N. 116 SENTENZA 19 maggio - 23 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Approvazione, mediante legge, del Programma operativo straordinario (POS) della Regione Molise 2015-2018 - Recepimento in atto normativo del contenuto di provvedimento amministrativo - Irragionevolezza, nonche' violazione dei principi di legalita' e imparzialita' della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, art. 34-bis. - Costituzione, artt. 3, 24, 97, 103, 113, 117, primo e terzo comma, e 120; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 13.(GU n.26 del 24-6-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 34-bis del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017,
n. 96, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise
nel procedimento vertente tra l'Istituto Neurologico Mediterraneo
Neuromed IRCCS srl e il commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario del Molise e
altri, con ordinanza del 15 novembre 2018, iscritta al n. 49 del
registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione dell'Istituto Neurologico
Mediterraneo Neuromed IRCCS srl, nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Giancarlo Coraggio ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto l), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 19
maggio 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 19 maggio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al reg. ord. n. 49 del 2019, il
Tribunale amministrativo regionale per il Molise ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 34-bis del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017,
n. 96.
1.1.- La norma censurata approva il programma operativo
straordinario (POS) per la Regione Molise per il triennio 2015-2018,
allegato all'Accordo sancito nella seduta della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano del 3 agosto 2016 (Accordo concernente
l'intervento straordinario per l'emergenza economico-finanziaria del
Servizio sanitario della Regione Molise e per il riassetto della
gestione del Servizio sanitario regionale ai sensi dell'art. 1, comma
604, della legge 23 dicembre 2014, n. 190) e recepito con decreto del
commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario della predetta Regione Molise n. 52 del 12
settembre 2016, cosi' disponendo: «1. In considerazione della
necessita' di assicurare la prosecuzione dell'intervento volto ad
affrontare la grave situazione economico finanziaria e sanitaria
della regione Molise e a ricondurre la gestione nell'ambito
dell'ordinata programmazione sanitaria e finanziaria, anche al fine
di adeguare i tempi di pagamento al rispetto della normativa
dell'Unione europea, in attuazione di quanto previsto dall'articolo
1, commi 604 e 605, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, tenuto
anche conto del contributo di solidarieta' interregionale
riconosciuto dalla Conferenza delle regioni e delle province
autonome, di cui al verbale della seduta della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano del 23 dicembre 2015, nella misura di 30 milioni
di euro per l'anno 2015, di 25 milioni di euro per l'anno 2016 e di
18 milioni di euro per l'anno 2017: a) il commissario ad acta per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario della
regione Molise da' esecuzione al programma operativo straordinario
2015-2018, allegato all'accordo sancito nella seduta della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano del 3 agosto 2016 (rep. atti n. 155/
CSR) e recepito con decreto del medesimo commissario ad acta n. 52
del 12 settembre 2016, che con il presente decreto e' approvato,
ferma restando la validita' degli atti e dei provvedimenti adottati e
fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici sorti sulla base della
sua attuazione; [...]».
2.- Il TAR Molise - nell'ambito del giudizio di impugnazione del
POS e dei suoi provvedimenti attuativi -, a fronte dell'eccezione
della difesa statale di improcedibilita' del ricorso a seguito
dell'intervento dell'art. 34-bis del d.l. n. 50 del 2017, solleva
questione di legittimita' costituzionale.
Il Collegio remittente premette di avere rigettato, nell'ambito
di precedenti giudizi, le eccezioni d'improcedibilita' per
sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell'intervenuta
legificazione del POS, interpretando il censurato art. 34-bis come se
avesse recepito e legificato soltanto il contenuto che sopravvive al
vaglio di validita' di atti e provvedimenti. Sennonche', a fronte
dell'opposta lettura del citato art. 34-bis adottata dal Consiglio di
Stato - che assume l'improcedibilita' del ricorso sull'assunto che
l'avvenuto recepimento del POS ad opera di una norma di legge statale
priva le parti di ogni interesse a vedere decisi dinanzi al giudice
amministrativo i ricorsi giurisdizionali avverso il POS medesimo - si
determina a sollevare questioni di legittimita' costituzionale.
2.1.- Viene sostenuta, innanzitutto, la violazione degli artt. 3
e 97 della Costituzione, in quanto, in difformita' dai principi di
ragionevolezza e di non contraddizione, nonche' dei principi di
legalita' e imparzialita' della pubblica amministrazione, verrebbe
recepito in norma di legge il contenuto di un provvedimento
amministrativo che potrebbe essere affetto da vizi di illegittimita'.
Un particolare profilo di illogicita' e contraddittorieta'
deriverebbe dall'inciso «ferma restando la validita' degli atti e dei
provvedimenti adottati e fatti salvi gli effetti e i rapporti
giuridici sorti sulla base della sua attuazione», non essendo chiaro
se, con questa espressione, si affermi che la norma di legge possa
validare anche gli atti e i provvedimenti del tutto illegittimi, ivi
compresi gli atti attuativi del POS, ovvero se s'intenda l'esatto
contrario, vale a dire che la validita' degli atti e dei
provvedimenti recepiti nella norma di legge sia il presupposto
indefettibile della legificazione e che gli effetti e i rapporti
giuridici sorti sulla base dell'attuazione del POS siano fatti salvi
a condizione che gli atti e i provvedimenti adottati siano validi.
In secondo luogo, il Collegio remittente prospetta la violazione
degli artt. 24, 103 e 113 Cost., anche in relazione agli artt. 6 e 13
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
reputando la norma censurata una legge-provvedimento diretta a
«disattivare» la tutela giurisdizionale avverso gli atti del
commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro,
interferendo sulle decisioni dell'autorita' giurisdizionale.
La terza questione, infine, riguarda la violazione degli artt.
117, primo e terzo comma, e 120 Cost., stante la riconducibilita'
della disciplina legislativa in esame alla materia «tutela della
salute», spettante alla competenza legislativa concorrente di Stato e
Regioni, materia nella quale alle leggi statali e' riservata la sola
fissazione dei principi fondamentali. La forza di legge conferita al
POS comporterebbe inoltre rilevanti interferenze su atti che nascono
da processi co-decisionali e che non potrebbero essere modificati da
provvedimenti unilaterali di una delle parti pubbliche, in assenza di
coinvolgimento dell'altra. La violazione deriverebbe anche
dall'irragionevole estromissione degli organi regionali dalla
funzione di rivedere le proprie leggi nell'ottica degli obiettivi di
risanamento, il che - prosegue il TAR Molise - non sarebbe
giustificabile neppure alla luce di esigenze legate al coordinamento
della finanza pubblica spettante alla legge statale. D'altronde, i
limiti all'autonomia legislativa concorrente della Regione nel
settore della tutela della salute e della gestione del servizio
sanitario, che possono essere imposti alla luce degli obiettivi di
contenimento della spesa pubblica, non potrebbero tuttavia comportare
una pretermissione del momento consensuale o concertativo
inter-istituzionale.
3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili o infondate.
In via preliminare viene evidenziato che la norma oggetto di
sindacato risulta adottata, secondo quanto si desume anche dalla
relazione tecnica, «in considerazione della necessita' di assicurare
la prosecuzione dell'intervento volto ad affrontare la grave
situazione economico-finanziaria e sanitaria della Regione Molise e a
ricondurre la gestione nell'ambito dell'ordinata programmazione
sanitaria e finanziaria, anche al fine di adeguare i tempi di
pagamento al rispetto della normativa dell'Unione europea, in
attuazione di quanto previsto dall'articolo 1, commi 604 e 605, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190».
Espone l'Avvocatura generale che gli interventi di
riorganizzazione, riqualificazione e potenziamento del Servizio
sanitario regionale previsti nell'originario piano di rientro della
Regione Molise, avviati nel 2007 e non realizzati nelle dimensioni e
nei tempi ivi previsti, sono proseguiti e sono stati aggiornati con
successivi programmi operativi, adottati dal commissario
straordinario ai sensi dell'art. 2, commi 88 e 88-bis, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)».
Nell'anno 2010, atteso il persistente inadempimento della Regione
Molise agli obblighi derivanti dal piano di rientro e le riscontrate
difficolta' nella sua attuazione, e' stata attivata la procedura di
cui all'art. 2, comma 84, della legge n. 191 del 2009, conclusasi
nell'anno 2012 con la nomina di un commissario ad acta, giusta
delibera del Consiglio dei ministri del 7 giugno 2012. La funzione
commissariale e' stata poi nuovamente assegnata al Presidente
pro-tempore della Regione con deliberazione del Consiglio dei
ministri del 21 marzo 2013. Nonostante tutti gli interventi
straordinari attivati in applicazione della legislazione emergenziale
in materia di piani di rientro dai disavanzi sanitari, la grave
situazione economica e strutturale in cui continuava a versare il
Servizio sanitario regionale molisano induceva il legislatore
nazionale a stanziare un ulteriore fondo straordinario, nella misura
massima di 40 milioni di euro (come previsto dall'art. 1, commi 604 e
605, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante: «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
di stabilita' 2015»), la cui erogazione veniva condizionata alla
positiva verifica, da parte dei Tavoli tecnici di monitoraggio,
dell'effettiva attuazione dello specifico Accordo tra lo Stato e le
Regioni sancito nella Conferenza permanente del 3 agosto 2016,
concernente l'intervento straordinario per l'emergenza
economico-finanziaria del Servizio sanitario della Regione Molise e
per il riassetto della gestione del medesimo Servizio. Tale
intervento straordinario e' stato formalizzato nel POS 2015/2018,
allegato all'Accordo Stato-Regioni del 3 agosto 2016 e recepito, poi,
con decreto commissariale n. 52 del 2016.
E' in questo quadro - sottolinea la difesa statale - che si muove
dunque la misura legislativa censurata, indirizzata a fronteggiare
gli impegni assunti con gli interventi straordinari attivati, al fine
di recuperare la grave situazione economico-finanziaria e sanitaria
regionale e ricondurre la gestione nell'ambito dell'ordinata
programmazione sanitaria e finanziaria, dando concreta attuazione
agli interventi strutturali previsti nel POS.
Entrando nel dettaglio delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal TAR Molise, la difesa dell'interveniente
innanzitutto valorizza la presenza di un accordo sancito in
Conferenza permanente. Con particolare riferimento alla presunta
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., l'attivazione della procedura di
concertazione con le autonomie territoriali sarebbe gia' di per se'
indicativa della ragionevolezza del successivo intervento normativo.
Quanto alla censura concernente gli artt. 24, 103 e 113 Cost.,
anche in relazione agli artt. 16 e 13 CEDU, sarebbe anch'essa
destituita di fondamento, perche' nelle ipotesi, quale quella in
esame, di riconduzione dell'atto amministrativo entro un
provvedimento formalmente legislativo, la tutela giurisdizionale
verrebbe comunque garantita, in quanto il passaggio dall'atto
amministrativo alla legge implicherebbe solamente un mutamento delle
forme della tutela giurisdizionale, passando dal giudice "comune" a
quello costituzionale. La censura relativa alla asserita violazione
dell'art. 103 Cost., in particolare, sarebbe inammissibile per
assoluto difetto di motivazione.
Ne', infine, prosegue l'Avvocatura, maggior pregio rivestirebbe
il prospettato dubbio di violazione degli artt. 117, primo e terzo
comma, e 120 Cost.
Il TAR Molise incorrerebbe, infatti, in un vistoso errore di
prospettiva, poiche' censura cio' che in realta' sarebbe l'effetto
necessitato - e pienamente legittimo - non tanto dell'attribuzione al
decreto del commissario ad acta approvativo del POS della forza e del
valore di legge, quanto piuttosto - a monte - dell'esercizio dei
poteri sostitutivi attribuiti al commissario straordinario per
l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente
concordato tra lo Stato e la Regione interessata.
Sostiene, dunque, l'Avvocatura che nessuna lesione della potesta'
legislativa concorrente in materia di tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica assegnata alle Regioni dall'art.
117, terzo comma, Cost., potrebbe derivare dalla legificazione del
POS, ne', tantomeno, alcuna rilevante interferenza su un atto che
nasce da un processo co-decisionale potrebbe fondatamente postularsi
quale conseguenza della legificazione, posto che la norma denunciata
si e' limitata a recepire integralmente i contenuti del POS, a sua
volta approvato in Conferenza Stato-Regioni, e cioe' concertato
proprio con le autonomie territoriali.
4.- Con memoria del 24 aprile 2020, depositata il successivo 26
aprile, si e' costituito l'Istituto Neurologico Mediterraneo Neuromed
IRCCS srl.
In punto di fatto, viene segnalato che, per quanto riguarda la
posizione dell'IRCCS, ricorrente nel giudizio a quo, la
riorganizzazione della rete ospedaliera molisana sarebbe basata su un
presupposto palesemente erroneo, che comporta il riconoscimento di un
numero di posti letto inferiore rispetto a quello effettivo. Cio'
sarebbe, appunto, accaduto con il POS 2015-2018, approvato con
decreto commissariale n. 52 del 2016 e attuato con successivi
provvedimenti (decreti del commissario ad acta n. 14 del 28 febbraio
2017, n. 47 del 28 agosto 2017, n. 10 del 16 febbraio 2018), tutti
impugnati per tale motivo innanzi al TAR Molise. Viene altresi'
ricordato che quest'ultimo, con ordinanza 7 dicembre 2016, n. 167,
avrebbe preso atto del "mancato coordinamento" del POS con l'atto di
programmazione 2014, che riconosce all'istituto 156 posti letto
anziche' i 145 attualmente pianificati.
Tanto premesso, aderendo alle motivazioni addotte dall'ordinanza
di rimessione a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita', l'IRCCS deduce, in particolare, che la norma
censurata sarebbe ispirata all'unico intento, seppure non
esplicitato, di incidere direttamente sulle decisioni del giudice
amministrativo nei giudizi in corso.
Inoltre, sarebbe ravvisabile un contrasto con l'art. 3 Cost.,
poiche' non sussisterebbero elementi in grado di giustificare il
regime speciale riservato alla Regione Molise.
A parere dell'IRCCS, il censurato art. 34-bis violerebbe inoltre
gli artt. 72 e 73, terzo comma, Cost., poiche', disponendo una
generica approvazione del POS, renderebbe dubbio l'ambito della
legificazione, con conseguente incertezza sulla riferibilita' della
stessa al solo atto presupposto o anche a quelli attuativi.
5.- In data 27 aprile 2020 l'IRCCS ha depositato una memoria,
nella quale - oltre a ribadire le argomentazioni precedentemente
sviluppate - sottolinea che il POS in esame e' stato oggetto di
accertamento giudiziale, definito con sentenze di primo grado valide
ed efficaci, per lo piu' non sospese in via cautelare dal Consiglio
di Stato. Pertanto, posto che il giudice amministrativo ha dichiarato
l'illegittimita' (sotto diversi e molteplici profili) del decreto del
commissario ad acta n. 52 del 2016 e dei suoi decreti attuativi e la
legge provvedimento in esame interviene in modo contrastante con tali
decisioni, quest'ultima - sulla base di una supposta
sovrapponibilita' tra giudicato e giudicato cautelare -
configurerebbe un'ipotesi «del tutto assimilabile al provvedimento
amministrativo, ex art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, per
elusione o violazione del giudicato».
6.- In forza delle nuove modalita' previste dal punto 1), lettera
c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 20
aprile 2020, in data 12 maggio 2020, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato brevi note, richiamando integralmente le
argomentazioni precedentemente sviluppate e, in particolare,
soffermandosi sulla «marginalita'» delle contestazioni relative al
contenuto del POS oggetto del giudizio a quo.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 34-bis
del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21
giugno 2017, n. 96.
La disposizione approva il programma operativo straordinario
(POS) per la Regione Molise per il triennio 2015-2018, allegato
all'Accordo sancito nella seduta della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano del 3 agosto 2016 (Accordo concernente l'intervento
straordinario per l'emergenza economico-finanziaria del Servizio
sanitario della Regione Molise e per il riassetto della gestione del
Servizio sanitario regionale ai sensi dell'art. 1, comma 604, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190) e recepito con decreto del
commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo sanitario della predetta Regione Molise n. 52 del 12
settembre 2016.
1.1.- Il rimettente lamenta, innanzitutto, la violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto la disposizione censurata,
in contrasto con i principi di ragionevolezza, non contraddizione,
legalita' e imparzialita' della pubblica amministrazione, recepirebbe
in norma di legge il contenuto di un provvedimento amministrativo -
il POS - potenzialmente illegittimo, con l'effetto di sanare e
validare, in via postuma, i vizi di quel provvedimento programmatorio
nonche' quelli dei provvedimenti attuativi di esso.
Il censurato art. 34-bis violerebbe, inoltre, gli artt. 24, 103 e
113 Cost., «posti anche in relazione agli artt. 6 e 13 della CEDU»,
in quanto interferirebbe con la funzione giurisdizionale, incidendo
sulla risoluzione di controversie in corso aventi ad oggetto il POS
legificato.
A parere del TAR Molise, infine, il legislatore statale avrebbe
violato gli artt. 117, primo e terzo comma, e 120 Cost., in quanto
avrebbe adottato norme di dettaglio in un ambito riconducibile alla
materia della tutela della salute, spettante alla competenza
legislativa concorrente di Stato e Regioni, nella quale alle leggi
dello Stato e' riservata la fissazione dei principi fondamentali.
Inoltre, il recepimento in legge del POS renderebbe quest'ultimo
prevalente sull'Accordo tra Stato e Regioni, realizzando rilevanti
interferenze su atti che nascono da processi co-decisionali. Tale
intervento non sarebbe giustificabile neppure nell'ottica del
coordinamento della finanza pubblica spettante alla legge statale,
innanzitutto perche', a tenore dell'art. 120, secondo comma, ultimo
periodo, Cost., quando il Governo si sostituisce ad organi delle
Regioni, la legge deve definire sempre «le procedure atte a garantire
che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio
di sussidiarieta' e del principio di leale collaborazione»; in
secondo luogo - prosegue il giudice a quo - se pure l'autonomia
legislativa concorrente della Regione nel settore della tutela della
salute e della gestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti
alla luce degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica,
tuttavia il momento consensuale o concertativo inter-istituzionale
non puo' essere del tutto pretermesso, restando pur sempre necessario
che la Regione, in qualche modo, si esprima sugli interventi indicati
dai programmi operativi.
2.- In via preliminare, occorre considerare il riferimento agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, evocati dal giudice remittente in quanto «posti anche in
relazione» agli artt. 24, 103 e 113 Cost.
La costante giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che le
norme della Convenzione non sono parametri direttamente invocabili
per affermare l'illegittimita' costituzionale d'una disposizione
dell'ordinamento nazionale, ma costituiscono norme interposte la cui
osservanza e' richiesta dall'art. 117, primo comma, Cost. (ex
plurimis sentenza n. 236 del 2016, ordinanze n. 21 del 2014, n. 286
del 2012, n. 180 del 2011 e n. 163 del 2010). Il giudice remittente
non ha menzionato tale parametro a supporto della questione in cui
sono evocate le disposizioni della CEDU, ma solo, inequivocabilmente,
a supporto dell'ultima questione, unitamente al terzo comma del
medesimo art. 117 Cost. e all'art. 120 Cost.
I riferimenti alle norme convenzionali devono, dunque,
considerarsi solo atti a svolgere un ruolo rafforzativo delle censure
(sentenze n. 236 e n. 12 del 2016, ordinanza n. 286 del 2012).
3.- Sempre al fine della perimetrazione delle questioni di
legittimita' costituzionale, va ricordato che, ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), essa e' definita
unicamente dall'ordinanza di rimessione (ex multis, sentenze n. 222
del 2018, n. 327 e n. 50 del 2010).
Resta estranea quindi all'esame di questa Corte l'ulteriore
questione di legittimita' costituzionale proposta dalla parte
costituita in giudizio, in riferimento agli artt. 72 e 73, terzo
comma, Cost.
4.- Non costituisce, invece, impedimento all'esame del merito la
circostanza che il TAR remittente - dopo aver adottato, in precedenti
giudizi, una lettura della disposizione censurata secondo cui essa
avrebbe recepito e legificato soltanto il contenuto che fosse
sopravvissuto al vaglio di legittimita', non determinando
l'improcedibilita' dei ricorsi - ha aderito all'opposta
interpretazione del giudice di appello dell'art. 34-bis (Consiglio di
Stato, sezione terza, sentenza 24 aprile 2018, n. 2501; ordinanze 12
ottobre 2018, n. 4989 e n. 4988), sottoponendolo al vaglio di
legittimita' costituzionale.
4.1.- Questa Corte, infatti, ha riconosciuto la facolta' di
scelta del giudice di primo grado esposto all'alternativa di
adeguarsi, pur reputandola incostituzionale, all'interpretazione
affermata dal giudice d'appello e non ancora consolidata come diritto
vivente, o assumere, in contrasto con essa, una decisione
probabilmente destinata ad essere riformata. In tali ipotesi,
infatti, «la via della proposizione della questione di legittimita'
costituzionale costituisce l'unica via idonea ad impedire che
continui a trovare applicazione una norma ritenuta costituzionalmente
illegittima» (sempre sentenza n. 240 del 2016).
5.- Ai fini dell'esame delle censure e' opportuno precisare che
oggetto del giudizio e' senza dubbio una legge-provvedimento poiche'
- come si e' detto - essa eleva a livello legislativo una disciplina
gia' oggetto di un atto amministrativo, il POS, ed e' ispirata da
particolari esigenze, identificabili (in base all'incipit dello
stesso art. 34-bis) nella necessita' di «assicurare la prosecuzione
dell'intervento volto ad affrontare la grave situazione economico
finanziaria e sanitaria della regione Molise». Essa contiene,
pertanto, disposizioni che hanno contenuto particolare e concreto, in
quanto recepiscono, appunto, il contenuto del Programma, cosi'
investendo le strutture sanitarie regionali.
Si tratta di un esercizio del potere legislativo che in linea di
principio questa Corte ha sempre ritenuto non contrario alla
Costituzione, sul presupposto che le leggi-provvedimento non sono
incompatibili, in se' e per se', con l'assetto dei poteri in essa
stabilito (sentenze n. 181 del 2019 e n. 85 del 2013); esse devono
pero' soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimita'
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2017, n. 85 del 2013
e n. 20 del 2012). La loro legittimita' costituzionale «deve essere
"valutata in relazione al loro specifico contenuto" (sentenze n. 275
del 2013, n. 154 del 2013 e n. 270 del 2010), "essenzialmente sotto i
profili della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza della
scelta del legislatore (sentenza n. 288 del 2008)"» (sentenza n. 181
del 2019).
6.- La questione e' fondata.
6.1.- Di fatto la tematica negli ultimi tempi e' emersa con
frequenza nel vagliare la legittimita' delle leggi regionali che
avevano provveduto in luogo dell'amministrazione, come invece
prevedeva il legislatore nazionale.
In questi casi la Corte, nel sanzionare l'intervento legislativo
regionale, non si e' limitata a prendere atto del contrasto con il
principio fondamentale formulato dalla legge statale, ma ha anche
valorizzato il ruolo svolto dal procedimento amministrativo
nell'amministrazione partecipativa disegnata dalla legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Il portato delle numerose pronunce in materia e' stato di recente
puntualizzato nel senso che il procedimento amministrativo
costituisce il luogo elettivo di composizione degli interessi, in
quanto «[e'] nella sede procedimentale [...] che puo' e deve avvenire
la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e
meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del soggetto
privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con
ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e
comunita', e che trovano nei principi costituzionali la loro
previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo,
infatti, rende possibili l'emersione di tali interessi, la loro
adeguata prospettazione, nonche' la pubblicita' e la trasparenza
della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241[...]: efficacia, imparzialita',
pubblicita' e trasparenza. Viene in tal modo garantita, in primo
luogo, l'imparzialita' della scelta, alla stregua dell'art. 97 Cost.,
ma poi anche il perseguimento, nel modo piu' adeguato ed efficace,
dell'interesse primario, in attuazione del principio del buon
andamento dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.»
(sentenza n. 69 del 2018).
7.- L'insistente valorizzazione delle modalita' dell'azione
amministrativa e dei suoi pregi non puo' evidentemente rimanere
confinata nella sfera dei dati di fatto, ma deve poter emergere a
livello giuridico-formale, quale limite intrinseco alla scelta
legislativa, pur senza mettere in discussione il tema della "riserva
di amministrazione" nel nostro ordinamento.
In effetti, se la materia, per la stessa conformazione che il
legislatore le ha dato, si presenta con caratteristiche tali da
enfatizzare il rispetto di regole che trovano la loro naturale
applicazione nel procedimento amministrativo, cio' deve essere tenuto
in conto nel vagliare sotto il profilo della ragionevolezza la
successiva scelta legislativa, pur tipicamente discrezionale, di un
intervento normativo diretto.
8.- L'applicazione di questo criterio al caso in esame induce a
concludere nel senso della irragionevolezza della disposizione in
questione.
9.- Non vi e' dubbio infatti che l'oggetto della legificazione
abbia tutte le caratteristiche di una materia ragionevolmente
inquadrabile fra quelle naturaliter amministrative, come del resto
ritenuto dallo stesso legislatore statale del 2014.
Si e' ricordato che la disciplina legificata era contenuta in un
atto generale di pianificazione, e quindi dalle rilevanti ricadute su
tutte o gran parte delle strutture sanitarie regionali. Le scelte da
effettuare, destinate a riverberarsi sulla salute dei cittadini
molisani, richiedevano, dunque, al massimo grado un'adeguata
conoscenza di dati di fatto complessi e di non facile lettura, dati
che solo una istruttoria amministrativa approfondita, e arricchita
dalla partecipazione degli enti interessati, poteva garantire.
Non e' un caso dunque che il contenzioso da cui prende le mosse
la questione di legittimita' costituzionale in esame sia incentrato
sulla mancata partecipazione all'istruttoria e sulla conseguente
inadeguatezza della stessa.
10.- La complessita' delle scelte e il numero degli interessi in
gioco fanno presumere un ampio ricorso ad un contenzioso di questo
tipo, e del resto, e' essenzialmente per esorcizzare questo rischio
che e' stata emanata la legge in questione, secondo la condivisibile
lettura del Consiglio di Stato, che, sulla base dell'art. 34-bis
censurato, ha concluso nel senso della inammissibilita' dei ricorsi
proposti avverso il provvedimento per sopravvenuta carenza di
interesse (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 24 aprile
2018, n. 2501).
10.1.- Cio', fra l'altro, riconduce l'intervento normativo
nell'ambito delle leggi di sanatoria, in quanto inteso a fornire
"copertura legislativa" a precedenti atti amministrativi (sentenza n.
356 del 1993 e ordinanza n. 352 del 2006); leggi in ordine alle quali
questa Corte ha affermato che non sono costituzionalmente precluse in
via di principio, ma che «tuttavia, trattandosi di ipotesi
eccezionali, la loro giustificazione deve essere sottoposta a uno
scrutinio particolarmente rigoroso» (sentenza n. 14 del 1999).
11.- Il richiamo ad un maggior rigore mette in evidenza una delle
caratteristiche dell'azione amministrativa che e' stata gia'
apprezzata in termini generali, e cioe' l'esistenza di un successivo
vaglio giurisdizionale (sentenze n. 258 del 2019 e n. 20 del 2012);
vaglio necessario a maggior ragione in presenza di un'attivita'
amministrativa gia' svolta e successivamente legificata, in cui una
diminuzione di tutela delle situazioni soggettive incise dall'azione
amministrative e' in re ipsa ed e' nella specie conclamata.
E se e' vero che in linea di principio la tutela giudiziaria non
viene meno per il trasferimento del contenzioso alla giurisdizione
costituzionale (cosi', anche di recente, sentenza n. 2 del 2018), e'
anche vero che non puo' non considerarsi che in casi come quello in
esame vengano in rilievo mancanze, quali il difetto di partecipazione
degli interessati, che non si potrebbero addebitare all'atto
legislativo, in quanto fisiologicamente estranee al relativo
procedimento.
12.- In sostanza la qualificazione da parte del legislatore di
una materia come tipicamente amministrativa ha una sua inevitabile
proiezione anche sulla fase successiva al varo della disciplina,
poiche' e' destinata a produrre un contenzioso altrettanto specifico,
centrato sul rispetto delle regole proprie del procedimento
amministrativo e sulle relative mancanze. Questo contenzioso a sua
volta costituisce il naturale oggetto del vaglio del giudice
amministrativo, al quale e' riconosciuta la possibilita' «di
spingersi "oltre" la rappresentazione dei fatti forniti dal
procedimento (l'art. 64 del codice del processo amministrativo
contiene una traccia, sia pure incompiuta, degli oneri di
contestazione, di allegazione, di prova necessari ad ordinare in
forma sequenziale un giudizio esteso al rapporto), in quanto al
giudice compete l'accertamento del fatto senza essere vincolato a
quanto rappresentato nel provvedimento (Consiglio di Stato, sentenza
25 febbraio 2019, n. 1321)».
Ne' e' irrilevante che il controllo in questione sia volto non
solo a sanzionare con l'annullamento l'attivita' amministrativa
illegittima, ma anche a conformare l'attivita' stessa cosi' da
renderla pienamente rispettosa dei principi di efficienza,
imparzialita' e trasparenza costituzionalizzati dall'art. 97 Cost.
Senza contare che la legificazione del provvedimento comporta
anche l'inevitabile perdita della naturale elasticita' dell'azione
amministrativa, che trova nel potere di autotutela una fisiologica
risposta alle necessita' di riesame del provvedimento (sentenze n.
258 del 2019 e n. 20 del 2012).
13.- E' pertanto alla stregua degli artt. 3 e 97 Cost., che si
deve concludere per l'accoglimento della questione, restando
assorbiti i rimanenti parametri evocati dal rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 34-bis del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017,
n. 96.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA