N. 135 SENTENZA 11 giugno - 6 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e solidarieta' sociale - Norme della Regione Siciliana - Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) - Mancata fusione tra IPAB nei casi previsti - Automatica estinzione, con devoluzione al Comune territorialmente competente del patrimonio e assorbimento del relativo personale - Violazione dei principi di autonomia finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra risorse e funzioni, dell'equilibrio di bilancio e di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Obbligo per il legislatore regionale di provvedere alla complessiva risoluzione del problema delle IPAB in dissesto. - Legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22, art. 34, secondo comma. - Costituzione, artt. 97, secondo e quarto comma, 117, secondo comma, lettera e), e 119, primo, secondo, quarto e quinto comma; statuto della Regione Siciliana, art. 15, secondo comma.(GU n.28 del 8-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 34, comma 2,
della legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22 (Riordino
dei servizi e delle attivita' socio-assistenziali in Sicilia),
promossi dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana con ordinanze del 15 ottobre 2018 e del 20 febbraio 2019,
iscritte, rispettivamente, ai numeri 79 e 80 del registro ordinanze
2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23,
prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana e, fuori
termine, di L. V. e altri, nonche' di M.M. R. e altri;
udito il Giudice relatore Giancarlo Coraggio, secondo le
prescrizioni del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile
2020, punto 1), lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza
discussione orale, in data 10 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze di identico tenore il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in
riferimento agli artt. 97, secondo e quarto comma, 117, secondo
comma, lettera e), 119, «primo, secondo, quinto, sesto, settimo e
ottavo comma» della Costituzione, nonche' all'art. 15, secondo comma,
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), «unitamente o separatamente
considerati», questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 34,
comma 2, della legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22
(Riordino dei servizi e delle attivita' socio-assistenziali in
Sicilia), nella parte in cui «obbliga i Comuni ad assorbire il
patrimonio ed il personale delle Istituzioni pubbliche di assistenza
e beneficenza soppresse autoritativamente dall'Amministrazione
regionale, e cio' anche in deroga alle norme sul contenimento della
spesa pubblica (comprese quelle che introducono divieti di assunzioni
o limitazioni alle assunzioni di personale) e sull'equilibrio dei
bilanci pubblici (nonostante tali norme siano espressione del
principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica)».
1.1.- Dalla lettura delle due ordinanze emerge, in punto di
fatto, che:
- i giudizi sono stati intrapresi dai Comuni di Castellamare del
Golfo e di Piazza Armerina, insorti avverso i decreti del Presidente
della Regione Siciliana con cui, ai sensi della norma censurata, sono
state estinte, rispettivamente, le Istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza (IPAB) «Istituto Regina Elena e Vittorio
Emanuele II di Castellammare del Golfo» e «Istituto assistenziale S.
Giuseppe e S. Giovanni Battista di Rodi», con devoluzione ai Comuni
medesimi di ogni rapporto attivo e passivo ad esse facente capo e con
trasferimento del personale dipendente;
- i Comuni ricorrenti lamentano l'illegittimita' dei
provvedimenti impugnati: a) perche' non hanno tenuto conto dei pareri
negativi espressi dai competenti organi comunali in ordine alla
successione in tutti i rapporti attivi e passivi delle IPAB; b)
poiche' l'automatico trasferimento del personale delle IPAB nei ruoli
degli enti locali confligge con i limiti posti dalla vigente
normativa in materia di contenimento della spesa pubblica per le
assunzioni a tempo indeterminato; c) perche' la norma che dispone
l'assorbimento del personale deve essere interpretata in maniera
costituzionalmente orientata, con conseguente passaggio all'ente
locale solo del personale reclutato tramite pubblico concorso; d) in
via subordinata, il Comune di Castellamare del Golfo ha chiesto di
sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34,
comma 2, della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986, per
violazione degli artt. 81, 97, primo e terzo comma, 117 e 119 Cost.,
ove si ritenga che esso disponga il subentro dell'ente locale in
tutti i rapporti attivi e passivi dell'IPAB e a prescindere dalla
verifica dei limiti di spesa per le assunzioni e dalla modalita' di
reclutamento del personale;
- in entrambi i giudizi si sono costituiti i dipendenti delle
IPAB disciolte, instando per il rigetto dei ricorsi;
- il TAR Sicilia, Palermo, sezione terza, con sentenza del 4
settembre 2018, n. 2122, ha accolto il ricorso proposto dal Comune di
Castellamare del Golfo, annullando l'atto impugnato, per difetto di
motivazione in relazione ai pareri negativi espressi
dall'amministrazione comunale in ordine alla successione nei rapporti
attivi e passivi delle estinte IPAB, per violazione delle norme che
pongono limiti assunzionali, e perche', secondo una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata, il trasferimento
del personale potrebbe operare solo per i soggetti assunti a mezzo di
pubblico concorso;
- il TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, con sentenza del
27 marzo 2018, n. 648, ha invece rigettato il ricorso proposto dal
Comune di Piazza Armerina, ritenendo il provvedimento di estinzione
basato su un'adeguata istruttoria e sufficientemente motivato, le
limitazioni di assunzione del personale non operanti in caso di
successione ope legis, e il disposto trasferimento di personale
riferito esclusivamente a quello assunto con pubblico concorso;
- avverso le due sentenze hanno proposto ricorso in appello,
innanzi al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, rispettivamente, i dipendenti dell'IPAB di Castellamare
del Golfo e il Comune di Piazza Armerina, riproponendo le opposte
argomentazioni sostenute in primo grado.
1.2.- Cio' premesso in punto di fatto, il rimettente osserva che
l'art. 4, lettera m), dello statuto della Regione Siciliana
attribuisce alla Regione potesta' legislativa «esclusiva» in materia
di pubblica beneficenza ed opere pie.
L'art. 34 della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986 -
prosegue il Consiglio di giustizia - stabilisce, al primo comma, che
«[l]'Assessore regionale per gli enti locali avvia il procedimento
amministrativo per la fusione delle istituzioni pubbliche,
proprietarie delle strutture non utilizzabili o non riconvertibili,
con altre IPAB che dispongono di strutture giudicate utilizzabili o
riconvertibili in esito alle procedure di cui ai precedenti articoli
o con IPAB che, mediante l'integrazione delle strutture, su proposta
del comune territorialmente competente, possono attivare servizi
socioassistenziali e socio-sanitari conformi alle previsioni degli
articoli 31 e 32 della presente legge»; al secondo comma, che «[i]n
subordine l'istituzione e' estinta e i beni patrimoniali sono
devoluti al comune, che assorbe anche il personale dipendente,
facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato
economico»; al terzo comma, che «[l]a fusione e l'estinzione non
hanno luogo qualora la struttura non utilizzabile o riconvertibile
appartenga ad istituzione che disponga di altre strutture agibili e
riconvertibili».
Il menzionato secondo comma dell'art. 34, dunque, attribuirebbe
alla Regione il potere di accertare se le IPAB non siano piu' in
grado di funzionare autonomamente (nemmeno a seguito di processi di
fusione o di riconversione), nonche' di decidere se debbano essere
soppresse, e da tale decisione conseguirebbe automaticamente la
devoluzione dei beni patrimoniali e il trasferimento del personale
dalla soppressa istituzione al Comune territorialmente competente.
Deduce il rimettente che nel nostro ordinamento vige il principio
di autonomia finanziaria dei Comuni, «espressamente declinato» sia
dall'art. 119 Cost. sia dai singoli statuti delle Regioni speciali e,
con specifico riferimento alla Regione Siciliana, dall'art. 15,
secondo comma, del relativo statuto.
Corollario di tale principio sarebbe quello secondo cui «ad ogni
trasferimento di funzioni deve corrispondere un adeguato
trasferimento (o un'attribuzione) di risorse economico-finanziarie
per farvi fronte, principio che vale, all'evidenza, anche per il caso
di trasferimento di complessi patrimoniali che determinino oneri
(quali spese di manutenzione, restauro etc.) forieri di perdite
economiche, nonche' - ovviamente - per il caso di trasferimento di
personale».
Tale «"principio di correlazione fra funzioni e risorse" (cosi'
ormai correntemente definito in teoria generale)» sarebbe desumibile,
«oltre che dalla logica giuridica (e dunque dal "principio di
ragionevolezza" al quale la Corte costituzionale attribuisce, da
sempre, valore fondamentale)», «dall'intero assetto del Titolo V
della Carta costituzionale; e, in particolare, dai commi primo,
quinto e sesto dell'art. 119 della Costituzione, disposizioni
costituzionali che nella misura in cui (e nelle parti nelle quali)
mirano a garantire uno standard minimo di tutela in favore degli Enti
locali - e dunque un valore costituzionale di base - sono ad essi
comunque applicabili (e da essi invocabili) a prescindere da ogni
delimitazione territoriale (il che risponde al criterio metodologico
secondo cui agli enti locali ubicati nelle Regioni a statuto speciale
non puo' essere riconosciuta una autonomia finanziaria inferiore
rispetto a quella devoluta agli enti ubicati nelle Regioni a statuto
ordinario)».
L'art. 119, primo comma, Cost. - prosegue il rimettente -
stabilisce che i Comuni hanno autonomia finanziaria di entrata e di
spesa e tale «norma organizzativa di base» sarebbe stata disattesa
dal legislatore siciliano, il quale, con il comma 4 (recte: comma 2)
dell'art. 34 della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986,
avrebbe creato un meccanismo idoneo «ad incidere "estemporaneamente"
(id est: al di fuori da ogni programmazione finanziaria locale;
consentendo, con semplici atti provvedimentali adottati
dall'Amministrazione regionale, di determinare sostanziali modifiche
ai bilanci comunali e deroghe alle leggi finanziarie statali e
regionali; e finanche alla legislazione sul contenimento della spesa
pubblica, non ostante quest'ultima abbia natura di "legislazione di
principio") sull'autonomia finanziaria dei Comuni».
Ancora, l'art. 119, quinto comma (recte: quarto comma), Cost.
stabilisce che le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi
precedenti consentono ai Comuni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite, ed anche tale principio
costituzionale sarebbe stato disatteso dal legislatore siciliano, il
quale con la disposizione censurata avrebbe creato un meccanismo
idoneo a gravare i Comuni «di una nuova funzione (quella di gestione
e manutenzione dei patrimoni in dissesto delle soppresse I.P.A.B.; e
quella, di natura socio-assistenziale, di ricollocazione ed eventuale
riqualificazione del personale da esse dipendente), senza dotarli (di
un minimo) di risorse finanziarie (aggiuntive) necessarie per il
raggiungimento dell'obiettivo».
Il sesto comma (recte: quinto comma) dell'art. 119 Cost., poi,
stabilisce che lo Stato, per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati Comuni: anche tale
principio sarebbe stato violato dalla norma censurata, che avrebbe
creato un meccanismo idoneo a devolvere ai Comuni coinvolti nel
processo di «acquisizione forzosa» in esame una serie di compiti
volti al perseguimento di «scopi diversi» da quelli corrispondenti al
«"normale esercizio delle loro funzioni" [...], senza dotarli della
necessaria provvista finanziaria».
Secondo il rimettente, anche prescindendo dalla questione della
piena o parziale applicabilita' ai Comuni siciliani delle
disposizioni contenute nell'art. 119 Cost., quello della correlazione
tra risorse e funzioni sarebbe «un principio immanente e pervasivo»
del sistema costituzionale, desumibile, per quanto attiene alla
Regione Siciliana, dall'art. 15, secondo comma, dello statuto,
secondo cui gli enti locali sono «dotati della piu' ampia autonomia
amministrativa e finanziaria», e la disposizione censurata sarebbe
comunque in contrasto con tale norma statutaria di rango
costituzionale.
La Corte costituzionale, occupandosi della questione del
«trasferimento di funzioni senza risorse», avrebbe affermato che le
norme di legge «che consentono operazioni istituzionali di tal fatta»
sono costituzionalmente illegittime, in quanto lesive del principio
di correlazione tra funzioni e risorse, nonche' del «principio
fondamentale del coordinamento della finanza pubblica» e del
«principio dell'equilibrio dei bilanci pubblici», «declinati dagli
artt. 117, lettera "e" e 119 primo, settimo ed ottavo comma della
Costituzione», quando determinano i seguenti due effetti: «a)
un'alterazione del "rapporto tra complessivi bisogni regionali e
insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte"; b) ed una variazione
del rapporto entrate/spese foriero di un "grave squilibrio" nel
bilancio».
Nella fattispecie disciplinata dalla norma censurata cio' si
verificherebbe ogni volta che il numero dei dipendenti in transito
dalla soppressa IPAB verso il Comune obbligato ad assumerli o le
spese di manutenzione dei beni patrimoniali ceduti determinino spese
impreviste (non esistendo capitoli di bilancio su cui farli gravare)
ovvero non possano trovare adeguata copertura (se non facendo ricorso
ad indebitamenti o a strumenti straordinari).
L'art. 34, comma 2, infine, si porrebbe in contrasto con la
legislazione sul contenimento della spesa pubblica - e, in
particolare con l'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014,
n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, e
con l'art. 1, comma 228, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)» - ritenuta dalla
Corte costituzionale prevalente sulle leggi regionali anche delle
Regioni a statuto speciale, «in quanto espressione del (gia'
menzionato) "principio fondamentale" secondo cui - in forza degli
artt. 119, secondo comma, e 117 lett. "e" della Carta costituzionale
- spetta allo Stato il coordinamento della finanza pubblica»: esso,
pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittimo anche perche' idoneo
a «"scompaginare" la politica di contenimento delle assunzioni come
misura volta a perseguire il riequilibrio finanziario».
1.3.- Il rimettente afferma, quindi, che le questioni di
legittimita' costituzionale sarebbero rilevanti in quanto
pregiudiziali ai fini della decisione della causa, posto che «dai
destini della norma regionale derivano i destini dell'impugnato
provvedimento e dunque del giudizio pendente in appello innanzi al
Giudice amministrativo».
Secondo il giudice a quo, non sarebbe possibile una
interpretazione costituzionalmente orientata della norma che
«valorizzi la rilevanza ostativa del parere negativo espresso dal
Comune», attesa la chiarezza del dato testuale.
In «nessun luogo del testo normativo» sarebbe specificato che il
parere del Comune sulla soppressione dell'IPAB (e sulle conseguenti
operazioni di devoluzione del patrimonio e di transito del personale)
debba essere considerato vincolante o parzialmente vincolante (oltre
che obbligatorio) su determinati punti.
La rigidita' del testo in esame, dunque, porterebbe ad escludere
la possibilita' di una interpretazione costituzionalmente orientata,
poiche' tale opzione ermeneutica presuppone «un certo spazio di
indeterminatezza della pericope».
1.3.1.- Ne', per escludere la rilevanza delle questioni, si
potrebbe sostenere che, a fronte di un parere sfavorevole del Comune
in ordine alla soppressione dell'IPAB, occorra, per discostarsene,
una motivazione rinforzata, e che tale motivazione, nei casi di
specie, non sia stata fornita dall'amministrazione regionale.
La motivazione posta a fondamento dei provvedimenti impugnati
sarebbe infatti sufficiente, in quanto proporzionata a quelle poste a
fondamento dei pareri sfavorevoli dei Comuni, i quali si sarebbero
limitati ad affermare di non avere le risorse finanziarie per
accollarsi i costi di gestione derivanti dall'acquisizione del
patrimonio e del personale delle IPAB.
Essendo, dunque, sufficientemente motivate le determinazioni
dell'amministrazione regionale procedente, la rilevanza delle
questioni non sarebbe revocabile, perche' l'esito del giudizio
dipenderebbe esclusivamente dalla «tenuta» della disposizione
censurata.
1.3.2.- La rilevanza non verrebbe meno neanche «ove l'attenzione
si concentri esclusivamente sul contrasto della norma in questione
con il c.d. "principio di coordinamento della finanza pubblica (art.
117 lett. "e" ed art. 119, secondo comma, della Costituzione),
contrasto scaturente dalla violazione dei cc.dd. "limiti
assunzionali" introdotti dalla [...] normativa sul contenimento della
spesa e sul blocco delle assunzioni».
Anche in questo caso non sarebbe possibile «salvare» la norma
regionale affermando che, secondo una interpretazione
costituzionalmente orientata, essa si applica nel rispetto dei
predetti limiti e divieti.
Da un lato, infatti, la rilevanza permarrebbe comunque per la
parte della norma che impone ai Comuni l'acquisizione forzosa del
patrimonio (ancorche' passivo) della soppressa IPAB; dall'altro, non
potrebbe ignorarsi che, secondo il consolidato orientamento della
Corte dei conti, sezione delle autonomie, «[n]ei casi di
trasferimento di personale ad altro ente pubblico, derivante dalla
soppressione di un ente obbligatoriamente disposta dalla legge, non
si ritiene applicabile il limite assunzionale fissato dalla normativa
vigente in materia di spese di personale ai fini del coordinamento
della finanza pubblica», e che in tali casi «la deroga al detto
vincolo comporta [...] il necessario riassorbimento della spesa
eccedente negli esercizi finanziari successivi a quello del
superamento del limite» (Corte dei conti, sezione delle autonomie,
deliberazione 4 febbraio 2016, n. 4).
Una volta chiarito, dunque, che dall'applicazione della norma
censurata deriva l'obbligo dei Comuni di procedere all'assunzione del
personale proveniente dall'IPAB, con accollo degli oneri finanziari
che ne conseguono, anche ove cio' possa produrre dissesti o
indebitamenti straordinari (non decisi autonomamente), sarebbe
evidente la rilevanza delle sollevate questioni di legittimita'
costituzionale.
1.4.- In relazione alla non manifesta infondatezza, poi, il
rimettente afferma che, «come del resto gia' illustrato nei primi
Capi della presente ordinanza», non e' revocabile in dubbio che
l'introduzione mediante legge regionale di un congegno atto ad
incidere sui richiamati principi costituisce una evidente «rottura»
dell'ordinario assetto delle «competenze legislative» stabilite dalla
Costituzione e determina una «eccessiva compressione dell'autonomia
finanziaria degli enti locali».
2.- E' intervenuta la Regione Siciliana, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo l'inammissibilita' e
la non fondatezza delle questioni sollevate dal rimettente.
2.1.- Le questioni sarebbero inammissibili, in primo luogo,
perche' il giudice a quo avrebbe omesso di esperire il tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione e avrebbe richiesto l'avallo
interpretativo di questa Corte.
Andrebbe al riguardo rammentata la deliberazione della Corte dei
conti, sezione delle autonomie, 4 febbraio 2016, n. 4, pronunciatasi
sull'esame della questione di massima rimessale dalla sezione di
controllo per la Regione Siciliana, con deliberazione 24 novembre
2015, n. 316, e riguardante proprio la «corretta interpretazione ed
applicazione delle previsioni di cui all'art. 34, comma 2, della
legge della Regione siciliana 9 maggio 1986, n. 22».
La Corte dei conti, nella citata deliberazione, avrebbe affermato
che, «[n]ei casi di trasferimento di personale ad altro ente pubblico
derivante dalla soppressione di un ente obbligatoriamente disposta
dalla legge, non si ritiene applicabile il limite assunzionale
fissato dalla normativa vigente in materia di spese di personale ai
fini del coordinamento di finanza pubblica. La deroga al detto
vincolo comporta, tuttavia, il necessario riassorbimento della spesa
eccedente negli esercizi finanziari successivi a quello di
superamento del limite».
Con tale interpretazione costituzionalmente orientata il
rimettente avrebbe omesso di confrontarsi.
2.2.- Le questioni sarebbero poi inammissibili per difetto di
motivazione sulla non manifesta infondatezza.
In particolare, il riferimento all'art. 97, secondo e quarto
comma, Cost., contenuto nel punto 5 del considerato in diritto
dell'ordinanza di rimessione ma non riportato nel dispositivo,
sarebbe del tutto privo di supporto espositivo.
Quanto agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119 Cost.,
non vi sarebbe alcuna indicazione delle ragioni per cui essi
sarebbero violati, ne' di quelle per cui le invocate disposizioni in
tema di contenimento della spesa pubblica assurgerebbero a parametri
interposti, ne', infine, dei motivi di contrasto tra esse e la norma
censurata.
2.3.- Le questioni sarebbero comunque non fondate nel merito.
Rammenta l'Avvocatura generale dello Stato che la Regione
Siciliana ha competenza esclusiva in materia di «pubblica beneficenza
ed opere pie», ai sensi dell'art. 14, lettera m), dello statuto.
Il d.P.R. 30 agosto 1975, n. 636 (Norme di attuazione dello
statuto della regione siciliana in materia di pubblica beneficenza ed
opere pie) avrebbe poi disposto, all'art. 1, comma 1, il
trasferimento in capo all'amministrazione regionale delle competenze
amministrative gia' attribuite agli organi centrali e periferici
dello Stato dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (Norme sulle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza) in materia di
ordinamento e controlli sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza e sugli enti comunali di assistenza, operanti nel
territorio della Sicilia.
Con la legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986, il
legislatore regionale avrebbe provveduto al «[r]iordino dei servizi e
delle attivita' socioassistenziali in Sicilia», dettando, al Titolo
V, «[d]isposizioni sulle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza (IPAB)», concernenti la privatizzazione delle IPAB (art.
30), nonche' le IPAB che non hanno caratteristiche di enti privati,
disciplinando, segnatamente, l'utilizzazione delle strutture (art.
31), la loro riconversione (art. 32), ovvero la fusione ed estinzione
delle IPAB proprietarie di strutture non utilizzabili e non
riconvertibili (art. 34).
Con decreto del Presidente della Regione Siciliana 4 novembre
2002 sarebbero poi state dettate le «[l]inee guida per l'attuazione
del piano socio-sanitario della Regione siciliana», in cui si darebbe
atto che la ridefinizione del sistema dei servizi socio-sanitari
della Regione necessita di interventi legislativi, tra cui una «legge
di riordino delle IPAB» (punto 4.1).
Il complesso processo di riordino, tuttavia, non avrebbe avuto
ancora luogo. Si dovrebbe ritenere, pertanto, che in Sicilia, in
assenza di una riforma legislativa, trovino ancora applicazione le
disposizioni di cui alla legge n. 6972 del 1890, che affermano la
natura pubblicistica delle IPAB, e quelle della legge della Regione
Siciliana n. 22 del 1986.
Lo spirito della norma censurata sarebbe chiaro ed
inequivocabile: esperito ogni tentativo di rilancio dell'IPAB e
verificata l'impossibilita' di procedere alla fusione con altra IPAB
del medesimo territorio comunale, l'istituzione e' estinta e il
patrimonio e il personale sono devoluti al Comune.
Non potendo l'IPAB proseguire nella «mission» a suo tempo
affidatale dai fondatori, sia per questioni organizzative che per
questioni economico-finanziarie, l'estinzione dovrebbe considerarsi
un atto dovuto e ineludibile.
Il Comune, prosegue la Regione Siciliana, per effetto delle
disposizioni normative vigenti, detiene la prerogativa di organizzare
e gestire i servizi socio-assistenziali, con la conseguenza che solo
esso potrebbe subentrare nella proprieta' del patrimonio e nelle
funzioni dell'IPAB.
A tal proposito, l'Avvocatura generale dello Stato richiama
ancora una volta la deliberazione della Corte dei conti, sezione
delle autonomie n. 4 del 2016, ove si sarebbe pure affermato che,
«[o]ve una legge regionale stabilisca la soppressione di un ente e il
concomitante riassorbimento del personale da parte di un altro ente
pubblico, si deve ritenere applicabile il principio sancito dall'art.
97 della Costituzione dell'obbligatorieta' del previo ricorso a
procedure concorsuali per il reclutamento del personale da parte
dell'ente soppresso. Pertanto, non possono essere ammessi nei ruoli
dell'ente pubblico accipiente dipendenti che non abbiano superato un
pubblico concorso».
Nello stesso senso si sarebbe espressa la sezione di controllo
per la Regione Siciliana della Corte dei conti con la deliberazione
28 aprile 2016, n. 81.
3.- Con due memorie depositate fuori termine si sono costituiti
alcuni dipendenti delle IPAB, parti dei due giudizi a quibus,
instando per la inammissibilita' e non fondatezza delle questioni
sollevate dal rimettente.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze di identico tenore il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in
riferimento agli artt. 97, secondo e quarto comma, 117, secondo
comma, lettera e), 119, «primo, secondo, quinto, sesto, settimo e
ottavo comma» della Costituzione, nonche' all'art. 15, secondo comma,
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), «unitamente o separatamente
considerati», questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 34,
comma 2, della legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22
(Riordino dei servizi e delle attivita' socio-assistenziali in
Sicilia), nella parte in cui «obbliga i Comuni ad assorbire il
patrimonio ed il personale delle Istituzioni pubbliche di assistenza
e beneficenza soppresse autoritativamente dall'Amministrazione
regionale».
Secondo il rimettente, la disposizione censurata non assicura la
correlazione tra risorse e funzioni degli enti locali, determina
«un'eccessiva compressione» dell'autonomia finanziaria dei Comuni
siciliani e da' luogo a spese impreviste che non possono trovare
adeguata copertura, in violazione dei principi di autonomia
finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra funzioni e
risorse, dell'equilibrio di bilancio e di buon andamento della
pubblica amministrazione.
Essa, inoltre, sarebbe in contrasto con la legislazione sul
contenimento della spesa pubblica e delle assunzioni, ed in
particolare con l'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014,
n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, e
con l'art. 1, comma 228, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», da considerarsi
espressione di principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, vincolanti anche per le Regioni ad autonomia speciale.
2.- I giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia, vertendo su questioni identiche per oggetto e censure.
3.- In via preliminare, deve essere dichiarata la
inammissibilita' della costituzione delle parti private M.M. R., D.
R., A.M. C. e S. S. nel giudizio iscritto al registro ordinanze n. 80
del 2019, nonche' della costituzione di L. V., S.M. B., A. G., A. C.,
M. B. e V. A. nel giudizio iscritto al registro ordinanze n. 79 del
2019.
Esse, infatti, sono intervenute, rispettivamente, in data 18
febbraio e 4 marzo 2020, oltre il termine perentorio stabilito
dall'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale (tra le tante, sentenze n. 6 del 2018, n. 102 del
2016, n. 220 e n. 128 del 2014, e ordinanza allegata alla sentenza n.
173 del 2016), ossia venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza
di rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, avvenuta,
nel caso di specie, il 5 giugno 2019.
4.- Sempre in via preliminare, la Regione Siciliana,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
eccepito l'inammissibilita' delle questioni, in primo luogo, per
avere il rimettente omesso di esperire il tentativo di
interpretazione costituzionalmente orientata ed inteso, in realta',
ottenere da questa Corte un avallo interpretativo.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, sarebbe possibile dare all'art.
34, comma 2, della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986 una
interpretazione conforme a Costituzione e tale interpretazione
sarebbe quella fatta propria dalla Corte dei conti, sezione delle
autonomie, con la deliberazione 4 febbraio 2016, n. 4, pronunciatasi
sull'esame della questione di massima rimessale dalla sezione di
controllo per la Regione Siciliana, con deliberazione 24 novembre
2015, n. 316, ed avente ad oggetto proprio l'interpretazione della
norma censurata, sotto i profili della possibile deroga ai vincoli
alle assunzioni posti dalla legislazione statale e al principio del
pubblico concorso.
La Corte dei conti, nella deliberazione n. 4 del 2016, avrebbe
affermato, quanto al primo profilo qui rilevante, che «[n]ei casi di
trasferimento di personale ad altro ente pubblico derivante dalla
soppressione di un ente obbligatoriamente disposta dalla legge, non
si ritiene applicabile il limite assunzionale fissato dalla normativa
vigente in materia di spese di personale ai fini del coordinamento di
finanza pubblica. La deroga al detto vincolo comporta, tuttavia, il
necessario riassorbimento della spesa eccedente negli esercizi
finanziari successivi a quello di superamento del limite».
4.1.- L'eccezione, che peraltro riguarda solo l'aspetto della
devoluzione del personale, non e' fondata.
E' vero che la Corte dei conti, nelle citate delibere, ha fornito
tale interpretazione della disposizione censurata, ritenendola idonea
a contemperare, da un lato, gli interessi statali sottesi alle norme
di coordinamento della finanza pubblica che pongono vincoli alle
assunzioni, e, dall'altro, l'autonomia organizzativa e finanziaria
riservata alle Regioni a statuto speciale.
Il rimettente, tuttavia, lungi dal non considerare tale
interpretazione della norma come possibile, la fa addirittura
propria, per poi pero' dubitare della sua legittimita' costituzionale
dal diverso punto di vista della eccessiva compressione delle
autonomie locali (profilo, questo, non esaminato dalla Corte dei
conti).
In altri termini, quello che l'Avvocatura contesta al rimettente
non e' un omesso tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata, ma l'avere, nel merito, sollevato una questione non
fondata: secondo l'interveniente, la norma censurata, in quel
significato fatto proprio anche dal rimettente, sarebbe conforme a
Costituzione.
5.- La Regione Siciliana ha poi eccepito l'inammissibilita' per
difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza, poiche': 1)
l'invocazione dell'art. 97, secondo e quarto comma, Cost., indicato
al punto 5 del considerato in diritto dell'ordinanza di rimessione ma
non riportato nel dispositivo, sarebbe priva di supporto espositivo;
2) non vi sarebbe alcuna indicazione delle ragioni per cui sarebbero
violati gli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119 Cost.; 3) non
sarebbe spiegato perche' le invocate norme sul contenimento della
spesa pubblica assurgerebbero a parametri interposti, ne', ancora, i
motivi di contrasto tra esse e la norma censurata.
5.1.- Anche questa eccezione, che impone di delineare con
precisione il thema decidendum delle questioni sollevate, non e'
fondata.
Quanto al primo rilievo, e' vero che l'art. 97, secondo e quarto
comma, Cost., compare esclusivamente in un passaggio del considerato
in diritto ma non nel dispositivo.
A prescindere da tale aspetto formale, e' altresi' vero che la
dedotta violazione dell'art. 97, quarto comma, Cost., ossia del
principio dell'accesso all'impiego nella pubblica amministrazione
mediante pubblico concorso, non e' in alcun modo sviluppata
nell'ordinanza di rimessione.
Il tema, cioe', pur essendo stato oggetto del giudizio di primo
grado e delle sentenze impugnate davanti al rimettente - le quali,
pur recando due statuizioni opposte (annullamento e rigetto), hanno
entrambe ritenuto che il passaggio di dipendenti dalle IPAB ai Comuni
possa avvenire esclusivamente per gli assunti a mezzo di pubblico
concorso - e' estraneo alle questioni sollevate.
Diversamente e' a dirsi con riferimento al principio di buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97, secondo
comma Cost., poiche', in caso di devoluzione del personale - che,
secondo il giudice a quo, nella sua automaticita', unitamente alla
devoluzione del patrimonio, determina il vulnus ai parametri
costituzionali invocati - la incisione sull'assetto organizzativo e
funzionale dell'amministrazione ricevente e' intimamente connessa
alla lamentata compressione dell'autonomia finanziaria.
Quanto agli altri rilievi, una lettura sostanziale ed unitaria
dell'ordinanza di rimessione consente di affermare che il rimettente,
con motivazione sufficientemente congrua ed articolata, censura
l'art. 34, comma 2, della legge della Regione Siciliana n. 22 del
1986, perche', nel prevedere, a seguito dell'estinzione delle IPAB
aventi strutture «non utilizzabili o non riconvertibili», la
necessaria devoluzione ai Comuni del patrimonio e del personale
dipendente: 1) non assicura la correlazione tra risorse e funzioni
degli enti locali, determina «un'eccessiva compressione»
dell'autonomia finanziaria dei Comuni siciliani e da' luogo a spese
impreviste che non possono trovare adeguata copertura, in violazione
dei principi di autonomia finanziaria degli enti locali, di
corrispondenza tra funzioni e risorse, dell'equilibrio di bilancio e
di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui,
rispettivamente all'art. 119, primo comma, Cost. e all'art. 15,
secondo comma, dello statuto della Regione Siciliana, all'art. 119,
quarto e quinto comma, all'art. 119, primo e sesto comma, e all'art.
97 Cost. (il rimettente, in motivazione, riporta parte del contenuto
dei commi quarto e quinto dell'art. 119 Cost., erroneamente
indicandoli, rispettivamente, come quinto e sesto, ed invoca i commi
settimo e ottavo, non presenti nel menzionato parametro
costituzionale); 2) contrasta con l'art. 3, comma 5, del d.l. n. 90
del 2014 e con l'art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015, che,
nel disporre vincoli alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni,
recano - come costantemente affermato da questa Corte - principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica (il giudice a
quo erroneamente invoca l'art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.,
ma e' chiaro che intende riferirsi all'art. 117, terzo comma, Cost.,
in relazione alla competenza concorrente nella materia del
coordinamento della finanza pubblica).
6.- Prima di passare all'esame del merito delle questioni, appare
necessario illustrare il contesto fattuale che ad esse fa da sfondo e
in cui opera la norma sospettata d'illegittimita' costituzionale.
6.1.- La Regione Siciliana negli ultimi anni, in applicazione
dell'art. 34, secondo comma, della legge regionale n. 22 del 1986, ha
provveduto alla soppressione di diverse IPAB in grave dissesto
finanziario, devolvendo tutti i rapporti attivi e passivi e
trasferendo il personale ai Comuni nel cui territorio ricadevano le
strutture degli istituti.
Gia' nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione
Siciliana per l'esercizio 2014 le Sezioni riunite della Corte dei
conti per la Regione Siciliana osservavano: «[l]a maggior parte delle
centotrentasette IPAB sparse sull'intero territorio regionale
presenta gravi disavanzi finanziari, sicche' pare indispensabile
un'incisiva innovazione del settore attraverso l'introduzione di
sistemi economico-patrimoniali di tipo aziendale e attraverso una
rigorosa riorganizzazione complessiva, che richiede la liquidazione e
l'estinzione di numerose istituzioni».
Analoghi rilievi si rinvengono nelle deliberazioni di parifica
dei rendiconti degli anni 2016, 2017 e 2018, nella quale ultima, in
particolare, si osserva che, «mentre a livello nazionale il
legislatore e' intervenuto sul riordino del settore con il decreto
legislativo 4 maggio 2001, n. 207, la disciplina delle IPAB in
Sicilia, anche in conseguenza della competenza legislativa regionale,
e' tuttora contenuta nelle norme del titolo V (articoli 30 - 43)
della legge regionale 9 maggio 1986, n. 22, che, a sua volta, avrebbe
dovuto avere carattere transitorio. Il servizio di Vigilanza
dell'Assessorato nel corso del 2018 ha incrementato le attivita' di
vigilanza e ha confermato numerose e persistenti criticita' che
investono quasi tutte le IPAB: a) l'omessa o tardiva approvazione dei
bilanci di previsione o dei consuntivi e, comunque, l'omessa
trasmissione degli stessi all'Assessorato; b) l'assenza di
documentazione giustificativa dei bilanci e dei consuntivi; c) il
sistematico inserimento di previsioni di entrata non supportate dal
necessario titolo; d) l'inadempimento non infrequente degli obblighi
contributivi e previdenziali; f) una gestione anomala del personale,
spesso individuato al di fuori di selezioni pubbliche; g) un
contenzioso di notevole importo, senza che nei bilanci siano stati
previsti gli oneri conseguenti all'eventuale soccombenza; h) diffusi
fenomeni di mala gestio, che hanno condotto anche all'avvio di
numerosi procedimenti penali; i) la violazione di norme di
contabilita' pubblica e l'illegittimo ricorso a procedure di
riequilibrio. La Corte ribadisce che e' necessaria un'organica
riforma di tali Istituzioni, favorendo la privatizzazione di quelle,
specialmente di origine ecclesiastica, che non hanno matrice
pubblicistica; si tratta di un intervento non piu' rinviabile sia in
considerazione della precarieta' finanziaria di molte IPAB sia in
ragione dell'esigenza di disciplinare l'intero settore dei servizi
alla persona».
La Corte dei conti rileva, altresi', che «[i]l tema delle IPAB
[...] puo' avere notevoli ricadute sulla finanza degli enti locali,
poiche' l'art. 34 della legge regionale n. 22 del 1986, prevede che,
se l'istituzione e' estinta, i beni patrimoniali sono devoluti al
comune territorialmente competente, che assorbe anche il personale
dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al
maturato economico».
La grave situazione organizzativa e finanziaria delle IPAB
siciliane e' ben conosciuta dal legislatore regionale, come emerge
dalla relazione di accompagnamento al disegno di legge di riforma
delle IPAB n. 308 del 20 luglio 2018 (XVII Legislatura), ove si legge
che «[l]e II.PP.A.B. [...] da alcuni anni vivono una grave crisi
finanziaria, dovuta sia alla costante riduzione del contributo
previsto dalla legge regionale n. 71/82, passato da quasi 10 milioni
di euro l'anno, alle 1.698 migliaia di euro del corrente anno
(addirittura nell'anno 2015 non e' stata prevista in bilancio alcuna
somma), sia al costante aumento del costo dei servizi erogati [...].
Le II.PP.A.B. siciliane, tranne pochissime eccezioni, non sono
inserite nella programmazione regionale e distrettuale del sistema
integrato degli interventi e servizi sociali e socio-sanitari,
nonostante la previsione della L. n. 328/2000 ed il D.P.R.S. del 4
novembre 2002. I Comuni, infine, per le note difficolta' di cassa,
liquidano le rette di ricovero, anch'essi, con grandi ritardi, spesso
oltre un anno dalla presentazione delle fatture/note contabili. Tale
situazione ha prodotto gravi disavanzi nella gestione finanziaria
delle II.PP.AA.BB. (che complessivamente ammontano a circa 40 milioni
di euro), con ritardi nei pagamenti degli stipendi al personale e
delle fatture ai fornitori. In alcuni casi il ritardo nel pagamento
degli stipendi ammonta ad oltre 24 mesi. Alcune di loro, per le
suddette motivazioni, da qualche anno hanno cessato l'attivita',
altre hanno avviato il procedimento di estinzione».
6.2.- La grave situazione di dissesto economico delle IPAB ha
quindi originato diversi procedimenti giurisdizionali attivati dai
Comuni innanzi ai due TAR siciliani (e tra questi i due giudizi a
quibus) per contestare i decreti di estinzione del Presidente della
Regione, recanti la devoluzione ai Comuni medesimi di «tutti i
rapporti attivi e passivi» facenti capo alle istituzioni soppresse,
nonche' il trasferimento del personale.
Altro consistente filone di contenzioso collegato all'estinzione
e' quello avviato dal personale trasferito, che, a fronte dei rifiuti
di assunzione opposti da alcuni dei Comuni interessati, ha fatto
ricorso ai competenti giudici del lavoro per l'accertamento
dell'esistenza di un rapporto di impiego alle loro dipendenze e la
condanna al pagamento delle somme spettanti a titolo di retribuzione.
6.3.- Per trovare una soluzione alla spinosa vicenda delle IPAB
siciliane, e in particolare di quelle estinte, sono state presentate
diverse iniziative legislative regionali, tutte confluite nel citato
disegno di legge n. 308 del 2018, recante «Riordino delle Istituzioni
Pubbliche di assistenza e Beneficenza», che prevede la soppressione
di tutte le IPAB e la loro trasformazione in aziende pubbliche di
servizi alla persona (ASAP) ovvero in associazioni o fondazioni di
diritto privato (artt. 1 e 3).
Nel citato disegno di legge, le ASAP, una per ciascuna Provincia,
«subentrano nelle funzioni, nelle attivita' e nelle competenze delle
istituzioni soppresse e succedono in tutti i rapporti giuridici
attivi e passivi di qualunque genere nonche' al patrimonio gia' di
titolarita' delle istituzioni soppresse» (art. 3, comma 3), e «[l]a
trasformazione non costituisce causa di risoluzione del rapporto di
lavoro del personale dipendente» (art. 3, comma 5).
Alla trasformazione si accompagnano l'obbligo di adozione di
piani aziendali di risanamento finanziario (art. 13) e l'istituzione
di fondi regionali per il funzionamento delle aziende e il loro
risanamento (artt. 14 e 15).
La descritta iniziativa legislativa si e' pero' arenata, poiche',
con nota dell'11 giugno 2019, n. 30514, la Ragioneria generale della
Regione ha fornito riscontro negativo alla relazione tecnica di
accompagnamento, «in quanto carente e/o non esatto quanto esposto in
merito alla copertura finanziaria degli oneri previsti a carico del
bilancio della Regione di cui al DDL in oggetto e mancante degli
elementi utili a dare ampia dimostrazione/giustificazione della
quantificazione dei medesimi oneri».
7.- Nel merito, la prima delle due questioni, con cui il
rimettente lamenta la violazione dei principi di autonomia
finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra risorse e
funzioni, dell'equilibrio di bilancio e di buon andamento della
pubblica amministrazione (di cui, rispettivamente all'art. 119, primo
comma, Cost. e all'art. 15, secondo comma, dello statuto della
Regione Siciliana, all'art. 119, quarto e quinto comma, all'art. 119,
primo e sesto comma, e all'art. 97 Cost.), e' fondata.
7.1.- L'art. 34, comma 2, della legge della Regione Siciliana n.
22 del 1986 prevede che le IPAB «proprietarie di strutture non
utilizzabili o non riconvertibili», in caso di mancata fusione con
altre IPAB aventi strutture utilizzabili o riconvertibili (o che
«mediante l'integrazione delle strutture» possano «attivare servizi
socio-assistenziali e socio-sanitari conformi alle previsioni» della
stessa legge regionale n. 22 del 1986), sono estinte e i «beni
patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale
dipendente».
La norma censurata, per come non implausibilmente interpretata
dal giudice a quo, dalla Corte dei conti (con la citata deliberazione
n. 316 del 2015 della sezione regionale di controllo) e da tutte le
parti, pubbliche e private, coinvolte, dispone una successione a
titolo universale, con la conseguenza che ai Comuni (individuati ai
sensi dell'art. 60 della legge della Regione Siciliana 27 aprile
1999, n. 10, recante «Misure di finanza regionale e norme in materia
di programmazione, contabilita' e controllo. Disposizioni varie
aventi riflessi di natura finanziaria») passano non solo i beni
immobili e il personale, ma anche tutti i rapporti giuridici attivi e
passivi facenti capo alle estinte IPAB.
Tale scelta in se' non e' irragionevole, poiche', ai sensi
dell'art. 3 della legge della Regione Siciliana 2 gennaio 1979, n. 1
(Attribuzione ai comuni di funzioni amministrative regionali), i
Comuni siciliani sono titolari delle generali funzioni amministrative
in materia di assistenza e beneficenza (al pari dei Comuni delle
Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 25, comma 1, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, recante «Attuazione della delega di
cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382»).
Ad integrare la violazione dei dedotti parametri costituzionali
e' invece la rigidita' della norma, che impone ai Comuni siciliani
l'accollo delle ingenti posizioni debitorie delle IPAB, accollo che,
in assenza di un'adeguata provvista finanziaria, diventa
insostenibile nei casi (come quelli di specie) dei Comuni piu'
piccoli, per i quali l'effetto quasi fisiologico della successione e'
quello dell'attivazione delle procedure di dissesto.
Questa Corte ha gia' affermato che «il subentro di un ente nella
gestione di un altro ente soppresso (o sostituito) deve avvenire in
modo tale che l'ente subentrante sia salvaguardato nella sua
posizione finanziaria, necessitando al riguardo una disciplina [...]
la quale regoli gli aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e
passivi e, dunque, anche il finanziamento della spesa necessaria per
l'estinzione delle passivita' pregresse (tra le altre, sentenza n.
364 del 2010)» (sentenza n. 8 del 2016; nello stesso senso, sentenze
n. 364 del 2010, n. 116 del 2007, n. 437 del 2005 e n. 89 del 2000).
Ne' in senso contrario puo' essere valorizzata l'esistenza nella
legge regionale n. 22 del 1986 di un fondo regionale, denominato
«Fondo per la gestione dei servizi e degli interventi
socio-assistenziali» (art. 44), dal momento che, in primo luogo,
esso, e' ripartito, quanto alle spese connesse al funzionamento dei
servizi socio-assistenziali (cui in astratto potrebbero ricondursi i
costi delle attribuzioni degli enti disciolti), sulla base della
popolazione residente in ciascun Comune secondo i dati dell'Istat
dell'ultimo anno disponibile, e quindi senza nessun ancoraggio alle
spese effettivamente necessarie per fare fronte alle situazioni
debitorie delle IPAB estinte; e, in secondo luogo, non ne e' certa
l'attivazione ne' sono certe le risorse che vi confluiscono (come
dimostra la citata relazione di accompagnamento al disegno di legge
regionale di riforma delle IPAB n. 308 del 2018).
7.2.- Sotto altro profilo, poi, l'assorbimento totalitario del
personale proveniente dalle IPAB con conseguente immissione nei ruoli
organici dei Comuni, incidendo sui vincoli relativi alle assunzioni
negli anni successivi, comprime le scelte organizzative degli enti
locali, impedendo di assumere figure che possono essere necessarie
per lo svolgimento delle loro funzioni.
Questa Corte, con la sentenza n. 202 del 2014 - nell'esaminare
una questione di legittimita' costituzionale avente ad oggetto una
norma della Regione Campania che aveva disposto il trasferimento del
personale dipendente dal soppresso Consorzio di bonifica della Valle
Telesina a quello del Sannio Alifano (peraltro con contestuale
attribuzione di un contributo annuo pari a 800.000 euro dal 2012 al
2016) - ha ritenuto che, pur accordando protezione ad «un bene di
indubbia pregnanza, quale la tutela dei lavoratori interessati al
processo di trasferimento», quella norma andasse interpretata «nel
rispetto dei principi costituzionali, tra i quali assume rilievo
prioritario il buon andamento della pubblica amministrazione sotto il
profilo dell'effettivo e corretto impiego dei lavoratori nel nuovo
organismo in cui vengono inseriti. Ne deriva la previa necessaria
determinazione dei criteri e delle modalita' relativi
all'individuazione delle figure professionali e dei dipendenti
destinati a ricoprirle in modo congruente e compatibile con
l'apparato amministrativo ricevente».
Nello stesso senso, questa Corte, con la sentenza n. 123 del
1968, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di una norma
della Regione Siciliana che, in violazione dell'art. 97 Cost., aveva
disposto l'immissione in organico di personale illegittimamente
assunto e di personale licenziato da molto tempo, dal momento che
l'assunzione non era rivolta «a provvedere ad effettive esigenze
dell'Amministrazione ma solo ad incrementare gli organici».
In quella sede si e' osservato che «l'ordine costituzionale da'
la massima tutela al lavoro», ma si e' anche aggiunto che «[l]a norma
che accorda tale protezione non vive a se', ma forma sistema con le
altre che provvedono ad interessi di uguale portata costituzionale,
com'e' quello inerente al buon andamento dei pubblici uffici, cardine
della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento
ordinato della vita sociale».
Le medesime considerazioni di fondo sul necessario attento
bilanciamento tra tutela del diritto al lavoro ed organizzazione
razionale della pubblica amministrazione sono state peraltro
riaffermate nelle recenti sentenze n. 170 e n. 79 del 2019.
8.- Assorbita la seconda questione, deve essere pertanto
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 34, comma 2,
della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986, nella parte in
cui prevede: «e i beni patrimoniali sono devoluti al comune, che
assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti
acquisiti in rapporto al maturato economico».
9.- Dalla dichiarazione d'illegittimita' costituzionale consegue
l'obbligo per il legislatore regionale di provvedere alla complessiva
risoluzione del problema delle IPAB in dissesto, individuando un
ragionevole punto di equilibrio che contemperi tutti i valori
costituzionali in gioco, primo fra tutti quello della tutela dei
soggetti deboli.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 34, comma 2,
della legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22 (Riordino
dei servizi e delle attivita' socio-assistenziali in Sicilia), nella
parte in cui prevede: «e i beni patrimoniali sono devoluti al comune,
che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti
acquisiti in rapporto al maturato economico».
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA