanza che l'ente pubblico abbia in
concreto inteso assumersi la responsabilita' dell'attivita' stessa a
beneficio dei consociati; responsabilita' che poi potra' essere
svolta in proprio, ovvero attraverso affidamenti cosiddetti in house,
o ancora delegandone l'esercizio a imprese private mediante contratti
di concessione.
Non a caso, l'art. 4 della direttiva 2014/23/UE - in ossequio del
resto a quanto affermato dal Protocollo n. 26 sui servizi di
interesse generale, e in armonia con l'art. 36 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE) - «fa salva la
liberta', per gli Stati membri, di definire, in conformita' del
diritto dell'Unione, quali essi ritengano essere servizi d'interesse
economico generale, in che modo tali servizi debbano essere
organizzati e finanziati, in conformita' delle regole sugli aiuti di
Stato, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti».
Il che significa che ciascuno Stato, e ciascun ente territoriale
dotato di autonomia politica, resta libero, in linea di principio, di
stabilire quali prestazioni debbano costituire «servizi di interesse
economico generale» per le proprie comunita' di riferimento (Corte di
giustizia dell'Unione europea, sentenze 21 dicembre 2011, in causa
C-242/10, Enel Produzione SpA, e 20 aprile 2010, in causa C-265/08,
Federutility), ed eventualmente di affidarne l'erogazione a imprese
private mediante la stipula di contratti di concessione ai sensi
della stessa direttiva 2014/23/UE.
Ora, la Provincia autonoma di Bolzano, nell'esercizio della
discrezionalita' riconosciutale dalla direttiva (e, a valle, dallo
stesso codice dei contratti pubblici), ha certamente mostrato,
mediante la legge prov. Bolzano n. 15 del 2015, di considerare come
autentico servizio pubblico locale l'esercizio degli impianti
funiviari di prima categoria integrati nella rete provinciale di
trasporto che collegano localita' stabilmente abitate ai sensi
dell'art. 37 della legge prov. Bolzano n. 15 del 2015 (supra, 2.3.),
prevedendo coerentemente procedure di affidamento a evidenza
pubblica.
Non ritiene invece questa Corte che la Provincia autonoma abbia
compiuto analoga scelta con riguardo agli impianti di funivie a uso
sportivo o turistico-ricreativo, non integrate nel sistema
provinciale dei trasporti pubblici. Qui la scelta e' stata,
piuttosto, quella di lasciare lo sviluppo e la gestione di queste
attivita' alla libera iniziativa economica privata, alla quale si
deve - sin da epoca assai anteriore all'entrata in vigore della
disciplina dell'Unione europea e nazionale in materia di tutela della
concorrenza nella gestione dei pubblici servizi - la realizzazione e
la continuativa gestione di diverse centinaia di impianti di
risalita. Da quanto e' emerso nel presente giudizio, d'altra parte,
tali impianti sono in massima parte di proprieta' di privati,
insistono su terreni di proprieta' privata, e sono armonicamente
integrati con sistemi di piste, impianti di nebulizzazione
artificiale, scuole da sci, attrezzature alberghiere e di
ristorazione, parimenti realizzati e gestiti da imprese private;
senza che mai la Provincia abbia sentito la necessita' di assumere in
proprio il compito della realizzazione e del successivo esercizio di
impianti di risalita funzionali non gia' al collegamento tra centri
stabilmente abitati, ma semplicemente alla pratica sportiva e all'uso
turistico-ricreativo.
La disciplina della «concessione» della realizzazione e della
successiva gestione di questa tipologia di impianti a fune, contenuta
nella legge prov. Bolzano n. 1 del 2006, appare a questa Corte
coerente con una simile scelta di fondo, rientrante nella sfera di
autonomia riconosciuta alla Provincia autonoma tanto dall'ordinamento
nazionale quanto dal diritto dell'Unione europea rilevante in
materia.
Anzitutto, la legge prov. Bolzano n. 1 del 2006 non consente di
equiparare la concessione ivi disciplinata a un «contratto»
caratterizzato dalla previsione di prestazioni corrispettive, in cui
- in particolare - il concessionario risulti obbligato, nei confronti
dell'amministrazione concedente, a erogare il servizio oggetto del
contratto stesso: nessuna conseguenza di natura contrattuale e', in
particolare, prevista a carico del concessionario per l'eventuale
omessa realizzazione dell'opera, o per la mancata erogazione del
servizio. La "concessione" appare piuttosto come un provvedimento che
"abilita" l'impresa richiedente alla realizzazione dell'opera, e poi
al suo successivo esercizio, nel rispetto delle condizioni fissate
dalla concessione; e dunque come un provvedimento nella sostanza
"autorizzatorio" di un'attivita' economica, sia pure fortemente
conformata, che come tale non rientra nell'ambito applicativo della
direttiva 2014/23/UE e della Parte III del codice dei contratti
pubblici, giusta il disposto del considerando n. 14 della direttiva
medesima e dell'art. 164, comma 1, secondo periodo, del codice.
Quanto poi all'amministrazione concedente, essa e' concepita
dalla legge provinciale non gia' come domina dell'attivita' economica
in questione, ma piuttosto come soggetto a) chiamato a una penetrante
supervisione sugli impianti in questione, a tutela dei plurimi
interessi pubblici che potrebbero essere pregiudicati dall'attivita'
stessa (infra, 4.4.1.), e assieme b) impegnato a promuovere lo
sviluppo di questa attivita' imprenditoriale, concepita come
funzionale alla crescita dell'economia locale nel cruciale settore
del turismo (infra, 4.4.2.), oltre che c) interessato a stimolare una
puntuale collaborazione con le imprese private che gia' esercitano
gli impianti in forza dell'autorizzazione provinciale, per
l'esecuzione di prestazioni di rilievo pubblico negoziate
successivamente tra tali imprese e le singole amministrazioni
comunali attraverso appositi «contratti di servizio» (distinti e
autonomi rispetto al provvedimento autorizzatorio provinciale)
(infra, 4.4.3.). Obiettivi, questi, pienamente compatibili con il
riconoscimento della natura dell'attivita' come attivita'
imprenditoriale privata - avente ad oggetto la fornitura di servizi
economici al pubblico - soggetta ad autorizzazione e vigilanza da
parte della pubblica amministrazione.
4.4.1.- Un'incisiva attivita' di supervisione
dell'amministrazione concedente sull'attivita' si rende qui
necessaria per ragioni ovvie, legate in primo luogo alle esigenze di
tutela della sicurezza degli utenti e dell'incolumita' pubblica -
esigenze particolarmente evidenti in relazione agli impianti a fune
sospesi -, oltre che della stessa attivita' agricola e pastorizia.
Tale supervisione si esplica anzitutto durante il complesso
procedimento autorizzatorio (art. 7 della legge prov. Bolzano n. 1
del 2006), nel cui ambito si innesta il sub-procedimento concernente
l'approvazione del progetto funiviario e della costruzione
dell'impianto (art. 24), che coinvolge numerosi uffici chiamati a
esprimere il proprio parere preventivo rispetto al provvedimento
finale, di competenza dell'assessore provinciale alla mobilita'. Una
successiva attivita' di vigilanza si svolge poi in fase di collaudo
funzionale e di nullaosta all'esercizio pubblico (art. 25), nonche'
attraverso l'esercizio di poteri di sorveglianza tecnica e revisioni
periodiche a cura dell'ufficio provinciale competente in materia di
trasporti funiviari, che e' dotato del potere di sospendere
l'esercizio dell'impianto «in presenza di fatti tali da pregiudicare
la sicurezza dell'impianto» medesimo (art. 27).
4.4.2.- L'amministrazione provinciale ha, parallelamente, da
sempre sostenuto le imprese impegnate nella costruzione e nella
gestione di impianti a fune, anche a uso turistico e
sportivo-ricreativo; politica, questa, che trova oggi esplicito
riconoscimento nell'art. 30-bis della legge prov. Bolzano n. 1 del
2006, aggiunto ad opera della legge prov. Bolzano n. 21 del 2017
(supra, 2.2.).
Tale previsione sottende, naturalmente, il riconoscimento da
parte della Provincia autonoma dell'importanza strategica dello
sviluppo degli impianti a fune per l'economia locale; ma non
autorizza a concludere che tutti gli impianti a fune - compresi
quelli ad uso sportivo o turistico-ricreativo - siano considerati
dalla Provincia medesima come funzionali all'erogazione alla
popolazione di un «servizio pubblico» destinato a soddisfare bisogni
collettivi ritenuti indispensabili in un determinato contesto
sociale, ne' che la Provincia autonoma abbia inteso in tal modo
assumere tra i propri compiti quello di assicurare l'erogazione di
tale servizio tramite contratti di concessione ai sensi della
direttiva 2014/23/UE e della Parte III del codice dei contratti
pubblici.
I finanziamenti regolati dall'art. 30-bis citato restano, dunque,
interpretabili come contributi pubblici ad attivita' imprenditoriali
che forniscono servizi al pubblico, gestiti da imprese private
all'interno di una logica di mercato, nella quale l'amministrazione
si limita ad assicurare incentivi di carattere finanziario (che in
quanto tali, come afferma la stessa legge provinciale, debbono
svolgersi «nel rispetto della disciplina dell'Unione europea sugli
aiuti di Stato»).
4.4.3.- Tutto cio' non appare in contraddizione con la
possibilita' per i Comuni di stipulare - con le imprese gia' titolari
di una concessione rilasciata dalla Provincia autonoma ai sensi della
legge prov. Bolzano n. 1 del 2006 - puntuali «contratti di servizio»
per assicurare ai propri cittadini determinate prestazioni
(evidentemente a prezzi di favore, sulla base appunto di accordi di
volta in volta conclusi con i concessionari degli impianti), al
dichiarato fine di offrire loro «la possibilita' di apprendere e
praticare lo sport dello sci», secondo quanto previsto dall'art.
15-bis della stessa legge prov. Bolzano n. 1 del 2006, inserito
dall'art. 7, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 11 del 2013.
Il fatto che la disposizione in questione definisca in termini di
«servizio di interesse pubblico del comune» le prestazioni che
costituiscono l'oggetto di tali contratti - riservate alla sola
popolazione locale - non implica ovviamente che l'intera attivita'
delle funivie a uso sportivo o turistico-ricreativo, esercitata in
massima parte in favore di turisti non residenti nella Provincia
autonoma, debba anch'essa essere qualificata come «servizio pubblico
locale» ai sensi della normativa dell'Unione europea e nazionale
assunta dal rimettente come parametro interposto.
4.5.- L'esame dell'ulteriore disciplina contenuta nella legge
prov. Bolzano n. 1 del 2006 non e' in grado di smentire la chiave di
lettura poc'anzi illustrata.
Nella logica di agevolazione dello sviluppo della realizzazione
di impianti funiviari, considerati strategici nel contesto
dell'economia locale, trovano anzitutto giustificazione le
disposizioni che concernono la possibilita' per il titolare della
concessione di ottenere dalla pubblica amministrazione, una volta
riscontrato il fallimento delle trattative con i privati coinvolti,
l'espropriazione di beni immobili o la costituzione coattiva di
diritti reali in suo favore, in quanto necessari per la costruzione e
l'esercizio degli impianti medesimi, salva la corresponsione delle
indennita' di legge nei confronti dei proprietari espropriati o
gravati dal nuovo diritto reale (artt. 20-23). Simili previsioni
caratterizzano anche la disciplina di attivita' economiche private
soggette a mera autorizzazione, che lo Stato o gli enti pubblici
territoriali abbiano comunque interesse a promuovere (si veda ad
esempio l'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387,
recante «Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'»).
D'altra parte, il venir meno della concessione - per qualsiasi
causa - determina di regola l'obbligo a carico dell'esercente
dell'impianto di «provvedere al ripristino dello stato dei luoghi,
alla demolizione delle costruzioni fuori terra e all'asporto del
materiale di risulta» (art. 14), a meno che altre imprese intendano
succedere alla precedente titolare; il che faticherebbe a
giustificarsi, ove l'esercizio dell'impianto dismesso fosse
qualificabile quale autentico «servizio pubblico» che la Provincia
autonoma si era impegnata ad assicurare.
Non sorprende, poi, che il reiterato inadempimento degli obblighi
fissati dalla normativa vigente o dallo stesso provvedimento di
concessione - a tutela, in particolare, dei rilevanti interessi
pubblici che potrebbero essere pregiudicati dall'esercizio di questi
impianti (supra, 4.4.2.) - comporti la decadenza dalla concessione.
Ne' risulta incompatibile con la ratio complessiva della disciplina,
cosi' come sin qui ricostruita, la previsione di una possibile revoca
della concessione (art. 13) - peraltro oggi confinata alle funivie di
prima categoria, e pertanto non piu' possibile per quelle a uso
sportivo o turistico-ricreativo, in forza di una modifica introdotta
allo stesso art. 13 dall'art. 44, comma 10, della legge prov. Bolzano
n. 10 del 2018 - previa corresponsione di un'indennita', in presenza
di «comprovate esigenze di pubblico interesse», dal momento che tale
possibilita' e' prevista per la generalita' dei provvedimenti
amministrativi (art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241,
recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi»), compresi
evidentemente quelli a contenuto autorizzatorio.
Quanto infine al potere di approvare tariffe massime e orari di
esercizio di cui all'art. 15, su cui insiste l'ordinanza di
rimessione, deve rilevarsi come tale potere - che peraltro la
Provincia autonoma di Bolzano riferisce non essere mai stato
esercitato in concreto in riferimento ai singoli impianti - era stato
originariamente previsto nel contesto di una legge che ancora non
distingueva in modo netto tra funivie esercitanti effettivamente un
«servizio pubblico economico locale» secondo le categorie
amministrativistiche odierne, come quelle integrate nel sistema di
trasporti pubblici provinciali, e il complesso degli altri impianti a
fune, tra cui quelle a uso sportivo o turistico-ricreativo. La
discrasia e' stata oggi, non a caso, corretta dall'art. 44, comma 12,
della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018, che ha espressamente
escluso un tale potere dell'amministrazione in relazione, tra
l'altro, alle funivie a uso sportivo o turistico-ricreativo che qui
vengono in considerazione.
4.6.- Fermo restando l'obbligo, a carico della Provincia, di
indire procedure a evidenza pubblica in relazione ai provvedimenti
concessori di terreni demaniali o comunque di proprieta' pubblica,
non puo' attribuirsi rilievo dirimente - ai fini della decisione
delle questioni di legittimita' costituzionale sottoposte oggi
all'attenzione di questa Corte - alla circostanza che l'impianto di
cui si controverte nel giudizio a quo insista su un terreno
appartenente al patrimonio indisponibile della Provincia autonoma.
Come si e' gia' avuto modo di osservare (supra, 3.3.), l'AGCM ha
impugnato di fronte al Tribunale rimettente il provvedimento di
concessione di una funivia a uso sportivo o turistico-ricreativo
rilasciato ai sensi della legge prov. Bolzano n. 1 del 2006 in favore
di una societa' che era gia' titolare di concessione demaniale
relativa al terreno in parola, rilasciata anteriormente e mai
impugnata nei termini di legge. Nel giudizio a quo non e' in
discussione la legittimita' di quest'ultimo provvedimento:
legittimita' che avrebbe potuto essere valutata, in particolare, al
diverso metro della compatibilita' con l'art. 12 della direttiva
2006/123/UE, che impone lo svolgimento di una procedura di selezione
tra i candidati potenziali «[q]ualora il numero di autorizzazioni
disponibili per una determinata attivita' [di fornitura di servizi
dietro retribuzione da parte di un operatore economico privato, ai
sensi dell'art. 4 della direttiva medesima] sia limitato per via
della scarsita' delle risorse naturali», come tipicamente avviene
allorche' l'attivita' economica da autorizzare sia destinata a essere
esercitata su un bene demaniale o comunque appartenente al patrimonio
indisponibile di un ente pubblico.
Oggetto del giudizio a quo e', invece, unicamente la legittimita'
del successivo provvedimento di rinnovo della concessione della linea
funiviaria; e, conseguentemente, oggetto del presente procedimento
incidentale e' la conformita' della disciplina provinciale relativa a
questa tipologia di provvedimenti - e non gia' alle concessioni
demaniali eventualmente presupposte - in relazione ai principi
desumibili dalla direttiva 2014/23/UE e dal codice dei contratti
pubblici, che il rimettente ritiene debbano applicarsi a tutte le
concessioni di impianti a fune destinati al pubblico esercizio,
indipendentemente dalla circostanza se essi insistano su terreni
pubblici o privati.
4.7.- La conclusione cosi' raggiunta non e' contraddetta dalla
giurisprudenza amministrativa citata dal rimettente (infra, 4.7.1.),
ne' dalle posizioni sinora assunte dall'AGCM (infra, 4.7.2.) e dalla
stessa Commissione europea (infra, 4.7.3.).
4.7.1.- Quanto alla giurisprudenza amministrativa, a ragione la
difesa provinciale osserva che dalle decisioni concernenti impianti a
fune nella Regione Lazio (si vedano in particolare Consiglio di
Stato, sezione quinta, sentenza 9 marzo 2015, n. 1171; Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, sentenza 1°
settembre 2014, n. 9264; TAR Lazio, sezione seconda, sentenze 18
novembre 2011, n. 901 e 22 marzo 2011, n. 2538) non possono trarsi
indicazioni utili nella presente controversia, dal momento che la
legge della Regione Lazio 9 settembre 1983, n. 59 (Disciplina in
materia di funivie, seggiovie, sciovie e slittovie, piste per la
pratica dello sci e relative infrastrutture) riflette l'evidente
concezione dell'intera attivita' di trasporto a fune (comprensiva
degli impianti a finalita' sportiva e turistico-ricreativa) da parte
del legislatore regionale come vero e proprio servizio pubblico
locale, assoggettato come tale a una specifica programmazione
regionale che disciplina la stessa localizzazione degli impianti e ad
un espresso «potere di iniziativa» degli enti locali in materia.
Questi ultimi sono inoltre tenuti, in base alla legge regionale in
questione, a provvedere alla costruzione e alla successiva gestione
degli impianti - di preferenza - in economia da parte degli enti
locali stessi, ovvero - in subordine - mediante aziende speciali,
ovvero ancora - in via di ulteriore subordine - in «regime di
concessione» a imprese private (artt. 4 e seguenti). In questo quadro
normativo imperniato sull'iniziativa dell'amministrazione
aggiudicante, del tutto coerente e' la regola dell'esame comparativo
delle eventuali domande di concessione (art. 8), nel rispetto di un
procedimento a evidenza pubblica che deve - oggi - necessariamente
rispettare i principi della direttiva 2014/23/UE e della Parte III
del codice dei contratti pubblici.
Sarebbe pero' del tutto arbitrario dedurre che tali principi
debbano valere anche per diversi ordinamenti territoriali, che - come
la Provincia autonoma di Bolzano - hanno invece regolato il
procedimento concessorio dell'esercizio di impianti a fune sul
presupposto dell'iniziativa di un privato: il quale chieda per
l'appunto di essere autorizzato a costruire, e poi a gestire,
l'impianto a fune, in molti casi su un terreno gia' di propria
proprieta', allo scopo di esercitare un'attivita' imprenditoriale di
fornitura di servizi commerciali aventi a oggetto impianti destinati
all'uso sportivo e turistico-ricreativo.
Parimenti inconferente risulta la giurisprudenza amministrativa
concernente impianti sportivi di proprieta' di enti pubblici locali
(si vedano, ad esempio, Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenze
26 luglio 2016, n. 3380, relativa a una piscina comunale; 2 maggio
2013, n. 2385, relativa a campi da tennis comunali; 20 febbraio 2009,
n. 1030, relativa ancora a campi da tennis comunali), la cui gestione
e' evidentemente concepita come un «servizio pubblico» assicurato
alla collettivita' dall'amministrazione proprietaria dell'impianto, e
il cui affidamento, del tutto conseguentemente, richiedera' lo
svolgimento di procedure a evidenza pubblica, nel rispetto dei
principi posti dalla direttiva 2014/23/UE e dalla Parte III del
codice dei contratti pubblici.
4.7.2.- La stessa AGCM, che pure ha impugnato il provvedimento di
rinnovo della concessione di cui e' causa nel giudizio a quo, sembra
avere deciso di concentrare i propri rilievi critici - che
originariamente concernevano altri sette rinnovi analoghi - su questo
solo provvedimento, in ragione essenzialmente della circostanza (che
si e' chiarito, peraltro, non essere decisiva nel presente giudizio)
che l'impianto autorizzato insiste sul patrimonio indisponibile della
Provincia, a differenza di quanto accadeva per gli altri impianti,
rispetto ai quali l'Autorita' si e' evidentemente ritenuta
soddisfatta dalle spiegazioni ricevute dalla Provincia autonoma.
L'AGCM dunque non sembra pretendere - e comunque, non
costituendosi in giudizio, non ha mostrato di pretendere avanti a
questa Corte - che la Provincia indica procedure a evidenza pubblica
per le concessioni e i relativi rinnovi concernenti la generalita'
degli impianti a fune, compresi quelli ad uso sportivo o
turistico-ricreativo che insistano su terreni privati; dovendosi
peraltro precisare, ancora una volta, che l'esigenza di tali
procedure rispetto alle funivie che insistano invece su terreni
pubblici deriva non gia' dalla direttiva 2014/23/UE ne' dalla Parte
III del codice dei contratti pubblici, bensi' - come giustamente
rimarcato dalla stessa AGCM nel parere reso al Dipartimento per gli
affari regionali e le autonomie presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri sulla legge prov. Bolzano n. 10 del 2018 (n. AS1537 del
5 settembre 2018) - dalla direttiva 2006/123/UE, che e' estranea
all'orizzonte decisionale del presente giudizio.
4.7.3.- Infine, significativo e' che la stessa Commissione
europea - nell'unica occasione, nota a questa Corte, in cui risulta
sinora essersi occupata del servizio di trasporto a fune per uso
sportivo o turistico-ricreativo - ha espressamente affermato che gli
impianti in parola «non forniscono un servizio di interesse economico
generale», posto che «non soddisfano esigenze fondamentali di
carattere generale della popolazione, ma sono finalizzati a generare
profitti per il tramite degli sport invernali»; rimarcando altresi'
che tale conclusione non risulta «infirmat[a] dal fatto che la
costruzione e il funzionamento degli impianti a fune sono soggetti a
concessione», essendo «prassi normale che un certo numero di
professioni e di attivita' siano soggette ad una speciale
autorizzazione e a determinati requisiti» (Comunicazione 2002/C
172/02, paragrafo 43).
5.- La ritenuta non fondatezza dei dubbi di legittimita'
costituzionale dell'art. 45 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018
in relazione ai principi desumibili dalla direttiva 2016/23/UE e
dalla Parte III del codice dei contratti pubblici non esclude,
naturalmente, la necessita' del puntuale rispetto, da parte della
Provincia autonoma di Bolzano, dei principi sanciti da altre
discipline di diritto dell'Unione europea e nazionale prevalenti
sulle competenze provinciali, tra cui - segnatamente - da un lato i
principi di cui alla direttiva 2006/123/UE, in particolare allorche'
l'impianto insista su terreni demaniali o appartenenti al patrimonio
pubblico indisponibile, e dall'altro la disciplina in materia di
aiuti di Stato, alla quale resta subordinata la legittimita' dei
finanziamenti pubblici riconosciuti alle imprese concessionarie di
impianti di funivie ad uso sportivo o turistico-ricreativo, come
quella oggetto del procedimento a quo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 44, comma 3, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 11 luglio 2018, n. 10 (Modifiche di leggi
provinciali in materia di ordinamento degli uffici e personale,
istruzione, formazione professionale, sport, cultura, enti locali,
servizi pubblici, tutela del paesaggio e dell'ambiente, energia,
utilizzazione di acque pubbliche, caccia e pesca, protezione
antincendi e civile, urbanistica, igiene e sanita', politiche
sociali, famiglia, edilizia scolastica, trasporti, edilizia abitativa
agevolata, lavoro, economia, cave e torbiere, entrate, commercio,
turismo e industria alberghiera, rifugi alpini, artigianato, finanze
e ricerca), sollevate, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, in relazione agli artt. 30 e 164,
comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei
contratti pubblici), e in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 3, 30 e 41 della direttiva 2014/23/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, nonche' agli artt.
49, 56 e 106 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione
autonoma di Bolzano, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 45 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018,
sollevata, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 49, 56 e 106 TFUE, dal Tribunale regionale di
giustizia amministrativa, sezione autonoma di Bolzano, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 45 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2018
sollevate, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in relazione agli artt. 30 e 164, comma 2, cod. contratti
pubblici, e in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 3, 30 e 41 della direttiva 2014/23/UE, dal
Tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma di
Bolzano, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 aprile 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA