N. 149 SENTENZA 9 giugno - 13 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Diritto d'autore - Liberalizzazione della gestione collettiva dei diritti d'autore - Estensione dell'attivita' di intermediazione, in precedenza riservata alla Societa' italiana degli autori ed editori (SIAE), ad altri organismi di gestione collettiva - Novella introdotta da decreto-legge - Denunciata carenza dei presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza, nonche' mancanza di organicita' rispetto alle finalita' del decreto - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 2017, n. 172, art. 19. - Costituzione, art. 77, secondo comma.(GU n.29 del 15-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 19 del
decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla
disciplina dell'estinzione del reato per condotte riparatorie),
convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172,
«ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge
di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa
alla conferma dell'art. 19 del D.L. n. 148 del 2017», promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, nel
procedimento vertente tra la Societa' italiana autori ed editori
(SIAE) e altro e l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni
(AGCOM), con ordinanza del 16 aprile 2019, iscritta al n. 198 del
registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Federazione autori, della
Societa' italiana autori ed editori (SIAE) e dell'Associazione Lea -
Liberi editori e autori, nonche' l'atto d'intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
uditi il Giudice relatore Giuliano Amato, gli avvocati Stefano
Astorri per la Federazione autori, Massimo Luciani e Maurizio Mandel
per la Societa' italiana autori ed editori (SIAE), Guido Scorza per
l'Associazione Lea - Liberi editori e autori e l'avvocato dello Stato
Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri,
nell'udienza pubblica del 9 giugno 2020, svolta, ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e d), in collegamento da remoto, su richiesta degli avvocati Paolo
Turco, Maria Grazia Maxia, Maurizio Mandel, Domenico Luca Scordino,
Massimo Luciani, Guido Scorza, Ernesto Belisario, Gianni De Bellis e
Pietro Garofoli, pervenute in data 16, 25, 29 maggio e 3 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
terza, con ordinanza del 16 aprile 2019, ha sollevato, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 19 del decreto-legge 16 ottobre
2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per
esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell'estinzione del
reato per condotte riparatorie), convertito, con modificazioni, in
legge 4 dicembre 2017, n. 172, «ovvero, secondo altra prospettazione
dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n.
172, almeno nella parte relativa alla conferma dell'art. 19 del D.L.
n. 148 del 2017».
1.1.- La disposizione censurata modifica gli artt. 15-bis e 180
della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e
di altri diritti connessi al suo esercizio), estendendo l'attivita'
di intermediazione del diritto d'autore, in precedenza riservata alla
Societa' italiana autori ed editori (da qui: SIAE), anche agli altri
organismi di gestione collettiva (da qui: OGC), come definiti
dall'art. 2, comma l, del decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35
(Attuazione della direttiva 2014/26/UE sulla gestione collettiva dei
diritti d'autore e dei diritti connessi e sulla concessione di
licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l'uso
online nel mercato interno).
2.- Premette in fatto il giudice rimettente che le questioni
traggono origine dal ricorso proposto dalla SIAE per l'annullamento
dell'elenco degli OGC e delle entita' di gestione indipendenti (da
qui: EGI) - redatto ai sensi dell'art. 5, comma l, Allegato A, della
deliberazione dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni (da
qui: AGCOM) del 19 ottobre 2017, n. 396/17/CONS (Regolamento
sull'esercizio delle competenze di cui al decreto legislativo 15
marzo 2017, n. 35 in materia di gestione collettiva dei diritti
d'autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze
multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l'uso online
nel mercato interno) - nella parte in cui include fra gli OGC
l'Associazione Lea - Liberi editori e autori (da qui: LEA).
Secondo la SIAE, infatti, LEA, costituita in data 14 dicembre
2017, sarebbe un soggetto in continuita' con Soundreef Ltd. (da qui:
Soundreef), societa' di diritto inglese interamente controllata da
Soundreef Spa, societa' di diritto italiano. LEA, quindi, non
possiederebbe alcuna delle caratteristiche necessarie per svolgere
l'attivita' d'intermediazione dei diritti d'autore, che l'art. 180,
primo comma, della legge n. 633 del 1941 consente alla SIAE e agli
altri OGC, come disciplinati dall'art. 2 del d.lgs. n. 35 del 2017,
dunque a un soggetto che «come finalita' unica o principale gestisce
diritti d'autore o diritti connessi ai diritti d'autore per conto di
piu' di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di
questi» e che «soddisfi uno o entrambi i seguenti requisiti: a) e'
detenuto o controllato dai propri membri; b) non persegue fini di
lucro». Siffatta attivita', invece, non e' consentita alle EGI, di
cui all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 35 del 2017, con la
precisazione che quelle stabilite all'estero, ai sensi del successivo
art. 20, comma 2 (come modificato dall'art. 19, comma 3, lettera b)
del d.l. n. 148 del 2017, come convertito), possono esercitare
l'attivita' di concessione delle licenze, di percezione e di
riscossione dei diritti sul territorio italiano solo sulla base di un
accordo di rappresentanza con la SIAE o con un altro OGC stabilito in
Italia. Per gli OGC stabiliti in Italia, inoltre, l'esercizio
dell'attivita' d'intermediazione e' subordinato alla verifica del
rispetto dei requisiti previsti dall'art. 8 del d.lgs. n. 35 del 2017
da parte dell'AGCOM (art. 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017, come
convertito), requisiti di cui LEA sarebbe priva.
2.1.- Secondo il Collegio rimettente, l'art. 19 del d.l. n. 148
del 2017, come convertito, costituirebbe un parametro normativo
necessario ai fini della valutazione della fondatezza delle domande
proposte dalla SIAE nel giudizio a quo - basate sul difetto dei
presupposti necessari per l'iscrizione di LEA nell'elenco degli OGC -
recando le norme legittimanti l'esercizio del potere d'iscrizione da
parte dell'AGCOM. Pertanto, la questioni di legittimita'
costituzionale sarebbero rilevanti ai fini della decisione in ordine
alla fondatezza della domanda di accertamento proposta dalla
ricorrente nel giudizio a quo, poiche' un'eventuale pronuncia
d'illegittimita' costituzionale della norma di riferimento «sarebbe
(ancor piu') satisfattoria delle pretese della SIAE».
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza il TAR Lazio
asserisce il contrasto delle disposizioni oggetto di censura con
l'art. 77 Cost., con riguardo ai presupposti per la decretazione
d'urgenza.
2.2.1.- Ricorda il rimettente che l'utilizzo del decreto-legge in
carenza dei presupposti lede il principio di separazione dei poteri;
inoltre, le norme adottate con tale strumento devono comunque essere
omogenee e rispondere a finalita' specifiche e organiche, idonee a
fronteggiare e a rispondere a specifiche situazioni di necessita' e
urgenza. Invero, l'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n.
400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri) prescrive inequivocabilmente
che il contenuto del decreto-legge deve essere specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo. In proposito, la giurisprudenza
costituzionale ha da tempo chiarito che tale disposizione costituisce
esplicitazione dell'art. 77 Cost., imponendo il collegamento
dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessita' e
urgenza che giustifica l'eccezionale potere del Governo di esercitare
la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del
Parlamento (si richiama la sentenza n. 22 del 2012).
2.2.1.1.- Nel caso di specie non si evincerebbe alcuna
giustificazione collegabile alla necessita' e urgenza di provvedere
in ordine all'importante modifica del sistema d'intermediazione nel
settore del diritto d'autore. Al contrario, la finalita' di un piu'
compiuto recepimento della direttiva 2014/26/UE, del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 «sulla gestione
collettiva dei diritti d'autore e dei diritti connessi e sulla
concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere
musicali per l'uso online nel mercato interno», evidenzierebbe
proprio il carattere ordinario dell'intervento. Inoltre, sarebbe
impossibile riscontrare il necessario requisito dell'organicita'
delle disposizioni contenute nel d.l. n. 148 del 2017, come
convertito, che risponderebbe a ratio e finalita' non univoche e di
difficile individuazione, desumibili gia' dall'oggetto, recante la
dizione «Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze
indifferibili. Modifica alla disciplina dell'estinzione del reato per
condotte riparatorie». Sarebbe anzi possibile trarre la conclusione
che le esigenze indifferibili riguardino aspetti di natura economica
e 1'urgenza attenga a ragioni di finanza pubblica, rispetto alle
quali il censurato art. 19, intitolato «Liberalizzazione in materia
di collecting diritti d'autore» si rivelerebbe del tutto estraneo.
Infatti, lo stesso articolo non avrebbe alcuna diretta e rilevante
relazione con il bilancio dello Stato, atteso che la SIAE e gli OGC
hanno il compito di raccogliere, amministrare e distribuire i diritti
d'autore, che non confluiscono nell'erario.
2.2.1.2.- Si dovrebbe peraltro considerare che la disciplina in
esame segue all'intervento normativo di cui al d.lgs. n. 35 del 2017,
con il quale il legislatore, pochi mesi prima, aveva provveduto ad
adeguare la normativa nazionale alle regole comunitarie dettate dalla
direttiva 2014/26/UE. Ragioni di sistematicita' avrebbero dovuto,
sostiene il Collegio rimettente, indurre a operare una riforma cosi'
importante con uno strumento legislativo diverso e piu' coerente con
quello sul quale ha inciso la novella legislativa.
L'urgenza del provvedere risulterebbe ulteriormente smentita
dalla considerazione che la materia disciplinata dal censurato art.
19 e' stata a lungo al centro di un ampio dibattitto, che ha visto
intervenire anche le istituzioni europee. Si tratterebbe, quindi, di
una riforma sistematica e ordinamentale, intervenuta su un tema che,
come osservato, non ha origine, nella sua interezza e complessita',
da un «caso straordinario di necessita' e d'urgenza» (e' richiamata
la sentenza di questa Corte n. 220 del 2013). Inoltre, il
decreto-legge avrebbe previsto una disposizione che richiederebbe
ulteriori misure attuative, demandate nella specie all'AGCOM, per la
concreta determinazione del proprio contenuto precettivo. Il che
costituirebbe un ulteriore argomento nel senso dell'esclusione dei
presupposti di necessita' e urgenza.
2.2.1.3.- Tali conclusioni non potrebbero essere superate neppure
in base a esigenze di «abrogazione dello storico monopolio SIAE»
nell'attuale contesto delle attivita' d'intermediazione dei diritti
d'autore, perche' il decreto-legge non sarebbe adeguato «a realizzare
una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue
motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma
richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali
da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e
sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con
l'immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il
disegno costituzionale» (sentenza n. 220 del 2013).
Ne' tali dubbi potrebbero essere fugati in base ai contenuti
della relazione illustrativa al menzionato decreto-legge, che
giustificherebbe l'intervento legislativo sulla necessita' di
recepire quanto chiesto dalla Direzione generale UE "Reti di
comunicazione e contenuti delle tecnologie" (da qui: DG CONNECT), che
aveva segnalato al Governo italiano l'opportunita' di riconsiderare
il regime di monopolio della SIAE in materia di collecting del
diritto d'autore. La relazione, infatti, non farebbe alcun
riferimento esplicito all'urgenza dell'intervento e i rischi
richiamati sarebbero indicati in via meramente ipotetica, fondando
viceversa la disposizione sulla necessita' di dare attuazione alla
richiamata direttiva UE. Non risulterebbe e, comunque, non sarebbero
specificamente allegate o richiamate concrete contingenze tali da
rendere attuale e imminente il pericolo di un intervento
sovranazionale in funzione sanzionatoria, evocato in via meramente
potenziale.
Andrebbero infine considerate le connesse questioni di diritto
internazionale privato, che la (nuova) disciplina in esame
involgerebbe, da risolvere alla luce del contesto di armonizzazione
della direttiva 2014/26/UE, questioni legate all'applicazione del
novellato art. 180 della legge n. 633 del 1941. In altri termini, la
materia avrebbe dovuto indurre a un piu' meditato intervento
normativo che consentisse di chiarire, ad esempio, il criterio di
collegamento internazional-privatistico applicabile alle attivita'
degli OGC e delle EGI, ai titolari o ai diritti stranieri, tenendo
conto dei diversi orientamenti emersi in proposito.
2.2.2.- Ricorda il giudice rimettente che al piu' risalente
orientamento della giurisprudenza costituzionale, che negava la
sindacabilita' di ogni vizio del decreto-legge a seguito della legge
di conversione (si richiamano le sentenze n. 263 del 1994, n. 1060,
n. 1035, n. 1033, n. 810 e n. 808 del 1988, n. 243 del 1987 e n. 108
del 1986), sul presupposto della configurazione di quest'ultima come
forma di novazione, e' subentrato quello espresso a partire dalla
sentenza n. 29 del 1995, che ha per la prima volta escluso
l'efficacia sanante della legge di conversione, poiche' l'evidente
mancanza del presupposto di necessita' e urgenza si configura quale
vizio in procedendo della stessa legge di conversione.
Tale assunto ha trovato conferma nella sentenza n. 171 del 2007
ed e' stato ribadito nelle successive pronunce (sono richiamate le
sentenze n. 220 del 2013 e n. 128 del 2008). Inoltre, le sentenze n.
22 del 2012 e n. 32 del 2014, pur senza occuparsi direttamente della
carenza dei presupposti di necessita' e di urgenza, hanno
circoscritto i limiti dell'emendabilita' del decreto-legge in sede di
conversione, dichiarando l'illegittimita' costituzionale delle «norme
eterogenee» (ossia prive di qualsivoglia legame con la ratio del
decreto-legge originario e, quindi, con i suoi presupposti).
Secondo il giudice a quo potrebbe tuttora ritenersi meritevole di
positiva considerazione anche la tesi secondo cui la conversione in
legge da parte del Parlamento abbia l'effetto di sanare, sia pure
solo ex nunc, l'eventuale assenza dei presupposti per la decretazione
d'urgenza, in quanto le norme del decreto-legge potrebbero
considerarsi recepite a ogni effetto dalla legge di conversione,
fonte primaria completamente imputabile al Parlamento, che
costituisce il principale centro di esercizio della sovranita'
popolare di cui all'art. 1 Cost. Cio' varrebbe quantomeno in quei
casi in cui la riserva di legge prevista dalla Costituzione richieda
solo la legge in senso sostanziale e non approvata attraverso un
procedimento di formazione «ordinario-parlamentare» (come accade
invece per altre materie, quale quella penale); procedimento certo in
grado di offrire piu' ampie garanzie di confronto tra maggioranza e
minoranza, che risulterebbero, al contrario, in qualche misura
potenzialmente compromesse dalla procedura, speciale e contingentata
nei tempi, prevista per l'approvazione della legge di conversione del
decreto-legge. Ove la Costituzione non dia rilevanza al modo in cui
la legge si forma, pero', la circostanza che essa venga approvata
utilizzando impropriamente la speciale procedura prevista per la
conversione del decreto-legge perderebbe rilievo, nel momento in cui
il Parlamento, nell'esercizio della sua sovranita', faccia proprio,
sia pure in questo caso soltanto con efficacia ex nunc, l'atto avente
forza di legge adottato dal Governo in assenza dei presupposti di
necessita' e urgenza.
2.2.3.- In conclusione, pur opinando che possa essere
sopravvenuta una sanatoria, sebbene con effetti solo ex nunc,
dell'originaria carenza dei presupposti legittimanti la decretazione
d'urgenza per effetto della legge di conversione, alla luce del piu'
recente orientamento della giurisprudenza costituzionale il giudice
rimettente ritiene comunque di dover sollevare le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. l del d.l. n. 3 del 2015
(recte: dell'art. 19 del d.l. n. 148 del 2017), per originario (e
manifesto) difetto dei presupposti ex art. 77 Cost.; ovvero, secondo
altra prospettazione dogmatica, della legge n. 172 del 2017, almeno
nella parte relativa alla conferma dell'art. 19 del d.l. n. 148 del
2017, per avere quest'ultima convertito il predetto decreto-legge pur
nell'evidente difetto dei presupposti essenziali.
3.- Con atto depositato in cancelleria il 3 dicembre 2019 e'
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questioni siano dichiarate inammissibili e comunque
infondata.
3.1.- Riguardo ai presupposti di necessita' e urgenza delle
disposizioni censurate, la difesa statale rileva che gli stessi
dovrebbero essere rintracciati nell'impossibilita' di un ulteriore
differimento dell'adeguamento dell'ordinamento interno ai principi
comunitari in materia di collecting di diritto d'autore di cui alla
direttiva 2014/26/UE («direttiva Barnier»). Tale direttiva era stata
si' recepita dal d.lgs. n. 35 del 2017, ma lasciando inalterato il
monopolio della SIAE nel mercato dell'intermediazione dei diritti
d'autore; di talche' si sarebbe reso necessario un puntuale
intervento regolatore in materia, non piu' differibile, diretto a
consentire il rispetto del generale principio di libera concorrenza,
delineato non solo dalla legislazione antimonopolistica dell'UE, ma
anche dalla stessa Costituzione (art. 41).
L'introduzione del censurato art. 19 del d.l. n. 148 del 2017,
quindi, non soltanto avrebbe posto fine all'annosa questione della
raccolta e distribuzione dei diritti d'autore in assenza di
concorrenza da parte della SIAE, ma avrebbe consentito anche di
evitare l'annunciata apertura di una procedura d'infrazione da parte
della Commissione europea per il non corretto recepimento della
direttiva Barnier.
L'eventuale accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale, cosi', se da un lato determinerebbe la reviviscenza
della disciplina interna previgente, contrastante con l'attuale
quadro normativo comunitario, dall'altro ripristinerebbe di fatto il
monopolio SIAE, eliminando il mercato dell'intermediazione dei
diritti d'autore, con grave nocumento per gli autori, nonche' per gli
operatori che abbiano avviato le loro attivita' in tale mercato.
Andrebbe poi considerato che il controllo di legittimita'
costituzionale sui presupposti della decretazione d'urgenza risulta
esercitabile soltanto nei limiti della evidente mancanza dei
presupposti stessi, anche dopo la conversione in legge (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 272 e n. 62 del 2005, n.
285, n. 196, n. 178 e n. 6 del 2004 e n. 341 del 2003; l'ordinanza n.
2 del 2005). Tale evidente mancanza dei requisiti di necessita' e
urgenza non sarebbe rilevabile nel caso di specie, atteso che il
legislatore, per evitare una procedura d'infrazione, si sarebbe
trovato a dover intervenire urgentemente nella materia del diritto
d'autore, ponendo fine al monopolio della SIAE in ottemperanza della
normativa sovranazionale. E, a tal proposito, la giurisprudenza
costituzionale avrebbe gia' ritenuto che il rischio di una procedura
di infrazione possa costituire di per se' motivo che giustifichi la
decretazione d'urgenza (e' richiamata la sentenza di questa Corte n.
244 del 2016).
3.2.- Riguardo all'asserita violazione dei requisiti sanciti
dall'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, secondo cui i
decreti-legge devono contenere misure di immediata applicazione e di
contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo,
l'Avvocatura generale dello Stato precisa che il d.l. n. 148 del
2017, come convertito, diversamente dalla lettura data dall'ordinanza
di rimessione, non atterrebbe a esigenze indifferibili nella sola
materia finanziaria. La «Premessa» del decreto, infatti, ben porrebbe
in evidenza come il contenuto dello stesso attenga anche alla
«straordinaria necessita' ed urgenza di prevedere misure per esigenze
indifferibili, in materia di partecipazione dell'Italia alle missioni
internazionali, di personale delle Forze di polizia e militare, di
imprese, ambiente, cultura e sanita'». L'indifferibilita', in specie,
sarebbe data dalla contingenza storica, caratterizzata dalla
necessita', riconosciuta anche dal giudice rimettente, di armonizzare
compiutamente la normativa interna a quella comunitaria in tema di
liberalizzazione in materia di collecting di diritti d'autore.
Le norme di cui al censurato art. 19, dunque, risulterebbero
caratterizzate, cosi' come previsto dalla rubrica, nonche' dal Titolo
III, dello stesso decreto, da esigenze d'indifferibilita'; la
specificita' e l'omogeneita' rispetto al testo del decreto-legge,
quindi, dovrebbero essere esaminate in ordine alle esigenze
indifferibili in materia di imprese e cultura, non necessitando di
essere ricercate altrove. Sarebbe pertanto erroneo ricondurre, come
fa il giudice a quo, l'urgenza alla sola materia finanziaria.
Al riguardo, conclude l'Avvocatura dello Stato, questa Corte ha
di recente precisato, in una fattispecie analoga, che la urgente
necessita' del provvedere «"[...] puo' riguardare una pluralita' di
norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie
disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni
straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi
oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma
indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare" (sentenza n. 22 del 2012)»
(sentenza n. 244 del 2016).
4.- Con atto depositato in cancelleria il 27 novembre 2019 si e'
costituita nel presente giudizio la Federazione autori, chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate dal TAR Lazio.
4.1.- La difesa della parte, nel riportarsi alle ragioni gia'
svolte nel giudizio a quo, precisa in punto di rilevanza che, se il
denunciato art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, fosse
annullato, la SIAE otterrebbe una decisione satisfattiva, poiche' il
giudice rimettente dovrebbe affermare la carenza di un fondamentale
presupposto abilitante l'attivita' di intermediazione dei diritti
d'autore degli OGC e, nel caso di specie, di LEA.
4.2.- Le questioni sarebbe altresi' fondate per violazione
dell'art. 76 (recte: 77) Cost., in virtu' dell'insussistenza dei
presupposti per la decretazione d'urgenza, poiche' dall'insieme delle
disposizioni del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, sarebbe
evidente che l'indifferibilita' riguarda aspetti di natura economica,
dove l'urgenza atterrebbe a esigenze di finanza pubblica, a cui
sarebbe estraneo quanto disposto dall'art. 19. Nessuna diretta e
significativa influenza, infatti, le norme censurate potrebbero avere
sui conti dello Stato, posto che la SIAE e gli OGC hanno il compito
di raccogliere, amministrare e distribuire i diritti d'autore e le
relative somme non passano per l'erario. Vero e' che l'atto normativo
non abbisogna di motivazione, ma la dichiarata indifferibilita', se
non collegabile a ragioni finanziarie, resterebbe inimmaginabile,
tanto piu' che la riforma segue al d.lgs. n. 35 del 2017, che pochi
mesi prima ha provveduto ad adeguare il sistema alle regole
comunitarie. Tale disciplina, quindi, non sarebbe stata considerata
urgente e, anzi, e' intervenuta anni dopo la direttiva a cui lo Stato
doveva adeguarsi. Sarebbe allora del tutto illogico associare una
riforma di sistema, che demolisce un monopolio quasi secolare, a
ragioni di urgenza, tali da non consentire un intervento legislativo
ordinario.
In tal senso, la sentenza di questa Corte n. 22 del 2012 ha
riconosciuto il vizio di quella parte di una legge di conversione
recante - accanto alla disciplina di «interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie» - una
normativa «a regime», del tutto slegata da contingenze particolari.
Seppure la citata pronuncia riguardasse norme aggiunte in fase di
conversione, cio' non inciderebbe sul principio, cosi' sintetizzato
nella massima, secondo cui «l'inserimento delle norme denunciate,
stante il loro carattere di eterogeneita' rispetto all'oggetto o alla
finalita' del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed "i
provvedimenti provvisori con forza di legge", di cui al comma secondo
dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell'intero
decreto-legge al caso straordinario di necessita' e urgenza, che ha
indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare
la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del
Parlamento».
L'inserimento di norme estranee al contesto che impone l'urgenza
sarebbe vieppiu' illegittimo se contenuto nel testo originario del
decreto-legge, poiche' gli inserimenti successivi sono deliberati
direttamente dal Parlamento, il che dovrebbe far considerare piu'
attenuata l'arbitrarieta' della scelta governativa; nel caso in
esame, all'opposto, l'organo legislativo si sarebbe limitato a una
mera ratifica del testo proposto dal Governo, non avendo in nulla
modificato l'art. 19 in discussione.
La tesi in esame, argomenta ancora la parte, troverebbe conferma
anche nella sentenza di questa Corte n. 171 del 2007, secondo cui «la
preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessita' e
l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento
eccezionale, quale il decretolegge, costituisce un requisito di
validita' costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che
l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura in primo
luogo un vizio di illegittimita' costituzionale del decreto-legge che
risulti adottato al di fuori dell'ambito applicativo
costituzionalmente previsto» (nello stesso senso, sentenza n. 128 del
2008).
4.3.- La disciplina di cui al censurato art. 19 sarebbe poi
asistematica, illogica e incoerente, introducendo, in un sistema da
antica data governato da un ente pubblico, soggetti che possono
operare con gli stessi compiti e funzioni, ma che non hanno alcuna
connotazione pubblicistica.
L'irragionevolezza si coglierebbe considerando che la SIAE
svolge, accanto al compito di esazione dagli utilizzatori e
corresponsione agli autori dei loro diritti patrimoniali, funzioni
solidaristiche, attraverso l'apposito fondo, nonche' di sviluppo
della cultura, attraverso iniziative e programmi di carattere
sociale. Inoltre, la SIAE gode di poteri ispettivi e coercitivi, che
non attengono agli organismi di gestione, i quali resterebbero
soggetti privati. Non si realizzerebbe, quindi, un corretto sistema
concorrenziale, ma si confonderebbero tipologie di operatori non
omologabili.
5.- Con atto depositato in cancelleria il 2 dicembre 2019 si e'
costituita in giudizio la SIAE, la quale, ferma restando la facolta'
di ulteriormente dedurre, ha chiesto che sia innanzi tutto
determinato l'oggetto della pretesa dalla stessa parte fatta valere
nel giudizio a quo.
5.1.- Ricostruita in fatto la vicenda, la difesa della SIAE
precisa che non sarebbe esatto affermare che «un'eventuale pronuncia
di illegittimita' costituzionale della norma di riferimento sarebbe
(ancor piu') satisfattoria delle pretese della SIAE». Tali pretese,
infatti, sarebbero integralmente soddisfatte con l'accoglimento delle
domande annullatoria e risarcitoria del giudizio a quo, a cui certo
non osterebbe il d.l. n. 148 del 2017. Anzi, tale affermazione del
rimettente parrebbe lasciar intendere che il ricorso dalla stessa
proposto fosse fondato e potesse essere accolto anche senza avviare
la presente fase incidentale, semplicemente constatando
l'impossibilita' di qualificare LEA quale OGC.
Pertanto, la difesa della SIAE conclude che suo primo interesse
sarebbe l'affermazione da parte di questa Corte, in via principale o
come obiter dictum, della correttezza delle suesposte premesse
interpretative, con statuizione che ben potrebbe precedere quella
relativa alla fondatezza o meno del vizio prospettato dal rimettente.
6.- Con atto depositato in cancelleria il 3 dicembre 2019 si e'
costituita in giudizio LEA, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o comunque infondate.
6.1.- L'inammissibilita' potrebbe essere dichiarata per diversi
profili.
6.1.1.- In primo luogo, le questioni sarebbero irrilevanti ai
fini della definizione del giudizio a quo, ove dovrebbe trovare
applicazione, ratione temporis, non gia' la norma contenuta nel
decreto-legge, ma quella contenuta nella legge di conversione, che
avrebbe determinato una novazione della fonte.
Ne deriva che la questione relativa all'eventuale carenza dei
presupposti di straordinaria necessita' e urgenza per l'adozione del
decreto-legge dovrebbe sempre considerarsi irrilevante ai fini della
definizione del giudizio principale. Ne' la semplice eventuale
identita' di contenuto tra la disposizione originaria del
decreto-legge e quella oggetto di novazione da parte della legge di
conversione potrebbe valere a far perdere di vista la sostanziale
distinzione esistente tra i due diversi provvedimenti, aventi
autonoma forza di legge.
Dall'inapplicabilita' del decreto-legge deriverebbe, de plano, la
palese inammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal rimettente, stante la sua irrilevanza ai
fini della definizione del giudizio. Cio' a prescindere
dall'eventuale efficacia sanante della legge di conversione rispetto
a vizi del decreto-legge, nonche' alla questione dei margini della
sindacabilita', ex art. 77 Cost., della legge di conversione.
6.1.2.- In secondo luogo, la questioni sarebbero irrilevanti per
quanto concerne i commi 1 e 3 dell'art. 19 del decreto-legge n. 148
del 2017, poiche' il giudice a quo sarebbe chiamato ad applicare
esclusivamente il comma 2 dello stesso art. 19.
Il giudizio principale, infatti, verte sulla pretesa
illegittimita' del provvedimento con il quale l'AGCOM ha iscritto LEA
nel registro degli OGC autorizzati a operare in Italia, in quanto in
possesso dei requisiti di legge dei quali, stando alla prospettazione
della ricorrente, la resistente sarebbe priva. Tale provvedimento
troverebbe il suo fondamento, come detto, esclusivamente nel comma 2
dell'art. 19.
6.2.- Nel merito le questioni sarebbero in ogni caso infondate.
6.2.1.- Sarebbe pacifico ed espressamente riferito dallo stesso
rimettente che con il decreto-legge oggetto di censura il Governo
avrebbe inteso porre rimedio alla mancata compatibilita' tra
l'ordinamento nazionale e quello europeo, con riferimento al
recepimento della direttiva 2014/26/UE, come confermato anche dalla
relazione illustrativa del decreto-legge.
Se tale premessa e' corretta, tuttavia, l'ordinanza di rimessione
avrebbe evidentemente omesso di considerare il disposto dell'art. 37
della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della
normativa e delle politiche dell'Unione europea), a norma del quale
il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari
europei possono proporre al Consiglio dei ministri l'adozione dei
provvedimenti, anche urgenti, diversi dalla legge di delegazione
europea e dalla legge europea, necessari a fronte di atti normativi
dell'Unione europea o di sentenze della Corte di giustizia
dell'Unione europea ovvero dell'avvio di procedure d'infrazione nei
confronti dell'Italia che comportano obblighi statali di adeguamento,
qualora il termine per provvedervi risulti anteriore alla data di
presunta entrata in vigore della legge di delegazione europea o della
legge europea relativa all'anno di riferimento.
Secondo tale disposizione, dunque, l'esigenza di adeguare
l'ordinamento nazionale a quello europeo rappresenterebbe sempre una
di quelle ipotesi di necessita' e urgenza in presenza delle quali, a
norma dell'art. 77 Cost., il Governo puo' ricorrere alla decretazione
d'urgenza. Ne', d'altra parte, il rimettente avrebbe argomentato
alcunche' circa eventuali circostanze per le quali tale disposizione
dovrebbe considerarsi inapplicabile alla fattispecie all'origine del
presente giudizio.
Non sarebbe lecito, in conclusione, dubitare che la richiamata
disposizione di legge non faccia altro che codificare una valutazione
naturale e obbligata: il Governo, in presenza di una condizione di
violazione dell'ordinamento comunitario potrebbe, anzi dovrebbe,
agire, anche in via d'urgenza, per rimuovere tale condizione e
uniformare l'ordinamento interno a quello europeo.
6.2.2.- Le questioni sarebbero altresi' infondate in virtu'
dell'intervenuta conversione del decreto-legge.
A prescindere da qualsivoglia considerazione in ordine alla
natura almeno perplessa dell'ordinanza di rimessione, nella parte in
cui richiama i due contrapposti orientamenti della giurisprudenza
costituzionale circa l'ammissibilita' di una questione di
legittimita' costituzionale, per carenza dei presupposti di
straordinaria necessita' e urgenza di cui all'art. 77 Cost., di un
decreto legge a seguito della sua conversione, in una fattispecie
quale quella oggetto del presente procedimento la questione sarebbe
senz'altro inammissibile.
La legge di conversione, infatti, sarebbe un atto normativo
autonomo, diverso e distinto rispetto al decreto-legge che converte.
A seguito della conversione del decreto-legge, pertanto, solo la
legge di conversione potrebbe, eventualmente, formare oggetto di
sindacato di legittimita' costituzionale. In tal senso, non si
dovrebbe neppure parlare di efficacia sanante della legge di
conversione giacche', evidentemente, non potrebbe sanarsi qualcosa
che non sia piu' giuridicamente esistente. E, in ogni caso,
qualsivoglia questione relativa all'eventuale sanatoria sarebbe del
tutto irrilevante ai fini della decisione del giudizio principale,
non essendo il decreto-legge in quanto tale suscettibile di trovare
applicazione.
Il tenore letterale del secondo comma dell'art. 77 Cost.
chiarirebbe che l'eccezionalita' e la straordinarieta' della
decretazione d'urgenza risiedono nella circostanza che atti aventi
efficacia normativa siano adottati sotto la responsabilita' del
Governo. Sarebbe tale anomalia, rispetto al riparto costituzionale
dei poteri, che rappresenterebbe la ratio dei rigorosi presupposti
alla cui sussistenza e' subordinata l'esercitabilita' da parte del
Governo del potere accordatogli, in via straordinaria, dalla
Costituzione e della natura precaria e temporanea che
contraddistinguerebbe l'efficacia dei provvedimenti d'urgenza di
matrice governativa. Con la conversione in legge del decreto piu'
volte menzionato, quindi, qualsivoglia responsabilita' del Governo
verrebbe evidentemente sostituita dalla responsabilita' del
Parlamento, che eserciterebbe in maniera piena la propria autonomia e
sovranita' di titolare del potere legislativo.
Non sarebbe quindi convincente il piu' recente orientamento della
giurisprudenza costituzionale a supporto della perenne sindacabilita'
anche di una legge di conversione per carenza dei requisiti di
straordinaria necessita' e urgenza del decreto-legge convertito, in
ragione della circostanza che, in caso contrario, il Parlamento
diverrebbe libero di derogare alle regole di cui al secondo comma
dell'art. 77 Cost. Tale assunto, infatti, non sarebbe coerente con la
portata del secondo periodo del comma terzo del medesimo art. 77
Cost., che, come e' noto, stabilisce che il Parlamento e' sempre
libero di regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base
dei decreti non convertiti. Accedendo alla predetta tesi si
arriverebbe, in sostanza, al paradosso che il Parlamento sarebbe
libero di sanare gli effetti di un decreto-legge non convertito,
anche laddove adottato in assenza dei necessari presupposti di
straordinaria necessita' e urgenza, mentre non potrebbe far proprio
il contenuto di un decreto-legge in sede di conversione qualora,
all'atto dell'adozione del decreto, difettassero i presupposti di
necessita' e urgenza.
Ne' a giustificare la distinzione potrebbe addursi il fatto che
la legge di conversione arrivi all'esito di un procedimento
semplificato, a differenza della legge ex art. 77, terzo comma,
secondo periodo, Cost. A prescindere, infatti, dalla circostanza che
le differenze tra i due procedimenti si esaurirebbero sostanzialmente
nella velocita' del primo rispetto al secondo in termini, peraltro,
non unici, ne' significativi, questa Corte avrebbe gia' avuto
occasione di chiarire che il predetto principio vale anche laddove a
sanare gli effetti di un precedente decreto-legge decaduto si sia
provveduto con la legge di conversione di un successivo decreto
(sentenza n. 84 del 1996).
Ratio e spirito del terzo comma dell'art. 77 Cost., in
conclusione, sarebbero esclusivamente volti a trasferire al
Parlamento, superata la fase dell'urgenza, la piena responsabilita'
di ogni eventuale iniziativa normativa assunta dal Governo al fine di
ripristinare l'ordinaria ripartizione tra i poteri.
Da tali considerazioni deriva, secondo la parte, che la questione
di legittimita' costituzionale sollevata dal TAR Lazio andrebbe
dichiarata inammissibile perche' «manifestamente infondata», stante
l'insindacabilita' di una legge di conversione di un decreto-legge
per pretesa carenza dei presupposti di necessita' e urgenza.
6.2.3.- Aggiunge la difesa di LEA che, in ogni caso, il ricorso
al decreto-legge sarebbe stato giustificato dalla necessita' di
completare e perfezionare il recepimento nell'ordinamento nazionale
della direttiva 2014/26/UE, superando talune perplessita' sollevate
dalla Commissione europea nell'ambito di un procedimento prodromico
all'avvio di un'eventuale procedura di infrazione per violazione
degli obblighi nascenti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea.
Nel caso di specie, la direttiva 2014/26/UE prevedeva quale
termine per il suo recepimento la data del 10 aprile 2016. Il Governo
italiano, tuttavia, non aveva provveduto tempestivamente,
determinando cosi' la Commissione europea a metterlo in mora con
lettera del 26 maggio 2016. Successivamente, allorquando con il
d.lgs. n. 35 del 2017 il Governo italiano ha proceduto al recepimento
della citata direttiva e ha trasmesso, al fine d'interrompere
l'indicata procedura di infrazione, lo schema del citato decreto alla
Commissione europea, gli uffici di quest'ultima hanno rappresentato
taluni dubbi e perplessita' in merito alla circostanza che tale
recepimento potesse considerarsi coerente alla richiamata direttiva,
con particolare riferimento proprio alla mancata apertura del mercato
dell'intermediazione dei diritti d'autore agli OGC. In tale contesto
il Governo, non essendo piu' in grado di intervenire sul menzionato
decreto legislativo frattanto approvato (il 15 marzo 2017), avrebbe
dovuto far ricorso al decreto-legge per sottrarsi al rischio che
fosse avviata un'ulteriore procedura di infrazione o, comunque, che
l'ordinamento nazionale continuasse a risultare incompatibile
rispetto a quello europeo, quando erano ormai gia' trascorsi 18 mesi
rispetto alla data fissata per il recepimento della direttiva.
Si tratterebbe di una fattispecie perfettamente sovrapponibile,
come gia' ricordato, a quella tipizzata dall'art. 37 della legge n.
234 del 2012 e, pertanto, non residuerebbero spazi per un sindacato
di legittimita' costituzionale in ordine alla sussistenza dei
presupposti per il ricorso alla decretazione d'urgenza. In ogni caso,
l'esigenza di adeguare l'ordinamento nazionale a quello europeo
costituirebbe, anche per la giurisprudenza costituzionale, un
presupposto idoneo a far ritenere ragionevole la valutazione del
Governo in ordine alla sussistenza dei presupposti di straordinaria
necessita' e urgenza per l'adozione di un decreto-legge (sono
richiamate le sentenze n. 287 del 2016 e n. 272 del 2005).
Infine, andrebbe sempre ricordato che il sindacato in ordine alla
sussistenza della necessita' e urgenza e' limitato alla manifesta
irragionevolezza e arbitrarieta' della valutazione del Governo.
7.- In prossimita' dell'udienza di discussione, la difesa della
SIAE ha presentato una memoria con cui ha integrato quanto gia'
dedotto in sede di costituzione in giudizio, chiedendo il rigetto
delle questioni di legittimita' costituzionale.
7.1.- In primo luogo, si sottolinea che l'obiettivo
dell'attuazione di una direttiva europea non farebbe sorgere una
presunzione iuris et de iure di ricorrenza dei presupposti di
necessita' e urgenza del decreto-legge.
Nella specie, tale ricorrenza non sarebbe dimostrata, poiche',
come affermato dalla stessa difesa statale, la relazione illustrativa
del disegno di legge di conversione del d.l. n. 148 del 2017, con
riferimento al censurato art. 19, richiama l'opportunita'
dell'intervento alla luce dei rilevi degli uffici della Commissione
europea in relazione al regime di monopolio della SIAE. La
motivazione, quindi, sarebbe solo apparente, anzitutto perche'
riferita alla mera opportunita' e non alla necessita' di un
intervento, senza nulla dire sull'urgenza del provvedere e senza
allegare l'esistenza di una procedura d'infrazione concretamente in
atto e in procinto di concludersi.
In secondo luogo, non sarebbe un argomento valido quanto addotto
dal Presidente del Consiglio dei ministri, ossia che l'accoglimento
delle questioni determinerebbe la reviviscenza della normativa
abrogata e con questo la violazione dei principi eurounitari di
libera concorrenza. Ove cosi' fosse, infatti, rientrerebbe nei poteri
della Corte costituzionale (si richiama la sentenza n. 10 del 2015)
modulare gli effetti temporali della propria pronuncia, consentendo
al legislatore l'attuazione della direttiva nelle forme consuete e
non in quella anomala della decretazione d'urgenza.
Sarebbe poi evidente la non omogeneita' del decreto-legge, che
comporrebbe in un solo mosaico un insieme di tessere incapaci di
disegnare un quadro unitario. Ne' varrebbe obiettare che
l'omogeneita' potrebbe anche non essere contenutistica, ma
teleologica, perche', nella specie, a disposizioni in materia di
termini o di calamita' naturali se ne aggiungerebbero altre di
carattere strutturale, che non avrebbero nulla a che vedere l'una con
l'altra, come quelle in materia fiscale, contabile e societaria.
Disposizioni che, appunto, non sarebbero solo di contenuto diverso,
ma possiederebbero anche diverse gradazioni di necessita' e di
urgenza, sino (come nel caso di specie) a non possederne affatto.
7.2.- Inconsistenti sarebbero poi i rilevi effettuati dalla
difesa di LEA.
7.2.1.- Da una parte, non troverebbe fondamento l'eccezione
d'inammissibilita' relativa al venire censurato solo il decreto-legge
e non la legge di conversione. Nell'ordinanza, infatti, il vizio
lamentato concernerebbe proprio il decreto-legge in quanto convertito
in legge.
Dall'altra parte, palesemente infondata sarebbe anche l'eccezione
d'inammissibilita' per irrilevanza, in virtu' della sopravvenuta
legge di conversione, tenuto conto dell'ormai costante orientamento
della giurisprudenza costituzionale sulla sindacabilita' della legge
di conversione per vizi del decreto-legge.
7.2.2.- Erroneo sarebbe anche l'argomento secondo cui la
possibilita' di ricorrere alla decretazione d'urgenza per
l'attuazione di una direttiva UE troverebbe fondamento nell'art. 37
della legge n. 234 del 2012. Tale disposizione, infatti, fa
riferimento alla necessita' di far fronte all'avvio di «procedure
d'infrazione nei confronti dell'Italia che comportano obblighi
statali di adeguamento, qualora il termine per provvedervi risulti
anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge di
delegazione europea o della legge europea relativa all'anno di
riferimento». Nella specie, non vi sarebbe stata in corso alcuna
procedura di infrazione e l'eventuale distonia fra il d.lgs. n. 35
del 2017 e la direttiva Barnier non avrebbe potuto legittimare il
Governo, di per se', a intervenire in via d'urgenza, altrimenti si
sarebbe configurata la giustificazione di un'urgenza auto-procurata,
pretendendo il Governo di provvedere per un eventuale errore nel
disporre in via d'ordinaria normazione delegata.
Vero e' che la Commissione europea aveva aperto una procedura di
infrazione nei confronti dell'Italia (proc. n. 2016/0368) e che, in
data 10 febbraio del 2017, la DG CONNECT aveva rappresentato al
Governo italiano alcune perplessita' relative all'art. 4 dello schema
di decreto legislativo (che fa salvo il monopolio SIAE), poi divenuto
il d.lgs. n. 35 del 2017. Ciononostante, nessuna procedura di
infrazione e' stata aperta dopo l'emanazione del decreto legislativo
e, in risposta all'interrogazione in sede di Parlamento europeo
"E-006529-17", il 22 dicembre 2017, la Commissione avrebbe
specificato che la procedura d'infrazione riguardava solo la mancata
comunicazione delle misure di recepimento nell'ordinamento italiano
della direttiva 2014/26/UE e che il caso era stato archiviato il 4
ottobre 2017, semplicemente a seguito della notificazione delle
misure di attuazione della direttiva.
Si dovrebbe altresi' considerare che il Governo italiano aveva
piena conoscenza della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, sezione quarta, 27 febbraio 2014, C-351/12, OSA, in cui si
era affermato che la gestione obbligatoria dei diritti d'autore,
ancorche' costituisca una restrizione alla libera prestazione dei
servizi, e' compatibile con il diritto europeo, se e in quanto
finalizzata a tutelare i diritti di proprieta' intellettuale, dato
che essa e' idonea a consentire una gestione efficace di tali diritti
nonche' un controllo efficace del loro rispetto.
La giurisprudenza costituzionale, d'altronde, confermerebbe
l'assenza dei presupposti di necessita' e urgenza, che non potrebbero
derivare da esigenze auto-procurate (si richiama la sentenza n. 220
del 2013). Infatti, e' vero che l'attuazione delle norme
euro-unitarie e' stata ritenuta legittimante l'intervento con
decreto-legge, ad esempio, in materia bancaria; cio', tuttavia, non
semplicemente in base alla mera esigenza di provvedere
all'attuazione, bensi' anche in virtu' del ricorrere di condizioni di
vera necessita' e urgenza (e' richiamata la sentenza n. 99 del 2018,
che riprende la sentenza n. 287 del 2016).
Il ricorso al decreto-legge, quindi, si giustificherebbe solo
laddove l'urgente necessita' di provvedere sia connessa all'esigenza
di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata
attuazione delle norme europee di settore (si richiama la sentenza di
questa Corte n. 244 del 2016), mentre nel caso di specie non esisteva
alcuna procedura di infrazione successiva all'attuazione della
direttiva. La stessa prassi sarebbe orientata in tal senso, perche'
lo strumento del decreto-legge sarebbe stato sempre motivato
dall'esigenza di porre rimedio a procedure d'infrazione suscettibili
di portare alla condanna dell'Italia.
7.3.- Infine, la difesa della SIAE asserisce l'inammissibilita'
degli argomenti addotti dalla Federazione autori, che prospetta anche
la violazione del principio di ragionevolezza, in quanto tale vizio
non e' stato rilevato dal giudice a quo, risultando dunque estraneo
al thema decidendum.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha
sollevato, in riferimento all'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 19
del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla
disciplina dell'estinzione del reato per condotte riparatorie),
convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172,
«ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge
di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa
alla conferma dell'art. 19 del D.L. n. 148 del 2017».
1.1.- La disposizione censurata modifica gli artt. 15-bis e 180
della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e
di altri diritti connessi al suo esercizio), consentendo l'attivita'
di intermediazione del diritto d'autore, in precedenza riservata alla
Societa' italiana autori ed editori (da qui: SIAE), anche agli altri
organismi di gestione collettiva (da qui: OGC), come definiti
dall'art. 2, comma l, del decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35
(Attuazione della direttiva 2014/26/UE sulla gestione collettiva dei
diritti d'autore e dei diritti connessi e sulla concessione di
licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l'uso
online nel mercato interno).
2.- Secondo il giudice rimettente tale disposizione
contrasterebbe con l'art. 77 Cost., con riguardo ai presupposti per
la decretazione d'urgenza.
2.1.- In primo luogo, infatti, non sussisterebbe alcuna
giustificazione collegabile alla necessita' e urgenza di provvedere
in ordine alla censurata modifica del sistema d'intermediazione nel
settore del diritto d'autore, che avrebbe natura di riforma
ordinamentale e non sarebbe neppure immediatamente applicabile,
rinviando a ulteriori misure attuative.
2.2.- In secondo luogo, mancherebbe il necessario requisito
dell'organicita' delle disposizioni contenute nel d.l. n. 147 del
2018, come convertito, che risponderebbe a finalita' non univoche, ma
comunque collegate a esigenze indifferibili in materia finanziaria,
rispetto alle quali il censurato art. 19 si rivelerebbe del tutto
estraneo, disciplinando una materia priva di diretta e rilevante
relazione con il bilancio dello Stato, atteso che i diritti d'autore
non confluiscono nell'erario.
3.- Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione
d'inammissibilita', sollevata dalla difesa dell'Associazione Lea -
Liberi editori e autori (da qui: LEA), parte nel giudizio a quo, per
irrilevanza delle questioni, in quanto il giudice a quo avrebbe
censurato una disposizione del d.l. n. 147 del 2018, come convertito,
che non potrebbe pero' piu' trovare applicazione in virtu' della
novazione della fonte determinata dalla legge di conversione.
Eccezione a cui si lega l'ulteriore argomento in forza del quale la
questione di legittimita' costituzionale sarebbe inammissibile una
volta intervenuta la legge di conversione, che avrebbe efficacia
sanante rispetto al decreto-legge.
3.1.- L'eccezione non e' fondata.
Da un lato, l'ordinanza di rimessione appunta il dubbio di
legittimita' costituzionale sulla disposizione dell'art. 19 del d.l.
n. 148 del 2017, cosi' come confermata dalla legge di conversione.
Dall'altro lato, costituisce ormai costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale, a partire dalla sentenza n. 29 del
1995, che la conversione in legge non ha efficacia sanante dei vizi
del decreto-legge, poiche' l'evidente mancanza dei presupposti di
necessita' e urgenza configura tanto un vizio di legittimita'
costituzionale del decreto-legge, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione (tra le tante, sentenze n. 97 del 2019,
n. 287 del 2016, n. 10 del 2015, n. 93 del 2011, n. 83 del 2010, n.
128 del 2008 e n. 171 del 2007).
4.- Secondo la difesa di LEA le questioni sarebbero altresi'
inammissibili per irrilevanza in relazione ai commi 1 e 3 dell'art.
19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito, in quanto tali
disposizioni non dovrebbero trovare applicazione nel giudizio a quo.
Quest'ultimo, infatti, riguarderebbe la verifica dei requisiti per
l'iscrizione nel registro degli OGC, disciplinata dal solo comma 2
dell'art. 19, secondo cui per gli OGC stabiliti in Italia l'esercizio
dell'attivita' di intermediazione e' in ogni caso subordinata alla
verifica del rispetto dei requisiti da parte dell'Autorita' per le
garanzie nelle comunicazioni (da qui: AGCOM).
4.1.- Anche tale eccezione non e' fondata.
In primo luogo, infatti, l'art. 19, comma 3, lettera a), modifica
l'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 proprio in relazione al
provvedimento di verifica dei requisiti; dunque, anche tale
disposizione trova sicuramente applicazione nel giudizio a quo.
In secondo luogo, l'iscrizione nel registro degli OGC ha
l'effetto di consentire agli stessi di svolgere l'attivita' di
intermediazione sul diritto d'autore - prevista degli artt. 15-bis e
180 della legge n. 633 del 1941, su cui interviene l'art. 19, comma 1
- senza, tra l'altro, dover raggiungere un accordo di rappresentanza
con la SIAE. Tale condizione, infatti, e' stata eliminata dalla
modifica all'art. 20, comma 2, del d.lgs. n. 35 del 2017, operata
dall'art. 19, comma 3, lettera b), del d.l. n. 148 del 2017, restando
solo per le entita' di gestione indipendenti (da qui: EGI).
Ne consegue che i commi 1 e 3 del citato art. 19 - la cui
violazione e' richiamata tra i motivi di ricorso avverso il
provvedimento dell'AGCOM impugnato nel giudizio a quo - recano norme
che, per cio' stesso, rilevano in tale giudizio.
5.- Sempre in via preliminare, da ultimo, devono essere
dichiarate inammissibili le doglianze della difesa della Federazione
autori, anch'essa parte nel giudizio principale, relative
all'illogicita' e irragionevolezza della disciplina di cui all'art.
19 del d.l. n. 148 del 2017, come convertito (dunque, implicitamente,
alla violazione dell'art. 3 Cost.). Si tratta, infatti, di censure
non contenute nell'ordinanza di rimessione e, pertanto, estranee al
thema decidendum.
6.- Nel merito le questioni non sono fondate.
6.1.- Va premesso che le disposizioni censurate riguardano la
materia dell'intermediazione del diritto d'autore, su cui e'
intervenuto il d.lgs. n. 35 del 2017, che ha recepito la direttiva
2014/26/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio
2014 «sulla gestione collettiva dei diritti d'autore e dei diritti
connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i
diritti su opere musicali per l'uso online nel mercato interno»
(«direttiva Barnier»).
6.1.1.- La direttiva Barnier ha dettato norme concernenti la
struttura organizzativa degli OGC e i rapporti tra gli autori e tali
organismi, con l'obiettivo di armonizzare le regole sull'attivita'
delle organizzazioni e delle societa' di gestione collettiva.
Principio fondamentale e' il riconoscimento agli autori della
liberta' di scegliere il soggetto a cui assegnare, in concreto, le
varie tipologie di diritti previsti dalla legge (art. 5). A tal fine
(art. 3), pertanto, oltre agli OGC possono costituirsi le EGI, ossia
enti di carattere commerciale, sebbene non sia previsto che gli Stati
debbano permettere l'adozione anche del modello apertamente
commerciale di gestione.
La direttiva Barnier non affronta direttamente il tema del
monopolio legale degli OGC nei rispettivi Paesi di origine, su cui si
era pronunciata la Corte di giustizia dell'Unione europea, sezione
quarta, con la sentenza 27 febbraio 2014, C-351/12, OSA, affermando,
sulla base del diritto dell'Unione allora vigente, la compatibilita'
tra la gestione obbligatoria dei diritti d'autore e il principio di
libera prestazione dei servizi. Nondimeno, i ricordati principi della
direttiva gettano certamente le basi per la progressiva erosione dei
monopoli legali.
6.1.2.- La normativa europea e' stata recepita dal d.l.gs. n. 35
del 2017 nell'ordinamento italiano, in cui, com'e' noto, la gestione
del diritto d'autore e' stata riservata dalla legge n. 633 del 1941
alla SIAE.
Il d.lgs. n. 35 del 2017 ha distinto nettamente tra gli OGC,
soggetti senza scopo di lucro detenuti o controllati dai propri
membri, e le EGI, che perseguono fini di lucro e non sono ne'
detenute ne' controllate, direttamente o indirettamente, dai titolari
dei diritti (art. 2). Si e' cosi' previsto (art. 4, comma 2) che i
titolari dei diritti possano affidare a un OGC o a una EGI di loro
scelta la gestione dei loro diritti, delle relative categorie o dei
tipi di opere e degli altri materiali protetti per i territori da
essi indicati, indipendentemente dallo Stato dell'UE di nazionalita',
di residenza o di stabilimento dell'OGC, dell'EGI e del titolare dei
diritti. Era fatto salvo, pero', quanto disposto dall'art. 180 della
legge n. 633 del 1941, ossia la riserva alla SIAE per l'attivita'
d'intermediazione nella gestione dei diritti d'autore. In conseguenza
di cio', la liberta' di scelta da parte degli autori era limitata a
OGC o EGI stabilite all'estero, che potevano operare, tuttavia, solo
previo accordo con la SIAE (art. 20 del d.lgs. n. 35 del 2017).
Pur affermando il principio di liberta' di scelta della gestione
del diritto d'autore, pertanto, il d.lgs. n. 35 del 2017 aveva
mantenuto il monopolio legale della SIAE in materia.
6.1.3.- Il mantenimento del monopolio ha suscitato perplessita',
emerse nel corso dell'interlocuzione con le istituzioni europee
relativa alla procedura d'infrazione aperta per il mancato
recepimento della direttiva Barnier, dato che il d.lgs. n. 35 del
2017 non era ancora entrato in vigore alla scadenza del termine
fissato dalla stessa direttiva (10 aprile 2016).
La Direzione generale UE "Reti di comunicazione e contenuti delle
tecnologie" (da qui: DG CONNECT), con lettera dell'8 febbraio 2017,
pronunciandosi sullo schema di quello che sarebbe poi divenuto l'art.
4 del citato decreto legislativo, ha cosi' segnalato al Governo
italiano l'opportunita' di riconsiderare il regime di monopolio della
SIAE in materia di gestione collettiva del diritto d'autore.
Nondimeno, la normativa di recepimento e' comunque entrata in vigore,
dopo circa un mese da tale lettera, senza variazioni, mentre la
risposta del Governo italiano e' intervenuta solo il 12 settembre
2017. Ivi, come risulta dall'interrogazione a risposta immediata del
28 settembre 2017 n. 5-12302, resa nella VII^ Commissione della
Camera dei deputati, il Ministro dei beni e delle attivita' culturali
e del turismo e il Sottosegretario di Stato per le politiche europee
hanno manifestato l'intenzione di procedere a un ulteriore intervento
normativo, al fine di realizzare una piu' compiuta liberalizzazione
del settore, anticipando cosi' i contenuti dell'art. 19 del d.l. n.
148 del 2017.
In tal modo, nessuna nuova procedura di infrazione e' stata
aperta e il procedimento gia' avviato e' stato archiviato il 4
ottobre 2017, a seguito si' della sola notificazione del d.lgs. n. 35
del 2017, ma anche di tale risposta del Governo italiano.
6.1.4.- Il censurato art. 19, comma l, del d.l. n. 148 del 2017,
come convertito, e' dunque intervenuto in tale contesto, modificando
gli artt. 15-bis e 180 della legge n. 633 del 1941. In conseguenza di
cio', l'attivita' d'intermediazione dei diritti d'autore e' stata
consentita anche agli altri OGC, i quali, come finalita' unica o
principale, gestiscano diritti d'autore o diritti connessi ai diritti
d'autore per conto di piu' di un titolare di tali diritti, a
vantaggio collettivo di questi e che, alternativamente, siano
detenuti o controllati dai propri membri ovvero non perseguano fini
di lucro. Per gli OGC stabiliti in Italia, in ogni caso, l'esercizio
dell'attivita' d'intermediazione e' subordinato alla verifica, da
parte dell'AGCOM, del rispetto dei requisiti previsti dall'art. 8 del
d.lgs. n. 35 del 2017, la cui assenza ben potrebbe determinare
l'esclusione dall'elenco degli OGC.
6.2.- Alla luce di tale ricostruzione dei fatti puo' affermarsi
come l'intervento del legislatore non possa dirsi manifestamente
privo dei presupposti di necessita' e urgenza.
6.2.1.- La scelta di provvedere attraverso lo strumento del
decreto-legge, infatti, puo' essere rinvenuta nella necessita',
riconosciuta anche dal giudice rimettente, di armonizzare
compiutamente la normativa interna a quella comunitaria in tema di
liberalizzazione in materia di gestione collettiva dei diritti
d'autore e nell'urgenza di evitare l'apertura di una procedura di
infrazione. D'altronde, questa Corte ha gia' precisato che alla base
di un decreto-legge possano esservi i ritardi connessi all'attuazione
della disciplina comunitaria, specie ove caratterizzata da una lunga
trattativa tra l'Italia e gli organi europei (sentenza n. 272 del
2005).
Infatti, se e' vero che non e' stata aperta una procedura
d'infrazione per censurare espressamente l'inesatto recepimento della
direttiva Barnier da parte del d.lgs. n. 35 del 2017, cio' appare
motivato anche dal fatto che ai dubbi sollevati dalle istituzioni
europee mentre era in corso il tardivo recepimento della stessa
direttiva ha fatto seguito una rapida modifica del citato decreto
legislativo. La qual cosa ha evitato un'ulteriore procedura
d'infrazione, essendo stati gia' manifestati e affrontati i
potenziali profili di contrasto tra la normativa italiana e il
diritto europeo, rimossi appunto dalle censurate disposizioni.
In conclusione, l'urgente necessita' di provvedere di cui
all'art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, a prescindere da ogni
valutazione sull'applicabilita' al caso di specie dell'art. 37 della
legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle
politiche dell'Unione europea), risulta connessa all'esigenza di
superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per la mancata
attuazione delle norme europee di settore. Esigenze gia' da questa
Corte ritenute sufficienti a escludere la carenza evidente dei
presupposti di necessita' e urgenza (sentenza n. 244 del 2016).
6.2.2.- Ne' tale carenza potrebbe dipendere dal fatto che le
norme censurate non siano immediatamente applicabili, rinviando a
successivi provvedimenti attuativi dell'AGCOM. La giurisprudenza
costituzionale, infatti, ha in piu' occasioni chiarito che la
necessita' di provvedere con urgenza non postula inderogabilmente
un'immediata applicazione delle disposizioni normative contenute nel
decreto-legge (sentenze n. 97 del 2019, n. 5 del 2018, n. 236, n. 170
e n. 16 del 2017).
6.3.- Non possono trovare accoglimento neanche le censure
concernenti il difetto di omogeneita' del decreto-legge e, in
particolare, l'eterogeneita' dell'art. 19 del d.l. n. 148 del 2017,
come convertito, rispetto alle finalita' dello stesso decreto.
6.3.1.- Questa Corte ha chiarito che l'omogeneita' costituisce un
requisito del decreto-legge sin dalla sua origine, poiche'
«l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalita' del
decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta
dal Governo dell'urgenza del provvedere ed "i provvedimenti
provvisori con forza di legge", di cui alla norma costituzionale
citata» (sentenza n. 22 del 2012).
Nondimeno, l'urgente necessita' del provvedere puo' riguardare
anche una pluralita' di norme accomunate non solo dalla natura
unitaria delle fattispecie disciplinate, ma anche dall'intento di
fronteggiare una situazione straordinaria complessa e variegata, che
richiede interventi oggettivamente eterogenei, in quanto afferenti a
materie diverse, ma indirizzati tutti all'unico scopo di approntare
urgentemente rimedi a tale situazione. Si tratta, nella specie, di
quei «provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo», che
possono in tal senso risultare omogenei rispetto allo scopo (cosi' le
sentenze n. 137 del 2018, n. 170 e n. 16 del 2017 e n. 32 del 2014).
seppure non siano per tale ragione esenti da possibili censure in
riferimento al requisito dell'omogeneita'.
6.3.2.- Cio' precisato, la «Premessa» del d.l. n. 148 del 2017 fa
riferimento alla «straordinaria necessita' ed urgenza di prevedere
misure per esigenze indifferibili, in materia di partecipazione
dell'Italia alle missioni internazionali, di personale delle Forze di
polizia e militare, di imprese, ambiente, cultura e sanita'». Si
tratta, pertanto, di un ampio quadro di misure, che accompagnano la
manovra di bilancio per il 2018, incentrate principalmente su
interventi fiscali, ma estese anche ad altre linee d'intervento, come
per i provvedimenti strutturali in materia di imprese, di trasporti e
di cultura. La ratio dell'intervento legislativo, in altri termini,
e' riconducibile a due distinte finalita', di ampia portata: da un
lato, le misure di natura finanziaria e contabile; dall'altro, quelle
per esigenze indifferibili con riferimento a sei ambiti materiali: 1)
partecipazione dell'Italia alle missioni internazionali; 2) personale
delle forze di polizia e militari; 3) imprese; 4) ambiente; 5)
cultura; 6) sanita'.
Il d.l. n. 148 del 2017, d'altronde, rientra tra i provvedimenti,
comunemente denominati «decreti fiscali», recanti quegli interventi
indifferibili che sono discussi dal Parlamento parallelamente alla
legge di bilancio, a volte in quanto ad essa strettamente connessi,
ma altre volte perche' contenenti misure necessarie e indifferibili
che difficilmente potrebbero essere oggetto di esame parlamentare
nell'arco temporale della sessione di bilancio, se non inserite in
uno dei provvedimenti destinati all'approvazione in tale sessione.
Cio' non esclude che le disposizioni ivi contenute possano essere
oggetto di censura, quando non omogenee rispetto all'oggetto e alle
finalita' dell'intervento legislativo, specie ove introdotte in sede
di conversione. Nel caso in esame, tuttavia, il censurato art. 19
s'inserisce all'interno delle linee d'intervento del d.l. n. 148 del
2017, che reca misure in materia d'imprese e cultura in cui rientrano
senz'altro le attivita' relative all'intermediazione sul diritto
d'autore. Non a caso, il dossier parlamentare del Comitato per la
legislazione, pur esprimendo taluni dubbi relativi all'omogeneita' di
alcune misure del decreto-legge, in particolare quelle introdotte in
sede di conversione, non recava osservazioni sull'art. 19.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 19 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica
alla disciplina dell'estinzione del reato per condotte riparatorie),
convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 2017, n. 172,
sollevate, in riferimento all'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE