N. 131 SENTENZA 20 maggio - 26 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Volontariato - Norme della Regione Umbria - Cooperative di comunita' - Coinvolgimento nella co-programmazione, co-progettazione e accreditamento previste dal Codice del Terzo settore - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione. - Legge della Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2, art. 5, comma 1, lettera b). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l).(GU n.27 del 1-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2
(Disciplina delle cooperative di comunita'), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-20 giugno
2019, depositato in cancelleria il 19 giugno 2019, iscritto al numero
70 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica numero 32, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
udito il Giudice relatore Luca Antonini ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 20
maggio 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 20 maggio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 17-20 giugno 2019 e depositato il
19 giugno 2019 (reg. ric. n. 70 del 2019), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso - in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b), della
legge della Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2 (Disciplina delle
cooperative di comunita').
Ai fini di tale legge regionale, e «in assenza di norme nazionali
che le riconoscano, sono considerate "cooperative di comunita'" le
societa' cooperative, costituite ai sensi degli articoli 2511 e
seguenti del codice civile ed iscritte all'Albo delle cooperative di
cui all'articolo 2512 del codice civile e all'articolo
223-sexiesdecies delle disposizioni per l'attuazione del codice
civile, le quali, anche al fine di contrastare fenomeni di
spopolamento, declino economico, degrado sociale urbanistico,
perseguono l'interesse generale della comunita' in cui operano,
promuovendo la partecipazione dei cittadini alla gestione di beni o
servizi collettivi, nonche' alla valorizzazione, gestione o
all'acquisto collettivo di beni o servizi di interesse generale»
(art. 2); tali cooperative, oltre a rispettare quanto previsto dalle
norme del codice civile in materia di societa' cooperative,
stabiliscono la propria sede e operano in uno o piu' Comuni della
Regione, nonche' prevedono nello statuto o nel regolamento forme di
coinvolgimento dei soggetti appartenenti alla comunita' di
riferimento, modalita' di partecipazione degli stessi all'assemblea
dei soci e la possibilita' di nominarli nel consiglio di
amministrazione.
Tali cooperative hanno «come obiettivo la produzione di vantaggi
a favore di una comunita' territoriale definita alla quale i soci
promotori appartengono o eleggono come propria nell'ambito di
iniziative a sostegno dello sviluppo economico, della coesione e
della solidarieta' sociale volte a rafforzare il sistema produttivo
integrato e a valorizzare le risorse e le vocazioni territoriali e
delle comunita' locali nonche' a favorire la creazione di offerte di
lavoro» (art. 1).
Sono previsti sia la istituzione, presso la Giunta regionale, di
un albo regionale delle cooperative di comunita' (art. 3), sia
interventi finalizzati a sostenere il processo di sviluppo di tali
cooperative, consistenti in finanziamenti agevolati, contributi in
conto capitale e incentivi per la creazione di nuova occupazione
(art. 4).
L'art. 5, rubricato «Strumenti e modalita' di raccordo», al comma
1 prevede tra l'altro che la Regione «riconoscendo il rilevante
valore sociale e la finalita' pubblica della cooperazione in generale
e delle cooperative di comunita' in particolare [...] b) disciplina
le modalita' di attuazione della co-programmazione, della
co-progettazione e dell'accreditamento previste dall'articolo 55 del
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore,
a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno
2016, n. 106) e le forme di coinvolgimento delle cooperative di
comunita' e adotta appositi schemi di convenzione-tipo che
disciplinano i rapporti tra le cooperative di comunita' e le stesse
amministrazioni pubbliche operanti nell'ambito regionale».
La disposizione statale richiamata stabilisce al comma 1 che le
amministrazioni pubbliche, nell'esercizio delle proprie funzioni di
programmazione e organizzazione a livello territoriale degli
interventi e dei servizi nei settori di attivita' degli enti del
Terzo settore (ETS), assicurano il coinvolgimento attivo di questi
ultimi «attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e
accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge
7 agosto 1990, n. 241, nonche' delle norme che disciplinano specifici
procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione
sociale di zona», definendo nei commi successivi i caratteri
essenziali delle tre suddette forme.
1.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione recata
dall'impugnato art. 5, comma 1, lettera b), si porrebbe in contrasto
con quella statale da essa richiamata perche' prevederebbe il
coinvolgimento anche delle cooperative di comunita' nelle attivita'
di programmazione, progettazione e accreditamento: infatti, l'art. 55
del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del
Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della
legge 6 giugno 2016, n. 106», limiterebbe detto coinvolgimento ai
soli ETS, elencati dall'art. 4 dello stesso decreto, tra i quali non
sarebbero ricomprese le cooperative di comunita'.
In aggiunta, si sottolinea che il coinvolgimento delle
cooperative di comunita' previsto dalla norma regionale comporterebbe
«nella sostanza, l'omologazione di quelle agli enti del Terzo settore
i quali, invece, cosi' come tassativamente elencati, sono gli unici
soggetti legittimati, secondo la normativa statale di riferimento, a
partecipare attivamente alla programmazione statale degli interventi
di utilita' sociale».
In tal modo, la norma regionale avrebbe ampliato il novero dei
soggetti del Terzo settore, individuati e disciplinati dalla legge
statale e dal diritto privato, cosi' invadendo la materia
dell'ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello
Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (e'
richiamata la sentenza n. 185 del 2018).
2.- Con atto depositato il 26 luglio 2019 si e' costituita la
Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore, chiedendo che
il ricorso sia dichiarato infondato.
La resistente evidenzia anzitutto che le cooperative di
comunita', pur essendo ormai molto diffuse sul territorio, non sono
normativamente disciplinate a livello nazionale.
Ricorda poi i contenuti di una proposta di legge di iniziativa
parlamentare presentata alla Camera dei deputati nella XVII
legislatura, avente a oggetto proprio la disciplina di tali
cooperative, mai divenuta legge.
Segnala anche che diverse Regioni hanno approvato norme sulle
cooperative di comunita' con specifiche leggi (Abruzzo, Liguria,
Puglia, Sardegna e Sicilia) oppure inserendo articoli a queste
dedicati nelle leggi regionali sulla cooperazione (Basilicata,
Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana).
2.1.- Con riferimento al motivo di ricorso, la Regione Umbria
osserva che dalla definizione di cooperativa di comunita' fornita
dall'art. 2 della legge regionale impugnata risulterebbero «evidenti
[...] le finalita' di carattere sociale perseguite da tale tipo di
societa'», e cio' farebbe ritenere le cooperative di comunita' sempre
ricomprese nell'ambito degli ETS tra i quali l'art. 4 del d.lgs. n.
117 del 2017 menziona «le imprese sociali, incluse le cooperative
sociali».
In particolare, la definizione di impresa sociale e' fornita
dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112,
recante «Revisione della disciplina in materia di impresa sociale, a
norma dell'articolo 1, comma 2, lettera c) della legge 6 giugno 2016,
n. 106» e le cooperative di comunita' ben vi rientrerebbero poiche'
tale norma statale consente di acquisire la qualifica di impresa
sociale a tutti gli enti privati, inclusi quelli costituiti in forma
di societa', che, in conformita' alle disposizioni del citato
decreto, «esercitano in via stabile e principale un'attivita'
d'impresa di interesse generale, senza scopo di lucro e per finalita'
civiche, solidaristiche e di utilita' sociale, adottando modalita' di
gestione responsabili e trasparenti e favorendo il piu' ampio
coinvolgimento dei lavoratori, degli utenti e di altri soggetti
interessati alle loro attivita'».
A sostegno della qualificazione delle cooperative di comunita'
come specifica forma di impresa sociale la resistente riporta anche
alcuni passaggi dello «Studio di fattibilita' per lo sviluppo delle
cooperative di comunita'», tratto dal sito del Ministero dello
sviluppo economico.
In conclusione, le cooperative di comunita', in quanto
riconducibili al modello della impresa sociale, rientrerebbero
nell'ambito degli ETS e, pertanto, la norma regionale impugnata non
violerebbe in alcun modo la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia dell'ordinamento civile.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria con la quale replica agli argomenti esposti dalla Regione
Umbria nell'atto di costituzione nonche', in prossimita'
dell'udienza, delle brevi note ai sensi del decreto della Presidente
della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera c).
In particolare, la memoria sottolinea che il d.lgs. n. 112 del
2017, innovando rispetto alla previgente disciplina della impresa
sociale (contenuta nel decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 155
recante «Disciplina dell'impresa sociale, a norma della legge 13
giugno 2005, n. 118», oggi abrogato), non farebbe piu' riferimento
«al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi di
utilita' sociale» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 155 del 2006), ma
all'esercizio, in via stabile e principale, di «un'attivita' di
impresa di interesse generale» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 112
del 2017). Inoltre, l'elenco delle attivita' considerate di interesse
generale, contenuto nell'art. 2, ricalcherebbe solo in parte quello
dell'abrogato art. 2 del d.lgs. n. 155 del 2006, avendo aggiunto
molti altri settori in cui l'impresa sociale puo' esercitare
l'attivita'.
Ricorda poi che il citato d.lgs. n. 112 del 2017 equipara ex lege
alle imprese sociali le cooperative sociali costituite ai sensi della
legge 8 novembre 1991, n. 381 (Disciplina delle cooperative sociali),
a prescindere dal possesso, da parte delle seconde, di tutti i
requisiti che, per lo stesso decreto delegato, un'impresa deve
necessariamente possedere per poter essere qualificata come impresa
sociale.
La memoria afferma quindi che le cooperative di comunita', come
individuate dal legislatore umbro, non presenterebbero le
caratteristiche ne' delle imprese sociali, ne' delle cooperative
sociali, essendo prive dei connotati tipici e propri di tali
tipologie di imprese. Cio' in quanto la forma societaria normata
dall'art. 2 della legge regionale impugnata si caratterizzerebbe
soltanto per il semplice e generico scopo mutualistico proprio di
tutte le societa' cooperative, ai sensi dell'art. 2511 del codice
civile, e non integrerebbe, soprattutto sul piano oggettivo, «le
tipologie, d'impresa e societarie, puntualmente definite e
disciplinate, rispettivamente, dal d.lgs. n. 112/2017 e dalla l. n.
381/1991», in ragione delle specifiche e tassative attivita'
esercitate.
Quanto ai contenuti dello studio di fattibilita' richiamato dalla
difesa della Regione, la memoria non li ritiene rilevanti: per un
verso, il documento risale al 2016, ed e' quindi anteriore sia alla
revisione della disciplina in materia di impresa sociale, sia alla
riforma degli ETS; per altro verso, il fatto che lo stesso analizza
le cooperative di comunita' essenzialmente dal punto di vista sociale
ed economico confermerebbe che si sarebbe in presenza di un fenomeno
non giuridico.
Nelle brevi note, il ricorrente ribadisce che il coinvolgimento
nelle attivita' di cui all'art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017 sarebbe
riservato ai soli ETS; pertanto, non ne avrebbero titolo i «soggetti
che, pur presentando tratti per certi versi assimilabili a quelli
degli enti tipizzati» - ma tali non sarebbero le cooperative di
comunita' -, non possiedono la qualifica di ETS. Le eventuali
eccezioni a tale regola sarebbero puntualmente previste e
disciplinate dal d.lgs. n. 117 del 2017 che, infatti, ha
espressamente individuato ipotesi di enti del Terzo settore ex lege,
quali le cooperative sociali costituite ai sensi della legge n. 381
del 1991 e l'Associazione della Croce Rossa italiana.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso - in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2 (Disciplina delle cooperative di
comunita').
La legge regionale in esame considera cooperative di comunita' le
societa' cooperative che «anche al fine di contrastare fenomeni di
spopolamento, declino economico, degrado sociale urbanistico,
perseguono l'interesse generale della comunita' in cui operano,
promuovendo la partecipazione dei cittadini alla gestione di beni o
servizi collettivi, nonche' alla valorizzazione, gestione o
all'acquisto collettivo di beni o servizi di interesse generale»
(art. 2).
Secondo la suddetta legge regionale, le societa' cooperative, per
ottenere il riconoscimento di cooperativa di comunita', stabiliscono
la propria sede e operano in uno o piu' Comuni della Regione, nonche'
prevedono nello statuto o nel regolamento forme di coinvolgimento dei
soggetti appartenenti alla comunita' di riferimento, modalita' di
partecipazione degli stessi all'assemblea dei soci e la possibilita'
di nominarli nel consiglio di amministrazione. Tali cooperative,
infatti, hanno «come obiettivo la produzione di vantaggi a favore di
una comunita' territoriale definita alla quale i soci promotori
appartengono o eleggono come propria nell'ambito di iniziative a
sostegno dello sviluppo economico, della coesione e della
solidarieta' sociale volte a rafforzare il sistema produttivo
integrato e a valorizzare le risorse e le vocazioni territoriali e
delle comunita' locali nonche' a favorire la creazione di offerte di
lavoro» (art. 1).
Sono previsti sia la istituzione, presso la Giunta regionale, di
un albo regionale delle cooperative di comunita' (art. 3), sia
interventi finalizzati a sostenere il processo di sviluppo di tali
cooperative, consistenti in finanziamenti agevolati, contributi in
conto capitale e incentivi per la creazione di nuova occupazione
(art. 4).
L'art. 5, rubricato «Strumenti e modalita' di raccordo», al comma
1 prevede, tra l'altro, che la Regione «riconoscendo il rilevante
valore sociale e la finalita' pubblica della cooperazione in generale
e delle cooperative di comunita' in particolare [...] b) disciplina
le modalita' di attuazione della co-programmazione, della
co-progettazione e dell'accreditamento previste dall'articolo 55 del
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore,
a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno
2016, n. 106) e le forme di coinvolgimento delle cooperative di
comunita' e adotta appositi schemi di convenzione-tipo che
disciplinano i rapporti tra le cooperative di comunita' e le stesse
amministrazioni pubbliche operanti nell'ambito regionale».
1.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione recata
dall'impugnato art. 5, comma 1, lettera b), si porrebbe in contrasto
con quella statale da essa richiamata perche' prevederebbe il
coinvolgimento anche delle cooperative di comunita' nell'attivita' di
programmazione, progettazione e accreditamento: infatti, l'art. 55
del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del
Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della
legge 6 giugno 2016, n. 106» (d'ora in avanti CTS) limiterebbe detto
coinvolgimento ai soli enti del Terzo settore (ETS), individuati
dall'art. 4 del decreto stesso, tra i quali non sarebbero ricomprese
le cooperative di comunita'. La previsione del coinvolgimento delle
cooperative di comunita' comporterebbe, «nella sostanza,
l'omologazione di quelle agli enti del Terzo settore i quali, invece,
cosi' come tassativamente elencati, sono gli unici soggetti
legittimati, secondo la normativa statale di riferimento, a
partecipare attivamente alla programmazione statale degli interventi
di utilita' sociale».
In tal modo, la norma regionale amplierebbe il novero dei
soggetti del Terzo settore, individuati e disciplinati dalla legge
statale e dal diritto privato, cosi' invadendo la materia
dell'ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello
Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.2.- A confutazione della censura, la resistente argomenta che
la definizione di cooperativa di comunita' fornita dal legislatore
regionale renderebbe evidenti le finalita' di carattere sociale
perseguite da tale tipo di societa', oggetto di disciplina da parte
di numerose Regioni, ma non da parte dello Stato.
Nel senso della infondatezza del ricorso, essa richiama
l'elencazione degli ETS contenuta nell'art. 4 CTS e, in particolare,
«le imprese sociali, incluse le cooperative sociali». Le cooperative
di comunita' rientrerebbero, infatti, in ogni caso nella definizione
di impresa sociale posta dall'art. 1 del decreto legislativo 3 luglio
2017, n. 112, recante «Revisione della disciplina in materia di
impresa sociale, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera c) della
legge 6 giugno 2016, n. 106», poiche' tale qualifica spetterebbe a
tutti gli enti privati, inclusi quelli costituiti in forma di
societa', che, in conformita' alle disposizioni del citato decreto,
«esercitano in via stabile e principale un'attivita' d'impresa di
interesse generale, senza scopo di lucro e per finalita' civiche,
solidaristiche e di utilita' sociale, adottando modalita' di gestione
responsabili e trasparenti e favorendo il piu' ampio coinvolgimento
dei lavoratori, degli utenti e di altri soggetti interessati alle
loro attivita'».
2.- La questione non e' fondata, nei sensi di seguito precisati.
2.1.- Nel ricorso statale assume un ruolo centrale il contenuto
dell'art. 55 CTS, che la norma regionale impugnata renderebbe
riferibile a un soggetto, la cooperativa di comunita', privo della
qualifica di ETS.
Su tale norma statale e' quindi opportuno soffermarsi.
Questa, al comma 1, stabilisce che le amministrazioni pubbliche,
nell'esercizio delle proprie funzioni di programmazione e
organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi
nei settori di attivita' degli ETS, ne assicurano il coinvolgimento
attivo «attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e
accreditamento, poste in essere nel rispetto dei principi della legge
7 agosto 1990, n. 241, nonche' delle norme che disciplinano specifici
procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione
sociale di zona».
Nei commi successivi la suddetta disposizione specifica che:
«2. La co-programmazione e' finalizzata all'individuazione, da
parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da
soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalita' di
realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili.
3. La co-progettazione e' finalizzata alla definizione ed
eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o
di intervento finalizzati a soddisfare bisogni definiti, alla luce
degli strumenti di programmazione di cui comma 2.
4. Ai fini di cui al comma 3, l'individuazione degli enti del
Terzo settore con cui attivare il partenariato avviene anche mediante
forme di accreditamento nel rispetto dei principi di trasparenza,
imparzialita', partecipazione e parita' di trattamento, previa
definizione, da parte della pubblica amministrazione procedente,
degli obiettivi generali e specifici dell'intervento, della durata e
delle caratteristiche essenziali dello stesso nonche' dei criteri e
delle modalita' per l'individuazione degli enti partner».
Il citato art. 55, che apre il Titolo VII del CTS, disciplinando
i rapporti tra ETS e pubbliche amministrazioni, rappresenta dunque
una delle piu' significative attuazioni del principio di
sussidiarieta' orizzontale valorizzato dall'art. 118, quarto comma,
Cost.
Quest'ultima previsione, infatti, ha esplicitato nel testo
costituzionale le implicazioni di sistema derivanti dal
riconoscimento della «profonda socialita'» che connota la persona
umana (sentenza n. 228 del 2004) e della sua possibilita' di
realizzare una «azione positiva e responsabile» (sentenza n. 75 del
1992): fin da tempi molto risalenti, del resto, le relazioni di
solidarieta' sono state all'origine di una fitta rete di libera e
autonoma mutualita' che, ricollegandosi a diverse anime culturali
della nostra tradizione, ha inciso profondamente sullo sviluppo
sociale, culturale ed economico del nostro Paese. Prima ancora che
venissero alla luce i sistemi pubblici di welfare, la creativita' dei
singoli si e' espressa in una molteplicita' di forme associative
(societa' di mutuo soccorso, opere caritatevoli, monti di pieta',
ecc.) che hanno quindi saputo garantire assistenza, solidarieta' e
istruzione a chi, nei momenti piu' difficili della nostra storia,
rimaneva escluso.
Nella suddetta disposizione costituzionale, valorizzando
l'originaria socialita' dell'uomo (sentenza n. 75 del 1992), si e'
quindi voluto superare l'idea per cui solo l'azione del sistema
pubblico e' intrinsecamente idonea allo svolgimento di attivita' di
interesse generale e si e' riconosciuto che tali attivita' ben
possono, invece, essere perseguite anche da una «autonoma iniziativa
dei cittadini» che, in linea di continuita' con quelle espressioni
della societa' solidale, risulta ancora oggi fortemente radicata nel
tessuto comunitario del nostro Paese.
Si e' identificato cosi' un ambito di organizzazione delle
«liberta' sociali» (sentenze n. 185 del 2018 e n. 300 del 2003) non
riconducibile ne' allo Stato, ne' al mercato, ma a quelle «forme di
solidarieta'» che, in quanto espressive di una relazione di
reciprocita', devono essere ricomprese «tra i valori fondanti
dell'ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai diritti
inviolabili dell'uomo, come base della convivenza sociale
normativamente prefigurata dal Costituente» (sentenza n. 309 del
2013).
E' in espressa attuazione, in particolare, del principio di cui
all'ultimo comma dell'art. 118 Cost., che l'art. 55 CTS realizza per
la prima volta in termini generali una vera e propria
procedimentalizzazione dell'azione sussidiaria - strutturando e
ampliando una prospettiva che era gia' stata prefigurata, ma
limitatamente a interventi innovativi e sperimentali in ambito
sociale, nell'art. 1, comma 4, della legge 8 novembre 2000, n. 328
(Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di
interventi e servizi sociali) e quindi dall'art. 7 del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001 (Atto di
indirizzo e coordinamento sui sistemi di affidamento dei servizi alla
persona ai sensi dell'art. 5 della legge 8 novembre 2000, n. 328) -.
L'art. 55 CTS, infatti, pone in capo ai soggetti pubblici il
compito di assicurare, «nel rispetto dei principi della legge 7
agosto 1990, n. 241, nonche' delle norme che disciplinano specifici
procedimenti ed in particolare di quelle relative alla programmazione
sociale di zona», il coinvolgimento attivo degli ETS nella
programmazione, nella progettazione e nell'organizzazione degli
interventi e dei servizi, nei settori di attivita' di interesse
generale definiti dall'art. 5 del medesimo CTS.
Cio' in quanto gli ETS sono identificati dal CTS come un insieme
limitato di soggetti giuridici dotati di caratteri specifici (art.
4), rivolti a «perseguire il bene comune» (art. 1), a svolgere
«attivita' di interesse generale» (art. 5), senza perseguire
finalita' lucrative soggettive (art. 8), sottoposti a un sistema
pubblicistico di registrazione (art. 11) e a rigorosi controlli
(articoli da 90 a 97).
Tali elementi sono quindi valorizzati come la chiave di volta di
un nuovo rapporto collaborativo con i soggetti pubblici: secondo le
disposizioni specifiche delle leggi di settore e in coerenza con
quanto disposto dal codice medesimo, agli ETS, al fine di rendere
piu' efficace l'azione amministrativa nei settori di attivita' di
interesse generale definiti dal CTS, e' riconosciuta una specifica
attitudine a partecipare insieme ai soggetti pubblici alla
realizzazione dell'interesse generale.
Gli ETS, in quanto rappresentativi della "societa' solidale", del
resto, spesso costituiscono sul territorio una rete capillare di
vicinanza e solidarieta', sensibile in tempo reale alle esigenze che
provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in grado di mettere a
disposizione dell'ente pubblico sia preziosi dati informativi
(altrimenti conseguibili in tempi piu' lunghi e con costi
organizzativi a proprio carico), sia un'importante capacita'
organizzativa e di intervento: cio' che produce spesso effetti
positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della
qualita' dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della
"societa' del bisogno".
Si instaura, in questi termini, tra i soggetti pubblici e gli
ETS, in forza dell'art. 55, un canale di amministrazione condivisa,
alternativo a quello del profitto e del mercato: la
«co-programmazione», la «co-progettazione» e il «partenariato» (che
puo' condurre anche a forme di «accreditamento») si configurano come
fasi di un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto
tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su
un rapporto sinallagmatico.
Il modello configurato dall'art. 55 CTS, infatti, non si basa
sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a
quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull'aggregazione
di risorse pubbliche e private per la programmazione e la
progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i
livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale,
secondo una sfera relazionale che si colloca al di la' del mero
scambio utilitaristico.
Del resto, lo stesso diritto dell'Unione - anche secondo le
recenti direttive 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e 2014/23/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, nonche' in base
alla relativa giurisprudenza della Corte di giustizia (in particolare
Corte di giustizia dell'Unione europea, quinta sezione, sentenza 28
gennaio 2016, in causa C-50/14, CASTA e a. e Corte di giustizia
dell'Unione europea, quinta sezione, sentenza 11 dicembre 2014, in
causa C-113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e a., che
tendono a smorzare la dicotomia conflittuale fra i valori della
concorrenza e quelli della solidarieta') - mantiene, a ben vedere, in
capo agli Stati membri la possibilita' di apprestare, in relazione ad
attivita' a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo
ispirato non al principio di concorrenza ma a quello di solidarieta'
(sempre che le organizzazioni non lucrative contribuiscano, in
condizioni di pari trattamento, in modo effettivo e trasparente al
perseguimento delle finalita' sociali).
2.2.- Lo specifico modello di condivisione della funzione
pubblica prefigurato dal richiamato art. 55 e' pero' riservato in via
esclusiva agli enti che rientrano nel perimetro definito dall'art. 4
CTS, in forza del quale costituiscono il Terzo settore gli enti che
rientrano in specifiche forme organizzative tipizzate (le
organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione
sociale, gli enti filantropici, le societa' di mutuo soccorso, le
reti associative, le imprese sociali e le cooperative sociali) e gli
altri enti "atipici" (le associazioni riconosciute o non
riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di diritto privato
diversi dalle societa') che perseguono, «senza scopo di lucro, [...]
finalita' civiche, solidaristiche e di utilita' sociale mediante lo
svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o piu' attivita'
di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione
gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualita' o di produzione o
scambio di beni o servizi», e che risultano «iscritti nel registro
unico nazionale del Terzo settore».
Agli enti che fuoriescono da tale perimetro legale non possono
essere riferibili le medesime forme di coinvolgimento previste
dall'art. 55 CTS: esiste una stretta connessione tra i requisiti di
qualificazione degli ETS e i contenuti della disciplina del loro
coinvolgimento nella funzione pubblica.
Infatti, la originale e innovativa (nella sua attuale ampiezza)
forma di collaborazione che si instaura mediante gli strumenti
delineati dall'art. 55 CTS richiede, negli enti privati che possono
prendervi parte, la rigorosa garanzia della comunanza di interessi da
perseguire e quindi la effettiva "terzieta'" (verificata e assicurata
attraverso specifici requisiti giuridici e relativi sistemi di
controllo) rispetto al mercato e alle finalita' di profitto che lo
caratterizzano.
2.3.- Risulta quindi pertinente, salvo quanto si chiarira' di
seguito, la censura del ricorrente che prefigura una violazione della
competenza statale in materia di ordinamento civile: in effetti,
qualora la norma impugnata mirasse al coinvolgimento anche di ogni
forma di cooperativa di comunita' nelle attivita' previste dall'art.
55 CTS si verificherebbe, come appunto rileva il ricorso statale,
un'indebita omologazione di tali cooperative agli ETS, «i quali,
invece, cosi' come tassativamente elencati, sono gli unici soggetti
legittimati, secondo la normativa statale di riferimento, a
partecipare attivamente alla programmazione statale degli interventi
di utilita' sociale».
Questa Corte nella sentenza n. 185 del 2018 ha, infatti,
precisato che ricade tipicamente nella competenza statale nella
materia «ordinamento civile» non solo la conformazione specifica e
l'organizzazione degli ETS, ma anche la definizione delle «regole
essenziali di correlazione con le autorita' pubbliche».
Il legislatore regionale, quindi, se da un lato e' abilitato,
nell'ambito delle attivita' che ricadono nelle materie di propria
competenza, a declinare piu' puntualmente, in relazione alle
specificita' territoriali, l'attuazione di quanto previsto dall'art.
55 CTS, non puo', dall'altro, alterare le regole essenziali delle
forme di coinvolgimento attivo nei rapporti tra gli ETS e i soggetti
pubblici.
2.3.1.- Tuttavia, va rilevato che la legge reg. Umbria n. 2 del
2019 non contiene, in nessuna sua disposizione, un'espressa
qualificazione delle cooperative di comunita' come ETS.
Ai sensi dell'art. 1 della legge regionale impugnata, il
riconoscimento e la promozione da parte della Regione del ruolo e
della funzione delle cooperative di comunita' si realizzano, infatti,
«nel rispetto degli articoli 45, 117 e 118, quarto comma della
Costituzione e della normativa nazionale», della quale vengono
necessariamente qui in rilievo il CTS e il d.lgs. n. 112 del 2017
sull'impresa sociale.
Piuttosto, l'art. 2 della legge regionale, nel riferirsi in
termini generali alle societa' cooperative, lascia ai soggetti che le
costituiscono la liberta' di scegliere quale sottotipo adottare
all'interno della comune forma societaria cooperativa: in sostanza,
se costituire una cooperativa sociale ai sensi della legge 8 novembre
1991, n. 381 (Disciplina delle cooperative sociali), una cooperativa
a mutualita' prevalente, ai sensi degli articoli da 2512 a 2514 del
codice civile, ovvero una cooperativa il cui statuto non contempli le
clausole di non lucrativita' di cui all'art. 2514 cod. civ.
Ne deriva che le cooperative di comunita', proprio in forza della
normativa statale, possono: a) essere costituite come cooperative
sociali e, ai sensi dell'art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 112 del 2017,
«acquisiscono di diritto la qualifica di imprese sociali»; oppure b)
essere qualificate come imprese sociali, in quanto pero' rispettino i
requisiti costitutivi previsti dal d.lgs. n. 112 del 2017 - tra i
quali in primo luogo l'assenza di scopo di lucro - e si iscrivano
nell'apposita sezione del registro delle imprese, manifestando cosi'
l'adesione al complessivo regime della impresa sociale, atteso che,
per tale tipologia di ETS, il predetto adempimento «soddisfa il
requisito dell'iscrizione nel registro unico nazionale del Terzo
settore» (art. 11, comma 3, CTS).
In entrambe queste ipotesi non e' imputabile, a carico
dell'impugnato art. 5, comma 1, lettera b), della legge reg. Umbria
n. 2 del 2019, alcuna alterazione dell'impianto dell'art. 55 CTS: le
cooperative di comunita' saranno infatti qualificate come imprese
sociali e quindi come ETS.
Nell'ipotesi, invece, che le cooperative di comunita' siano
differentemente costituite (perche' gli statuti non contemplano la
clausola di non lucrativita' di cui all'art. 2514 cod. civ.) o
qualificate (perche' le cooperative non ritengano di acquisire la
qualifica di impresa sociale), rimane fermo - contrariamente
all'assunto della difesa regionale secondo cui le evidenti finalita'
di carattere sociale perseguite dalle cooperative di comunita'
farebbero sempre ricomprendere quest'ultime nell'ambito delle imprese
sociali - che alle stesse non sono riferibili le forme di
coinvolgimento attivo disciplinate dall'art. 55 CTS.
La norma impugnata ben puo' pero' essere interpretata nel senso
di non contraddire questa conclusione, in quanto - oltre a prevedere
l'adozione di «appositi schemi di convenzione-tipo che disciplinano i
rapporti tra le cooperative di comunita' e le stesse amministrazioni
pubbliche operanti nell'ambito regionale» - demanda alla Regione un
duplice compito: quello di disciplinare «le modalita' di attuazione
della co-programmazione, della co-progettazione e dell'accreditamento
previste dall'articolo 55 del [CTS] e le forme di coinvolgimento
delle cooperative di comunita'».
L'uso della congiunzione «e» nell'ultima parte del richiamato
periodo conferma un'interpretazione per cui la disciplina delle
modalita' di attuazione degli istituti previsti dall'art. 55 CTS e'
tenuta distinta da quella delle forme di coinvolgimento che le
cooperative di comunita', in quanto tali (quando cioe' non
qualificabili come ETS), possono avere con i soggetti pubblici:
essendo gli ambiti concettuali dei due sistemi riconducibili a fonti
diverse, questi non sono assimilati quanto a regime.
Tale interpretazione consente, in definitiva, di escludere il
vulnus prospettato dal ricorrente, perche' la norma censurata non
comporta alcuna omologazione tra un soggetto estraneo al Terzo
settore e quelli che vi rientrano. Essa, infatti, consente di
disciplinare: a) le modalita' attuative dell'art. 55 CTS, avendo a
riguardo gli ETS, come qualificati dalla normativa statale (e,
quindi, anche le cooperative di comunita' che in base alla suddetta
normativa siano tali); b) le forme di coinvolgimento delle
cooperative di comunita', che siano "soltanto" cosi' qualificabili (e
non anche come ETS) e che non potranno essere coinvolte con gli
stessi strumenti e modalita' riservati dal legislatore statale agli
ETS ai sensi del citato art. 55 CTS.
Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, va da se' che
gli schemi di convenzione-tipo, richiamati dalla disposizione
impugnata e da adottare da parte della Regione, sono necessariamente
diversi, quanto a presupposti e contenuti, dalle forme di
coinvolgimento tipicamente disciplinate per gli ETS, perche', qualora
attengano a cooperative di comunita' non qualificabili all'interno di
tale perimetro, la relazione convenzionale con l'ente pubblico si
pone su basi diverse da quella accordata ai primi.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Umbria 11 aprile 2019, n. 2
(Disciplina delle cooperative di comunita'), promossa dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2020.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE